ACÓRDÃO DO TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Sexta Secção)
17 de Setembro de 1998 (1)
«Transportes — Obrigações de serviço público — Pedido de cessação parcial da
obrigação de serviço»
No processo C-412/96,
que tem por objecto um pedido dirigido ao Tribunal de Justiça, nos termos do
artigo 177.° do Tratado CE, pelo Korkein Hallinto-Oikeus (Finlândia), destinado
a obter, num processo instaurado por
Kainuun Liikenne Oy,
Oy Pohjolan Liikenne Ab,
uma decisão a título prejudicial sobre a interpretação do Regulamento (CEE)
n.° 1191/69 do Conselho, de 26 de Junho de 1969, relativo à acção dos
Estados-membros em matéria de obrigações inerentes à noção de serviço público
no domínio dos transportes ferroviários, rodoviários e por via navegável (JO L 156,
p. 1; EE 08 F1 p. 131), após as modificações introduzidas pelo Regulamento (CEE)
n.° 1893/91 do Conselho, de 20 de Junho de 1991 (JO L 169, p. 1), designadamente
das disposições conjugadas dos artigos 1.°, n.° 3, e 4.°,
O TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Sexta Secção),
composto por: H. Ragnemalm, presidente de secção, R. Schintgen, G. F. Mancini,
P. J. G. Kapteyn (relator) e G. Hirsch, juízes,
advogado-geral: P. Léger,
secretário: H. von Holstein, secretário adjunto,
vistas as observações escritas apresentadas:
— em representação de Kainuun Liikenne Oy e Oy Pohjolan Liikenne Ab, por
Ari Heinilä, advogado em Helsínquia,
— em representação do Governo finlandês, por Holger Rotkirch, embaixador,
chefe do Serviço dos Assuntos Jurídicos do Ministério dos Negócios
Estrangeiros, na qualidade de agente,
— em representação do Governo belga, por Jan Devadder, consultor geral no
Ministério dos Negócios Estrangeiros, do Comércio Externo e da
Cooperação para o Desenvolvimento, na qualidade de agente,
— em representação da Comissão das Comunidades Europeias, por Allan
Rosas, consultor jurídico principal, e Laura Pignataro, membro do Serviço
Jurídico, na qualidade de agentes,
visto o relatório para audiência,
ouvidas as alegações de Kainuun Liikenne Oy e Oy Pohjolan Liikenne Ab,
representados por Pekka Aalto, jurista responsável da associação Linja-autoliitto,
do Governo finlandês, representado por Tuula Pynnä, consultor jurídico no
Ministério dos Negócios Estrangeiros, na qualidade de agente, e da Comissão,
representada por Allan Rosas e Laura Pignataro, na audiência de 29 de Janeiro de
1998,
ouvidas as conclusões do advogado-geral apresentadas na audiência de 26 de
Março de 1998,
profere o presente
Acórdão
- 1.
- Por despacho de 13 de Dezembro de 1996, que deu entrada no Tribunal de Justiça
em 23 de Dezembro seguinte, o Korkein Hallinto-Oikeus submeteu, nos termos do
artigo 177.° do Tratado CE, duas questões prejudiciais relativas à interpretação do
Regulamento (CEE) n. 1191/69 do Conselho, de 26 de Junho de 1969, relativo à
acção dos Estados-membros em matéria de obrigações inerentes à noção de serviço
público no domínio dos transportes ferroviários, rodoviários e por via navegável
(JO L 156, p. 1; EE 08 F1 p. 131), após as modificações introduzidas pelo
Regulamento (CEE) n.° 1893/91 do Conselho, de 20 de Junho de 1991 (JO L 169,
p. 1), designadamente das disposições conjugadas dos artigos 1.°, n.° 3, e 4.°
- 2.
- Estas questões foram suscitadas no âmbito de um litígio em que a Kainuun
Liikenne Oy (a seguir «Kainuun Liikenne») e a Oy Pohjolan Liikenne Ab (a seguir
«Pohjolan Liikanne»), empresas de transporte, contestam a decisão da Oulun
lääninhallitus (a seguir «administração departamental»), que indeferiu o seu pedido
de extinção parcial da obrigação que lhes incumbia de efectuar o transporte de
passageiros no itinerário para que possuem uma licença.
Quadro regulamentar
- 3.
- O regulamento visa a eliminação das disparidades que se manifestam pela
imposição, às empresas de transportes, pelos Estados-membros, de obrigações
inerentes à noção de serviço público e que sejam de natureza a falsear
substancialmente as condições de concorrência, ao mesmo tempo que reconhece
que a manutenção de tais obrigações é indispensável em determinados casos, para
garantir o fornecimento de serviços de transporte suficientes.
