BESCHIKKING VAN HET GERECHT (Eerste kamer)
16 oktober 2014 (*)
„Beroep tot nietigverklaring – Programma ter ondersteuning van de stabiliteit van Cyprus – Verklaring van de Eurogroep betreffende de herstructurering van de banksector in Cyprus – Onjuiste aanduiding van de verwerende partij in het verzoekschrift – Niet-ontvankelijkheid”
In zaak T‑327/13,
Konstantinos Mallis, wonende te Larnaka (Cyprus),
Elli Konstantinou Malli, wonende te Larnaka,
vertegenwoordigd door E. Efstathiou, K. Efstathiou en K. Liasidou, advocaten,
verzoekers,
tegen
Europese Commissie, vertegenwoordigd door B. Smulders, J.‑P. Keppenne en M. Konstantinidis als gemachtigden,
en
Europese Centrale Bank (ECB), vertegenwoordigd door A. Sáinz de Vicuña Barroso, N. Lenihan en F. Athanasiou als gemachtigden, bijgestaan door W. Bussian, W. Devroe en D. Arts, advocaten,
verweersters,
betreffende een verzoek om nietigverklaring van de verklaring van de Eurogroep van 25 maart 2013 inzake met name de herstructurering van de banksector in Cyprus,
geeft
HET GERECHT (Eerste kamer),
samengesteld als volgt: H. Kanninen (rapporteur), president, I. Pelikánová en E. Buttigieg, rechters,
griffier: E. Coulon,
de navolgende
Beschikking
Voorgeschiedenis van het geding
ESM-verdrag
1 Op 2 februari 2012 is in Brussel (België) het Verdrag tot instelling van het Europees Stabiliteitsmechanisme tussen het Koninkrijk België, de Bondsrepubliek Duitsland, de Republiek Estland, de Helleense Republiek, het Koninkrijk Spanje, de Franse Republiek, Ierland, de Italiaanse Republiek, de Republiek Cyprus, het Groothertogdom Luxemburg, de Republiek Malta, het Koninkrijk der Nederlanden, de Republiek Oostenrijk, de Portugese Republiek, de Republiek Slovenië, de Slowaakse Republiek en de Republiek Finland (hierna: „ESM-verdrag”) ondertekend. Overeenkomstig de artikelen 1, 2 en 32, lid 2, van dit verdrag richten de verdragsluitende partijen – te weten de lidstaten die de euro als munt hebben – samen een internationale financiële instelling met rechtspersoonlijkheid op, namelijk het „Europees Stabiliteitsmechanisme” (ESM). Het ESM-verdrag is op 27 september 2012 in werking getreden.
2 Punt 1 van de considerans van het ESM-verdrag luidt als volgt:
„De Europese Raad heeft op 17 december 2010 overeenstemming bereikt over de noodzaak voor de lidstaten van de eurozone een permanent stabiliteitsmechanisme in te stellen. [Het ESM] zal de taken overnemen die momenteel door de Europese Faciliteit voor financiële stabiliteit (‚EFSF’) en het Europees financieel stabilisatiemechanisme (‚EFSM’) worden vervuld bij het verstrekken, indien nodig, van financiële bijstand aan lidstaten van de eurozone.”
3 Artikel 3 van het ESM-verdrag beschrijft het doel van deze instelling als volgt:
„Het doel van het ESM is het vrijmaken van middelen en het verstrekken van stabiliteitssteun, onder stringente voorwaarden die passend zijn voor het gekozen financiëlebijstandinstrument, ten gunste van ESM-leden die te maken hebben met of worden bedreigd door ernstige financieringsproblemen, indien zulks onontbeerlijk is om de financiële stabiliteit van de eurozone in haar geheel en van de lidstaten ervan te vrijwaren. Daartoe wordt het ESM gemachtigd middelen te verwerven door financiële instrumenten uit te geven, dan wel door financiële of andere overeenkomsten of regelingen aan te gaan met ESM-leden, financiële instellingen of andere derden.”
4 In artikel 4 van het ESM-verdrag heet het:
„1. Het ESM heeft een raad van gouverneurs en een raad van bewind, alsmede een directeur en ander specifiek personeel dat noodzakelijk wordt geoordeeld.
[...]
3. Voor de aanneming van een besluit in onderlinge overeenstemming is eenparigheid van stemmen vereist van de leden die aan de stemming deelnemen. Onthoudingen beletten niet dat een besluit in onderlinge overeenstemming wordt aangenomen.
4. In afwijking van lid 3 wordt gebruikgemaakt van een spoedstemprocedure indien de Commissie en de [Europese Centrale Bank] beide concluderen dat als niet dringend een besluit tot verlening of tenuitvoerlegging van financiële bijstand, zoals gedefinieerd in de artikelen 13 tot en met 18, wordt vastgesteld, zulks de economische en financiële duurzaamheid van de eurozone in gevaar kan brengen. [...]
[...]”
5 Artikel 5, lid 3, van het ESM-verdrag bepaalt dat „[h]et lid van de Europese Commissie belast met economische en monetaire zaken en de president van de [Europese Centrale Bank], alsook de voorzitter van de Eurogroep (indien hij niet de voorzitter van de raad van gouverneurs of een gouverneur is), [...] aan de vergaderingen van de raad van gouverneurs [van het ESM] [mogen] deelnemen als waarnemers”.
