DOMSTOLENS DOM (sjätte avdelningen)
den 17 september 1998 (1)
Transport - Allmän trafikplikt - Ansökan om befrielse från en del av den
allmänna trafikplikten
I mål C-412/96,
angående en begäran enligt artikel 177 i EG-fördraget, från högsta
förvaltningsdomstolen (Finland), att domstolen skall meddela ett
förhandsavgörande i det mål vid den nationella domstolen som har anhängiggjorts
av
Kainuun Liikenne Oy
och
Oy Pohjolan Liikenne Ab,
angående tolkningen av rådets förordning (EEG) nr 1191/69 av den 26 juni 1969
om medlemsstaternas åtgärder i fråga om allmän trafikplikt på järnväg, väg och
inre vattenvägar (EGT L 156, s. 1; svensk specialutgåva, område 7, volym 1, s. 64),
i dess lydelse enligt rådets förordning nr 1893/91 av den 20 juni 1991 (EGT L 169,
s. 1; svensk specialutgåva, område 7, volym 4, s. 17), och i synnerhet artiklarna 1.3
och 4,
meddelar
DOMSTOLEN (sjätte avdelningen)
sammansatt av avdelningsordföranden H. Ragnemalm samt domarna R. Schintgen,
G.F. Mancini, P.J.G. Kapteyn (referent) och G. Hirsch,
generaladvokat: P. Léger,
justitiesekreterare: biträdande justitiesekreteraren H. von Holstein,
med beaktande av de skriftliga yttranden som har inkommit från:
- Kainuun Liikenne Oy och Oy Pohjolan Liikenne Ab, genom advokaten Ari
Heinilä, Helsingfors,
- Finlands regering, genom statsombudet Holger Rotkirch, chef vid
utrikesministeriets rättsavdelning, i egenskap av ombud,
- Belgiens regering, genom förste rådgivaren J. Devadder, utrikes-,
utrikeshandels- och utvecklingsbiståndsministeriet, i egenskap av ombud,
- Europeiska gemenskapernas kommission, genom juridiske chefsrådgivaren
Allan Rosas och Laura Pignataro, rättstjänsten, båda i egenskap av ombud,
med hänsyn till förhandlingsrapporten,
efter att muntliga yttranden har avgivits vid sammanträdet den 29 januari 1998 av:
Kainuun Liikenne Oy och Oy Pohjolan Liikenne Ab, företrädda av Pekka Aalto,
jurist vid registrerade föreningen Linja-autoliito ry, den finska regeringen, företrädd
av lagstiftningsrådet Tuula Pynnä, utrikesministeriet, i egenskap av ombud, och
kommissionen, företrädd av Allan Rosas och Laura Pignataro,
och efter att den 26 mars 1998 ha hört generaladvokatens förslag till avgörande,
följande
Dom
- 1.
- Högsta förvaltningsdomstolen har genom beslut av den 13 december 1996, som
inkom till domstolens kansli den 23 december samma år, i enlighet med artikel 177
i EG-fördraget begärt att domstolen skall meddela ett förhandsavgörande
beträffande två frågor om tolkningen av rådets förordning (EEG) nr 1191/69 av
den 26 juni 1969 om medlemsstaternas åtgärder i fråga om allmän trafikplikt på
järnväg, väg och inre vattenvägar (EGT L 156, s. 1; svensk specialutgåva, område
7, volym 1, s. 64), i dess lydelse enligt rådets förordning nr 1893/91 av den 20 juni
1991 (EGT L 169, s. 1; svensk specialutgåva, område 7, volym 4, s. 17), och i
synnerhet artiklarna 1.3 och 4.
- 2.
- Frågorna har uppkommit i en tvist där Kainuun Liikenne Oy (nedan kallat Kainuun
Liikenne) och Oy Pohjolan Liikenne Ab (nedan kallat Pohjolan Liikenne), som är
transportföretag, har ifrågasatt ett beslut som har fattats av länsstyrelsen i
Uleåborgs län om avslag på bolagens ansökan om upphävande av en del av deras
skyldighet att bedriva passagerartrafik på en rutt för vilken de har trafiktillstånd.
Tillämpliga bestämmelser
- 3.
- Målet med förordningen är att undanröja sådana skillnader som kan orsaka
avsevärd snedvridning av de grundläggande transportvillkor som är utmärkande för
ett system där medlemsstaterna ålägger transportföretag att utföra tjänster åt
allmänheten, samtidigt som det i vissa fall är väsentligt att bibehålla en sådan
skyldighet för att trygga tillgången till nödvändiga transporter.
