Language of document : ECLI:EU:C:2020:756

FÖRSLAG TILL AVGÖRANDE AV GENERALADVOKAT

GIOVANNI PITRUZZELLA

föredraget den 29 september 2020(1)

Förenade målen C422/19 och C423/19

Johannes Dietrich (C422/19)

Norbert Häring (C423/19)

mot

Hessischer Rundfunk

(begäran om förhandsavgörande från Bundesverwaltungsgericht (Federala förvaltningsdomstolen, Tyskland))

”Begäran om förhandsavgörande – Ekonomiska och monetära unionen – Artiklarna 2.1 FEUF och 3.1 c FEUF – Unionens exklusiva befogenhet – Monetär politik – Gemensam valuta – Artikel 128.1 FEUF – Förordning nr 974/98 – Begreppet ’lagliga betalningsmedel’ – Skyldighet att ta emot eurosedlar – Begränsningar av kontantbetalningar som fastställs av medlemsstaterna – Nationell lagstiftning som föreskriver en skyldighet att ta emot sedlar som betalning av offentliga avgifter – Regional lagstiftning enligt vilken radio- och tv-licens inte får betalas kontant”






1.        Vilken omfattning har Europeiska unionens exklusiva befogenhet på området för den monetära politiken? Omfattar denna exklusiva befogenhet närmare bestämt monetär lagstiftning och fastställandet av den gemensamma valutans ställning som lagligt betalningsmedel? Vilka verkningar har begreppet ”eurosedlars ställning som lagliga betalningsmedel”? Får de medlemsstater som har euron som valuta i detta sammanhang anta nationella bestämmelser som begränsar användningen av eurosedlar, och i så fall inom vilka gränser?

2.        Dessa är i korthet de frågor som Bundesverwaltungsgericht (Federala förvaltningsdomstolen, Tyskland) genom förevarande begäran om förhandsavgörande har ställt till domstolen.

3.        Förevarande mål är ytterst viktigt, först och främst med anledning av dess konstitutionella följder. Lösningen av tvisten kräver nämligen att omfattningen av unionens exklusiva befogenhet på området för den monetära politiken fastställs och aktualiserar därmed frågor om behörighetsfördelningen mellan unionen och medlemsstaterna och de närmare villkoren för utövandet av dessa befogenheter. Lösningen av tvisten förutsätter bland annat att kriterierna fastställs för att begränsa medlemsstaternas handlingsutrymme i samband med att de utövar sina befogenheter, när deras åtgärder visserligen inte gör intrång på ett område där unionen har exklusiv befogenhet, men ändå berör begrepp som omfattas av nämnda område.

4.        Dessutom ställs det i förevarande mål nya frågor som har en oerhört stor praktisk betydelse, både i nuläget och i framtiden, angående den gemensamma valutan, euron. Domstolen ska tolka begrepp inom monetär lagstiftning som ännu inte har varit föremål för förhandsavgörande, och då först och främst begreppet ”lagliga betalningsmedel”. Detta i ett komplext sammanhang där kontotillgodohavanden och elektroniska pengar – som har kommit att spela en allt större roll – och de tekniska framstegen – som kan ha enorma effekter även på användningen av pengar – går hand i hand med att det fortfarande finns ett icke försumbart antal utsatta personer som inte har tillgång till grundläggande finansiella tjänster.

I.      Tillämpliga bestämmelser

A.      Unionsrätt

5.        I artikel 128.1 FEUF, vars lydelse nästan ordagrant återfinns i artikel 16 första stycket i protokoll (nr 4) om stadgan för Europeiska centralbankssystemet och Europeiska centralbanken (nedan kallad stadgan för ECBS och ECB), föreskrivs följande:

”Europeiska centralbanken ska ha ensamrätt att tillåta utgivning av eurosedlar inom unionen. Europeiska centralbanken och de nationella centralbankerna får ge ut sedlar. Endast sedlar som ges ut av Europeiska centralbanken och de nationella centralbankerna ska vara lagliga betalningsmedel inom unionen.”

6.        Skäl 19 i rådets förordning (EG) nr 974/98 av den 3 maj 1998 om införande av euron(2) har följande lydelse:

”Sedlar och mynt i nationell valuta förlorar sin ställning som lagligt betalningsmedel senast sex månader efter övergångsperiodens utgång. Begränsningar av betalningar i sedlar och mynt som medlemsstaterna av förvaltningsmässiga orsaker fastställer, är inte oförenliga med eurons ställning som lagligt betalningsmedel, förutsatt att det finns andra lagliga sätt att reglera penningskulder.”

7.        I artikel 10 i samma förordning stadgas följande:

”Från och med respektive dag för övergången till eurokontanter skall ECB och centralbankerna i de deltagande medlemsstaterna sätta eurosedlar i omlopp i de deltagande medlemsstaterna. Utan att det påverkar tillämpningen av artikel 15 skall dessa eurosedlar vara de enda sedlar som är lagligt betalningsmedel i de deltagande medlemsstaterna.”

8.        I artikel 11 i förordning nr 974/98 föreskrivs följande:

”De deltagande medlemsstaterna skall från och med respektive dag för övergången till eurokontanter ge ut mynt i euro eller i cent och dessa skall överensstämma med de föreskrifter om valörer och tekniska specifikationer som rådet fastställer enligt artikel [128.2] andra meningen [FEUF]. Utan att det påverkar tillämpningen av artikel 15 och bestämmelserna i eventuella avtal enligt artikel [219.3 FEUF] angående monetära frågor, skall dessa mynt vara de enda mynt som är lagliga betalningsmedel i deltagande medlemsstater. Förutom den utgivande myndigheten och de personer som är särskilt utsedda genom den nationella lagstiftningen i den utgivande medlemsstaten, skall ingen part vara skyldig att ta emot fler än 50 mynt vid någon enskild betalning.”

9.        I artikel 2.1 i rådets beslut 98/415/EG av den 29 juni 1998 om nationella myndigheters samråd med Europeiska centralbanken rörande förslag till rättsregler(3) stadgas följande:

”Medlemsstaternas myndigheter skall höra ECB om varje förslag till rättsregler inom dess behörighetsområde enligt fördraget och särskilt i fråga om följande:

–        Valutafrågor.

–        Betalningsmedel.

–        Nationella centralbanker.

–        Insamling, sammanställning och distribution av monetär och finansiell statistik samt statistik rörande banker, betalningssystem och betalningsbalanser.

–        Clearing- och betalningssystem.

–        Regler som gäller finansiella institut i den mån de har en påtaglig inverkan på de finansiella institutens och marknadernas stabilitet.”

10.      I skälen 3 och 4 i kommissionens rekommendation 2010/191/EU av den 22 mars 2010 om omfattningen och effekterna av eurosedlars och euromynts ställning som lagliga betalningsmedel(4) anförs det att

”[det för närvarande finns] en viss osäkerhet i euroområdet när det gäller omfattningen av ställningen som lagliga betalningsmedel och dess konsekvenser”

och att

”[d]enna rekommendation baseras på de viktigaste slutsatserna i en rapport som utarbetats av en arbetsgrupp bestående av representanter från finansministerierna och de nationella centralbankerna i euroområdet”.

11.      I punkterna 1–4 i denna rekommendation stadgas följande:

”1.      Gemensam definition av lagliga betalningsmedel

När det föreligger en betalningsförpliktelse bör eurosedlars och euromynts ställning som lagliga betalningsmedel innebära följande:

a)      Obligatorisk accept:

Fordringsägaren till en betalningsförpliktelse kan inte vägra att ta emot sedlar och mynt i euro med mindre än att parterna har kommit överens om ett annat betalningssätt.

b)      Accept till det fulla nominella värdet:

Penningvärdet av eurosedlar och euromynt är lika med det belopp som anges på sedlarna och mynten.

c)      Fullgörande av betalningsförpliktelser:

En betalningsskyldig kan frigöra sig från en betalningsförpliktelse genom att erbjuda en fordringsägare eurosedlar eller euromynt.

2.      Accept av betalningar i eurosedlar och euromynt i detaljisttransaktioner

Accept av sedlar och mynt i euro som betalningsmedel bör vara regel i detaljisttransaktioner. Det bör endast vara möjligt att neka accept av skäl som grundas på principen om ”god tro” (exempelvis om detaljhandlaren inte har växel).

3.      Accept av sedlar i höga valörer i detaljisttransaktioner

Sedlar i höga valörer bör accepteras som betalningsmedel i detaljisttransaktioner. Det bör endast vara möjligt att neka accept av skäl som grundas på ”principen om god tro” (exempelvis att det nominella värdet på den erbjudna sedeln inte står i rimlig proportion till det belopp som ska betalas till fordringsägaren).

4.      Inga tilläggsavgifter vid användningen av sedlar och mynt i euro

Inga tilläggsavgifter får tas ut för betalningar med sedlar och mynt i euro.”

B.      Tysk lagstiftning

12.      14 § 1 i Gesetz über die Deutsche Bundesbank (lagen om Deutsche Bundesbank, nedan kallad BBankG)(5) har följande lydelse:

”Utan att det påverkar artikel 128.1 FEUF har Deutsche Bundesbank [(Tysklands centralbank)] ensamrätt att ge ut sedlar inom tillämpningsområdet för denna lag. Eurosedlar är det enda obegränsade lagliga betalningsmedlet….”(6)

13.      Enligt 2 § 1 i Rundfunkbeitragsstaatsvertrag (avtalet om radio- och tv-licens, nedan kallat RBStV)(7) är bostadsinnehavare skyldiga att betala en radio- och tv-licens för varje bostad som de innehar.

14.      9 § 2 RBStV bemyndigar de regionala radio- och tv-sändningsorganen (Landesrundfunkanstalt) att genom stadga (Satzung) fastställa närmare regler om förfarandet för betalning av radio- och tv-licens.

15.      I 10 § 2 i Satzung des Hessischen Rundfunks über das Verfahren zur Leistung der Rundfunkbeiträge [(Hessischer Rundfunks (Hessiska radio- och tv-sändningsorganets) stadga om förfarandet för betalning av radio- och tv-licens, nedan kallad avgiftsstadgan)], som har antagits med stöd av 9 § 2 RBStV, anges följande:

”Den som är skyldig att betala radio- och tv-licens får inte betala denna licens kontant, utan enbart använda sig av följande betalningssätt:

1.      SEPA-autogiro

2.      enstaka överföring

3.      stående överföring.”

II.    De faktiska omständigheterna, de nationella målen och tolkningsfrågorna

16.      Johannes Dietrich och Norbert Häring, klagandena i de nationella målen, är enligt 2 § 1 RBStV skyldiga att betala radio- och tv-licens till Hessischer Rundfunk.

17.      De erbjöd sig att betala radio- och tv-licensen kontant till Hessischer Rundfunk som vägrade ta emot kontant betalning genom att hänvisa till 10 § 2 i sin avgiftsstadga, enligt vilken radio- och tv-licensen endast får betalas via autogiro eller genom enstaka överföring eller stående överföring. Genom beslut av den 1 september 2015 skickade Hessischer Rundfunk betalningspåminnelser till Johannes Dietrich och Norbert Häring avseende resterande avgifter på 52,50 euro och med en förseningsavgift på 8 euro.

18.      Johannes Dietrich och Norbert Häring väckte talan om ogiltigförklaring av Hessischer Rundfunks betalningspåminnelser, men talan lämnades utan bifall i första och andra instans.

19.      Johannes Dietrich och Norbert Häring har därför överklagat till Bundesverwaltungsgericht (Federala förvaltningsdomstolen, Tyskland), som är den hänskjutande domstolen. I sina överklaganden har de gjort gällande att 14 § 1 andra meningen BBankG och artikel 128.1 tredje meningen FEUF föreskriver en ovillkorlig och obegränsad skyldighet att ta emot eurosedlar som betalning av penningskulder. Denna skyldighet kan enligt dem bara begränsas genom avtal mellan de berörda parterna eller med stöd av federala bestämmelser eller ett unionsrättsligt bemyndigande. Praktiska skäl som är förknippade med betalning i samband med ”omfattande förfaranden”, det vill säga situationer där det finns ett stort antal betalningsskyldiga, kan inte motivera förbudet mot kontantbetalning.

20.      Den hänskjutande domstolen har inledningsvis anfört att vid tillämpning av nationell lagstiftning borde de överklaganden som har anhängiggjorts vid nämnda domstol tas upp till prövning. I själva verket strider förbudet mot kontantbetalning av radio- och tv-licens i avgiftsstadgan mot den överordnade federala bestämmelsen i 14 § 1 andra meningen BBankG.(8)

21.      Den hänskjutande domstolen har påpekat att sistnämnda bestämmelse ska tolkas på så sätt att offentliga myndigheter är skyldiga att ta emot eurosedlar som betalning av offentliga avgifter. Undantag från denna regel kan inte utan vidare motiveras av praktiska administrativa skäl eller kostnadsbesparingar, utan förutsätter ett bemyndigande genom federal lag, eftersom bara ett bemyndigande enligt delstatslagstiftningen – som i förevarande fall – inte är tillräckligt.

22.      I detta sammanhang aktualiserar det nationella målet enligt den hänskjutande domstolens uppfattning emellertid tre frågor som domstolen ombeds att besvara genom förhandsavgörande.

23.      För det första hyser den hänskjutande domstolen tvivel om huruvida 14 § 1 andra meningen BBankG är förenlig med tilldelning av befogenheter till unionen med tanke på att unionen genom artikel 3.1 c FEUF har tilldelats exklusiv befogenhet på området för den monetära politiken.

24.      Den hänskjutande domstolen har påpekat att begreppet ”monetär politik” inte definieras i fördragen och att dess innehåll, och därmed omfattningen av unionens exklusiva befogenhet, ännu inte har klargjorts till fullo. Med utgångspunkt från unionsrättslig praxis har den hänskjutande domstolen inte kunnat avgöra definitivt huruvida unionens exklusiva befogenhet på området för den monetära politiken omfattar reglering av de rättsföljder som är förknippade med eurosedlarnas ställning som lagliga betalningsmedel, särskilt bestämmelsen om en skyldighet för offentliga myndigheter att ta emot eurosedlar som betalning av offentliga avgifter.

