ARRÊT DE LA COUR (sixième chambre)
17 septembre 1998 (1)
«Transport — Obligations de service public — Demande de cessation d'une partie
de l'obligation de service»
Dans l'affaire C-412/96,
ayant pour objet une demande adressée à la Cour, en application de l'article 177
du traité CE, par le korkein hallinto-oikeus (Finlande) et tendant à obtenir, dans
une procédure engagée par
Kainuun Liikenne Oy,
Oy Pohjolan Liikenne Ab,
une décision à titre préjudiciel sur l'interprétation du règlement (CEE) n° 1191/69
du Conseil, du 26 juin 1969, relatif à l'action des États membres en matière
d'obligations inhérentes à la notion de service public dans le domaine des
transports par chemin de fer, par route et par voie navigable (JO L 156, p. 1), tel
que modifié par le règlement (CEE) n° 1893/91 du Conseil, du 20 juin 1991 (JO
L 169, p. 1), et notamment des dispositions combinées des articles 1er, paragraphe
3, et 4,
LA COUR (sixième chambre),
composée de MM. H. Ragnemalm, président de chambre, R. Schintgen, G. F.
Mancini, P. J. G. Kapteyn (rapporteur) et G. Hirsch, juges,
avocat général: M. P. Léger,
greffier: M. H. von Holstein, greffier adjoint,
considérant les observations écrites présentées:
— pour Kainuun Liikenne Oy et Oy Pohjolan Liikenne Ab, par Me Ari Heinilä,
avocat à Helsinki,
— pour le gouvernement finlandais, par M. Holger Rotkirch, ambassadeur,
chef du service des affaires juridiques du ministère des Affaires étrangères,
en qualité d'agent,
— pour le gouvernement belge, par M. Jan Devadder, conseiller général au
ministère des Affaires étrangères, du Commerce extérieur et de la
Coopération au développement, en qualité d'agent,
— pour la Commission des Communautés européennes, par M. Allan Rosas,
conseiller juridique principal, et Mme Laura Pignataro, membre du service
juridique, en qualité d'agents,
vu le rapport d'audience,
ayant entendu les observations orales de Kainuun Liikenne Oy et Oy Pohjolan
Liikenne Ab, représentées par M. Pekka Aalto, juriste responsable de l'association
Linja-autoliitto, du gouvernement finlandais, représenté par Mme Tuula Pynnä,
conseiller juridique au ministère des Affaires étrangères, en qualité d'agent, et de
la Commission, représentée par M. Allan Rosas et Mme Laura Pignataro, à
l'audience du 29 janvier 1998,
ayant entendu l'avocat général en ses conclusions à l'audience du 26 mars 1998,
rend le présent
Arrêt
- 1.
- Par ordonnance du 13 décembre 1996, parvenue à la Cour le 23 décembre suivant,
le korkein hallinto-oikeus a posé, en application de l'article 177 du traité CE, deux
questions préjudicielles sur l'interprétation du règlement (CEE) n° 1191/69 du
Conseil, du 26 juin 1969, relatif à l'action des États membres en matière
d'obligations inhérentes à la notion de service public dans le domaine des
transports par chemin de fer, par route et par voie navigable (JO L 156, p. 1), tel
que modifié par le règlement (CEE) n° 1893/91 du Conseil, du 20 juin 1991 (JO
L 169, p. 1, ci-après le «règlement»), et notamment des dispositions combinées des
articles 1er, paragraphe 3, et 4.
- 2.
- Ces questions ont été soulevées dans le cadre d'un litige dans lequel Kainuun
Liikenne Oy (ci-après «Kainuun Liikenne») et Oy Pohjolan Liikenne Ab (ci-après
«Pohjolan Liikenne»), entreprises de transport, contestent la décision de l'Oulun
lääninhallitus (ci-après l'«administration départementale»), qui a refusé de faire
droit à leur demande de suppression partielle de leur obligation d'effectuer le
transport de passagers sur l'itinéraire pour lequel elles disposent d'une licence.
Le cadre réglementaire
- 3.
- Le règlement vise à éliminer les disparités qui se manifestent par l'imposition aux
entreprises de transport par les États membres d'obligations inhérentes à la notion
de service public et qui sont de nature à fausser substantiellement les conditions
de concurrence, tout en reconnaissant que leur maintien est indispensable, dans
certains cas, pour garantir la fourniture de services de transport suffisants.
- 4.