- 4.
- Assim, nos termos do artigo 1.°, n.° 3, do regulamento, as autoridades competentes
dos Estados-membros eliminarão as obrigações inerentes à noção de serviço
público, como foram definidas no regulamento, impostas no domínio dos
transportes ferroviários, rodoviários e por via navegável.
- 5.
- Todavia, nos termos do artigo 1.°, n.° 4, do regulamento, as autoridades
competentes dos Estados-membros podem celebrar, de acordo com as condições
e modalidades previstas na Secção V do regulamento, contratos de fornecimento
de serviços públicos com empresas de transportes a fim de garantir a existência de
serviços de transportes suficientes, tendo nomeadamente em conta os factores
sociais, ambientais e de ordenamento do território, ou a fim de oferecer
determinadas condições tarifárias em benefício de determinadas categorias de
passageiros.
- 6.
- O artigo 3.° do regulamento estabelece:
«1. Quando as autoridades competentes dos Estados-membros decidam a
manutenção da totalidade ou de parte de uma obrigação de serviço público e
quando várias soluções garantam, em condições análogas, o fornecimento de
serviços de transportes suficientes, as autoridades competentes optarão pela que
represente o menor custo para a colectividade.
2. O fornecimento de serviços de transporte suficientes será avaliado tendo em
conta:
a) O interesse geral;
b) A possibilidade de recurso a outras técnicas de transporte e a aptidão
destas para satisfazer as necessidades de transporte consideradas;
c) Os preços e condições de transporte que possam ser oferecidos aos
utentes.»
- 7.
- Por força do artigo 4.°, n.° 1, do regulamento, compete às empresas de transporte
apresentar às autoridades competentes dos Estados-membros pedidos de extinção
da totalidade ou parte de uma obrigação de serviço público, se tal obrigação para
elas implicar desvantagens económicas.
- 8.
- O artigo 5.° do regulamento esclarece, designadamente, que uma obrigação de
explorar ou transportar implica desvantagens económicas quando a diminuição dos
encargos susceptível de ser realizada pela extinção total ou parcial dessa obrigação,
relativamente a uma prestação ou a um conjunto de prestações a ela submetidas,
for superior à diminuição das receitas resultantes desta extinção.
- 9.
- O artigo 6.°, n.° 2, do regulamento estabelece ainda que as decisões de manter ou
extinguir uma obrigação ou parte de uma obrigação de serviço público deverão
prever a atribuição de uma compensação dos encargos financeiros que daí
resultem, cujo montante será determinado em conformidade com os procedimentos
comuns estabelecidos nesse regulamento.
- 10.
- Nos termos do artigo 7.° do regulamento a decisão de manter uma obrigação pode
ser acompanhada de condições destinadas a melhorar o rendimento das prestações
sujeitas à obrigação em causa.
- 11.
- O regulamento entrou em vigor na Finlândia em 1 de Janeiro de 1994, na
sequência da adesão da República da Finlândia ao Espaço Económico Europeu.
O processo principal
- 12.
- Em 21 de Dezembro de 1993, o Ministério dos Transportes finlandês concedeu à
Kainuun Liikenne e à Pohjolan Liikenne uma licença para transportes por
autocarro válida de 1 de Janeiro de 1994 a 31 de Dezembro de 2003, para
exploração da linha Kajaani-Rukatunturi (cerca de 275 quilómetros). Essa licença
autoriza essas empresas a efectuar, no respeito de certos horários determinados,
o transporte de passageiros por autocarro nesse itinerário.
- 13.
- Na sequência da adesão da República da Finlândia ao Espaço Económico Europeu
e da entrada em vigor do regulamento na Finlândia, o Ministério dos Transportes
convidou as empresas que efectuam transportes rodoviários por autocarro a
apresentar à autoridade administrativa competente até 1 de Setembro de 1994 os
pedidos relativos às linhas a explorar a partir do mês de Junho de 1995. Os pedidos
deviam respeitar à supressão de ligações que as empresas não podem explorar
unicamente com base nas receitas provenientes dos utentes.
- 14.
- As recorrentes no processo principal solicitaram assim a extinção parcial da sua
obrigação de explorar a linha Kajaani-Rukatunturi, de modo a limitá-la aos
percursos Kajaani-Peranka e Kajaani-Suomussalmi. Nos termos do pedido, toda
esta ligação era deficitária. Todavia, as recorrentes no processo principal
declararam estar dispostas a continuar a sua exploração, bem como a negociar com
a administração departamental a celebração de um contrato de serviço público que
garanta a intervenção de recursos públicos no que respeita à parte da linha
relativamente à qual tinham solicitado a extinção da obrigação de transporte.