6 In artikel 6, lid 2, van het ESM-verdrag is bepaald dat „[h]et lid van de Europese Commissie belast met economische en monetaire zaken en de president van de [Europese Centrale Bank] [...] elk een waarnemer [bij de raad van bewind van het ESM] [kunnen] aanwijzen”.
7 Artikel 12 van het ESM-verdrag bepaalt volgens welke beginselen de stabiliteitssteun wordt verleend en preciseert in lid 1 het volgende:
„Indien zulks onontbeerlijk is om de financiële stabiliteit van de eurozone als geheel en van de lidstaten ervan te waarborgen, kan het ESM stabiliteitssteun aan een ESM-lid verstrekken op basis van stringente voorwaarden die passend zijn voor het gekozen financiëlebijstandinstrument. Deze voorwaarden kunnen gaan van een macro-economisch aanpassingsprogramma tot de voortdurende inachtneming van vooraf vastgestelde voorwaarden om voor stabiliteitssteun in aanmerking te komen.”
8 De procedure voor de toekenning van stabiliteitssteun aan een ESM-lid wordt in artikel 13 van het ESM-verdrag als volgt beschreven:
„1. Een ESM-lid kan tot de voorzitter van de raad van gouverneurs een verzoek om stabiliteitssteun richten. In een dergelijk verzoek word(t)(en) de [(het)] te overwegen financiëlebijstandinstrument(en) aangegeven. Na ontvangst van een dergelijk verzoek vertrouwt de voorzitter van de raad van gouverneurs de Europese Commissie toe om, in overleg met de [Europese Centrale Bank]:
a) te onderzoeken of er een risico voor de financiële stabiliteit van de eurozone als geheel of van de lidstaten ervan bestaat, tenzij de [Europese Centrale Bank] reeds een analyse overeenkomstig artikel 18, lid 2, heeft voorgelegd;
b) te onderzoeken of de overheidsschuld houdbaar is. Verwacht wordt dat een dergelijk onderzoek, steeds als dit passend en mogelijk is, samen met het [Internationaal Monetair Fonds] wordt verricht;
c) de reële of potentiële financieringsbehoeften van het betrokken ESM-lid [te onderzoeken].
2. Op grond van het verzoek van het ESM-lid en de in lid 1 bedoelde beoordeling kan de raad van gouverneurs besluiten om, in beginsel, stabiliteitssteun aan het betrokken ESM-lid toe te kennen in de vorm van een financiëlebijstandfaciliteit.
3. Indien een besluit overeenkomstig lid 2 wordt vastgesteld, draagt de raad van gouverneurs de Europese Commissie op om – in overleg met de [Europese Centrale Bank] en, steeds als dit mogelijk is, samen met het [Internationaal Monetair Fonds] – met het betrokken ESM-lid te onderhandelen over een memorandum van overeenstemming waarin de aan de financiëlebijstandfaciliteit verbonden voorwaarden worden beschreven. In de inhoud van het memorandum van overeenstemming worden de ernst van de aan te pakken zwakke punten en het gekozen financiëlebijstandinstrument aangegeven. Tegelijkertijd stelt de directeur van het ESM een door de raad van gouverneurs aan te nemen voorstel voor een akkoord over een financiëlebijstandfaciliteit op waarin de financiële en andere voorwaarden en de keuze van instrumenten zijn vastgelegd.
Het memorandum van overeenstemming is volledig consistent met de maatregelen tot coördinatie van het economische beleid waarin het VWEU voorziet, in het bijzonder met alle rechtsbesluiten van de Europese Unie, met inbegrip van adviezen, waarschuwingen, aanbevelingen of besluiten die tot het betrokken ESM-lid worden gericht.
4. De Europese Commissie ondertekent het memorandum van overeenstemming namens het ESM, mits vooraf aan de voorwaarden van lid 3 is voldaan en de raad van gouverneurs daarmee instemt.
5. De raad van bewind hecht zijn goedkeuring aan het akkoord over de financiëlebijstandfaciliteit, dat de financiële aspecten van de toe te kennen stabiliteitssteun bevat, en, in voorkomend geval, aan de uitbetaling van de eerste tranche van de bijstand.
[...]
7. De Europese Commissie wordt ermee belast om – in overleg met de [Europese Centrale Bank] en, steeds als dit mogelijk is, samen met het [Internationaal Monetair Fonds] – toezicht te houden op de naleving van de voorwaarden die aan de financiëlebijstandfaciliteit verbonden zijn.”
Financiële moeilijkheden van de Republiek Cyprus en aanvankelijk genomen maatregelen
9 Tijdens de eerste maanden van 2012 zijn bepaalde in Cyprus gevestigde banken, waaronder de Cyprus Popular Bank Public Co Ltd (Laïki), failliet gegaan. De Republiek Cyprus achtte het noodzakelijk dat zij zouden worden geherkapitaliseerd en heeft de voorzitter van de Eurogroep in dat verband verzocht om financiële bijstand van de Europese Faciliteit voor financiële stabiliteit (EFSF) of het ESM.
10 Bij verklaring van 27 juni 2012 heeft de Eurogroep aangegeven dat de gevraagde financiële bijstand zou worden verleend door de EFSF of door het ESM, in het kader van een macro-economisch aanpassingsprogramma dat moest worden geconcretiseerd in een memorandum van overeenstemming waarover zou worden onderhandeld tussen, enerzijds, de Europese Commissie, samen met de Europese Centrale Bank (ECB) en het Internationaal Monetair Fonds (IMF), en, anderzijds, de Cypriotische autoriteiten.