25.      Den hänskjutande domstolen har påpekat att å ena sidan avser nämnda skyldighet visserligen inte målet att upprätthålla prisstabilitet och att det inte finns något direkt samband med de medel som anges i primärrätten för att uppnå målen på området för den monetära politiken. I synnerhet begränsas eller ändras inte Europeiska centralbankens och de nationella centralbankernas rätt enligt artikel 128.1 FEUF att ge ut eurosedlar genom en sådan skyldighet. Å andra sidan ger unionsrättslig praxis enligt den hänskjutande domstolens uppfattning utrymme för att anse att också bestämmelser som ska säkerställa att eurosedlar godtas som lagligt betalningsmedel, och därmed betalningssystemets funktion, ingår i området för den monetära politiken. Det verkar i varje fall inte uteslutet att en sådan rättsakt som reglerar eurosedlars ställning som lagliga betalningsmedel, som en åtgärd som är nödvändig för användningen av euron som en gemensam valuta, skulle kunna grundas på artikel 133 FEUF och att man därför också i detta avseende kan utgå från att unionen har exklusiv befogenhet.

26.      För det andra önskar den hänskjutande domstolen få klarhet i huruvida den redan gällande unionsrätten innehåller ett förbud för de offentliga myndigheterna i en medlemsstat att vägra ta emot eurosedlar som betalning av en offentlig avgift. I detta fall skulle nämligen 10 § 2 i avgiftsstadgan, oavsett om 14 § 1 andra meningen BBankG är förenlig med unionsrätten, vara rättsstridig på grund av att den strider mot överordnad lagstiftning, vilket skulle få till följd att de överklaganden som har ingetts till den hänskjutande domstolen ska bifallas.

27.      Den hänskjutande domstolen har anfört att det inte med säkerhet går att härleda någon skyldighet att ta emot eurosedlar ur begreppet ”lagliga betalningsmedel” i artikel 128.1 tredje meningen FEUF, artikel 16 första stycket tredje meningen i stadgan för ECBS och ECB och artikel 10 andra meningen i förordning nr 974/98. Detta begrepp definieras varken i unionens primärrätt eller i unionens sekundärrätt. Skäl 19 i denna förordning tyder bara på att begränsningar av möjligheten att betala kontant enligt lagstiftarens uppfattning inte utan vidare berör eurokontanters ställning som lagliga betalningsmedel. Enligt den hänskjutande domstolen är det också oklart vilken betydelse kommissionens rekommendation 2010/191/EU har i detta sammanhang. Visserligen förespråkas en ”[g]emensam definition av lagliga betalningsmedel” i denna rekommendation, men unionsinstitutionernas rekommendationer ska emellertid inte vara bindande enligt artikel 288 femte stycket FEUF.

28.      För det tredje önskar den hänskjutande domstolen, även om domstolen besvarar den första tolkningsfrågan med att den tyska lagstiftaren över huvud taget inte fick anta någon bestämmelse såsom 14 § 1 andra meningen BBankG, eftersom unionen hade exklusiv behörighet på området för den monetära politiken, få klarhet i huruvida en nationell bestämmelse med detta innehåll ändå bör tillämpas, om och så länge som unionen inte har utnyttjat sin exklusiva befogenhet slutgiltigt. Enligt den hänskjutande domstolens uppfattning framgår det inte med säkerhet av befintlig rättspraxis huruvida en nationell rättsakt inte får tillämpas om den har antagits genom att unionens exklusiva befogenhet har åsidosatts när unionen inte har stiftat lagar.

29.      Mot denna bakgrund har den hänskjutande domstolen beslutat att vilandeförklara målen och hänskjuta följande tolkningsfrågor till domstolen för förhandsavgörande:

”1.      Utgör den exklusiva befogenhet som unionen har enligt artikel 2.1 FEUF jämförd med artikel 3.1 c FEUF på området monetär politik för de medlemsstater som har euron som valuta hinder för en rättsakt från en av dessa medlemsstater som föreskriver en skyldighet för offentliga myndigheter i medlemsstaten att ta emot eurosedlar som betalning av offentliga avgifter?

2.      Medför eurosedlarnas ställning som lagligt betalningsmedel, som har fastställts i artikel 128.1 tredje meningen FEUF, artikel 16 första stycket tredje meningen i [stadgan för ECBS och ECB] och artikel 10 andra meningen i rådets förordning (EG) nr 974/98 av den 3 maj 1998 om införande av euron, ett förbud för de offentliga myndigheterna i en medlemsstat att vägra ta emot sådana sedlar när en offentlig avgift betalas, eller tillåter unionsrätten bestämmelser som förbjuder betalning av vissa offentliga avgifter med eurosedlar?

3.      Om fråga 1 besvaras jakande och fråga 2 nekande:

Får en rättsakt som har antagits inom området för unionens exklusiva befogenhet i en medlemsstat som har euron som valuta tillämpas om och så länge som unionen inte har utnyttjat sina befogenheter?”

III. Rättslig bedömning

A.      Inledande överväganden

30.      Som anförts i inledningen aktualiserar förevarande begäran om förhandsavgörande först och främst känsliga frågor som rör omfattningen av unionens exklusiva befogenhet på området för den monetära politiken och därmed frågor om behörighetsfördelningen mellan unionen och medlemsstaterna och de närmare villkoren för utövandet av dessa befogenheter. Bland annat aktualiseras den känsliga frågan huruvida euroländerna får, och i så fall inom vilka gränser, vidta åtgärder som begränsar användningen av kontanter. Förevarande mål rör även tolkningen av komplexa och odefinierade begrepp som hör till monetär lagstiftning om vilka domstolen ännu inte har haft tillfälle att uttala sig.

31.      I detta sammanhang anser jag det vara angeläget att inledningsvis klargöra räckvidden av några grundläggande begrepp för att kunna besvara den hänskjutande domstolens tolkningsfrågor. Jag kommer därför att börja min analys med en rad överväganden om unionens exklusiva befogenheter inom ramen för den behörighetsfördelning som har formaliserats genom Lissabonfördraget (del B). Jag kommer sedan att behandla frågan om omfattningen av unionens exklusiva befogenhet på området för den monetära politiken och i synnerhet bedöma om denna befogenhet inkluderar en normativ dimension vad gäller monetär lagstiftning (lex monetae, del C). Jag kommer därefter att granska räckvidden av begreppet ”lagliga betalningsmedel” i unionsrätten, och särskilt omfattningen av sedlars och mynts ställning som lagliga betalningsmedel. I detta sammanhang kommer jag att behandla frågan huruvida medlemsstaterna får, och i så fall inom vilka gränser, anta bestämmelser som begränsar användningen av kontanter (del D). Mot bakgrund av dessa överväganden kommer jag att besvara den hänskjutande domstolens frågor (del E).

B.      Unionens exklusiva befogenheter

32.      Som bekant har Lissabonfördraget, för att tydliggöra unionens befogenhetsområden,(9) för första gången i primärrätten, närmare bestämt i början av EUF-fördraget(10), infört ett regelverk för unionens befogenhetskategorier (artikel 2 FEUF) samt upprättat en detaljerad förteckning över de olika områden inom vilka unionen har tilldelats befogenheter (artiklarna 3–6 FEUF).

33.      Bestämmelserna i början av EUF-fördraget angående maktfördelningen, vilka återspeglar och, i stor utsträckning, kodifierar domstolens tidigare praxis, rör den konstitutionella frågan om behörighetsfördelningen mellan unionen och medlemsstaterna, vilken bygger på principen om tilldelade befogenheter enligt artikel 5.1 och 5.2 FEU (samt artikel 4.1 FEU) och ska ligga till grund för tolkningen av ovannämnda bestämmelser. Det eftersträvade målet är att genom primärrätten klargöra hur befogenheter ska fördelas mellan Europeiska unionen och de, alltjämt suveräna, medlemsstater som bildar Europeiska unionen för att säkerställa en balans dem emellan.(11)

34.      I detta syfte delar bestämmelserna i början av EUF-fördraget upp unionens befogenheter, utifrån deras samband med medlemsstaternas befogenheter, i ”exklusiva befogenheter” (som nämns i artiklarna 2.1 FEUF och 3 FEUF) och ”icke-exklusiva befogenheter”, vilka närmare bestämt utgörs av antingen delade befogenheter (som nämns i artiklarna 2.2 FEUF och 4 FEUF) eller komplementära befogenheter för att stödja, samordna eller komplettera (som nämns i artiklarna 2.5 FEUF och 6 FEUF).(12)

35.      Det framgår vidare av artikel 2.6 FEUF att omfattningen av och de närmare villkoren för utövandet av unionens befogenheter, oberoende av om de är exklusiva eller icke-exklusiva, i praktiken fastställs i bestämmelserna i fördragen för varje område.

36.      Vad gäller i synnerhet exklusiva befogenheter framgår det av artikel 2.1 FEUF att när fördragen tilldelar unionen exklusiv befogenhet på ett visst område, får endast unionen lagstifta och anta rättsligt bindande akter medan medlemsstaterna får göra detta själva endast efter bemyndigande från unionen eller för att genomföra unionens akter.

37.      När det däremot är fråga om icke-exklusiva befogenheter framgår det av artikel 2.2 FEUF att när fördragen tilldelar unionen en befogenhet som ska delas med medlemsstaterna på ett visst område, får unionen och medlemsstaterna lagstifta och anta rättsligt bindande akter på detta område, men medlemsstaterna ska å ena sidan utöva sin befogenhet endast i den mån unionen inte har utövat sin befogenhet och å andra sidan på nytt utöva sin befogenhet i den mån unionen har beslutat att inte längre utöva sin befogenhet. Vad gäller komplementära behörigheter ska unionen enligt artikel 2.5 FEUF ha befogenhet att vidta åtgärder för att stödja, samordna eller komplettera medlemsstaternas åtgärder på nämnda områden, dock utan att ersätta deras befogenhet på dessa områden.

38.      Det framgår av det nyss nämnda regelverket för unionens befogenheter, vilket har kodifierats av Lissabonfördraget, att när unionen tilldelas en exklusiv befogenhet förlorar medlemsstaterna, till skillnad från vid tilldelning av icke-exklusiva befogenheter, omedelbart och oåterkalleligt varje behörighet som är knuten till unionens befogenhetsområde. När unionen tilldelas en exklusiv befogenhet fråntas medlemsstaterna all befogenhet på området i fråga och alla lagstiftningsåtgärder på detta område från medlemsstaternas sida strider därför a priori mot fördragen.

39.      Medlemsstaterna förlorar sina befogenheter omedelbart. Det betyder att medlemsstaterna, i motsats till vad som är fallet vid tilldelning av delade befogenheter,(13) förlorar sina behörigheter på unionens exklusiva befogenhetsområde oavsett om unionen har utövat sin egen befogenhet.

40.      Denna förlust är oåterkallelig på så sätt att endast en formell ändring av fördragen kan ändra den exklusiva karaktären av tilldelning av befogenheter till unionen och återbörda befogenheter till medlemsstaterna på ett område som omfattas av unionens exklusiva befogenhet.

41.      Den omedelbara och oåterkalleliga förlusten av medlemsstaternas befogenheter på områden där unionen har exklusiv befogenhet hänger oupplösligt samman med det faktum, vilket domstolen har slagit fast, att unionen har exklusiv befogenhet att ersätta medlemsstaternas ensidiga handlande inom det ifrågavarande området med ett gemensamt handlande som grundas på enhetliga principer för hela unionen, till försvar för unionens helhetsintressen, inom vilka medlemsstaterna måste sträva efter att anpassa sina egna intressen till varandra.(14)

42.      Undantag till unionens konstitutionellt sett exklusiva befogenhet ska framgå av unionens primärrätt. I detta hänseende får medlemsstaterna enligt den andra delen av artikel 2.1 FEUF enbart i två fall lagstifta och anta rättsligt bindande akter på ett område där unionen har exklusiv befogenhet, nämligen efter bemyndigande från unionen eller för att genomföra unionens akter.

43.      Vad gäller i synnerhet unionens möjlighet att bemyndiga medlemsstaterna att anta rättsakter på områden där unionen har exklusiv befogenhet fastställs i artikel 2.1 FEUF varken de närmare villkoren för bemyndigandet eller dess omfattning. Det framgår för övrigt av domstolens praxis före antagandet av Lissabonfördraget att medlemsstaternas rättsakter på områden som omfattas av unionens exklusiva befogenhet endast är tillåtna i kraft av ett ”särskilt” bemyndigande från unionen.(15) Vidare får ett sådant bemyndigande för att vara förenligt med ovannämnda befogenheters konstitutionella uppbyggnad enbart vara av begränsad karaktär och inte leda till en permanent ändring av den behörighetsfördelning mellan unionen och medlemsstaterna som följer av nämnda uppbyggnad.(16)

44.      I detta avseende ska det vidare understrykas att i enlighet med regelverket för unionens exklusiva befogenheter ger unionslagstiftarens underlåtenhet att handla på ett område där unionen har exklusiv befogenhet under inga omständigheter medlemsstaterna tillbaka deras behörighet och frihet att handla ensidigt på detta område.(17) Även om unionslagstiftaren inte vidtar lämpliga åtgärder på ett område där unionen har exklusiv befogenhet, och åtgärder emellertid är nödvändiga i detta hänseende, krävs det under alla omständigheter ett särskilt bemyndigande för att en medlemsstat, som framdeles endast kan handla för att tillvarata allmänintresset, ska kunna få vidta åtgärder, om än bara av bevarande och tidsbegränsad karaktär, på ett område där unionen har exklusiv befogenhet.(18)

45.      Även om det system som har formaliserats genom Lissabonfördraget leder till en precis behörighetsfördelning, kan det i praktiken visa sig vara svårt att dra upp skarpa gränser mellan unionens befogenhetsområden och medlemsstaternas kvarvarande befogenhetsområden, i synnerhet i situationer där ovannämnda befogenhetsområden inkräktar på varandra. Dessa överväganden förefaller vara särskilt relevanta, vilket för övrigt framgår av domstolens praxis, vad gäller Ekonomiska och monetära unionen(19), vilken, som jag redan har påpekat, således agerar utifrån en egen institutionell jämvikt.(20)

46.      För övrigt är det ett välkänt faktum bland dem som forskar kring federala system att situationer där utövandet av befogenheter som har överlåtits till olika styresnivåer inkräktar på varandra eller där befogenheter överlappar varandra är vanligt förekommande i system för flernivåstyre, även när det görs en klar åtskillnad eller uppdelning av befogenheter mellan den federala staten och övriga statliga enheter, enligt de så kallade ”tvåspåriga federala” strukturerna, genom konstitutionella uppbyggnader som på ett detaljerat sätt gör åtskillnad mellan den federala statens befogenheter och övriga statliga enheters befogenheter.