- 15.
- Por decisão de 9 de Janeiro de 1995, a administração departamental indeferiu esse
pedido com o fundamento de que os recorrentes no processo principal não tinham
demonstrado, nos termos estabelecidos no artigo 5.° do regulamento, que, se
limitassem os percursos em causa a Peranka e Suomussalmi, estariam em condições
de obter resultados mais satisfatórios no plano económico do que continuando a
prestar o seu serviço nas condições anteriores. De acordo com a administração
departamental, estas têm o direito de cessar totalmente a exploração em causa. Em
contrapartida uma extinção parcial da obrigação de explorar não era a boa solução,
na medida em que ligação em causa deve ser considerada parte integrante da linha
Kajaani-Rukatunturi.
- 16.
- As recorrentes no processo principal interpuseram então recurso de anulação da
decisão da administração departamental no Korkein Hallinto-Oikeus. Em apoio do
recurso, referiram-se às disposições do regulamento, das quais resultava que a
administração departamental não lhes podia recusar a supressão parcial da linha.
- 17.
- De acordo com o órgão jurisdicional de reenvio, há que considerar que, através dos
balanços que apresentaram em conformidade com o artigo 5.°, n.° 2, do
regulamento, as recorrentes no processo principal demonstraram que o troço de
linha cuja supressão solicitam lhes acarreta uma desvantagem económica na
acepção do artigo 4.° do regulamento, sendo a diminuição do encargo que resulta
da supressão parcial superior à redução das receitas que essa supressão implica.
- 18.
- Além disso, o órgão jurisdicional de reenvio indicou que, quando uma empresa de
transporte pretende reduzir um serviço prestado com base numa licença em vigor,
o processo previsto pela legislação nacional consiste em antes de mais revogar a
licença de exploração a pedido da empresa de transporte em causa e, em seguida,
emitir uma nova licença para esse serviço reduzido. Esse processo permite ainda,
antes da concessão da licença relativa ao serviço reduzido, organizar um concurso
para o antigo serviço, se se considerar ser neessária a sua manutenção. Por outro
lado, a legislação nacional confere igualmente à autoridade competente o poder derevogar a licença por sua iniciativa, nas condições previstas no artigo 20.° da Lei
n.° 662/1994 sobre o transporte de passageiros.
- 19.
- Por último, o órgão jurisdicional de reenvio sublinha que, para permitir o acesso
ao mercado de novos empresários, organizar os transportes de forma adequada e
manter os serviços de transporte suficientes com a menor subvenção pública
possível, bem como para colocar os serviços convencionados em situação de
concorrência eficaz, pode, atenta a situação que existe na Finlândia, ser necessário
considerar que a autoridade competente detém, sem que o direito comunitário a
isso se oponha, ou o poder de indeferir um pedido de extinxção parcial de uma
obrigação de serviço público relativa, do ponto de vista da organização do
transporte, a uma parte ínfima da obrigação de transportar a cargo da empresa,
ou a possibilidade de, por sua iniciativa e nos termos da legislação nacional,
revogar a licença de transporte da empresa que solicitou a extinção parcial da
obrigação de transporte, na medida em que essa revogação seja necessária para a
racionalização do serviço.
- 20.
- Foi nestas circunstâncias que o korkein hallinto-oikeus decidiu suspender a
instância e colocar ao Tribunal de Justiça as seguintes questões prejudiciais:
«1. O regulamento em matéria de obrigações de serviço público [Regulamento
(CEE) n.° 1191/69, com a redacção que lhe foi dada pelo Regulamento n.° 1893/91]
e, designadamente, as disposições conjugadas dos artigos 4.° e 1.°, n.° 3, deve ser
interpretado no sentido de que permite que uma empresa de transportes obtenha
a cessação de qualquer parte das suas obrigações de serviço público, por exemplo,
apenas de determinada parte de uma única linha?
2. Caso seja dada resposta positiva à primeira questão, com ou sem reservas,
e o korkein hallinto-oikeus, se for caso disso, remeta o processo à administração
do departamento, deve, para efeitos de decisão definitiva do processo, ser
averiguado se do direito, reconhecido ao empresário pelo regulamento, de solicitar
que seja parcialmente posto termo à obrigação de serviço público, decorre também
que o poder de revogar a licença de transporte para efeitos de reorganização dos
serviços de forma adequada, conferido à autoridade competente pela legislação
nacional, é excluído ou limitado no caso de a reorganização se tornar necessária
pela eliminação parcial do serviço?»