- Ainsi, en vertu de l'article 1er, paragraphe 3, du règlement, les autorités
compétentes des États membres suppriment les obligations inhérentes à la notion
de service public, telles qu'elles sont définies dans le règlement, imposées dans le
domaine des transports par chemin de fer, par route et par voie navigable.
- 5.
- Toutefois, aux termes de l'article 1er, paragraphe 4, du règlement, les autorités
compétentes des États membres peuvent conclure, selon les conditions et modalités
prévues à la section V du règlement, des contrats de service public avec une
entreprise de transport pour garantir des services de transport suffisants, compte
tenu notamment des facteurs sociaux, environnementaux et d'aménagement du
territoire, ou en vue d'offrir des conditions tarifaires déterminées en faveur de
certaines catégories de voyageurs.
- 6.
- L'article 3 du règlement dispose:
«1. Lorsque les autorités compétentes des États membres décident le maintien
de tout ou partie d'une obligation de service public et que plusieurs solutions
garantissent, dans des conditions analogues, la fourniture de services de transport
suffisants, les autorités compétentes choisissent celle qui entraîne le moindre coût
pour la collectivité.
2. La fourniture de services de transport suffisants s'apprécie en fonction:
a) de l'intérêt général;
b) des possibilités de recours à d'autres techniques de transport et de l'aptitude
de celles-ci à satisfaire les besoins de transport considérés;
c) des prix et conditions de transport pouvant être offerts aux usagers.»
- 7.
- En vertu de l'article 4, paragraphe 1, du règlement, il appartient aux entreprises de
transport de présenter aux autorités compétentes des États membres des demandes
de suppression de tout ou partie d'une obligation de service public si cette
obligation entraîne pour elles des désavantages économiques.
- 8.
- L'article 5 du règlement précise, notamment, qu'une obligation d'exploiter ou de
transporter comporte des désavantages économiques lorsque la diminution des
charges susceptible d'être réalisée par la suppression totale ou partielle de cette
obligation à l'égard d'une prestation ou d'un ensemble de prestations soumises à
cette obligation est supérieure à la diminution des recettes résultant de cette
suppression.
- 9.
- L'article 6, paragraphe 2, du règlement dispose encore que les décisions de
maintien ou de suppression de tout ou partie d'une obligation de service public
prévoient, pour les charges qui en découlent, l'octroi d'une compensation
déterminée conformément aux méthodes communes prévues dans ce règlement.
- 10.
- Selon l'article 7 du règlement, la décision de maintien peut être assortie de
conditions destinées à améliorer le rendement des prestations soumises à
l'obligation en cause.
- 11.
- Le règlement est entré en vigueur en Finlande le 1er janvier 1994, à la suite de
l'adhésion de la république de Finlande à l'Espace économique européen.
Le litige au principal
- 12.
- Le 21 décembre 1993, le ministère des Transports finlandais a concédé à Kainuun
Liikenne et à Pohjolan Liikenne une licence de transport par autocar valable pour
la période comprise entre le 1er janvier 1994 et le 31 décembre 2003 pour
l'exploitation de la ligne Kajaani-Rukatunturi (environ 275 kilomètres). Cette
licence les habilite à effectuer, dans le respect de certains horaires déterminés, le
transport de passagers par autocar sur cet itinéraire.
- 13.
- A la suite de l'adhésion de la république de Finlande à l'Espace économique
européen et de l'entrée en vigueur du règlement en Finlande, le ministère des
Transports a invité les entreprises effectuant des transports routiers par autocar à
présenter à l'autorité administrative compétente avant le 1er septembre 1994 les
demandes relatives aux lignes à exploiter à compter du mois de juin 1995. Les
demandes devaient porter sur la suppression de liaisons que les entreprises
n'étaient pas en mesure d'exploiter sur la seule base des recettes provenant des
voyageurs.
- 14.
- Les requérantes au principal ont ainsi demandé la suppression partielle de leur
obligation d'exploiter la ligne Kajaani-Rukatunturi, de manière à la limiter aux
parcours Kajaani-Peranka et Kajaani-Suomussalmi. Selon la demande, l'ensemble
de la liaison serait déficitaire. Les requérantes au principal ont toutefois déclaré
être disposées à en poursuivre l'exploitation ainsi qu'à négocier avec
l'administration départementale la mise en place d'un contrat de service public
assurant l'intervention de fonds publics pour la partie de la ligne pour laquelle elles
avaient demandé la suppression de l'obligation de transporter.