47.      Inom ramen för unionens rättsordning är det främsta problemet i situationer av detta slag att hitta sätt att samordna det område där unionen har (exklusiv) befogenhet med utövandet av de befogenheter som medlemsstaterna alltjämt har kvar. I dessa fall är det nödvändigt att göra en avvägning mellan två olika behov, å ena sidan behovet av att undvika att unionsrätten blir föremål för konflikter som påverkar effektiviteten i samband med utövandet av statliga befogenheter, å andra sidan behovet av att garantera medlemsstaterna ett visst utrymme för skönsmässig bedömning vid fastställande av regler för situationer som inte omfattas av unionens behörigheter.

48.      Denna avvägning kan göras på olika sätt – förutsatt att fördragen och den roll som tilldelats varje aktör iakttas – utifrån karaktären på och typen av rättsställningar som stadgas i unionsrätten och som utövandet av statliga befogenheter berörs av. Denna avvägning bör emellertid bygga på en vedertagen princip i domstolens praxis, nämligen att ”unionsrätten visserligen inte inskränker medlemsstaternas befogenhet[er] … Medlemsstaterna är dock skyldiga att iaktta unionsrätten”.(21)

C.      Omfattningen av unionens befogenheter på området för den monetära politiken

49.      Den hänskjutande domstolens tolkningsfrågor, särskilt den första och den andra, förutsätter att omfattningen av unionens exklusiva befogenhet på området för den monetära politiken klargörs. Dessa frågor kräver i synnerhet att det fastställs huruvida antagandet av bestämmelser om euron inom monetär lagstiftning omfattas av unionens exklusiva befogenhet på området för den monetära politiken, och i så fall inom vilka gränser, med den följden att varje lagstiftningsåtgärd på området från medlemsstaternas sida är utesluten i enlighet med de ovan i punkterna 37–44 nämnda principerna, om medlemsstaterna inte har något särskilt bemyndigande från unionen.

50.      I detta hänseende ska det inledningsvis påpekas att unionen enligt artikel 3.1 c FEUF har exklusiv befogenhet vad gäller den monetära politiken för de medlemsstater som har euron som valuta.(22)

51.      Unionens befogenheter på området för den monetära politiken är förknippade med Ekonomiska och monetära unionen, som har euron som valuta och har inrättats genom artikel 3.4 FEU.

52.      Dessa befogenheter stadgas i avdelning VIII i tredje delen i EUF-fördraget (artiklarna 119–144 FEUF) angående den ekonomiska och monetära politiken, i synnerhet i kapitel 2 i denna avdelning (artiklarna 127–133 FEUF) som specifikt rör den monetära politiken.

53.      I detta hänseende ska det noteras att domstolen redan har påpekat att EUF‑fördraget inte innehåller någon precis definition av den monetära politiken, men det definierar både den monetära politikens mål och de medel som ECBS har för att genomföra denna politik.(23)

54.      Som domstolen har påpekat ska ECB och centralbankerna i de medlemsstater som har euron som valuta, vilka utgör Eurosystemet, enligt artikel 282.1 FEUF föra unionens monetära politik. Enligt artikel 282.4 FEUF ska ECB besluta om de åtgärder som krävs för att den ska kunna utföra sina uppgifter i enlighet med artiklarna 127 FEUF–133 FEUF och 138 FEUF och på de villkor som fastställs i stadgan för ECBS och ECB.(24)

55.      Vidare har domstolen påpekat att det, vid bedömningen av huruvida en åtgärd omfattas av den monetära politiken, främst ska fästas vikt vid målen med åtgärden. De medel som används inom ramen för denna åtgärd i syfte att uppnå dessa mål är också av betydelse.(25)

56.      Det är i detta sammanhang som omfattningen av unionens exklusiva befogenhet på området för den monetära politiken ska klargöras.

57.      I detta avseende anser jag att det framgår av en bokstavlig, systematisk och teleologisk analys av de relevanta bestämmelserna i fördragen att begreppet ”monetär politik” (Währungspolitik på tyska), där unionen enligt artikel 3.1 c FEUF har exklusiv befogenhet vad gäller de medlemsstater som har euron som valuta, ska tolkas på så sätt att det inte är begränsat till utformningen och genomförandet av en monetär politik i operativt hänseende (monetär politik ”i strikt bemärkelse”, Geldpolitik på tyska), i den mening som avses i artikel 127.2 första strecksatsen FEUF. Det ska i stället tolkas i vid bemärkelse på så sätt att det även har en normativ dimension som rör den gemensamma valutan i vilken bestämmelser inom monetär lagstiftning ingår.(26)

58.      I detta avseende ska framför allt artikel 119 FEUF, som inleder avdelning VIII om ekonomisk och monetär politik och därför fyller en viktig systematisk funktion, tas i beaktande. Denna bestämmelse är uppbyggd på så sätt att medan det i dess punkt 1 i allmänna ordalag anges vilka kriterier som ska följas när det gäller medlemsstaternas och unionens verksamhet på området för den ekonomiska politiken (vilket utvecklas i kapitel 1), rör dess punkt 2 medlemsstaternas och unionens verksamhet på området för den monetära politiken (Währungspolitik), vilket utvecklas i kapitel 2.

59.      Enligt artikel 119.2 FEUF omfattar medlemsstaternas och unionens verksamhet en gemensam valuta, euron, och ska leda till att en gemensam penning- och valutapolitik fastställs och bedrivs.(27) Det framgår därför av denna bestämmelse att ovannämnda verksamhet omfattar tre delar: en gemensam valuta, euron, fastställande och bedrivande av en gemensam monetär politik (tolkad i operativ bemärkelse som Geldpolitik) samt fastställande och bedrivande av en gemensam valutapolitik.

60.      Av denna bestämmelse går det enligt min uppfattning att utläsa att unionens befogenheter på området för den monetära politiken, vilka anges i kapitel 2 i avdelning VIII, inte kan tolkas i strikt bemärkelse på så sätt att unionen enbart får fastställa och bedriva en monetär politik i operativ bemärkelse (Geldpolitik), utan de omfattar även den exklusiva befogenheten i fråga om den gemensamma valutan, euron (och valutapolitiken). Vidare förutsätter hänvisningen till den gemensamma valutan i artikel 119.2 FEUF att unionen tilldelas en exklusiv befogenhet som, för att kunna säkerställa denna unika karaktär av gemensam valuta, ska inbegripa befogenheten att bestämma de normativa aspekterna av valutan i sig och följaktligen ska inbegripa monetär lagstiftning.

61.      Denna tolkning bekräftas för övrigt av bestämmelserna i kapitel 2 i avdelning VIII angående den monetära politiken, mot bakgrund av vilka omfattningen av unionens exklusiva befogenhet på området för den monetära politiken (Währungspolitik) ska fastställas i enlighet med artikel 2.6 FEUF.

62.      Detta kapitel innehåller för det första artikel 128 FEUF, vars punkt 1 rör utgivning av eurosedlar inom unionen samt deras ställning som lagliga betalningsmedel, medan dess punkt 2 reglerar utgivning av euromynt.

63.      För det andra innehåller detta kapitel artikel 133 FEUF, med stöd av vilken unionslagstiftaren uttryckligen bemyndigas att föreskriva nödvändiga åtgärder när det gäller användningen av euron som gemensam valuta.(28)

64.      För övrigt är det faktum att dessa bestämmelser finns i nämnda kapitel och att de befogenheter som anges däri faller under unionens exklusiva befogenhet på området för den monetära politiken en förutsättning för att säkerställa eurons unika karaktär i egenskap av gemensam valuta.

65.      I själva verket utgör befogenheten att ge ut och tillåta utgivning av eurosedlar och att reglera utgivning av euromynt, tillsammans med befogenheten att fastställa lagliga betalningsmedel och befogenheten att besluta om nödvändiga åtgärder för användning av denna valuta, grunden för den unika karaktären hos valutan, det vill säga euron. Dessa befogenheter utgör dessutom en förutsättning för att bedriva en gemensam monetär politik.

66.      Om unionen inte hade haft denna exklusiva befogenhet vad gäller dessa aspekter skulle alla euroländer kunna anta olika strategier gentemot den gemensamma valutan, vilket i sin tur helt uppenbart skulle kunna påverka euron som gemensam valuta i Ekonomiska och monetära unionen och även riskera att äventyra effektiviteten i ECBS operativa penningpolitik och de åtgärder som vidtas i detta syfte.

67.      I enlighet med vad som anförts ovan i punkt 41 återspeglar tilldelningen av exklusiv befogenhet till unionen när det gäller dessa aspekter av den gemensamma valutan behovet av att fastställa enhetliga principer på området för samtliga medlemsstater som har euron som valuta för att värna om det överordnade intresset för Ekonomiska och monetära unionen och euron som gemensam valuta. Förutsättningen för att införa en gemensam valuta bland euroländerna och få den att fungera väl är att euroländernas monetära suveränitet överförs helt, fullständigt och exklusivt till unionen inom ramen för den av unionen inrättade Ekonomiska och monetära unionen.

68.      Det måste därför anses att samtliga behörigheter och samtliga befogenheter som är nödvändiga för att införa den gemensamma valutan, euron, och få den att fungera väl omfattas av unionens exklusiva befogenhet enligt artikel 3.1 c FEUF.

69.      Den gemensamma valutans ställning som lagligt betalningsmedel, vilket kommer att granskas mer detaljerat i nästa del, återspeglar dess officiella karaktär i euroområdet och utesluter att andra valutor kan åtnjuta densamma. Fastställandet av och reglerna för eurons ställning som lagligt betalningsmedel utgör därför en grundläggande faktor för att säkerställa dess unika karaktär i egenskap av valuta i euroländerna. Det är i själva verket inte någon tillfällighet att ställningen som lagligt betalningsmedel, som utgör ett offentligrättsligt begrepp, närmare bestämt ett begrepp inom monetär lagstiftning(29), nämns i unionens primärrätt i artikel 128.1 tredje meningen FEUF, vars tolkning jag återkommer till i det följande.

70.      Mot bakgrund av ovanstående överväganden anser jag att slutsatsen måste bli den att den exklusiva befogenhet som unionen har enligt artikel 3.1 c FEUF på området för den monetära politiken för de medlemsstater som har euron som valuta ska tolkas på så sätt att den omfattar samtliga behörigheter och samtliga befogenheter som är nödvändiga för att införa den gemensamma valutan, euron, och få den att fungera väl, inbegripet en normativ dimension angående den gemensamma valutan som omfattar fastställandet av och reglerna för dess status och ställning som lagligt betalningsmedel.

71.      Mot bakgrund av det ovan nämnda och i enlighet med det som jag påpekat ovan i punkterna 45–48 måste unionen, när den utövar denna befogenhet, ta hänsyn till behovet av att få till stånd en bra avvägning med medlemsstaternas utövande av de befogenheter som ligger kvar hos dem. I detta sammanhang kan befogenheter på civilrättens område som avser betalning av skulder, befogenheter som gäller offentliga förvaltningars organisation och funktion samt befogenheter på skatterättens och straffrättens område vara relevanta.

D.      Begreppet ”lagliga betalningsmedel”

72.      När det väl har klargjorts att unionens exklusiva befogenhet på området för den monetära politiken omfattar en normativ dimension angående den gemensamma valutan som inkluderar fastställandet av och reglerna för dess status och ställning som lagligt betalningsmedel, måste räckvidden av begreppet ”lagliga betalningsmedel” i unionsrätten, i synnerhet eurosedlars ställning som lagliga betalningsmedel, fastställas för att kunna besvara den hänskjutande domstolens frågor.

73.      För att kunna göra detta anser jag emellertid att det är nödvändigt att göra några inledande överväganden angående den gemensamma valutan.

1.      Inledande överväganden angående den gemensamma valutan

74.      Såsom redan påpekats har den av unionen inrättade Ekonomiska och monetära unionen enligt artikel 3.4 FEU euron som valuta. Flera bestämmelser i fördragen, däribland artiklarna 119.2 FEUF och 133 FEUF,(30) kvalificerar euron som ”gemensam valuta”. I artikel 282.3 andra meningen FEUF omnämns euron vidare som sådan.

75.      Unionslagstiftaren – liksom många, om än inte alla, nationella lagstiftare – definierar inte begreppet ”pengar”.(31)

76.      Det begrepp i den materiella unionsrätten som verkar ligga närmast begreppet ”pengar” utgörs av begreppet ”medel” i den mening som avses i direktiv (EU) 2015/2366 om betaltjänster.(32) Föremålet för det harmoniserade regelverket på området för betaltjänster är inom ramen för detta direktiv överföring av ”medel”, ett begrepp som direktivet i sig inte ger någon precis rättslig definition. I artikel 4.25 i detta direktiv listas emellertid de ”medel” som kan vara föremål för betaltjänster, det vill säga ”sedlar och mynt, kontotillgodohavanden eller elektroniska pengar enligt definitionen i … direktiv 2009/110/EG”.(33)

77.      I ekonomisk teori används vanligtvis en funktionsmässig definition av pengar – med den mera allmänna meningen ”money” eller ”Geld”(34) – som enligt en föreställning som går tillbaka ända till Aristoteles(35) betonar att pengar fyller tre funktioner. Närmare bestämt fungerar de som (i) räkneenhet, (ii) betalningsmedel (eller bytesmedel) och (iii) värdebevarare.