11 De Republiek Cyprus en de andere lidstaten die de euro als munt hebben, hebben in maart 2013 een politiek akkoord bereikt over een ontwerp van een memorandum van overeenstemming. Bij verklaring van 16 maart 2013 heeft de Eurogroep laten weten dat zij tevreden was met dit akkoord en heeft zij melding gemaakt van bepaalde aanpassingsmaatregelen waarin was voorzien, zoals de invoering van een belasting op bankdeposito’s. De Eurogroep heeft aangegeven dat zij het, gelet op deze context, in beginsel gerechtvaardigd achtte dat financiële bijstand werd verleend die de financiële stabiliteit van de Republiek Cyprus en de eurozone kon garanderen, en zij heeft de belanghebbenden verzocht om de lopende onderhandelingen te bespoedigen.
12 Op 18 maart 2013 heeft de Republiek Cyprus gelast dat de banken op de werkdagen 19 en 20 maart 2013 gesloten bleven. In zijn verklaring van diezelfde dag (18 maart 2013) heeft de voorzitter van de Eurogroep aangegeven dat de inkomsten uit de belasting op bankdeposito’s, samen met de gevraagde financiële bijstand, zouden worden gebruikt om de Cypriotische banksector opnieuw levensvatbaar te maken en aldus de financiële stabiliteit van Cyprus te garanderen. Hij heeft echter ook verklaard dat de kleine spaarders naar het oordeel van de Eurogroep anders moesten worden behandeld dan de grote. In dat verband heeft hij benadrukt dat het belangrijk was dat voor de deposito’s onder de 100 000 EUR een volledige garantie gold. Tot slot heeft de voorzitter van de Eurogroep de Cypriotische autoriteiten en het Cypriotische parlement namens de Eurogroep aangespoord om de overeengekomen maatregelen snel ten uitvoer te leggen.
13 De Cypriotische autoriteiten hebben besloten om de sluiting van de banken te verlengen tot 28 maart 2013, teneinde een stormloop op de loketten te vermijden.
14 Op 19 maart 2013 heeft het Cypriotische parlement het wetsontwerp van de Cypriotische regering inzake de invoering van een belasting op alle Cypriotische bankdeposito’s afgewezen. De Cypriotische regering heeft daarop een nieuw ontwerp uitgewerkt, dat enkel voorzag in de herstructurering van twee banken, te weten Trapeza Kyprou Dimosia Etairia Ltd (BoC) en Laïki.
15 Op 22 maart 2013 heeft het Cypriotische parlement de O peri exiyiansis pistotikon kai allon idrimaton nomos [wet inzake de sanering van kredietinstellingen en andere instellingen (hierna: „wet van 22 maart 2013”), EE, bijlage I (I), nr. 4379, 22 maart 2013, blz. 117] aangenomen. Krachtens de punten 3, lid 1, en 5, lid 1, van deze wet werd de centrale bank van Cyprus (CBC) ermee belast om, samen met het ministerie van Financiën, de in die wet bedoelde instellingen te saneren. Daartoe was in punt 12, lid 1, van de wet van 22 maart 2013 bepaald dat de CBC bij decreet de schulden mocht herschikken en de verplichtingen mocht herstructureren van instellingen die aan een afwikkelingsprocedure waren onderworpen, inclusief door het nominale of uitstaande bedrag van om het even welke bestaande of toekomstige schuldvordering op die instellingen te verminderen, te wijzigen, te herschikken of te vernieuwen, of door schuldinstrumenten in eigen vermogen om te zetten. Dit punt bepaalde daarnaast ook dat de „gegarandeerde deposito’s” in de zin van punt 2, vijfde alinea, van de wet van 22 maart 2013, van die maatregelen waren uitgesloten. Partijen zijn het erover eens dat hiermee wordt gedoeld op de deposito’s onder de 100 000 EUR.
Bestreden verklaring
16 Bij verklaring van 25 maart 2013 (hierna: „bestreden verklaring”) heeft de Eurogroep aangegeven dat zij met de Cypriotische autoriteiten een akkoord had bereikt over de voornaamste punten van een toekomstig programma voor macro-economische hervorming, dat de steun genoot van alle lidstaten die de euro als munt hebben, alsook van de Commissie, de ECB en het IMF. Verder heeft de Eurogroep aangegeven dat zij tevreden was met de in de bijlage bij die verklaring vermelde plannen voor de herstructurering van de financiële sector.
17 De bijlage bij de bestreden verklaring luidt als volgt:
„Nadat de autoriteiten [van de Republiek Cyprus] hun politieke plannen hadden voorgesteld, die door de Eurogroep erg gunstig zijn onthaald, is het volgende overeengekomen:
1. Laïki wordt – met een volledige bijdrage van de aandeelhouders, de obligatiehouders en de bezitters van niet‑gegarandeerde deposito’s – onmiddellijk ontmanteld volgens een resolutie van de [CBC], op basis van het recentelijk aangenomen kader voor de afwikkeling van banken.
2. Laïki wordt opgesplitst in een ‚good bank’ en een ‚bad bank’. De activiteiten van de ‚bad bank’ zullen geleidelijk aan volledig worden afgebouwd.