- 15.
- Par décision du 9 janvier 1995, l'administration départementale a rejeté cette
demande au motif que les requérantes au principal n'avaient pas démontré dans
les termes fixés à l'article 5 du règlement que, en limitant les parcours en cause à
Peranka et Suomussalmi, elles seraient en mesure d'obtenir des résultats plus
satisfaisants sur le plan économique qu'en poursuivant leur desserte dans les
conditions antérieures. Selon l'administration départementale, ces dernières
auraient le droit de cesser complètement l'exploitation en cause. En revanche, une
cessation partielle de l'obligation d'exploiter ne serait pas la bonne approche à
adopter en l'espèce, dans la mesure où la liaison en question devrait être
considérée comme faisant partie intégrante de la ligne Kajaani-Rukatunturi.
- 16.
- Les requérantes au principal ont alors introduit un recours en annulation contre la
décision de l'administration départementale auprès du korkein hallinto-oikeus. A
l'appui de leur recours, elles se sont référées aux dispositions du règlement, dont
il résulterait que l'administration départementale n'était pas en droit de leur refuser
la suppression partielle de la ligne.
- 17.
- Selon la juridiction de renvoi, il y a lieu de considérer que, par les bilans qu'elles
ont présentés conformément à l'article 5, paragraphe 2, du règlement, les
requérantes au principal ont démontré que le tronçon de ligne dont elles
demandent la suppression entraîne pour elles un désavantage économique au sens
de l'article 4 du règlement, la diminution des charges résultant de la suppression
partielle étant supérieure à la réduction des recettes entraînée par cette
suppression.
- 18.
- La juridiction de renvoi a en outre indiqué que, lorsqu'une entreprise de transport
souhaite réduire un service reposant sur une licence en vigueur, la procédure
prévue par la législation nationale consiste à retirer d'abord la licence d'exploitation
sur demande de l'entreprise de transport concernée et, ensuite, à délivrer une
nouvelle licence pour ce service réduit. Cette procédure permet encore, avant
l'octroi de la licence portant sur le service réduit, d'organiser un appel d'offres pour
l'ancien service, si son maintien est jugé nécessaire. Par ailleurs, la législation
nationale donne également à l'autorité compétente le pouvoir de retirer la licence
de son propre chef aux conditions prévues à l'article 20 de la loi n° 662/1994 sur
le transport des voyageurs.
- 19.
- Enfin, la juridiction de renvoi a relevé que, pour ouvrir l'accès au marché à denouveaux entrepreneurs, organiser les transports de manière adéquate et maintenir
des services de transport suffisants avec un volume d'aides publiques aussi réduit
que possible, ainsi que pour mettre en concurrence efficacement les services
conventionnés, il pouvait s'avérer nécessaire, eu égard à la situation existant en
Finlande, de considérer que l'autorité compétente détient, sans que le droit
communautaire s'y oppose, soit le pouvoir de rejeter une demande de suppression
partielle d'une obligation de service public concernant, au regard de l'organisation
du transport, une partie infime de l'obligation de transporter à la charge de
l'entreprise, soit la possibilité de retirer, de son propre chef et en vertu de sa
législation nationale, la licence de transport de l'entreprise qui a demandé la
suppression partielle de l'obligation de transport, dans la mesure où ce retrait de
licence est nécessaire à la rationalisation du service.
- 20.
- C'est dans ces circonstances que le korkein hallinto-oikeus a décidé de surseoir à
statuer et de poser à la Cour les questions préjudicielles suivantes:
«1) Le règlement en matière d'obligations de service [règlement (CEE) n°
1191/69, tel que modifié par le règlement (CEE) n° 1893/91], et notamment
les dispositions combinées des articles 4 et 1er, paragraphe 3, doit-il être
interprété en ce sens qu'il permet à un entrepreneur de transport d'obtenir
la suppression de toute partie, quelle qu'elle soit, de son obligation de
service, par exemple seulement de telle partie d'une ligne unique?
2) Si la première question fait l'objet d'une réponse positive, assortie ou non
de réserves, et que le korkein hallinto-oikeus renvoie, le cas échéant,
l'affaire à l'administration départementale, il convient, aux fins de la
trancher définitivement, d'obtenir une réponse à la question suivante: le
droit, reconnu dans le règlement à l'entrepreneur de transport, d'obtenir
une suppression partielle de son obligation de service entraîne-t-il aussi la
conséquence que l'autorité compétente se voit limitée ou empêchée dans
l'exercice du pouvoir, qu'elle tire de la législation nationale, de retirer la
licence de transport aux fins de rationalisation du service, dans la mesure
où celle-ci est rendue nécessaire par la suppression partielle précitée?»