- 4.
- Medlemsstaternas behöriga myndigheter skall således i enlighet med artikel 1.3 i
förordningen upphäva de med begreppet offentlig tjänst förbundna förpliktelser
som definieras i denna förordning och som avser transporter med järnväg, väg eller
inre vattenvägar.
- 5.
- Enligt artikel 1.4 i förordningen får medlemsstaternas behöriga myndigheter, i
enlighet med de villkor och närmare bestämmelser som återfinns i avsnitt V i
förordningen, emellertid ingå avtal med ett transportföretag om trafiktjänster på
grund av allmän trafikplikt för att säkerställa en tillräcklig tillgång till
transporttjänster, särskilt med beaktande av sociala och miljömässiga faktorer samt
fysisk planering eller för att erbjuda specialtaxor för vissa grupper av passagerare.
- 6.
- Artikel 3 i förordningen föreskriver följande:
1. Då medlemsstaternas behöriga myndigheter beslutar att helt eller delvis
behålla en allmän trafikplikt och en tillfredsställande trafikförsörjning på likvärdiga
villkor som kan upprätthållas på mer än ett sätt, skall myndigheterna välja det för
samhället billigaste alternativet.
2. Behovet av transportförsörjning skall bedömas på grundval av
a) samhällsintresset,
b) tillgången till andra former av transporter och dessas förutsättningar att
tillgodose transportbehoven,
c) taxor och villkor som kan tillämpas gentemot användarna.
- 7.
- Enligt artikel 4.1 i förordningen är det en uppgift för transportföretagen att hos
medlemsstaternas behöriga myndigheter ansöka om upphävande, helt eller delvis,
av allmän trafikplikt, om detta medför ekonomiska nackdelar för dem.
- 8.
- I artikel 5 i förordningen anges bland annat att skyldigheten att bedriva verksamhet
eller att utföra transporter skall anses medföra ekonomisk belastning, om den
minskning av kostnaderna som skulle bli följden av att skyldigheten att bedriva viss
transportverksamhet helt eller delvis upphävs överstiger den intäktsminskning som
blir följden av upphävandet.
- 9.
- I artikel 6.2 i förordningen föreskrivs att beslut om att bibehålla allmän trafikplikt
eller del därav eller beslut att avveckla sådan plikt vid utgången av en viss period
skall innehålla bestämmelser om ersättning för skada till följd av beslutet och att
ersättningsbeloppet skall framräknas i enlighet med de gemensamma rutiner som
föreskrivits i förordningen.
- 10.
- Enligt artikel 7 i förordningen får ett beslut om bibehållande av skyldighet innehålla
villkor som är ägnade att förbättra avkastningen från den verksamhet som
skyldigheten omfattar.
- 11.
- Förordningen trädde i kraft i Finland den 1 januari 1994 till följd av att Republiken
Finland anslöt sig till Europeiska ekonomiska samarbetsområdet.
Tvisten vid den nationella domstolen
- 12.
- Det finska trafikministeriet beviljade den 21 december 1993 Kainuun Liikenne och
Pohjolan Liikenne linjetrafiktillstånd för perioden från och med den 1 januari 1994
till och med den 31 december 2003 på linjen Kajana-Rukatunturi (cirka 275
kilometer). Tillståndet berättigar dessa företag att bedriva persontrafik med buss
på ifrågavarande rutt i enlighet med vissa tidtabeller.
- 13.
- Efter det att Republiken Finland anslöt sig till Europeiska ekonomiska
samarbetsområdet och förordningen trädde i kraft i Finland uppmanade
trafikministeriet företag som bedriver linjetrafik med buss att före den 1 september
1994 till den behöriga tillståndsmyndigheten inlämna ansökningarna avseende de
linjer som skulle trafikeras från och med juni 1995. Ansökningarna skulle avse de
förbindelser som företagen inte kunde trafikera enbart med inkomster av kunder.
- 14.
- Klagandena i målet vid den nationella domstolen ansökte således om upphävande
av en del av sin trafikplikt på linjen Kajana-Rukatunturi, så att den skulle
begränsas till sträckorna Kajana-Peranka och Kajana-Suomussalmi. Enligt ansökan
var hela linjen förlustbringande. Klagandena i målet vid den nationella domstolen
var emellertid beredda att fortsätta trafiken och förhandla med länsstyrelsen om
ett avtal om trafiktjänsten som skulle beviljas offentliga medel för den del av linjen
beträffande vilken de hade ansökt om upphävande av trafikplikten.