78.      Ur en rättslig synvinkel bör en sådan ekonomisk definition uppenbarligen integreras med inslag från den statliga teorin om pengar(36) i den meningen att pengar är skapade av staten eller, som i fallet med euron, av Ekonomiska och monetära unionen och att deras förekomst bara kan förstås inom ett bestämt regelverk.

79.      Historiskt sett har pengarnas natur utvecklats över tid.(37) Nuförtiden bygger moderna ekonomier, inklusive Ekonomiska och monetära unionen, på ”pengar utan eget värde”, det vill säga pengar som är lagligt betalningsmedel och ges ut av en centralbank men som inte kan växlas in mot till exempel en bestämd vikt guld.(38)

80.      Det framgår för övrigt av det ovannämnda begreppet ”medel” att pengar – som i Ekonomiska och monetära unionen representeras av den gemensamma valutan, euron – som sådana både finns i fysisk form, det vill säga som sedlar och mynt (med andra ord kontanter), och i form av kontotillgodohavanden eller elektroniska pengar (som uttrycks till exempel i saldot för ett bankkonto). Pengar, och därmed euron i euroområdet, existerar och är i omlopp i det ekonomiska livet i flera former.

81.      Den viktigaste formen av pengar historiskt sett är naturligtvis den fysiska formen av kontanter (sedlar och mynt), som är det yttersta uttrycket för statens monetära suveränitet. Kontanter, vilket nya rön visar, spelar fortfarande en viktig roll i ekonomin inom euroområdet i dess helhet. En nyligen genomförd studie publicerad av ECB(39) visar i själva verket att kontanter används för cirka 79 procent av européernas dagliga betalningar i unionen, motsvarande cirka 54 procent av det sammanlagda värdet. Kontanter används framför allt för betalningar av små belopp. Endast 10 procent av de analyserade kontanttransaktionerna avser i själva verket varor eller tjänster med ett värde på över 100 euro. Denna studie visar för övrigt på mycket olika vanor och preferenser i olika medlemsstater.

82.      Även om kontanter alltjämt spelar en viktig roll i ekonomin inom euroområdet, vilket framgår tydligt av ovannämnda studie och vilket ECB själv har bekräftat vid förhandlingen, och införandet av ett kontantlöst samhälle (cashless society) därför inte, som vissa hävdar, förefaller ske inom en snar framtid, åtminstone i Europa, förändrar det ändå inte det faktum att processen för modernisering av ekonomin och på senare tid den tekniska utvecklingen har lett till att det har skapats andra icke-fysiska former av pengar som med tiden har fått allt större betydelse(40) och som spås kunna få ännu större vikt.(41) Den tekniska innovationen har på senare år varit oerhört snabb och omvälvande så till den grad att den potentiellt skulle kunna ändra finanssektorn radikalt och rent av hota de monetära suveräniteterna (de nationella eller, i euroområdet, unionens).(42) I detta sammanhang kommer det inte som någon överraskning att det, på samma sätt som i de andra större ekonomierna i världen(43), även på unionsnivå har påbörjats en diskussion angående möjligheten att införa digitala pengar (Central Bank Digital Currency)(44), som kan ha väsentlig inverkan på både det europeiska monetära och finansiella systemet och eurons internationella roll.(45)

83.      Pengar, som i Ekonomiska och monetära unionen representeras av den gemensamma valutan, euron, existerar under alla omständigheter och kan oavsett form (fysisk, i form av kontanter eller icke-fysisk) fylla ovannämnda tre funktioner, bland vilka funktionen som betalningsmedel har särskild betydelse för förevarande mål.(46)

84.      Det är mot bakgrund av ovanstående överväganden, och i synnerhet med hänsyn till den sistnämnda funktionen, som det är nödvändigt att pröva på vilket sätt unionen har utövat sin exklusiva befogenhet i fråga om den gemensamma valutan, som nämnts i föregående del, i synnerhet vad gäller fastställandet av dess ställning som lagligt betalningsmedel.

2.      Unionens utövande av sin exklusiva befogenhet på området för lagliga betalningsmedel

85.      När det gäller unionens utövande av sin exklusiva befogenhet har unionslagstiftaren reglerat vissa juridiska aspekter av den gemensamma valutan, men har inte antagit något samlat och uttömmande regelverk i detta hänseende.

86.      Lagliga betalningsmedel behandlas på primärrättsnivå i artikel 128.1 tredje meningen FEUF, som återges i artikel 16 första stycket tredje meningen i stadgan för ECBS och ECB, och på sekundärrättsnivå i förordning nr 974/98, närmare bestämt i artiklarna 10 och 11 däri.

87.      Dessa bestämmelser rör utgivningen av sedlar och mynt och deras ställning som lagliga betalningsmedel, men innehåller inte någon precis definition av det rättsliga begreppet ”lagliga betalningsmedel”. Denna frånvaro är inte tillfällig, med tanke på det känsliga ämnet och den skillnad i synsätt som föreligger mellan de berörda medlemsstaterna.(47)

88.      Mot bakgrund av övervägandena ovan i punkterna 59–70 är begreppet ”lagliga betalningsmedel” enligt min uppfattning ett unionsrättsligt begrepp inom monetär lagstiftning som ska ges en självständig och enhetlig tolkning inom hela unionen.(48)

89.      I detta hänseende vill jag erinra om att även om unionslagstiftaren inte har gett någon precis definition av begreppet ”lagliga betalningsmedel” står det unionslagstiftaren fritt att göra det när som helst genom att i lag noggrant definiera den precisa innebörden som detta begrepp ska ges.

90.      Vidare bör det understrykas att eftersom fastställandet av räckvidden av detta begrepp omfattas av unionens exklusiva befogenhet får medlemsstaterna, som – vilket framgår av punkterna 38–44 ovan – har förlorat alla behörigheter i detta avseende, under inga omständigheter anta bestämmelser som till mål och innehåll reglerar lagliga betalningsmedel, och detta även i händelse av att unionslagstiftaren förhåller sig passiv. De medlemsstater som har euron som valuta har inte längre någon befogenhet att definiera begreppet ”lagliga betalningsmedel”.

91.      Vad gäller i synnerhet den bestämmelse enligt vilken begreppet ”lagliga betalningsmedel” ges karaktären av ett primärrättsligt begrepp, det vill säga artikel 128.1 FEUF, stadgas det i dess två första meningar att ECB ska ha ensamrätt att tillåta utgivning av eurosedlar inom unionen samt att ECB och de nationella centralbankerna får ge ut sedlar.(49) I artikel 128.1 tredje meningen föreskrivs det att endast sedlar som ges ut av ECB och de nationella centralbankerna ska vara lagliga betalningsmedel inom unionen.

92.      Även om denna bestämmelse, som ordagrant återger artikel 106 EG, inte ger någon precis definition av begreppet ”lagliga betalningsmedel”, är den av grundläggande betydelse.

93.      För det första är nämnda bestämmelse ett uttryck för den exklusiva befogenheten – som de medlemsstater som har euron som valuta exklusivt har tilldelat unionen – att fastställa vilken tillgång eller vilket instrument (fysiskt eller icke-fysiskt) som ska ha ställning som lagligt betalningsmedel i euroområdet.

94.      För det andra fungerar den i grund och botten som en garanti. Såsom Förbundsrepubliken Tyskland med rätta har påpekat syftar bestämmelsen till att skapa ett ”monopol” för ECB och de nationella centralbankerna att ge ut sedlar som har ställning som lagliga betalningsmedel och att genom bestämmelser av konstitutionell karaktär förbjuda alla andra organ, såväl offentliga som privata, att ge ut sedlar eller skapa andra former av parallell valuta som får ställning som lagligt betalningsmedel.(50)

95.      För det tredje garanterar denna bestämmelse på konstitutionell nivå själva förekomsten av eurosedlar, av vilket följer att deras fullständiga avskaffande skulle strida mot unionsrätten.

96.      Det sagda till trots går det enligt min uppfattning inte att på något sätt härleda vare sig ur artikel 128.1 FEUF eller ur någon annan unionsrättslig bestämmelse att fördragens upphovsmän har haft för avsikt att utesluta möjligheten för unionen att parallellt med eurosedlar (och euromynt)(51) tilldela andra former av pengar, inte nödvändigtvis fysiska, ställning som lagliga betalningsmedel.(52) Unionens ovannämnda exklusiva befogenhet att fastställa lagliga betalningsmedel inkluderar nämligen att skönsmässigt och i enlighet med unionsrätten fastställa det eller de instrument som har ställning som lagliga betalningsmedel i euroområdet.(53)

97.      I detta sammanhang ska det även påpekas att unionen, även om den inte uttryckligen har tilldelat andra former av pengar än kontanter ställning som lagliga betalningsmedel, emellertid inom ramen för regelverket för den inre marknaden har infört en detaljerad reglering av betaltjänster (i ovannämnda direktiv (EU) 2015/2366) samt utgivning av elektroniska pengar (i ovannämnda direktiv 2009/110). I detta sammanhang har unionen främjat användningen av elektroniska betalningar.(54) Detta detaljerade regelverk, som syftar till att säkerställa säkra betalningar genom kontotillgodohavanden och medelst elektroniska pengar, har bidragit till, med hänsyn till säkerheten och den spridning som dessa betalningsmedel har fått, att användningen av kontanter har minskat.(55)

98.      Mot bakgrund av ovanstående ska det även påpekas att även om unionen mot bakgrund av sin exklusiva befogenhet när det gäller den gemensamma valutan får definiera begreppet ”lagliga betalningsmedel”, som – vilket kommer att utvecklas närmare i nästa del – direkt rör användningen av pengar som instrument för att betala penningskulder, sträcker sig denna exklusiva befogenhet inte så långt att den inkluderar en allmän befogenhet att reglera metoderna för betalning av penningskulder, vare sig i privaträtt eller offentlig rätt, eftersom denna befogenhet ligger kvar hos medlemsstaterna. I detta sammanhang uppstår således behovet av att unionens exklusiva befogenhet när det gäller att fastställa lagliga betalningsmedel samordnas, såsom behandlats ovan i punkterna 45–48 och 71, med medlemsstaternas befogenheter, i synnerhet dels på civilrättens område vad beträffar betalning av privata penningskulder, dels i fråga om offentliga förvaltningars organisation och inom skattelagstiftning när det gäller betalning av offentliga avgifter, dels på straffrättens område när det gäller det inbördes förhållandet mellan pengar i omlopp och bekämpande av brottslighet.

3.      Begreppet ”eurosedlars ställning som lagliga betalningsmedel” i unionsrätten

99.      För att kunna besvara den hänskjutande domstolens frågor är det nödvändigt att fastställa räckvidden av begreppet ”eurosedlars ställning som lagliga betalningsmedel”, och detta även om unionslagstiftaren vid utövandet av sin exklusiva befogenhet på området inte har fastställt någon precis definition av begreppet ”lagliga betalningsmedel”. Eftersom det handlar om ett unionsrättsligt begrepp ankommer det på domstolen att genom tolkning fastställa räckvidden av detta begrepp enligt nu gällande rätt.(56)

100. Även om det saknas en precis definition innehåller unionsrätten för övrigt vissa tolkningsbidrag som gör det möjligt att fastställa ramarna för det unionsrättsliga begreppet ”eurosedlars och euromynts ställning som lagliga betalningsmedel”. Dessa bidrag utgörs för det första av kommissionens rekommendation 2010/191/EU och för det andra av skäl 19 i förordning nr 974/98.

101. Det första tolkningsbidraget, det vill säga rekommendation 2010/191/EU, rör specifikt omfattningen och effekterna av eurosedlars och euromynts ställning som lagliga betalningsmedel. Av skäl 4 i denna rekommendation framgår det att den baseras på de viktigaste slutsatserna i en rapport som utarbetats av en arbetsgrupp bestående av representanter från finansministerierna och de nationella centralbankerna i euroområdet under överinseende av kommissionen och ECB.

102. I beslutet att begära förhandsavgörande ställer den hänskjutande domstolen uttryckligen frågan om vilken räckvidd som denna rekommendation ska ges.

103. I detta sammanhang ska det påpekas att det visserligen framgår av domstolens fasta praxis att rekommendationer, även om de i enlighet med artikel 288 femte stycket FEUF inte är avsedda att medföra bindande verkningar och inte kan ge upphov till rättigheter som enskilda kan åberopa vid nationell domstol, inte helt saknar rättsverkningar. De nationella domstolarna är nämligen skyldiga att vid lösande av tvister ta hänsyn till rekommendationer, särskilt när dessa bidrar till tolkningen av nationella bestämmelser som antagits för deras genomförande, eller när de har till syfte att utfylla bindande unionsrättsliga bestämmelser.(57)

104. Domstolen har likaså slagit fast att när ett dokument, vilket är fallet med rekommendation 2010/191/EU, har utarbetats av en grupp nationella experter och kommissionens avdelningar kan detta dokument ge värdefull ledning vid tolkningen av relevanta unionsrättsliga bestämmelser och således bidra till att säkerställa en enhetlig tillämpning av dessa.(58)

105. Rekommendation 2010/191/EU utgör därför ett viktigt tolkningsbidrag vid fastställandet av innebörden av det unionsrättsliga begreppet ”eurosedlars och euromynts ställning som lagliga betalningsmedel” och detta i ännu högre grad i den mån denna rekommendation baseras på den rapport som utarbetats av arbetsgruppen bestående av representanter från medlemsstaterna i euroområdet.

106. Det framgår av den gemensamma definitionen av eurosedlars och euromynts ställning som lagliga betalningsmedel i punkt 1 i denna rekommendation att när det föreligger en betalningsförpliktelse bör eurosedlars och euromynts ställning som lagliga betalningsmedel innebära tre saker: för det första obligatorisk accept, för det andra accept till det fulla nominella värdet och för det tredje fullgörande av betalningsförpliktelser.