3. De ‚good bank’ wordt met gebruikmaking van het kader voor de afwikkeling van banken, en na raadpleging van de raden van bestuur van BoC en Laïki, geïntegreerd in [BoC]. Zij zal [negen] miljard EUR aan [noodliquiditeitssteun (Emergency Liquidity Assistance, ELA)] ontvangen. Enkel de niet-gegarandeerde deposito’s van BoC zullen bevroren blijven tot de herkapitalisatie is doorgevoerd. Daarna mogen aangaande deze deposito’s passende voorwaarden worden gesteld.
4. De raad van gouverneurs van de ECB zal aan BoC liquide middelen ter beschikking stellen overeenkomstig de geldende regels.
5. BoC zal door een omzetting van niet‑gegarandeerde deposito’s in eigen vermogen worden geherkapitaliseerd, met een volledige bijdrage van de aandeelhouders en de obligatiehouders.
6. De omzetting zal aldus gebeuren dat de kapitaalratio op het einde van het programma 9 % bedraagt.
7. Alle houders van gegarandeerde deposito’s in alle banken zullen volledige bescherming genieten in overeenstemming met de relevante regelgeving van [de Unie].
8. De kredieten van het programma (tot [tien] miljard EUR) zullen niet worden gebruikt voor de herkapitalisatie van Laïki of [BoC].”
In Cyprus genomen maatregelen ter herstructurering van de banksector
18 Op 25 maart 2013 heeft de gouverneur van de CBC een procedure ter sanering van BoC en Laïki gestart. Op 29 maart 2013 zijn daartoe op grond van de wet van 22 maart 2013 twee decreten gepubliceerd, te weten:
– le to peri diasosis me idia mesa tis Trapezas Kyprou Dimosias Etaireias Ltd Diatagma tou 2013, Kanonistiki Dioikitiki Praxi No. 103 [decreet van 2013 betreffende de sanering van BoC met eigen middelen, bestuurshandeling nr. 103 (hierna: „decreet nr. 103”), EE, bijlage III (I), nr. 4645, 29 maart 2013, blz. 769‑780];
– le to Peri tis Polisis Orismenon Ergasion tis Cyprus Popular Bank Public Co Ltd Diatagma tou 2013, Kanonistiki Dioikitiki Praxi No. 104 [decreet van 2013 betreffende de verkoop van bepaalde activiteiten van Laïki, bestuurshandeling nr. 104 (hierna: „decreet nr. 104”), EE, bijlage III (I), nr. 4645, 29 maart 2013, blz. 781‑788].
19 Decreet nr. 103 bepaalde dat BoC werd geherkapitaliseerd en dat met name de houders van niet-gegarandeerde deposito’s, de aandeelhouders en de obligatiehouders van die bank de kosten van die operatie droegen. Die herkapitalisatie had tot doel ervoor te zorgen dat BoC bankdiensten kon blijven aanbieden. Aldus zijn de niet-gegarandeerde deposito’s voor 37,5 % omgezet in aandelen BoC, voor 22,5 % in instrumenten die door BoC konden worden omgezet in aandelen of in deposito’s, en voor 40 % in instrumenten die door de CBC in deposito’s konden worden omgezet. Decreet nr. 103 is overeenkomstig punt 10 ervan in werking getreden op 29 maart 2013 om 6.00 uur.
20 De punten 2 en 5 van decreet nr. 104, in hun onderlinge samenhang gelezen, bepaalden dat op 29 maart 2013 om 6.10 uur bepaalde activa en passiva van Laïki naar BoC werden overgedragen, onder meer de deposito’s onder de 100 000 EUR. De deposito’s boven de 100 000 EUR werden bij Laïki gehouden, in afwachting van de liquidatie van deze bank.
21 Op het ogenblik dat de decreten nr. 103 en nr. 104 in werking traden, bezaten K. Mallis en E. Malli deposito’s bij Laïki.
22 Door de toepassing van de in decreet nr. 104 vervatte maatregelen is de omvang van hun deposito’s aanzienlijk verminderd. Verzoekers betogen dat zij alle deposito’s boven de 100 000 EUR zijn kwijtgeraakt. Zij vermelden precies hoe groot hun verlies is.
23 Na de vaststelling van de decreten nr. 103 en nr. 104 heeft de Commissie nieuwe gesprekken aangeknoopt met de Cypriotische autoriteiten, met het oog op de voltooiing van het memorandum van overeenstemming.
Toekenning van financiële bijstand aan de Republiek Cyprus
24 De raad van gouverneurs van het ESM heeft op zijn vergadering van 24 april 2013:
– bevestigd dat de Commissie en de ECB belast waren met de uitvoering van de in artikel 13, lid 1, van het ESM-verdrag bedoelde beoordelingen, en dat de Commissie ermee belast was om, samen met de ECB en het IMF, te onderhandelen over een memorandum van overeenstemming met de Republiek Cyprus;
– besloten om overeenkomstig het voorstel van de directeur van het ESM stabiliteitssteun toe te kennen aan de Republiek Cyprus in de vorm van een financiëlebijstandfaciliteit (hierna: „FBF”);
– het ontwerp van een memorandum van overeenstemming goedgekeurd;
– de Commissie opgedragen dit memorandum namens het ESM te ondertekenen.
25 Op 26 april 2013 is het memorandum van overeenstemming ondertekend door de minister van Financiën van de Republiek Cyprus, de gouverneur van de CBC, en – namens de Commissie – door O. Rehn, vicevoorzitter van de Commissie.