- 15.
- Länsstyrelsen avslog denna ansökan genom beslut av den 9 januari 1995 med
motiveringen att klagandena i målet vid den nationella domstolen inte i enlighet
med lydelsen av artikel 5 i förordningen hade visat att de, genom att begränsa
sträckan i fråga till Peranka och Suomussalmi, skulle uppnå ett bättre ekonomiskt
resultat än om de skulle fortsätta trafiken på de tidigare villkoren. Enligt
länsstyrelsen hade företagen rätt att helt upphöra med trafiken i fråga. Däremot
skulle en befrielse från en del av trafikplikten inte vara det rätta tillvägagångssättet
i det föreliggande fallet, eftersom förbindelsen i fråga var att anse som en väsentlig
del av linjen Kajana-Rukatunturi.
- 16.
- Klagandena i målet vid den nationella domstolen anförde då besvär till högsta
förvaltningsdomstolen. De hänvisade till stöd för sina besvär till bestämmelserna i
förordningen av vilka det framgick att länsstyrelsen saknade rätt att avslå ansökan
om avveckling av en del av linjen.
- 17.
- Enligt den hänskjutande domstolen skall det anses att klagandena i målet vid den
nationella domstolen, genom de beräkningar som de har lagt fram i enlighet med
artikel 5.2 i förordningen, har visat att den sträcka av linjen vars avveckling de har
begärt medför ekonomiska nackdelar för dem i den mening som avses i artikel 4
i förordningen, eftersom den minskning av kostnaderna som skulle bli följden av
det upphävande av den allmänna trafikplikt på den omtvistade sträckan som begärs
skulle överstiga den intäktsminskning som skulle bli följden.
- 18.
- Den nationella domstolen har för övrigt anfört att när ett transportföretag vill
minska trafik som grundas på ett giltigt tillstånd, består det förfarande som
föreskrivs i nationell rätt i att trafiktillståndet först skall återkallas på det berörda
transportföretagets begäran och att det därefter skall beviljas ett nytt tillstånd för
den minskade trafiken. Detta förfarande möjliggör vidare att det, innan tillstånd
beviljas för den minskade trafiken, anordnas en offentlig upphandling för den
tidigare trafiken, om det anses nödvändigt att bibehålla den. Den nationella
lagstiftningen ger dessutom tillståndsmyndigheten befogenhet att på eget initiativ
återkalla tillståndet på de villkor som anges i 20 § i lag 662/1994 om tillståndspliktig
persontrafik på väg.
- 19.
- Den hänskjutande domstolen har avslutningsvis konstaterat att det - för att ge nya
företag tillträde till marknaden, organisera transporterna på ett ändamålsenligt sätt
och bibehålla tillräckliga transporttjänster med så litet offentligt stöd som möjligt
samt för att åstadkomma en effektiv konkurrens om de redan tilldelade
trafikkontrakten - under de finländska förhållandena kan vara nödvändigt att anse
att tillståndsmyndigheten utan hinder av gemenskapsrätten har rätt att antingen
avslå en ansökan om upphävande av en del av den allmänna trafikplikten
beträffande en del av företagets trafikplikt som är ytterst liten med avseende på
organiseringen av transporten eller att på eget initiativ och med stöd av den
nationella lagstiftningen återkalla trafiktillståndet för ett företag som har ansökt om
upphävande av en del av sin trafikplikt när ett återkallande av tillståndet är
nödvändigt för att rationalisera trafiken.
- 20.
- Det är under dessa omständigheter som högsta förvaltningsdomstolen har beslutat
att förklara målet vilande och begära att domstolen skall meddela ett
förhandsavgörande beträffande följande frågor:
1) Skall rådets förordning om allmän trafikplikt (förordning (EEG) nr 1191/69,
ändrad i dess lydelse enligt rådets förordning nr 1893/91), och i synnerhet
dess artikel 4 i förhållande till artikel 1.3, tolkas så, att den berättigar ett
transportföretag att få tillstånd att upphäva en hur stor andel av sin
allmänna trafikplikt som helst, till exempel en viss del av en trafiklinje?