107. Vad gäller obligatorisk accept specificeras det i punkt 1 a i rekommendation 2010/191/EU att fordringsägaren till en betalningsförpliktelse inte kan vägra att ta emot sedlar och mynt i euro med mindre än att parterna har kommit överens om ett annat betalningssätt.

108. Det kan därför i enlighet med den definition av ställning som lagligt betalningsmedel som följer av rekommendation 2010/191/EU konstateras att det unionsrättsliga begreppet ”sedlars och mynts ställning som lagliga betalningsmedel” medför en principiell allmän skyldighet för fordringsägaren att ta emot kontanter som betalning av penningskulden, men att denna skyldighet inte är absolut utan kan frångås genom tillämpning av partsautonomin.

109. I detta sammanhang, vilket kommissionen med rätta har påpekat, ska det understrykas att arbetsgruppen bestående av representanter från de olika medlemsstaterna var fullständigt enig beträffande denna definition,(59) vilket gör det möjligt att konstatera att ett begrepp som det ovan beskrivna ”lagliga betalningsmedel” kan betraktas som ett begrepp som är gemensamt för euroländernas rättssystem.

110. Enligt nu gällande rätt ska det självständiga unionsrättsliga begreppet ”lagliga betalningsmedel” emellertid även tolkas mot bakgrund av ett andra tolkningsbidrag, det vill säga skäl 19 i förordning nr 974/98.

111. I detta skäl anförs det att begränsningar av betalningar i sedlar och mynt som medlemsstaterna av förvaltningsmässiga orsaker fastställer inte är oförenliga med eurons ställning som lagligt betalningsmedel, förutsatt att det finns andra lagliga sätt att reglera penningskulder.

112. Innan jag går närmare in på vilken inverkan detta skäl har på det unionsrättsliga begreppet ”lagliga betalningsmedel” behöver det sägas några ord om vilket värde ett skäl i en unionsrättsakt ska tillmätas, vilket har diskuterats vid förhandlingen.

113. I detta sammanhang framgår det av domstolens praxis att ingressen till en unionsrättsakt kan precisera innehållet i bestämmelserna i denna rättsakt och att skälen i en unionsrättsakt utgör viktiga tolkningsdata, som kan belysa lagstiftarens avsikt.(60)

114. Av detta följer att ett skäl, även om det inte i sig utgör någon lagbestämmelse och därmed saknar rättsligt värde, kan förklara hur en bestämmelse eller ett rättsligt begrepp i den akt där skälet anförs ska tolkas.(61)

115. Det framgår av denna rättspraxis att skäl 19 i förordning nr 974/98, som återfinns i en lagstiftningsakt som reglerar eurosedlars och euromynts ställning som lagliga betalningsmedel – respektive i artikel 10 andra meningen och artikel 11 andra meningen – ger ett kvalificerat tolkningsbidrag, vilket som sådant ska tas i beaktande för att fastställa den precisa räckvidden av det enhetliga unionsrättsliga begreppet ”lagliga betalningsmedel”. Detta begrepp används i både förordning nr 974/98 och primärrätten, närmare bestämt i artikel 128.1 tredje meningen FEUF, som återges i artikel 16 första stycket tredje meningen i stadgan för ECBS och ECB.(62)

116. Det går att utläsa av detta skäl att unionslagstiftaren, även om unionslagstiftaren inte har gett begreppet ”sedlars och mynts ställning som lagliga betalningsmedel” någon precis definition, har lämnat ett visst handlingsutrymme för att eftersträva mål av allmänintresse(63) som inte nödvändigtvis är begränsade till den allmänna ordningen.(64) Följaktligen kan inte enbart partsautonomin utan även, och i ännu högre grad, eftersträvandet av mål av allmänintresse motivera undantag från skyldigheten (som inte är absolut) för fordringsägare att ta emot eurosedlar och euromynt, vilka har ställning som lagliga betalningsmedel, som betalning av penningskulder.

117. Såväl unionen som medlemsstaterna är inom sina respektive befogenhetsområden skyldiga att tillgodose allmänintresset.

118. Vid utövandet av sina befogenheter på andra områden än den monetära politiken har unionen för att tillgodose allmänintresset redan antagit en rad bestämmelser som, även om de till mål och innehåll(65) inte reglerar eurosedlars och euromynts ställning som lagliga betalningsmedel, ändå har en inverkan på användningen av kontanter som betalningsmedel. I detta avseende har kommissionen nämnt penningtvättsdirektivet(66) och bestämmelserna om kontroller av kontanta medel som förs in i eller ut ur unionen.(67)

119. På samma sätt anser jag, vilket slås fast i skäl 19, att i samband med att medlemsstaterna utövar sina befogenheter får de av hänsyn till allmänintresset vidta åtgärder som till mål och innehåll inte reglerar eurons ställning som lagligt betalningsmedel, men som ändå kan fastställa regler för betalningen av skulder, såväl privata som offentliga, och på vissa villkor och inom vissa gränser begränsar användningen av kontanter som betalning av dessa skulder. Bestämmelser av detta slag ska anses vara, inom de gränser som anges i nästa del, förenliga med det enhetliga unionsrättsliga begreppet ”eurosedlars och euromynts ställning som lagliga betalningsmedel”.(68) Denna förenlighet går att utläsa av själva begreppet ”lagliga betalningsmedel” i nu gällande unionsrätt.

120. En sådan tolkning av begreppet ”lagliga betalningsmedel” som följer av tolkningskriterierna enligt nu gällande unionsrätt strider inte mot den systematisering av unionens befogenheter som förklaras ovan i del B i detta förslag till avgörande och kolliderar inte med begreppet ”unionens exklusiva befogenhet” som beskrivs där.

121. I själva verket framgår det inte på något sätt av denna tolkning att medlemsstaterna har lagstiftningsbefogenhet att reglera eurosedlars eller euromynts ställning som lagliga betalningsmedel, som är ett begrepp som omfattas av den monetära politiken i vid bemärkelse och därmed av unionens exklusiva befogenhet.

122. Närmare bestämt utgör skäl 19 i förordning nr 974/98 under inga omständigheter något särskilt bemyndigande enligt artikel 2.1 FEUF som tas upp ovan i punkterna 42 och 43. Bortsett från det faktum att jag starkt betvivlar att ett sådant bemyndigande ur en formell synvinkel kan fastställas i ett skäl i en lagstiftningsakt och inte i en lagbestämmelse däri, går det emellertid under inga omständigheter av detta skäl att utläsa att medlemsstaterna är bemyndigade att införa bestämmelser som reglerar lagliga betalningsmedel. En nationell lagstiftning som till mål och innehåll reglerar lagliga betalningsmedel skulle därför inkräkta på området för unionens exklusiva befogenhet.

123. I detta skäl konstateras det helt enkelt att bestämmelser som medlemsstaterna antar i samband med att de utövar sina exklusiva befogenheter – till exempel på civilrättens område när det gäller att uppfylla förpliktelser eller organisera den egna offentliga förvaltningen, på skatterättens område och inom ramen för bekämpande av brottslighet – som inte överlåtits till unionen kan beröra och därmed inkräkta på begreppet ”sedlars eller mynts ställning som lagliga betalningsmedel”. Detta skäl, som är ett kvalificerat tolkningsbidrag för begreppet ”lagliga betalningsmedel”, uttrycker att, även om medlemsstaterna inte får definiera begreppet ”lagliga betalningsmedel”, är bestämmelser som medlemsstaterna antar – när de utövar sina befogenheter samt på de villkor och inom de gränser som granskas ingående i nästa del – för att begränsa användningen av kontanter som betalningsmedel inte oförenliga med det unionsrättsliga begreppet ”eurosedlars ställning som lagliga betalningsmedel”.

124. Sammanfattningsvis följer av det ovan anförda att begreppet ”sedlars och mynts ställning som lagliga betalningsmedel” enligt nu gällande unionsrätt ska tolkas på så sätt att det medför en principiell skyldighet för fordringsägaren till en betalningsförpliktelse att ta emot sedlar och mynt med mindre än att avtalsparterna vid utövandet av sin partsautonomi har kommit överens om ett annat betalningssätt eller med mindre än att en bestämmelse som antas av unionen eller en medlemsstat i samband med att de utövar sina respektive befogenheter och som till mål och innehåll inte reglerar lagliga betalningsmedel föreskriver begränsningar av betalningar i sedlar av hänsyn till allmänintresset.

125. Begreppet ”lagliga betalningsmedel” innebär således att eurosedlar och euromynt utgör ett allmänt betalningsmedel(69) som ska accepteras med mindre än att parterna vid utövandet av sin partsautonomi har avtalat annat eller med mindre än att bestämmelser av hänsyn till allmänintresset begränsar deras användning som betalningsmedel.

4.      Villkor och gränser för restriktioner för användning av kontanter

126. Det återstår fortfarande att behandla frågan om på vilka villkor och inom vilka gränser unionen och medlemsstaterna i samband med att de utövar sina respektive befogenheter får anta bestämmelser som föreskriver begränsningar av användningen av kontanter som betalningsmedel.

127. För det första går det att utläsa av punkterna 93–95 ovan att bestämmelser som de jure eller de facto medför att eurosedlar avskaffas helt eller är av sådan art att de urholkar eurosedlarnas ställning som lagliga betalningsmedel ska betraktas som oförenliga med artikel 128.1 tredje meningen FEUF.

128. För det andra, vilket uttryckligen slås fast i skäl 19 i förordning nr 974/98, ska bestämmelser som begränsar användningen av kontanter som betalningsmedel för att vara förenliga med det unionsrättsliga begreppet ”sedlars och mynts ställning som lagliga betalningsmedel” först och främst antas av hänsyn till allmänintresset, vilket som klargjorts inte nödvändigtvis måste ha samband med den allmänna ordningen(70). Vidare får de enbart antas om det finns andra lagliga sätt att reglera penningskulder.

129. För det tredje anser jag att bestämmelser som antas vid utövandet av befogenheter på andra områden än monetär lagstiftning och som av hänsyn till allmänintresset begränsar användningen av kontanter som betalningsmedel ska innebära en inskränkning som står i proportion till det mål som eftersträvas.

130. Härvidlag bör det erinras om att enligt fast praxis räknas proportionalitetsprincipen bland de allmänna principerna i unionsrätten. Den kräver att åtgärderna ska vara ägnade att uppnå de legitima mål som eftersträvas med bestämmelserna i fråga och inte går utöver vad som är nödvändigt för att uppnå dessa mål.(71) När det finns flera ändamålsenliga åtgärder att välja mellan ska därför den åtgärd väljas som är minst ingripande.

131. Proportionalitetsprincipen – som är en princip som begränsar myndigheternas handlingsutrymme, eftersom den kräver att det görs en avvägning mellan de vidtagna åtgärderna och det eftersträvade målet – inverkar både till innehåll och till form såväl på de åtgärder som unionen får vidta när den utövar sina befogenheter, vilket uttryckligen framgår av artikel 5.4 FEU, som på de åtgärder som medlemsstaterna vidtar inom ramen för sitt handlingsutrymme, när deras åtgärder berör eller inkräktar på rättsställningar som regleras i unionsrätten.(72)

132. En begränsning av användningen av kontanter som betalningsmedel ska därför vara ägnad att uppnå det mål av allmänintresse som eftersträvas med denna bestämmelse och inte gå utöver vad som är nödvändigt för att uppnå detta mål.

133. I detta avseende ska det även påpekas att det i unionsrätten inte stadgas någon absolut rätt till kontantbetalning i samtliga fall, vilket i övrigt går att utläsa av begreppet ”lagliga betalningsmedel” som bedömts i föregående del. Även om det medges att det av unionsrätten följer en subjektiv rätt att använda kontanter som lagligt betalningsmedel gentemot fordringsägaren – ett synsätt som för övrigt särskilt har bestritts av Förbundsrepubliken Tyskland – rör det sig trots allt om, vilket kommissionen har påpekat vid förhandlingen, en subjektiv rätt som på intet sätt kan räknas bland de grundläggande rättigheter som garanteras i unionens primärrätt.

134. Kontanters ställning som lagliga betalningsmedel kan ha anknytning till utövandet av vissa grundläggande rättigheter men enligt min uppfattning är denna anknytning enbart indirekt. Om det nu inte råder några tvivel om att kontanter kan användas vid utövandet av vissa grundläggande rättigheter som har ett samband med användningen av pengar är användning av kontanter i själva verket normalt inte nödvändig för att komma i åtnjutande av dessa grundläggande rättigheter, eftersom detta kan uppnås genom att det används andra former av pengar eller andra betalningsmedel än kontanter.(73)

135. Emellertid blir kontanternas anknytning till utövandet av grundläggande rättigheter däremot direkt i de fall där användningen av kontanter fungerar som en faktor för samhällsintegration. I själva verket förutsätter användningen av pengar i annan form än kontanter i dagsläget att det finns ett konto som har öppnats hos ett kreditinstitut eller ett finansiellt institut av liknande karaktär.

136. Även om direktiv 2014/92(74) ger alla som är lagligen bosatta i unionen rätt att öppna ett betalkonto med grundläggande funktioner i vilken medlemsstat som helst – ett konto som ska inbegripa möjligheten att genomföra betalningstransaktioner som till exempel kontoöverföringar och autogiro inom Europeiska unionen – och även om detta direktiv uttryckligen syftar till att uppmuntra utsatta konsumenter utan bankkonto att delta på bankmarknaden för privatpersoner,(75) visar färska uppgifter att de personer som ännu inte har tillgång till grundläggande finansiella tjänster i Europeiska unionen och i euroområdet visserligen utgör en minoritet, men att deras antal är icke försumbart.(76)

137. För dessa utsatta personer utgör faktiskt kontanter den enda form av pengar som är tillgänglig och följaktligen det enda medlet för att utöva sina grundläggande rättigheter som har en anknytning till användningen av pengar.