26 Op 8 mei 2013 heeft de raad van bewind van het ESM het akkoord inzake de FBF goedgekeurd, alsook een voorstel tot bepaling van de wijze waarop een eerste tranche van de bijstand aan de Republiek Cyprus zou worden betaald. Die tranche werd opgedeeld in twee stortingen, die respectievelijk op 13 mei 2013 (ongeveer twee miljard EUR) en 26 juni 2013 (ongeveer één miljard EUR) hebben plaatsgevonden. Een tweede tranche van de bijstand, die ongeveer anderhalf miljard EUR bedroeg, is op 27 september 2013 uitgekeerd.
Procesverloop en conclusies van partijen
27 Met hun verzoekschrift, dat is neergelegd ter griffie van het Gerecht op 4 juni 2013, verzoeken verzoekers het Gerecht:
– de bestreden verklaring, „die haar definitieve vorm heeft gekregen bij [decreet nr. 104] van de gouverneur van de [CBC], die optrad als vertegenwoordiger van het [Europees Stelsel van Centrale Banken], waarbij tot de ‚verkoop van bepaalde activiteiten’ van [Laïki] is besloten en die in wezen een gemeenschappelijk besluit van de [ECB] en de Commissie vormt”, nietig te verklaren;
– subsidiair, vast te stellen dat de bestreden verklaring, los van de vorm en de aard ervan, in wezen een „gemeenschappelijk besluit van de [ECB] en/of de Commissie uitmaakt”;
– meer subsidiair, de bestreden verklaring nietig te verklaren, „los van de vorm en de aard ervan”;
– nog meer subsidiair, „het gemeenschappelijke besluit van de [ECB] en/of de Commissie [...], dat deze instellingen door middel van de Eurogroep hebben vastgesteld, nietig te verklaren, ongeacht de vorm of de aard ervan”;
– de ECB en/of de Commissie te verwijzen in de kosten.
28 Bij afzonderlijke akten, neergelegd ter griffie van het Gerecht op 1 en 9 oktober 2013, hebben respectievelijk de Commissie en de ECB krachtens artikel 114 van het Reglement voor de procesvoering van het Gerecht excepties van niet-ontvankelijkheid opgeworpen. Daarmee verzoeken zij het Gerecht:
– het beroep niet-ontvankelijk te verklaren;
– verzoekers te verwijzen in de kosten.
29 Verzoekers hebben op 4 december 2013 hun opmerkingen over de excepties van niet-ontvankelijkheid van de Commissie en de ECB ingediend.
In rechte
30 Krachtens artikel 114, lid 1, van zijn Reglement voor de procesvoering kan het Gerecht, indien een partij daarom verzoekt, uitspraak doen over de niet-ontvankelijkheid zonder daarbij op de zaak ten gronde in te gaan. Overeenkomstig lid 3 van ditzelfde artikel geschiedt de verdere behandeling van het verzoek mondeling, tenzij het Gerecht anders beslist. Volgens lid 4 van dit artikel beslist het Gerecht op het verzoek of voegt het met de zaak ten gronde.
31 In casu acht het Gerecht zich voldoende voorgelicht door de stukken van het dossier om zonder mondelinge behandeling op het verzoek te kunnen beslissen.
32 Eerst moet worden onderzocht of de eerste, de derde en de vierde vordering ontvankelijk zijn en vervolgens of de tweede vordering ontvankelijk is.
Ontvankelijkheid van de eerste, de derde en de vierde vordering
33 Verzoekers verzoeken met hun eerste, hun derde en hun vierde vordering om nietigverklaring van de bestreden verklaring.
34 De Commissie en de ECB betogen dat dit verzoek niet-ontvankelijk is en voeren ter ondersteuning van dat betoog argumenten aan, die door verzoekers worden bestreden.
35 In dit verband moet in de eerste plaats worden opgemerkt dat het in artikel 21 van het Statuut van het Hof van Justitie van de Europese Unie bedoelde verzoekschrift volgens artikel 44, lid 1, sub b, van het Reglement voor de procesvoering de aanduiding moet bevatten van de partij tegen wie het is gericht.
36 Dat in het verzoekschrift als verwerende partij per vergissing een andere partij is aangeduid dan die welke de bestreden handeling heeft vastgesteld, brengt niet de niet-ontvankelijkheid van het verzoekschrift mee, op voorwaarde dat dit verzoekschrift gegevens bevat aan de hand waarvan de partij tegen wie het is gericht ondubbelzinnig kan worden bepaald, zoals de vermelding van de bestreden handeling en van degene die ze heeft vastgesteld. In dat geval moet degene die de bestreden handeling heeft vastgesteld als de verwerende partij worden beschouwd, hoewel hij in het inleidend gedeelte van het verzoekschrift niet als zodanig is vermeld. Deze situatie moet evenwel worden onderscheiden van die waarin de verzoekende partij degene die in het inleidend gedeelte van het verzoekschrift als verwerende partij is vermeld, blijft aanduiden als de verwerende partij, hoewel zij weet dat hij de bestreden handeling niet heeft vastgesteld. In het laatstbedoelde geval moet degene die in het verzoekschrift als verwerende partij is aangeduid, als verwerende partij worden beschouwd, en moeten aan die aanduiding in voorkomend geval gevolgen voor de ontvankelijkheid van het beroep worden verbonden (beschikking Gerecht van 16 oktober 2006, Aisne en Nature/Commissie, T‑173/06, niet gepubliceerd in de Jurisprudentie, punten 17 en 18 en aldaar aangehaalde rechtspraak; zie eveneens in die zin arrest Gerecht van 22 november 1990, Mommer/Parlement, T‑162/89, Jurispr. blz. II‑679, punten 19 en 20).