A título liminar
- 21.
- Os recorrentes no processo principal, considerando que a apresentação que o
órgão jurisdicional nacional fez da legislação nacional é errónea, formularam
questões adicionais sobre as quais consideram que o Tribunal de Justiça também
se devia pronunciar para que o seu ponto de vista possa ser devidamente tomado
em consideração.
- 22.
- Importa antes de mais recordar que resulta da jurisprudência do Tribunal de
Justiça que compete ao tribunal nacional apreciar o alcance das disposições
nacionais e o modo como devem ser aplicadas (v., designadamente, acórdão de 30
de Abril de 1996, CIA Security International, C-194/94, Colect., p. I-2201, n.° 20).
- 23.
- No que respeita às questões adicionais colocadas pelas recorrentes no processo
principal, importa observar que, nos termos do artigo 177.° do Tratado, cabe ao
juiz nacional, e não às partes no processo principal, a apresentação do pedido ao
Tribunal. Estando, portanto, a faculdade de determinar as questões a submeter ao
Tribunal reservada ao juiz nacional, as partes não podem modificar-lhes o conteúdo
(v., designadamente, acórdão de 9 de Dezembro de 1965, Singer, 44/65, Colect.
1965-1968, p. 251, 253).
- 24.
- Por outro lado, responder às questões complementares que os recorrentes no
processo principal apresentaram nas suas observações seria incompatível com o
papel reservado ao Tribunal de Justiça pelo artigo 177.° do Tratado, bem como
com a sua obrigação de assegurar aos governos dos Estados-Membros e às partes
interessadas a possibilidade de apresentarem observações, em conformidade com
o artigo 20.° do Estatuto CE do Tribunal de Justiça, tendo em conta que, nos
termos desta disposição, apenas as decisões de reenvio são notificadas às partes
interessadas (v., designadamente, acórdão de 20 de Março de 1997, Phytheron
international, C-352/95, Colect., p. I-1729, n.° 14).
Quanto à primeira questão
- 25.
- Através da primeira questão, interpretada à luz da segunda, o órgão jurisdicional
de reenvio pretende em substância saber se o regulamento, designadamente as
disposições conjugadas dos artigos 1.°, n.° 3, e 4.°, conferem ao empresário de
transportes o direito de obter uma extinção parcial da sua obrigação de serviço
público.
- 26.
- Importa antes de mais sublinhar que, de acordo com o artigo 4.°, n.° 1, do
regulamento, um empresário de transportes pode apresentar um pedido de
extinção da totalidade ou parte, seja ela qual for, de uma obrigação de serviço
público, mas nenhuma disposição desse regulamento obriga os Estados-Membros
a deferirem esse pedido, mesmo que o empresário consiga provar que a sua
manutenção lhe acarreta desvantagens económicas na acepção do artigo 5.° do
regulamento.
- 27.
- Pelo contrário, dos artigos 1.°, n.° 4, e 3.° do regulamento resulta que as
autoridades competentes dos Estados-Membros têm o direito de manter, no todo
ou em parte, uma obrigação de serviço público considerada necessária para
garantir o fornecimento de serviços de transportes suficientes.
- 28.
- Como o advogado-geral sublinhou nos n.os 40 a 45 das suas conclusões, esta
interpretação é confirmada tanto pelo objectivo, como pela economia geral do
regulamento.
- 29.
- Por conseguinte, o regulamento não confere a uma empresa de transportes o
direito de obter a extinção parcial da sua obrigação de serviço público.
- 30.
- Todavia, tal como o advogado-geral referiu nos n.os 48 a 51 das suas conclusões, a
decisão de manter as obrigações de serviço público está subordinada ao respeito
de determinadas regras, designadamente as que figuram nos artigos 3.°, 6.°, n.° 2,
e 7.° do regulamento.
- 31.
- Além disso, tal como se refere no n.° 27 do presente acórdão, a manutenção, no
todo ou em parte, de uma obrigação de serviço público apenas é permitida «para
garantir o fornecimento de serviços de transportes suficientes».
- 32.
- Contudo, o conceito de «garantir o fornecimento de serviços de transportes
suficientes» não foi definido no regulamento. Este contenta-se apenas em fornecer
alguns elementos de apreciação desse conceito.
- 33.