138. Åtgärderna för att begränsa användningen av kontanter som betalningsmedel ska därför ta hänsyn till den funktion för samhällsintegration som denna användning fyller för dessa utsatta personer och ska garantera att det faktiskt finns andra lagliga sätt att reglera penningskulder, såsom framgår av skäl 19 i förordning nr 974/98. Denna funktion för samhällsintegration ska dessutom beaktas vid bedömningen av huruvida dessa åtgärder är proportionerliga. Jag anser närmare bestämt att det föreligger en skyldighet att vidta lämpliga åtgärder för att utsatta personer som inte har tillgång till grundläggande finansiella tjänster ska kunna uppfylla sina förpliktelser, i synnerhet om de är av offentlig karaktär, utan några tilläggskostnader.

139. I detta sammanhang ankommer det på ECB i kraft av sin rätt till samråd enligt artiklarna 127.4 FEUF och 282.5 FEUF – och enligt rådets beslut 98/415/EG vad gäller utkast till rättsregler på nationell nivå(77) – att bedöma huruvida bestämmelser som begränsar användningen av kontanter som betalningsmedel – som antas i samband med att unionen utövar sina befogenheter på andra områden än monetär lagstiftning – är förenliga med de krav som följer av det unionsrättsliga begreppet ”lagliga betalningsmedel” som bedömts i föregående del samt uppfyller de villkor och gränser som anges i denna del. Det ankommer i sista hand dels på kommissionen, fördragens väktare, inom fördragsbrottsförfaranden, dels på de nationella rättsinstanserna och domstolen att säkerställa att dessa krav, villkor och gränser efterlevs.

E.      Prövning av tolkningsfrågorna

140. Det är mot bakgrund av det rättsliga ramverk som beskrivits i föregående delar och de överväganden som gjorts däri som jag nu övergår till att besvara den hänskjutande domstolens tolkningsfrågor var och en för sig.

1.      Den första tolkningsfrågan

141. Genom den första tolkningsfrågan önskar den hänskjutande domstolen få klarhet i huruvida den exklusiva befogenhet som unionen har enligt artikel 2.1 FEUF jämförd med artikel 3.1 c FEUF på området för den monetära politiken för de medlemsstater som har euron som valuta utgör hinder för en rättsakt från en av dessa medlemsstater som föreskriver en skyldighet för offentliga myndigheter i medlemsstaten att ta emot eurosedlar som betalning av offentliga avgifter.

142. Såsom påpekats i punkterna 23–25 i detta förslag till avgörande framgår det av beslutet att begära förhandsavgörande att den hänskjutande domstolen har ställt den första tolkningsfrågan med utgångspunkt i bestämmelsen i 14 § 1 andra meningen BBankG. Den hänskjutande domstolen önskar få klarhet i huruvida denna nationella bestämmelse, i den mån det kan anses att den reglerar de rättsliga verkningarna av eurosedlars ställning som lagliga betalningsmedel, kan strida mot unionens exklusiva befogenhet på området för den monetära politiken enligt artikel 3.1 c FEUF.

143. I detta sammanhang framgår det av punkterna 57–70 ovan att unionens exklusiva befogenhet på området för den monetära politiken enligt artikel 3.1 c FEUF, inom ramen för de behörigheter som är nödvändiga för att införa den gemensamma valutan och få den att fungera väl, inbegriper en normativ dimension angående den gemensamma valutan som omfattar fastställandet av och reglerna för dess status och ställning som lagligt betalningsmedel. Såsom påpekats i punkterna 90 och 122 ovan har euroländerna mot denna bakgrund, i enlighet med de principer för behörighetsfördelning mellan unionen och medlemsstaterna som beskrivits i punkterna 38–44 ovan, inte någon befogenhet i det avseendet. De får därför inte anta bestämmelser som till mål och innehåll reglerar eurons, närmare bestämt eurosedlars, ställning som lagliga betalningsmedel.

144. Det ankommer i praktiken på den hänskjutande domstolen – som är den enda instans som är behörig att fastställa den precisa omfattningen av nationell lagstiftning – att fastställa huruvida 14 § 1 andra meningen BBankG utgör en bestämmelse som till mål och innehåll reglerar eurosedlars ställning som lagliga betalningsmedel.

145. I detta avseende anser jag emellertid att följande överväganden är relevanta.

146. Det ska erinras om att eurosedlar enligt 14 § 1 andra meningen BBankG är det enda obegränsade lagliga betalningsmedlet.

147. Det ska därför konstateras att ordalydelsen i denna bestämmelse inte ordagrant återger lydelsen av artikel 128.1 tredje meningen FEUF, utan avviker från den.

148. Framför allt saknas kvalificeringen av det lagliga betalningsmedlet som ”obegränsat” i den unionsrättsliga bestämmelsen.

149. Vidare specificeras det i den unionsrättsliga bestämmelsen att eurosedlar är de enda sedlar som har ställning som lagliga betalningsmedel ([Euro]Banknoten sind die einzige Banknoten, die in der Union als gesetzliches Zahnlungsmittel gelten), medan det i den nationella bestämmelsen anges att eurosedlar är det enda obegränsade lagliga betalningsmedlet(78) ([Euro]Banknoten sind das einzige unbeschränkte gesetzliche Zahlungsmittel). Av denna skillnad i bestämmelsernas ordalydelse framkommer en skillnad vad gäller deras mål. Medan unionsbestämmelsen, som påpekats ovan i punkt 92 och följande punkter, huvudsakligen eftersträvar garantisyften och i huvudsak syftar till att säkerställa ECB:s och de nationella centralbankernas monopol att ge ut sedlar som har ställning som lagliga betalningsmedel, tycks den nationella bestämmelsen i stället ha som specifikt mål att garantera att eurosedlar är det enda obegränsade lagliga betalningsmedlet.

150. Detta verkar för övrigt uttryckligen kunna utläsas av förarbetena till den omtvistade nationella bestämmelsen, där det framgår att eurosedlarnas karaktär av ”obegränsat” lagligt betalningsmedlet har behållits just i syfte att utfylla unionsrätten.(79)

151. Det specifika institutionella förhållande som gäller för ECBS, där denna bestämmelse ingår, utgör i unionsrätten en nydanande juridisk konstruktion som sammanbinder nationella institutioner, närmare bestämt de nationella centralbankerna, och en unionsinstitution, närmare bestämt ECB, och får dem att nära samarbeta med varandra. I detta sammanhang råder det en annan systematik och görs en mindre påtaglig åtskillnad mellan unionens rättsordning och de nationella rättsordningarna.(80) Kommissionen och ECB har gjort gällande att detta förhållande – med hänsyn tagen till rättssäkerheten – på sin höjd kan motivera att unionsrättsliga bestämmelser återges ordagrant i nationell lagstiftning. Enligt de båda institutionerna utgör detta ett undantag från den princip som följer av rättspraxis enligt vilken återgivningen i nationell lagstiftning av en unionsrättslig bestämmelse som är direkt tillämplig i medlemsstaternas rättsordning strider mot fördragen, eftersom det härvidlag kan skapas en oklarhet, både vad gäller de tillämpliga bestämmelsernas rättsliga karaktär och tidpunkten för deras ikraftträdande.(81) Denna ordagranna återgivning får givetvis under inga omständigheter skapa tvivel eller oklarheter beträffande bestämmelsernas rättskälla.(82)

152. Även om en sådan återgivning vore tillåten inom ramen för det specifika institutionella förhållande som gäller för ECBS förefaller den aktuella nationella bestämmelsen emellertid, mot bakgrund av dess ordalydelse och de kriterier som anges ovan i punkterna 147–150, med förbehåll för att det ankommer på den hänskjutande domstolen att göra en slutlig bedömning, inte bara återge unionsrättsliga bestämmelser. Den har snarare en egen innebörd och ett eget mål, närmare bestämt att komplettera det unionsrättsliga begreppet ”sedlars ställning som lagliga betalningsmedel”.(83)

153. Om den hänskjutande domstolen skulle konstatera att så är fallet måste det anses att 14 § 1 andra meningen BBankG utgör en bestämmelse som till mål och innehåll reglerar eurosedlars ställning som lagliga betalningsmedel och som därmed inte får tillämpas, i och med att den gör intrång på ett område för den monetära politiken där unionen har exklusiv befogenhet.

154. Mot bakgrund av det ovan nämnda finner jag det fortfarande vara nödvändigt att påpeka att jag delar kommissionens uppfattning att unionens exklusiva befogenhet på området för den monetära politiken inte utgör hinder för att en medlemsstat i samband med att den utövar sin specifika befogenhet att fastställa regler för den egna offentliga förvaltningens funktion får föreskriva – genom en bestämmelse som till mål och innehåll inte reglerar eurosedlars ställning som lagliga betalningsmedel, utan fastställer regler för den offentliga förvaltningens organisation – en skyldighet för denna myndighet att ta emot kontantbetalningar av dem som är föremål för förvaltningen.

155. Mot bakgrund av ovanstående överväganden anser jag att den hänskjutande domstolens första tolkningsfråga ska besvaras så att artikel 3.1 c FEUF, jämförd med artikel 2.1 och 2.6 FEUF samt artikel 128.1 FEUF, ska tolkas på så sätt att unionens exklusiva befogenhet på området för den monetära politiken, inom ramen för de behörigheter som är nödvändiga för att införa den gemensamma valutan och få den att fungera väl, inbegriper en normativ dimension angående den gemensamma valutan som omfattar fastställandet av och reglerna för den gemensamma valutans, närmare bestämt eurosedlars och euromynts, status och ställning som lagliga betalningsmedel. Härav följer att en bestämmelse som antas av en medlemsstat som har euron som valuta, i den mån den till mål och innehåll reglerar eurosedlars ställning som lagliga betalningsmedel, inte är förenlig med unionsrätten och därför inte får tillämpas. Unionens exklusiva befogenhet på området för den monetära politiken utgör inte hinder för att en medlemsstat i samband med att den utövar sin specifika befogenhet att reglera den egna offentliga förvaltningens funktion får anta en nationell rättslig bestämmelse som till syfte och innehåll inte reglerar eurosedlars ställning som lagliga betalningsmedel, utan fastställer regler för den offentliga förvaltningens organisation och funktion enligt vilka denna myndighet är skyldig att ta emot kontantbetalningar av dem som är föremål för förvaltningen.

2.      Den andra tolkningsfrågan

156. Genom den andra tolkningsfrågan önskar den hänskjutande domstolen få klarhet i huruvida eurosedlars ställning som lagliga betalningsmedel, som har fastställts i artikel 128.1 tredje meningen FEUF, artikel 16 första stycket tredje meningen i stadgan för ECBS och ECB och artikel 10 andra meningen i förordning nr 974/98, medför ett förbud för de offentliga myndigheterna i en medlemsstat att vägra ta emot sådana sedlar när en offentlig avgift betalas, eller huruvida unionsrätten tillåter bestämmelser som förbjuder betalning av vissa offentliga avgifter med eurosedlar.

157. Såsom påpekats i punkterna 26 och 27 i detta förslag till avgörande, framgår det av beslutet att begära förhandsavgörande att den hänskjutande domstolen har ställt den andra tolkningsfrågan med hänsyn till bestämmelsen i 10 § 2 i Hessischer Rundfunks avgiftsstadga. Nämnda domstol önskar nämligen få klarhet i huruvida denna bestämmelse, enligt vilken radio- och tv-licensen som ska betalas till Hessischer Rundfunk endast får betalas via autogiro eller genom enstaka överföring eller stående överföring och följaktligen inte får betalas kontant, är förenlig med det unionsrättsliga begreppet ”eurosedlars ställning som lagliga betalningsmedel”.

158. I detta avseende vill jag påpeka att det går att utläsa av punkterna 99–125 ovan att begreppet ”eurosedlars ställning som lagliga betalningsmedel” – ett unionsrättsligt begrepp inom monetär lagstiftning vars definition omfattas av unionens exklusiva befogenhet på området för den monetära politiken – enligt nu gällande unionsrätt ska tolkas på så sätt att det medför en principiell skyldighet för fordringsägaren till en betalningsförpliktelse att ta emot sedlar i euro med mindre än att avtalsparterna vid utövandet av sin partsautonomi har kommit överens om ett annat betalningssätt eller med mindre än att en bestämmelse som antas av unionen eller en medlemsstat i samband med att de utövar sina respektive befogenheter och som till mål och innehåll inte reglerar lagliga betalningsmedel av hänsyn till allmänintresset föreskriver begränsningar av betalningar med eurosedlar.

159. Vidare framgår det av punkterna 127–138 ovan att dessa begränsningar, för att vara förenliga med eurosedlars ställning som lagliga betalningsmedel, inte de jure eller de facto får medföra att eurosedlar avskaffas helt, ska fastställas av hänsyn till allmänintresset och enbart får införas om det finns andra lagliga sätt att reglera penningskulder. De ska dessutom vara proportionella och följaktligen vara ägnade att uppnå det mål av allmänintresse som eftersträvas med bestämmelsen och får inte gå utöver vad som är nödvändigt för att uppnå detta mål.

160. Det ankommer på den hänskjutande domstolen, som har tillgång till alla rättsliga och faktiska omständigheter som krävs för att göra en bedömning i detta hänseende, att – vid behov på grundval av domstolens vägledning – fastställa huruvida en nationell bestämmelse som föreskriver begränsningar av betalningar i sedlar är förenlig med unionsrätten och eurosedlars ställning som lagliga betalningsmedel.

161. Jag anser i fråga om bestämmelsen i 10 § 2 i avgiftsstadgan att följande överväganden är relevanta.

162. För det första framgår det varken av beslutet att begära förhandsavgörande eller av någon annan uppgift i rättegångshandlingarna att denna bestämmelse har till syfte att reglera eurosedlars ställning som lagliga betalningsmedel och därmed inkräktar på unionens exklusiva befogenhet på området för den monetära politiken. Denna bestämmelse förefaller, i den mån den rör metoderna för betalning av radio- och tv-licensen, vara av skattemässig eller ”skatteliknande” art.

163. Även om denna bestämmelse innebär ett absolut förbud mot att betala radio- och tv-licens kontant till det berörda regionala radio- och tv-sändningsorganet, medför den för det andra inte uppenbart att eurosedlar avskaffas. Vidare anger den uttryckligen andra lagliga sätt att reglera den aktuella penningskulden.