37 De bestreden verklaring is een document waarin de Eurogroep melding maakt van het akkoord dat zij met de Cypriotische autoriteiten heeft gesloten en van bepaalde opmerkingen daaromtrent. Verzoekers hebben hun beroep niet gericht tegen de Eurogroep, maar tegen de Commissie en de ECB, en zij zijn deze laatste instellingen ook in hun opmerkingen over de excepties van niet-ontvankelijkheid als de verwerende partijen blijven beschouwen. Derhalve moet worden onderzocht of de bestreden verklaring, zoals verzoekers betogen, daadwerkelijk aan de Commissie en aan de ECB kan worden toegerekend, zodat deze twee instellingen moeten worden beschouwd als de auteurs ervan en het beroep dus tegen hen moest worden gericht.
38 Bijgevolg moeten de kenmerken van de Eurogroep en de verhouding ervan met de Commissie en de ECB in het licht van de inhoud van de bestreden verklaring worden onderzocht.
39 De Eurogroep wordt vermeld in artikel 137 VWEU, waarin is bepaald dat de nadere regels voor de vergaderingen van de ministers van de lidstaten die de euro als munt hebben, worden vastgesteld in Protocol nr. 14 betreffende de Eurogroep.
40 De voorschriften van dat protocol luiden als volgt:
„Artikel 1
De ministers van de lidstaten die de euro als munt hebben vergaderen in informeel verband. De vergaderingen worden, voor zover nodig, gehouden om van gedachten te wisselen over aangelegenheden die verband houden met de specifieke bevoegdheden van de ministers inzake de ene munt. De Commissie neemt deel aan de vergaderingen. De [ECB] wordt uitgenodigd deel te nemen aan deze vergaderingen, die worden voorbereid door de vertegenwoordigers van de ministers van Financiën van de lidstaten die de euro als munt hebben en van de Commissie.
Artikel 2
De ministers van de lidstaten die de euro als munt hebben, kiezen met een meerderheid van die lidstaten een voorzitter voor de duur van tweeënhalf jaar.”
41 Ten eerste blijkt uit het voorgaande dat de Eurogroep een forum is waarbinnen op ministerieel niveau kan worden gediscussieerd door de vertegenwoordigers van de lidstaten die de euro als munt hebben, en geen besluitvormingsorgaan. Dit informele forum, dat tot doel heeft om de gedachtewisseling over bepaalde specifieke aangelegenheden van gemeenschappelijk belang voor de lidstaten die er deel van uitmaken te vereenvoudigen, kent een bepaalde institutionele structuur, aangezien het beschikt over een voorzitter die voor een welbepaalde duur wordt gekozen. Niets wijst er echter op dat die structuur is geïntegreerd in de structuur van de Commissie of in die van de ECB.
42 Ten tweede moet worden opgemerkt dat de Eurogroep een informele vergadering van de ministers van de betrokken lidstaten vormt, ook al maakt artikel 1 van het protocol betreffende de Eurogroep gewag van de deelname van de Commissie en de ECB aan de vergaderingen van de Eurogroep en kan de Commissie ook deelnemen aan de voorbereiding van die vergaderingen.
43 Ten derde volgt uit de regels met betrekking tot de Eurogroep, anders dan verzoekers betogen, niet dat de Commissie of de ECB aan deze entiteit bevoegdheden hebben gedelegeerd, noch dat zij bevoegd zijn om toezicht uit te oefenen op de Eurogroep of er aanbevelingen aan te richten, en zeker niet dat zij de Eurogroep bindende instructies kunnen geven.
44 Anders dan verzoekers aanvoeren, kan dus niet worden aangenomen dat de Eurogroep onder toezicht staat van de Commissie of de ECB, noch dat deze groep die instellingen vertegenwoordigt.
45 Gelet op een en ander moet worden vastgesteld dat de verklaringen van de Eurogroep, zoals de bestreden verklaring, niet aan de Commissie of de ECB kunnen worden toegerekend. Bovendien rechtvaardigt geen enkel gegeven uit het dossier de conclusie dat de bestreden verklaring moet worden beschouwd als een verklaring die in werkelijkheid door de Commissie en de ECB is opgesteld.
46 Ook moet worden opgemerkt dat verzoekers’ argumenten eveneens aldus kunnen worden uitgelegd dat de bestreden verklaring volgens hen hoe dan ook toerekenbaar is aan het ESM en dus, gelet op hun stelling dat het ESM onder toezicht staat van de Commissie en de ECB, uiteindelijk aan die laatste instellingen.
47 In dit verband moet erop worden gewezen dat het ESM-verdrag, zoals uit de punten 4, 5, 6 en 8 hierboven volgt, de Commissie en de ECB belast met bepaalde taken in verband met de verwezenlijking van de daarin bepaalde doelstellingen. Uit geen enkele bepaling van het ESM-verdrag kan echter worden afgeleid dat deze instellingen bevoegdheden hebben gedelegeerd aan het ESM, noch dat zij toezicht op het ESM kunnen uitoefenen of er bevelen aan kunnen geven.