2) Om den första frågan besvaras jakande i sin helhet eller om svaret är
jakande med vissa förbehåll, varvid högsta förvaltningsdomstolen eventuellt
återförvisar målet till länsstyrelsen för ny handläggning, skall för slutgiltigtavgörande av målet frågan ställas, huruvida transportföretagets rätt enligt
förordningen om allmän trafikplikt att få tillstånd till delvis upphävande av
allmän trafikplikt även medför att myndighetens befogenhet enligt nationell
lagstiftning att återkalla ett trafiktillstånd för ändamålsenlig omorganisering
av trafiken avskaffas eller inskränks till den del det är fråga om behovet av
omorganisering till följd av upphävande av en del av den allmänna
trafikplikten?
Inledning
- 21.
- Eftersom klagandena i målet vid den nationella domstolen anser att den nationella
domstolens framställning av den nationella lagstiftningen är felaktig, har de ställt
tilläggsfrågor till EG-domstolen och yrkat att den även skall ta ställning till dem för
att få en riktig uppfattning om deras ståndpunkt.
- 22.
- Det skall inledningsvis erinras om att det framgår av domstolens rättspraxis att det
ankommer på den nationella domstolen att göra en bedömning av innebörden av
de nationella bestämmelserna samt hur de skall tillämpas (se bland annat dom av
den 30 april 1996, C-194/94, CIA Security International, REG 1996 s. I-2201, punkt
20).
- 23.
- Vad gäller de tilläggsfrågor som har ställts av klagandena i målet vid den nationella
domstolen, skall det konstateras att det enligt artikel 177 i fördraget ankommer på
den nationella domstolen och inte på parterna i tvisten vid den nationella
domstolen att vända sig till domstolen. Det är den nationella domstolen som ensam
bestämmer vilka frågor som skall hänskjutas till domstolen, och parterna har inte
möjlighet att göra ändringar i dessa (se bland annat dom av den 9 december 1965
i mål 44/65, Singer, REG 1965, s. 1191, 1198).
- 24.
- Att besvara de tilläggsfrågor bolagen i målet vid den nationella domstolen har
nämnt i sitt yttrande skulle för övrigt vara oförenligt med den roll som domstolen
har givits genom artikel 177 i fördraget samt med domstolens skyldighet att
säkerställa att medlemsstaternas regeringar och berörda parter ges möjlighet att
avge yttranden i enlighet med artikel 20 i EG-stadgan för domstolen, med begäran
om förhandsavgörande (se bland annat dom av den 20 mars 1997 i mål C-352/95,
beaktande av att berörda parter enligt denna bestämmelse endast underrättas om
Phyteron International, REG 1997, s. I-1729, punkt 14).
Den första frågan
- 25.
- Genom sin första fråga, som skall läsas mot bakgrund av den andra frågan, vill den
hänskjutande domstolen i huvudsak få klarhet i om förordningen, och i synnerhet
bestämmelserna angående satsen i rubriken i artiklarna 1.3 och 4, ger ett
transportföretag rätt till upphävande av en del av sin allmänna trafikplikt.
- 26.
- Det skall inledningsvis påpekas att ett transportföretag enligt artikel 4.1 i
förordningen kan ansöka om upphävande av allmän trafikplikt eller vilken som
helst del därav, men att ingen bestämmelse i förordningen medför en skyldighet för
medlemsstaterna att bevilja denna ansökan, även om företaget visar att
trafikpliktens bibehållande medför ekonomisk belastning för det i den mening som
avses i artikel 5 i förordningen.
- 27.
- Av artiklarna 1.4 och 3 i förordningen följer tvärtom att medlemsstaternas behöriga
myndigheter har rätt att bibehålla allmän trafikplikt eller en del därav som anses
nödvändig för att säkerställa en tillräcklig tillgång till transporttjänsten.
- 28.
- Denna tolkning bekräftas, såsom generaladvokaten har påpekade i punkt 40-45 i
sitt förslag till avgörande, av såväl syftet med förordningen som dess allmänna
systematik.
- 29.
- Förordningen ger följaktligen inte ett transportföretag någon rätt till upphävande
av en del av sin allmänna trafikplikt.
- 30.
- Såsom generaladvokaten påpekade i punkt 48-51 i sitt förslag till avgörande,
förutsätter ett beslut att bibehålla allmän trafikplikt emellertid att vissa regler följs,
i synnerhet dem som återfinns i artiklarna 3, 6.2 och 7 i förordningen.
- 31.
- Såsom har angetts i punkt 27 i denna dom, är det emellertid tillåtet att bibehålla
allmän trafikplikt eller en del därav endast för att säkra en tillräcklig tillgång till
transporttjänster.
- 32.
- Begreppet säkra tillgång till transporttjänster har emellertid inte definierats i
förordningen. Där anges enbart vissa bedömningskriterier avseende detta begrepp.