164. För det tredje anger beslutet att begära förhandsavgörande inte uttryckligen det mål som eftersträvas med åtgärden om begränsning av betalningar i sedlar i 10 § 2 i avgiftsstadgan. I beslutet hänvisas det enbart till betalning av radio- och tv-licens i samband med ”omfattande förfaranden” där valet av betalningssätt grundar sig på den offentliga förvaltningens behov av effektivitet, vilket även den tyska regeringen har påpekat vid förhandlingen. I rättegångshandlingarna för det nationella målet och i yttrandena från de parter som deltagit i förfarandet vid domstolen har det även åberopats skäl förknippade med effektiv indrivning av skattefordringar och bekämpande av brottslighet.

165. Mot denna bakgrund anser jag att alla dessa mål kan kvalificeras som hänsyn till allmänintresset som kan motivera begränsningar av användningen av kontanter.

166. För det fjärde vill jag, vad beträffar åtgärdens proportionalitet, påpeka att den innebär ett förbud, som förefaller vara absolut och utan undantag, mot att betala radio- och tv-licens med eurosedlar. I detta hänseende framgår det inte av rättegångshandlingarna att det tas någon hänsyn till den funktion för samhällsintegration som kontanter fyller för de utsatta personer som nämnts ovan i punkterna 136–138.(84)

167. Mot bakgrund av alla ovanstående överväganden anser jag att den hänskjutande domstolens andra tolkningsfråga ska besvaras så att begreppet ”eurosedlars ställning som lagliga betalningsmedel” i den mening som avses i artikel 128.1 tredje meningen FEUF, artikel 16 första stycket tredje meningen i protokoll (nr 4) om stadgan för europeiska centralbankssystemet och Europeiska centralbanken och artikel 10 andra meningen i rådets förordning (EG) nr 974/98 av den 3 maj 1998 om införande av euron ska tolkas på så sätt att det medför en principiell skyldighet för fordringsägaren till en betalningsförpliktelse att ta emot eurosedlar, med mindre än att avtalsparterna vid utövandet av sin partsautonomi har kommit överens om ett annat betalningssätt eller med mindre än att en bestämmelse som antas av unionen eller en medlemsstat i samband med att de utövar sina respektive befogenheter och som till mål och innehåll inte reglerar lagliga betalningsmedel föreskriver begränsningar av betalningar i eurosedlar. Dessa begränsningar är förenliga med begreppet ”eurosedlars ställning som lagliga betalningsmedel” förutsatt att de inte de jure eller de facto medför att eurosedlar avskaffas helt, att de fastställs av hänsyn till allmänintresset och att det finns andra lagliga sätt att reglera penningskulder. De ska vidare vara ägnade att uppnå det mål av allmänintresse som eftersträvas och får inte gå utöver vad som är nödvändigt för att uppnå detta mål.

3.      Den tredje tolkningsfrågan

168. Genom den tredje tolkningsfrågan önskar den hänskjutande domstolen, om den första frågan besvaras jakande och den andra frågan nekande, få klarhet i huruvida en rättsakt som har antagits inom området för unionens exklusiva befogenhet i en medlemsstat som har euron som valuta får tillämpas om och så länge som unionen inte har utnyttjat sina befogenheter.

169. Mot bakgrund av svaret på den första och den andra tolkningsfrågan anser jag att domstolen inte behöver besvara den tredje tolkningsfrågan.

170. Under alla omständigheter framgår det av punkterna 38–44 ovan att medlemsstaterna inte har någon behörighet på ett område där unionen har exklusiv befogenhet, oavsett om unionen har eller inte har utövat sin befogenhet på området. Alla lagstiftningsåtgärder på detta område från medlemsstaternas sida strider därför a priori mot fördragen.

IV.    Förslag till avgörande

171. Mot bakgrund av samtliga ovanstående överväganden föreslår jag att domstolen ska besvara tolkningsfrågorna från Bundesverwaltungsgericht (Federala förvaltningsdomstolen, Tyskland) på följande sätt:

”1.      Artikel 3.1 c FEUF, jämförd med artikel 2.1 och 2.6 FEUF samt artikel 128.1 FEUF, ska tolkas på så sätt att unionens exklusiva befogenhet på området för den monetära politiken, inom ramen för de behörigheter som är nödvändiga för att införa den gemensamma valutan och få den att fungera väl, inbegriper en normativ dimension angående den gemensamma valutan som omfattar fastställandet av och reglerna för den gemensamma valutans, närmare bestämts eurosedlars och euromynts, status och ställning som lagliga betalningsmedel. Härav följer att en nationell rättslig bestämmelse som antas av en medlemsstat som har euron som valuta, i den mån den till mål och innehåll reglerar eurosedlars ställning som lagliga betalningsmedel, inte är förenlig med unionsrätten och därför inte får tillämpas.

Unionens exklusiva befogenhet på området för den monetära politiken utgör inte hinder för att en medlemsstat i samband med att den utövar sin specifika befogenhet att reglera den egna offentliga förvaltningens funktion får anta en nationell rättslig bestämmelse som till syfte och innehåll inte reglerar eurosedlars ställning som lagliga betalningsmedel, utan fastställer regler för den offentliga förvaltningens organisation och funktion enligt vilka denna myndighet är skyldig att ta emot kontantbetalningar av dem som är föremål för förvaltningen.

2.      Begreppet ’eurosedlars ställning som lagliga betalningsmedel’ i den mening som avses i artikel 128.1 tredje meningen FEUF, artikel 16 första stycket tredje meningen i protokoll (nr 4) om stadgan för europeiska centralbankssystemet och Europeiska centralbanken och artikel 10 andra meningen i rådets förordning (EG) nr 974/98 av den 3 maj 1998 om införande av euron ska tolkas på så sätt att det medför en principiell skyldighet för fordringsägaren till en betalningsförpliktelse att ta emot eurosedlar, med mindre än att avtalsparterna vid utövandet av sin partsautonomi har kommit överens om ett annat betalningssätt eller med mindre än att en bestämmelse som antas av unionen eller en medlemsstat i samband med att de utövar sina respektive befogenheter och som till mål och innehåll inte reglerar lagliga betalningsmedel föreskriver begränsningar av betalningar i eurosedlar. Dessa begränsningar är förenliga med begreppet ’eurosedlars ställning som lagliga betalningsmedel’ förutsatt att de inte de jure eller de facto medför att eurosedlar avskaffas helt, att de fastställs av hänsyn till allmänintresset och att det finns andra lagliga sätt att reglera penningskulder. De ska vidare vara ägnade att uppnå det mål av allmänintresse som eftersträvas och får inte gå utöver vad som är nödvändigt för att uppnå detta mål.”


1      Originalspråk: italienska.


2      EGT L 139, 1998, s. 1, i dess lydelse enligt rådets förordning (EU) nr 827/2014 om ändring av förordning (EG) nr 974/98 vad gäller införandet av euron i Litauen (EUT L 228, 2014, s. 3).


3      EGT L 189, 1998, s. 42.


4      EUT L 83, 2010, s. 70.


5      BGBl. I, s. 1782.


6      På originalspråket har 14 § 1 andra meningen BBankG följande lydelse: ”Auf Euro lautende Banknoten sind das einzige unbeschränkte gesetzliche Zahlungsmittel.” Uttrycket ”lagliga betalningsmedel” (”cours legal” på franska), som har en specifik juridisk betydelse, motsvaras på tyska av uttrycket ”Gesetzliches Zahlungsmittel”, som ordagrant kan översättas med ”lagligt betalningsmedel” (”moyen legal de paiement” på franska). Det är viktigt att komma ihåg att denna terminologiska skillnad mellan språken försvårar översättningsarbetet och kan ge upphov till språklig förvirring, om den inte beaktas på vederbörligt sätt.


7      Som delstaten Hessen har godkänt genom lag av den 23 augusti 2011 (GVBl. I 2011, s. 382). Den lydelse som är tillämplig på de faktiska omständigheterna är den som framgår av Fünfzehnter Rundfunkänderungsstaatsvertrag (femtonde statliga ändringsavtalet om radio- och tv-sändning).


8      Den hänskjutande domstolen har erinrat om att federal lagstiftning enligt artikel 31 i Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland (den tyska grundlagen) har företräde framför delstatslagstiftning.


9      Behovet av att ”förtydliga behörighetsfördelningen mellan unionen och medlemsstaterna, att förenkla och att justera den” påpekades redan i Laekenförklaringen om Europeiska unionens framtid, som bifogades ordförandeskapets slutsatser från Europeiska rådets möte i Laeken den 14 och 15 december 2001 (SN 300/1/01, Rev. 1; se s. 4 i förklaringen), och tidigare, med liknande ordval, i förklaring nr 23, som bifogades Nicefördraget (EGT C 80/1, 2001).


10      Avdelning I (”Unionens befogenhetskategorier och befogenhetsområden”) i Första delen (”Principerna”).


11      Se, i detta avseende, förslag till avgörande av generaladvokaten Sharpston i yttrande 2/15 (Frihandelsavtal med Singapore, EU:C:2016:992, särskilt punkterna 55 och 57).


12      Till dessa behörigheter ska läggas behörigheten att fastställa närmare villkor för att samordna medlemsstaternas ekonomiska politik och sysselsättningspolitik enligt artiklarna 2.3 och 5 FEUF samt behörigheten inom ramen för den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken enligt artikel 2.4 FEUF och avdelning V i EU-fördraget.


13      Såsom framgår av artikel 2.2 andra och tredje meningen FEUF, som nämnts ovan i punkt 37, förlorar medlemsstaterna i detta fall inte omedelbart sina befogenheter på det aktuella behörighetsområdet, utan endast i den exakta omfattning som unionen explicit eller implicit har utövat sin befogenhet. Det anges uttryckligen i artikel 2.2 sista meningen att förlust av befogenheter kan omkastas. Se, i detta avseende, förslag till avgörande av generaladvokaten Sharpston i yttrande 2/15 (Frihandelsavtal med Singapore, EU:C:2016:992, punkt 59).


14      Se, i detta avseende, yttrande 1/75 av den 11 november 1975 (OECD-överenskommelsen – Norm för lokala omkostnader, EU:C:1975:145, s. 1363 och 1364).


15      Se, för ett liknande resonemang, dom av den 15 december 1976, Donckerwolcke och Schou (41/76, EU:C:1976:182, punkt 32), dom av den 17 oktober 1995, Werner (C‑70/94, EU:C:1995:328, punkt 12), och dom av den 17 oktober 1995, Leifer m.fl. (C‑83/94, EU:C:1995:329, punkt 12).


16      Se, för ett exempel på bemyndigande till medlemsstaterna från unionen på ett område där unionen har exklusiv befogenhet (om bevarandet av havets biologiska resurser inom ramen för den gemensamma fiskeripolitiken, som omfattas av unionens exklusiva befogenhet enligt artikel 3.1 d FEUF), artikel 5.2 i Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 1380/2013 av den 11 december 2013 om den gemensamma fiskeripolitiken, om ändring av rådets förordningar (EG) nr 1954/2003 och (EG) nr 1224/2009 och om upphävande av rådets förordningar (EG) nr 2371/2002 och (EG) nr 639/2004 och rådets beslut 2004/585/EG (EUT L 354, 2013, s. 22).


17      Se, i detta avseende, dom av den 5 maj 1981, kommissionen/Förenade kungariket (804/79, EU:C:1981:93, punkt 20).


18      Se, i detta avseende, dom av den 5 maj 1981, kommissionen/Förenade kungariket (804/79, EU:C:1981:93, punkt 30). Det är uppenbart att det kan uppstå problem i det fall det är nödvändigt att vidta en åtgärd på ett område som omfattas av unionens exklusiva befogenhet och unionslagstiftaren inte vidtar någon åtgärd, eftersom det då inte finns någon annan myndighet som har befogenhet att vidta åtgärden. Av detta skäl ska unionens exklusiva befogenhet vara begränsad till det som är nödvändigt för att uppnå unionens mål.


19      Inom ramen för Ekonomiska och monetära unionen har domstolen i själva verket flera gånger påpekat att penningpolitiska åtgärder, som omfattas av unionens exklusiva befogenhet, kan ha indirekta verkningar även på den ekonomiska politiken, där befogenheten ligger kvar hos medlemsstaterna, och tvärtom. Se dom av den 27 november 2012, Pringle (C‑370/12, EU:C:2012:756, punkt 56), dom av den 16 juni 2015, Gauweiler m.fl. (C‑62/14, EU:C:2015:400, punkt 52), och dom av den 11 december 2018, Weiss m.fl. (C‑493/17, EU:C:2018:1000, punkterna 60–67).


20      Se punkt 44 i mitt nyligen föredragna förslag till avgörande i de förenade målen rådet/K. Chrysostomides & Co. m.fl. och K. Chrysostomides & Co. m.fl./rådet m.fl. (C‑597/18 P, C‑598/18 P, C‑603/18 P och C‑604/18 P, EU:C:2020:390). Se även, i detta avseende, punkt 151 i detta förslag till avgörande.


21      Se i detta avseende, bland annat, dom av den 13 april 2010, Bressol m.fl. (C‑73/08, EU:C:2010:181, punkt 28 och där angiven rättspraxis), dom av den 5 juni 2018, Coman m.fl. (C‑673/16, EU:C:2018:385, punkterna 37 och 38 och där angiven rättspraxis), och dom av den 26 juni 2018, MB (könskorrigering och ålderspension) (C‑451/16, EU:C:2018:492, punkt 29 och där angiven rättspraxis).


22      Dom av den 27 november 2012, Pringle (C‑370/12, EU:C:2012:756, punkt 50), och dom av den 16 juni 2015, Gauweiler m.fl. (C‑62/14, EU:C:2015:400, punkt 35).


23      Dom av den 27 november 2012, Pringle (C‑370/12, EU:C:2012:756, punkt 53), dom av den 16 juni 2015, Gauweiler m.fl. (C‑62/14, EU:C:2015:400, punkt 42), och dom av den 11 december 2018, Weiss m.fl. (C‑493/17, EU:C:2018:1000, punkt 50).