A titre liminaire
- 21.
- Les requérantes au principal, considérant que la présentation de la législation
nationale opérée par la juridiction nationale est erronée, formulent des questions
additionnelles sur lesquelles elles prétendent que la Cour devrait également se
prononcer afin de prendre dûment en compte leur point de vue.
- 22.
- Il convient d'abord de rappeler qu'il résulte de la jurisprudence de la Cour qu'il
appartient au juge national d'apprécier la portée des dispositions nationales et la
manière dont elles doivent être appliquées (voir, notamment, arrêt du 30 avril 1996,
CIA Security International, C-194/94, Rec. p. I-2201, point 20).
- 23.
- En ce qui concerne les questions additionnelles posées par les requérantes au
principal, il convient de constater que, aux termes de l'article 177 du traité, il
appartient au juge national et non aux parties au litige au principal de saisir la
Cour. La faculté de déterminer les questions à soumettre à la Cour est donc
dévolue au seul juge national et les parties ne sauraient en changer la teneur (voir,
notamment, arrêt du 9 décembre 1965, Singer, 44/65, Rec. p. 1191, 1198).
- 24.
- Par ailleurs, répondre aux questions complémentaires mentionnées par les
requérantes au principal dans leurs observations serait incompatible avec le rôle
dévolu à la Cour par l'article 177 du traité ainsi qu'avec l'obligation de la Cour
d'assurer la possibilité aux gouvernements des États membres et aux parties
intéressées de présenter des observations conformément à l'article 20 du statut CE
de la Cour de justice, compte tenu du fait que, en vertu de cette disposition, seules
les décisions de renvoi sont notifiées aux parties intéressées (voir, notamment, arrêt
du 20 mars 1997, Phytheron International, C-352/95, Rec. p. I-1729, point 14).
Sur la première question
- 25.
- Par sa première question, lue à la lumière de la seconde question, la juridiction de
renvoi demande en substance si le règlement, et notamment les dispositions
combinées des articles 1er, paragraphe 3, et 4, donne un droit à l'entrepreneur de
transport d'obtenir une suppression partielle de son obligation de service public.
- 26.
- Il convient d'abord de relever que, selon l'article 4, paragraphe 1, du règlement, un
entrepreneur de transport peut présenter une demande de suppression de tout ou
partie, quelle qu'elle soit, d'une obligation de service public, mais qu'aucune
disposition de ce règlement ne fait obligation aux États membres de faire droit à
cette demande, même si l'entrepreneur apporte la preuve que son maintien
entraîne pour lui des désavantages économiques au sens de l'article 5 du règlement.
- 27.
- Au contraire, il résulte des articles 1er, paragraphe 4, et 3 du règlement que les
autorités compétentes des États membres ont le droit de maintenir tout ou partie
d'une obligation de service public jugée nécessaire pour garantir la fourniture de
services de transport suffisants.
- 28.
- Cette interprétation est corroborée, ainsi que M. l'avocat général l'a relevé aux
points 40 à 45 de ses conclusions, tant par l'objectif que par l'économie générale
du règlement.
- 29.
- Par conséquent, le règlement ne donne pas un droit à une entreprise de transport
d'obtenir une suppression partielle de son obligation de service public.
- 30.
- Toutefois, ainsi que l'a relevé M. l'avocat général aux points 48 à 51 de ses
conclusions, la décision de maintenir les obligations de service public est soumise
au respect de certaines règles, notamment celles figurant aux articles 3, 6,
paragraphe 2, et 7 du règlement.
- 31.
- En outre, ainsi qu'il a été indiqué au point 27 du présent arrêt, le maintien de tout
ou partie d'une obligation de service public n'est permis que «pour garantir la
fourniture de services de transport suffisants».
- 32.
- Cependant, la notion de «garantie de fourniture de services de transport suffisants»
n'est pas définie dans le règlement. Celui-ci se contente de fournir quelques
éléments d'appréciation de cette notion.
- 33.
- Ainsi, le deuxième considérant du règlement n° 1191/69 indique que la «fourniture
[de services de transport suffisants] s'apprécie en fonction de l'offre et de la
demande de transport existantes ainsi que des besoins de la collectivité».