- 33.
- Således anges i andra övervägandet i förordning nr 1191/69 att
transportkapaciteten skall därvid bedömas mot bakgrund av tillgång och
efterfrågan inom transportbranschen och mot bakgrund av de samhälleliga
behoven.
- 34.
- Det skall dessutom erinras om att det i artikel 3.2 i förordningen anges att behovet
av transportförsörjning skall bedömas på grundval av samhällsintresset, tillgången
till andra former av transporter och dessas förutsättningar att tillgodose
transportbehoven samt taxor och villkor som kan tillämpas gentemot användarna.
Om en tillfredsställande trafikförsörjning på likvärdiga villkor kan upprätthållas på
mer än ett sätt, skall de behöriga myndigheterna i enlighet med artikel 3.1 i
förordningen välja det för samhället billigaste alternativet.
- 35.
- Av vad som har anförts ovan följer att när kraven i artikel 3 är uppfyllda har
medlemsstaternas behöriga myndigheter ett stort utrymme för skönsmässiga
bedömningar för att avgöra om behovet av att säkerställa tillgång till
transporttjänster förutsätter att en allmän trafikplikt bibehålls.
- 36.
- Den första frågan skall således besvaras på så sätt att förordningen, i synnerhet
artiklarna 1.3 och 4, skall tolkas så, att den inte förpliktar den behöriga
myndigheten i en medlemsstat att bevilja ett transportföretags upphävande av en
del av dess allmänna trafikplikt, även om företaget visar att trafikpliktens
bibehållande innebär ekonomiska nackdelar för det. Avslaget på ansökan kan
emellertid endast motiveras med behovet av att säkerställa en tillräcklig tillgång till
transporttjänster. Detta begrepp skall i enlighet med artikel 3 i förordningen
bedömas på grundval av samhällsintresset, tillgången till andra former av
transporter och dessas förutsättningar att tillgodose transportbehov samt taxor och
villkor som kan tillämpas gentemot användarna. Om en tillfredsställande
trafikförsörjning på likvärdiga villkor kan upprätthållas på mer än ett sätt, skall de
behöriga myndigheterna välja det för samhället billigaste alternativet.
Den andra frågan
- 37.
- Med hänsyn till det svar som har givits på den första frågan är det inte nödvändigt
att besvara den andra frågan.
Rättegångskostnader
- 38.
- De kostnader som har förorsakats den finska och den belgiska regeringen samt
Europeiska gemenskapernas kommission, vilka har inkommit med yttranden till
domstolen, är inte ersättningsgilla. Eftersom förfarandet i förhållande till parterna
i målet vid den nationella domstolen utgör ett led i beredningen av samma mål,
ankommer det på den nationella domstolen att besluta om rättegångskostnaderna.
På dessa grunder beslutar
DOMSTOLEN (sjätte avdelningen)
- angående de frågor som genom beslut av den 13 december 1996 har ställts av
högsta förvaltningsdomstolen - följande dom:
Rådets förordning (EEG) nr 1191/69 av den 26 juni 1969 om medlemsstaternas
åtgärder i fråga om allmän trafikplikt på järnväg, väg och inre vattenvägar, i dess
lydelse enligt rådets förordning (EEG) nr 1893/91 av den 20 juni 1991, och i
synnerhet artiklarna 1.3 och 4, skall tolkas så, att den inte förpliktar den behöriga
myndigheten i en medlemsstat att bevilja ett transportföretags ansökan om
upphävande av en del av dess allmänna trafikplikt, även om företaget visar att
trafikpliktens bibehållande innebär ekonomisk belastning för det. Avslaget kan
emellertid endast motiveras med behovet av att säkerställa tillgången till
transporttjänster. Detta begrepp skall i enlighet med artikel 3 i förordning nr
1191/69 bedömas på grundval av samhällsintresset, tillgången till andra former av
transporter och dessas förutsättningar att tillgodose transportbehov samt taxor och
villkor som kan tillämpas gentemot användarna. Om en tillfredsställande
trafikförsörjning på likvärdiga villkor kan upprätthållas på mer än ett sätt, skall
de behöriga myndigheterna välja det för samhället billigaste alternativet.
RagnemalmSchintgen
Mancini
Kapteyn Hirsch
|
Avkunnad vid offentligt sammanträde i Luxemburg den 17 september 1998.
R. Grass
H. Ragnemalm
Justitiesekreterare
Ordförande på sjätte avdelningen