48 Het voorgaande vindt steun in de rechtspraak van het Hof volgens welke de in het kader van het ESM-verdrag aan de Commissie en aan de ECB opgedragen taken geen enkele eigen beslissingsbevoegdheid omvatten en de door deze twee instellingen in het kader van dat verdrag verrichte activiteiten enkel het ESM binden (arrest Hof van 27 november 2012, Pringle, C‑370/12, punt 161).
49 Gesteld al dat de bestreden verklaring aan het ESM en niet aan de Eurogroep kan worden toegerekend, dan nog kan dus niet worden aangenomen dat de Commissie of de ECB aan de basis liggen van deze verklaring.
50 Uit een en ander blijkt dat de bestreden verklaring niet kan worden toegerekend aan de verwerende partijen. Overeenkomstig de in punt 36 hierboven aangehaalde rechtspraak moeten de eerste, de derde en de vierde vordering dus niet-ontvankelijk worden verklaard.
51 In de tweede plaats moet ten overvloede worden opgemerkt dat volgens vaste rechtspraak enkel maatregelen met bindende rechtsgevolgen die de belangen van de verzoeker kunnen aantasten doordat zij diens rechtspositie aanmerkelijk wijzigen, te beschouwen zijn als handelingen die vatbaar zijn voor beroep tot nietigverklaring in de zin van artikel 263, eerste alinea, VWEU (arresten Hof van 11 november 1981, IBM/Commissie, 60/81, Jurispr. blz. 2639, punt 9, en 31 maart 1998, Frankrijk e.a./Commissie, C‑68/94 en C‑30/95, Jurispr. blz. I‑1375, punt 62, en beschikking Gerecht van 5 november 2003, Kronoply/Commissie, T‑130/02, Jurispr. blz. II‑4857, punt 43).
52 Overeenkomstig eveneens vaste rechtspraak moet, om uit te maken of een handeling of besluit bindende rechtsgevolgen sorteert die de belangen van de verzoeker kunnen aantasten doordat zij diens rechtspositie aanmerkelijk wijzigen, de wezenlijke inhoud ervan worden onderzocht (beschikking Hof van 13 juni 1991, Sunzest/Commissie, C‑50/90, Jurispr. blz. I‑2917, punt 12, en beschikking Gerecht van 14 mei 2009, US Steel Košice/Commissie, T‑22/07, niet gepubliceerd in de Jurisprudentie, punt 41).
53 Wat de wezenlijke inhoud van de bestreden verklaring betreft, moet in herinnering worden geroepen dat de Eurogroep niet kan worden beschouwd als een besluitvormingsorgaan. De voorschriften die de werking ervan regelen, verlenen haar immers niet de bevoegdheid om juridisch bindende handelingen vast te stellen. In beginsel kan een verklaring van de Eurogroep dus niet worden beschouwd als een handeling die ertoe strekt rechtsgevolgen teweeg te brengen ten aanzien van derden (zie in die zin en naar analogie arrest Hof van 1 december 2005, Italië/Commissie, C‑301/03, Jurispr. blz. I‑10217, punt 28; beschikkingen Gerecht van 3 november 2008, Srinivasan/Ombudsman, T‑196/08, niet gepubliceerd in de Jurisprudentie, punten 11 en 12, en 3 december 2008, RSA Security Ireland/Commissie, T‑210/07, niet gepubliceerd in de Jurisprudentie, punten 53‑55).
54 Wanneer de inhoud van de bestreden verklaring tegen deze achtergrond wordt bekeken, blijkt dat deze verklaring geen dergelijke rechtsgevolgen kan teweegbrengen.
55 Met die verklaring heeft de Eurogroep immers met name:
– aangegeven dat zij met de Cypriotische autoriteiten een akkoord over bepaalde punten van een toekomstig hervormingsprogramma had bereikt (eerste alinea van de bestreden verklaring);
– haar tevredenheid geuit over verschillende maatregelen waarover volgens haar overeenstemming met deze autoriteiten was bereikt (derde, vijfde en zesde alinea van de bestreden verklaring);
– akte genomen van bepaalde toezeggingen van deze autoriteiten (negende en tiende alinea van de bestreden verklaring);
– aangedrongen op de onmiddellijke tenuitvoerlegging van de overeenkomst tussen de Helleense Republiek en de Republiek Cyprus (zevende alinea van de bestreden verklaring);
– de Cypriotische autoriteiten en de Commissie verzocht om de laatste hand te leggen aan het memorandum van overeenstemming (achtste alinea van de bestreden verklaring);
– haar stelling van 16 maart 2013 bevestigd dat de Republiek Cyprus in beginsel kon gebruikmaken van een FBF, in het licht van de voorgaande overwegingen (elfde alinea van de bestreden verklaring);
– gepreciseerd dat zij verwachtte dat de raad van gouverneurs van het ESM het voorstel voor een FBF tijdens de derde week van april 2013 formeel zou kunnen goedkeuren, mits de „nationale procedures” tegen die tijd zouden zijn voltooid (twaalfde alinea van de bestreden verklaring);
– de maatregelen opgesomd waarover volgens haar binnen de Eurogroep overeenstemming was bereikt na de voorstelling van de plannen van de Cypriotische autoriteiten (bijlage bij de bestreden verklaring, zie punt 17 hierboven).