- 34.
- En outre, il convient de rappeler que l'article 3, paragraphe 2, du règlement précise
que la fourniture de services de transport suffisants s'apprécie en fonction de
l'intérêt général, des possibilités de recours à d'autres techniques de transport et
de l'aptitude de celles-ci à satisfaire les besoins de transport considérés, ainsi que
des prix et conditions de transport pouvant être offerts aux usagers. Lorsque
plusieurs solutions garantissent, dans des conditions analogues, la fourniture de
services de transport suffisants, les autorités compétentes doivent, selon l'article 3,
paragraphe 1, du règlement, choisir celle qui entraîne le moindre coût pour la
collectivité.
- 35.
- Il résulte de ce qui précède que, dès lors que les exigences de l'article 3 du
règlement ont été respectées, les autorités compétentes des États membres
disposent d'un large pouvoir d'appréciation pour évaluer si la «garantie de
fourniture de services de transport suffisants» exige le maintien d'une obligation de
service public.
- 36.
- Il y a donc lieu de répondre à la première question que le règlement, notamment
ses articles 1er, paragraphe 3, et 4, doit être interprété en ce sens qu'il ne fait pas
obligation aux États membres de faire droit à une demande d'une entreprise de
transport d'obtenir une suppression partielle de son obligation de service public,
même si ladite entreprise apporte la preuve que son maintien entraîne pour elle
des désavantages économiques. Toutefois, ce refus ne peut être motivé que par la
nécessité de garantir des services de transport suffisants. Cette notion s'apprécie,
conformément à l'article 3 du règlement, en fonction de l'intérêt général, des
possibilités de recours à d'autres techniques de transport et de l'aptitude de celles-ci à satisfaire les besoins de transport considérés, ainsi que des prix et conditions
de transport pouvant être offerts aux usagers. Lorsque plusieurs solutions
garantissent, dans des conditions analogues, la fourniture de services de transport
suffisants, les autorités compétentes choisissent celle qui entraîne le moindre coût
pour la collectivité.
Sur la seconde question
- 37.
- Compte tenu de la réponse donnée à la première question, il n'y a pas lieu de
répondre à la seconde question.
Sur les dépens
- 38.
- Les frais exposés par les gouvernements finlandais et belge, ainsi que par la
Commission, qui ont soumis des observations à la Cour, ne peuvent faire l'objet
d'un remboursement. La procédure revêtant, à l'égard des parties au principal, le
caractère d'un incident soulevé devant la juridiction nationale, il appartient à celle-ci de statuer sur les dépens.
Par ces motifs,
LA COUR (sixième chambre),
statuant sur les questions à elle soumises par le korkein hallinto-oikeus, par
ordonnance du 13 décembre 1996, dit pour droit:
Le règlement (CEE) n° 1191/69 du Conseil, du 26 juin 1969, relatif à l'action des
États membres en matière d'obligations inhérentes à la notion de service public
dans le domaine des transports par chemin de fer, par route et par voie navigable,
tel que modifié par le règlement (CEE) n° 1893/91 du Conseil, du 20 juin 1991,
notamment ses articles 1er, paragraphe 3, et 4, doit être interprété en ce sens qu'il
ne fait pas obligation aux États membres de faire droit à une demande d'une
entreprise de transport d'obtenir une suppression partielle de son obligation de
service public, même si ladite entreprise apporte la preuve que son maintien
entraîne pour elle des désavantages économiques. Toutefois, ce refus ne peut être
motivé que par la nécessité de garantir des services de transport suffisants. Cette
notion s'apprécie, conformément à l'article 3 du règlement n° 1191/69, en fonction
de l'intérêt général, des possibilités de recours à d'autres techniques de transport
et de l'aptitude de celles-ci à satisfaire les besoins de transport considérés, ainsi
que des prix et conditions de transport pouvant être offerts aux usagers. Lorsque
plusieurs solutions garantissent, dans des conditions analogues, la fourniture de
services de transport suffisants, les autorités compétentes choisissent celle qui
entraîne le moindre coût pour la collectivité.
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Ragnemalm Schintgen Mancini
Kapteyn Hirsch
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Ainsi prononcé en audience publique à Luxembourg, le 17 septembre 1998.
Le greffier
Le président de la sixième chambre
R. Grass
H. Ragnemalm