- Assim, o segundo considerando do Regulamento n.° 1191/69 refere que o
«fornecimento (de serviços de transportes suficientes) deve ser apreciado em
função da oferta e da procura de transporte existentes, bem como das necessidades
da colectividade».
- 34.
- Além disso, importa recordar que o artigo 3.°, n.° 2, do regulamento esclarece que
o fornecimento de serviços de transporte suficientes será avaliado tendo em conta
o interesse geral, a possibilidade de recurso a outras técnicas de transporte e a
aptidão destas para satisfazer as necessidades de transporte consideradas, bem
como os preços e condições de transporte que possam ser oferecidos aos utentes.
Quando várias soluções garantam, em condições análogas, o fornecimento de
serviços de transportes suficientes, as autoridades competentes devem, nos termos
do artigo 3.°, n.° 1, do regulamento, optar pela que represente o menor custo para
a colectividade.
- 35.
- Do que precede resulta que, tendo as exigências do artigo 3.° do regulamento sido
respeitadas, as autoridades competentes dos Estados-Membros dispõem de um
amplo poder de apreciação para determinar se a «garantia de fornecimento de
serviços de transportes suficientes» exige a manutenção de uma obrigação de
serviço público.
- 36.
- Assim, há que responder à primeira questão no sentido de que o regulamento,
designadamente os seus artigos 1.°, n.° 3, e 4.°, não obriga os Estados-Membros a
deferirem o pedido apresentado por uma empresa de transportes com vista a obter
a extinção parcial da sua obrigação de serviço público, mesmo que a referida
empresa consiga provar que a sua manutenção lhe acarreta desvantagens
económicas. Todavia, esse indeferimento apenas se justifica pela necessidade de
garantir serviços de transporte suficientes. Este conceito aprecia-se, em
conformidade com o artigo 3.° do regulamento, tendo em conta o interesse geral,
a possibilidade de recurso a outras técnicas de transporte e a aptidão destas para
satisfazer as necessidades de transporte consideradas, bem como os preços e
condições de transporte que possam ser oferecidos aos utentes. Quando várias
soluções garantam, em condições análogas, o fornecimento de serviços de
transportes suficientes, as autoridades competentes optarão pela que represente o
menor custo para a colectividade.
Quanto à segunda questão
- 37.
- Tendo em conta a resposta dada à primeira questão, não há que responder à
segunda.
Quanto às despesas
- 38.
- As despesas efectuadas pelos Governos finlandês e belga, e pela Comissão das
Comunidades Europeias, que apresentaram observações ao Tribunal, não são
reembolsáveis. Revestindo o processo, quanto às partes na causa principal, a
natureza de incidente suscitado perante o órgão jurisdicional nacional, compete a
este decidir quanto às despesas.
Pelos fundamentos expostos,
O TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Sexta Secção),
pronunciando-se sobre as questões submetidas pelo Korkein Hallinto-Oikeus, por
despacho de 13 de Dezembro de 1996, declara:
O Regulamento (CEE) n.° 1191/69 do Conselho, de 26 de Junho de 1969, relativo
à acção dos Estados-membros em matéria de obrigações inerentes à noção de
serviço público no domínio dos transportes ferroviários, rodoviários e por via
navegável, após as modificações introduzidas pelo Regulamento (CEE) n.° 1893/91
do Conselho, de 20 de Junho de 1991, designadamente as disposições dos artigos
1.°, n.° 3, e 4.°, deve ser interpretado no sentido de que não obriga os
Estados-Membros a deferirem o pedido apresentado por uma empresa de
transportes com vista a obter a extinção parcial da sua obrigação de serviço
público, mesmo que a referida empresa consiga provar que a sua manutenção lhe
acarreta desvantagens económicas. Todavia, esse indeferimento apenas se justifica
pela necessidade de garantir serviços de transporte suficientes. Este conceito
aprecia-se, em conformidade com o artigo 3.° do Regulamento n.° 1191/69, tendo
em conta o interesse geral, a possibilidade de recurso a outras técnicas de
transporte e a aptidão destas para satisfazer as necessidades de transporte
consideradas, bem como os preços e condições de transporte que possam ser
oferecidos aos utentes. Quando várias soluções garantam, em condições análogas,
o fornecimento de serviços de transportes suficientes, as autoridades competentes
optarão pela que represente o menor custo para a colectividade.
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RagnemalmSchintgen
Mancini
Kapteyn Hirsch
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Proferido em audiência pública no Luxemburgo, em 17 de Setembro de 1998.
O secretário
O presidente da Sexta Secção
R. Grass
H. Ragnemalm