56 In de bestreden verklaring heeft de Eurogroep dus zeer in het algemeen een overzicht gegeven van bepaalde maatregelen die op politiek vlak waren overeengekomen met de Republiek Cyprus ter stabilisering van de financiële toestand van deze lidstaat, heeft zij aangekondigd dat later waarschijnlijk nog onderhandelingen zouden plaatsvinden, en heeft zij de betrokkenen aangespoord om verdere onderhandelingen te voeren of stappen te zetten die zij noodzakelijk of wenselijk achtte. In deze verklaring heeft de Eurogroep evenwel geen enkel definitief standpunt ingenomen over de toekenning van de FBF aan de Republiek Cyprus, noch over de voorwaarden waaraan deze lidstaat moest voldoen om de gevraagde bijstand te kunnen genieten.
57 Dienaangaande is het van belang erop te wijzen dat de Eurogroep niet heeft aangegeven dat deze bijstand aan de Republiek Cyprus enkel zou worden verleend indien deze lidstaat maatregelen ter herstructurering van de banken, zoals de bij de decreten nr. 103 en nr. 104 voorgeschreven maatregelen, ten uitvoer zou leggen.
58 Voorts heeft de Eurogroep in de derde alinea van de bestreden verklaring weliswaar haar tevredenheid geuit over de in de bijlage bij die verklaring gespecificeerde plannen voor de herstructurering van de financiële sector, maar zij heeft niet aangegeven dat die plannen werden geacht deel uit te maken van het economisch aanpassingsprogramma dat de Republiek Cyprus mogelijkerwijs overeenkomstig artikel 12, lid 1, van het ESM-verdrag diende na te leven om voor bijstand in aanmerking te komen.
59 Tot slot blijkt uit de bestreden verklaring impliciet maar zonder twijfel dat de Eurogroep zich geenszins de bevoegdheid heeft toegeëigend om de gevraagde bijstand te verlenen of te weigeren, maar integendeel van mening was dat niet zij, maar wel de raad van gouverneurs van het ESM bevoegd was om over die kwestie te beslissen. De Eurogroep heeft immers niet bevestigd dat de FBF al of niet zou worden verleend, maar heeft slechts de verwachting uitgesproken dat de raad van gouverneurs in staat zou zijn om zijn formele goedkeuring te geven. Verder heeft de Eurogroep in wezen doen opmerken dat de leden van het ESM deze goedkeuring volgens de interne procedures van die instelling moesten bekrachtigen.
60 Bijgevolg is de bestreden verklaring louter informatief. De Eurogroep heeft het publiek daarbij namelijk ingelicht over bepaalde politieke akkoorden en heeft aangegeven hoe waarschijnlijk het volgens haar was dat het ESM de FBF zou verlenen, maar zij heeft dienaangaande geen handeling vastgesteld die rechtsgevolgen ten aanzien van derden kon sorteren.
61 De bijlage bij de bestreden verklaring bevat weliswaar formuleringen die categorisch kunnen lijken, met name dat Laïki – met een volledige bijdrage van de aandeelhouders, de obligatiehouders en de bezitters van niet‑gegarandeerde deposito’s – onmiddellijk werd ontmanteld, en dat BoC – met een volledige bijdrage van de aandeelhouders en de obligatiehouders – zou worden geherkapitaliseerd door de omzetting van niet‑gegarandeerde deposito’s in eigen vermogen (zie punt 17 hierboven), maar die verklaringen mogen dus niet afzonderlijk worden gelezen, maar moeten worden geplaatst binnen hun context, waaruit duidelijk blijkt dat de bestreden verklaring louter informatief is.
62 Aangezien de bestreden verklaring geen rechtsgevolgen ten aanzien van derden kon sorteren, moeten de eerste, de derde en de vierde vordering ook niet-ontvankelijk worden verklaard om de in de punten 51 tot en met 61 hierboven uiteengezette redenen.
Ontvankelijkheid van de tweede vordering
63 Verzoekers verzoeken het Gerecht met hun tweede vordering, die zij subsidiair aanvoeren, in wezen om te verklaren dat niet de Eurogroep, maar wel de ECB en de Commissie de auteurs van de handeling zijn.
64 In dit verband hoeft enkel in herinnering te worden gebracht dat het Gerecht niet bevoegd is om in het kader van een wettigheidstoetsing op grond van artikel 263 VWEU een declaratoir arrest te wijzen (zie in die zin beschikking Hof van 9 december 2003, Italië/Commissie, C‑224/03, Jurispr. blz. I‑14751, punten 20‑22).
65 Bijgevolg dient te worden geconstateerd dat de tweede vordering niet‑ontvankelijk is, zoals de ECB terecht betoogt.
66 Uit een en ander volgt dat het beroep niet-ontvankelijk moet worden verklaard.
Kosten
67 Volgens artikel 87, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering wordt de in het ongelijk gestelde partij verwezen in de kosten, voor zover dat is gevorderd. Aangezien verzoekers in het ongelijk zijn gesteld, dienen zij overeenkomstig de vordering van de Commissie en de ECB te worden verwezen in de kosten.
HET GERECHT (Eerste kamer)
beschikt:
1) Het beroep wordt niet-ontvankelijk verklaard.
2) K. Mallis en E. Malli worden verwezen in hun eigen kosten en in die van de Europese Commissie en de Europese Centrale Bank (ECB).
Luxemburg, 16 oktober 2014.