24      Dom av den 27 november 2012, Pringle (C‑370/12, EU:C:2012:756, punkt 49), dom av den 16 juni 2015, Gauweiler m.fl. (C‑62/14, EU:C:2015:400, punkt 36), och dom av den 11 december 2018, Weiss m.fl. (C‑493/17, EU:C:2018:1000, punkt 48).


25      Dom av den 27 november 2012, Pringle (C‑370/12, EU:C:2012:756, punkterna 53 och 55), dom av den 16 juni 2015, Gauweiler m.fl. (C‑62/14, EU:C:2015:400, punkt 46), och dom av den 11 december 2018, Weiss m.fl. (C‑493/17, EU:C:2018:1000, punkt 53).


26      Förekomsten av två olika begrepp i fördragen som kan hänföras till ett och samma uttryck monetär politik (”monetary policy” på engelska, ”politique monétaire” på franska), det ena ”i vid bemärkelse” som inkluderar det andra ”i strikt bemärkelse”, bekräftas av den omständigheten att dessa båda begrepp i den tyska versionen identifieras med olika ord, ”Währungspolitik” respektive ”Geldpolitik”.


27      Dom av den 27 november 2012, Pringle (C‑370/12, EU:C:2012:756, punkt 48), dom av den 16 juni 2015, Gauweiler m.fl. (C‑62/14, EU:C:2015:400, punkt 34), och dom av den 11 december 2018, Weiss m.fl. (C‑493/17, EU:C:2018:1000, punkt 46).


28      Med stöd av denna bestämmelse har flera regelverk antagits, däribland Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 1210/2010 av den 15 december 2010 om äkthetskontroll av euromynt och hantering av euromynt som inte är lämpliga för cirkulation (EUT L 339, 2010, s. 1), Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 651/2012 av den 4 juli 2012 om utgivning av euromynt (EUT L 201, 2012, s. 135) och Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 331/2014 av den 11 mars 2014 om inrättande av ett handlingsprogram för utbyte, stöd och utbildning med avseende på skydd av euron mot förfalskning (Periklesprogrammet 2020) och om upphävande av rådets beslut 2001/923/EG, 2001/924/EG, 2006/75/EG, 2006/76/EG, 2006/849/EG och 2006/850/EG (EUT L 103, 2014, s. 1).


29      Se, i detta avseende, rapporten av representanterna från finansministerierna och de nationella centralbankerna i euroområdet, vilken nämns i skäl 4 i rekommendation 2010/191/EU (Report of the Euro Legal Tender Expert Group (ELTEG) on the definition, scope and effects of legal tender of euro banknotes and coins), i synnerhet punkt 2.1.1(a) på s. 3.


30      Se, även, ingressen till fördragen och artikel 140.3 FEUF.


31      Redan ur en terminologisk synvinkel kan det italienska ordet ”moneta” (”valuta” eller ”mynt” på svenska, ”monnaie” på franska) ge upphov till förvirring, eftersom det i andra språk kan översättas med olika ord, det vill säga å ena sidan i betydelsen ”valuta”, det vill säga pengar som har ställning som lagliga betalningsmedel i ett visst land eller i en monetär union (”currency” på engelska, ”Währung” på tyska; dessa ord motsvarar ordet valuta och används i fördraget för att beskriva euron). Å andra sidan kan översättningen till andra språk avspegla betydelsen av det italienska ordet ”denaro” (”pengar” på svenska, ”money” på engelska, ”Geld” på tyska), vilket är ett ord som används i dagligt tal och har en mer allmän innebörd. I praktiken är de båda betydelserna av ordet pengar förknippade med varandra (se H. Siekmann i R. Freitag och S. Omlor, The Euro as a legal Tender – A comparative Approach to a Uniform Concept, (2020) s. 8 och 9).


32      Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2015/2366 av den 25 november 2015 om betaltjänster på den inre marknaden, om ändring av direktiven 2002/65/EG, 2009/110/EG och 2013/36/EU samt förordning (EU) nr 1093/2010 och om upphävande av direktiv 2007/64/EG (EUT L 337, 2015, s. 35).


33      Europaparlamentets och rådets direktiv 2009/110/EG av den 16 september 2009 om rätten att starta och driva affärsverksamhet i institut för elektroniska pengar samt om tillsyn av sådan verksamhet, om ändring av direktiven 2005/60/EG och 2006/48/EG och om upphävande av direktiv 2000/46/EG (EUT L 337, 2009, s. 35). Se, särskilt, artikel 2.2.


34      Se fotnot 31 ovan.


35      Se Den nikomachiska etiken, femte boken, avdelning 5, som på medeltiden återgavs av Thomas av Aquino i Summa theologiae (II-II, argument 78, artikel 1.7).


36      Denna teori förknippas vanligen med G.F. Knapp, Staatliche Theorie des Geldes (1905). Se emellertid, i detta avseende, H. Siekmann, Restricting the use of cash in the European Monetary Union: Legal Aspects i F. Rövenkamp, M. Bälz och H.G. Hilpert, Cash in East Asia, (2017), s. 157 och följande sidor, där det finns ytterligare hänvisningar till doktrin. Se även, angående begreppet ”pengar” och de olika juridiska teorierna om pengar, kapitel 1 i C. Proctor, Mann on the legal aspect of money, 6:e utgåvan (2005).


37      Ursprungligen utgjordes pengar av så kallade ”pengar i form av varor”, det vill säga ett föremål gjort utav någonting som hade ett marknadsvärde, såsom ett guldmynt. Senare kom ”representativa pengar” bestående av sedlar som kunde bytas mot en viss mängd guld eller silver. Se i detta avseende, för en kort översikt, ECB:s förklarande dokument med rubriken ”Vad är egentligen pengar” (https://www.ecb.europa.eu/explainers/tell-me-more/html/what_is_money.sv.html).


38      Representativa pengar har inget verkligt värde – pappret som använts för sedlarna är i princip värdelöst – men de accepteras likväl i utbyte mot varor och tjänster då man har förtroende för att centralbanken håller värdet på pengarna stabilt över tid. Ifall centralbanken misslyckades med detta skulle pengar utan eget värde inte accepteras som bytesmedel och därmed tappa sin dragningskraft som värdebevarare.


39      Se, i detta avseende, Henk Esselink och Lola Hernández, The use of cash by households in the euro area, ECB Occasional Paper Series, nr 201 av november 2017 (tillgänglig via länken https://www.ecb.europa.eu/pub/pdf/scpops/ecb.op201.en.pdf), s. 18 och följande sidor.


40      I november 2017 uppgick insättningarna i monetära finansinstitut (MFI) i euroområdet till 17 500 miljarder euro mot cirka 1 100 miljarder euro i kontanter i omlopp (se, i detta avseende, föredraget av Yves Mersch, ledamot av ECB:s direktion, med rubriken Virtual or virtueless? The evolution of money in the digital age, tillgängligt via länken https://www.ecb.europa.eu/press/key/date/2018/html/ecb.sp180208.en.html).


41      Se i detta avseende, bland många andra, T. Adrian och T. Mancini-Griffoli, The rise of Digital Money, Fintech Notes, Notes 19/01, av juli 2019, en studie publicerad av Internationella Valutafonden, tillgänglig på webbplatsen https://www.imf.org/en/Publications/fintech-notes/Issues/2019/07/12/The-Rise-of-Digital-Money-47097, som innehåller flera hänvisningar.


42      Se exempelvis, i detta avseende, det gemensamma uttalandet från Republiken Frankrike och Förbundsrepubliken Tyskland av den 13 september 2019 angående Libra, kryptovalutaprojektet som Facebook har inlett tillsammans med ett konsortium av andra företag och icke-statliga organ.


43      Det framgår av helt färska tidningsnyheter att Folkrepubliken Kina har inlett genomförandet av ett pilotprogram i flera städer för att införa digitala pengar (Central Bank Digital Currency), som redan är långt framskridet, och att diskussionen i Förenta staterna angående införandet av digitala dollar i kölvattnet av detta program märkbart har tagit fart (Förenta staternas senat höll en utfrågning härom den 22 juli 2020; se https://www.banking.senate.gov/hearings/us-china-winning-the-economiC‑competition). Frågan har otvivelaktigt mycket viktiga och kännbara geopolitiska verkningar. Se, angående vilken omvälvande effekt införandet av CBDC kan ha på det monetära systemet, bland annat den helt färska (juni 2020) studien publicerad av Federal Reserve Bank of Philadelphia, Central Bank Digital Currency: Central Banking for all, tillgänglig på webbplatsen https://www.philadelphiafed.org/-/media/research-and-data/publications/working-papers/2020/wp20–19.pdf.


44      Denna diskussion ägde rum vid Ekofinrådet i december 2019 (se, i detta avseende, ECB:s beredningsunderlag för detta möte med rubriken ”Innovation and its impact on the European retail payment landscape”, tillgängligt via länken https://www.ecb.europa.eu/pub/pdf/other/ecb.other191204~f6a84c14a7.en.pdf). Se även, i detta avseende, talet av Yves Mersch, ledamot av ECB:s direktion, med rubriken ”An ECB digital currency – a flight of fancy?”, tillgängligt via länken https://www.ecb.europa.eu/press/key/date/2020/html/ecb.sp200511~01209cb324.en.html.


45      Se, i detta avseende, kommissionens meddelande av den 5 december 2018, En stärkt internationell roll för euron, COM(2018) 796 final.


46      En penningskuld kan lagligt betalas både med den gemensamma valutan i fysisk form (det vill säga i kontanter) och med den gemensamma valutan uttryckt i icke-fysisk form (det vill säga genom en banköverföring av icke-fysiska pengar).


47      Se, i detta avseende, de diskussioner som förts inom ramen för arbetsgruppen bestående av representanter från finansministerierna och de nationella centralbankerna i euroområdet, vilken nämns i skäl 4 i rekommendation 2010/191/EU (se ovan i fotnot 29 nämnda rapport). Det framgår av denna rapport att nationella experter ansåg att begreppet ”lagliga betalningsmedel” var ett vedertaget begrepp i de nationella lagstiftningarna, men att det förelåg skillnader vad gäller rättstraditioner och konsumentvanor i de olika medlemsstaterna. Se, i detta avseende, B. Angel och A. Margerit, Quelle est la portée du cours légal de l’euro? i Revue du Marché commun et de l’Union européenne, nr 532/2009, särskilt s. 589 och 590.


48      Se, analogt, dom av den 4 oktober 2011, Football Association Premier League m.fl. (C‑403/08 och C‑429/08, EU:C:2011:631, punkt 154).


49      Se, i detta avseende, ECB:s beslut 2011/67/EU av den 13 december 2010 om utgivningen av eurosedlar (omarbetning) (EUT L 35, 2011, s. 26).


50      Sett ur ett historiskt perspektiv fungerade den även som en garanti på konstitutionell nivå för att de medlemsstater som antog euron som gemensam valuta med full verkan bytte ut sin nationella valuta mot euron.


51      I detta avseende ska det påpekas att euromynt har tilldelats ställning som lagliga betalningsmedel i sekundärrätten genom artikel 11 i förordning nr 974/98. Mynt anges för övrigt uttryckligen i artikel 128.2 FEUF.


52      I detta hänseende vill jag understryka att det framgår av ordalydelsen i artikel 128.1 tredje meningen FEUF att det i denna bestämmelse föreskrivs att endast sedlar (die einzigen Banknoten) som ges ut av ECB och de nationella centralbankerna ska vara lagliga betalningsmedel inom unionen. Det framgår inte av denna bestämmelse att dessa sedlar är det enda instrument som har ställning som lagligt betalningsmedel i unionen, vilket för övrigt bekräftas av det faktum att även mynt har tilldelats ställning som lagliga betalningsmedel.


53      Denna tolkning är förenlig med behovet av den flexibilitet som unionsrätten måste upprätthålla för att anpassa sig till behoven till följd av de förändringar som sker genom den tekniska utvecklingen och, såsom nämnts ovan i punkt 82, är ytterst snabba i den ekonomiska verkligheten.


54      Se, exempelvis, skäl 5 i direktiv 2015/2366 samt kommissionens grönbok från år 2012 ”Mot en integrerad europeisk marknad för kort-, internet och mobilbetalningar” (KOM(2011) 941 slutlig).


55      Nämnda detaljerade regelverk har medfört en säkerhetsnivå för transaktionerna och spridningen av deras användning som har fått vissa att anse att kontotillgodohavanden numera ska anses ha ställning som lagliga betalningsmedel. Se exempelvis, bland annat, V. De Stasio, Verso un concetto europeo di moneta legale: valute virtuali, monete complementari e regole di adempimento i Banca borsa titoli di credito, 2018, särskilt s. 751.


56      Detta unionsrättsliga begrepp har ännu inte varit föremål för förhandsavgörande men domstolen har i förbigående nämnt det i mål som rört fri rörlighet för varor (dom av den 23 november 1978, Thompson m.fl., 7/78, EU:C:1978:209), mervärdesskatt (dom av den 14 juli 1998, First National Bank of Chicago, C‑172/96, EU:C:1998:354, punkt 25, och dom av den 22 oktober 2015, Hedqvist, C‑264/14, EU:C:2015:718 punkt 25, punkt 44 och följande punkter) och transport (dom av den 15 november 2018, Verbraucherzentrale Baden-Württemberg, C‑330/17, EU:C:2018:916).


57      Dom av den 13 december 1989, Grimaldi (C‑322/88, EU:C:1989:646, punkterna 7, 16 och 18), dom av den 21 januari 1993, Deutsche Shell (C‑188/91, EU:C:1993:24, punkt 18), dom av den 11 september 2003, Altair Chimica (C‑207/01, EU:C:2003:451, punkt 41), och dom av den 24 april 2008, Arcor (C‑55/06, EU:C:2008:244, punkt 94).


58      Dom av den 6 september 2012, Chemische Fabrik Kreussler (C‑308/11, EU:C:2012:548, punkt 25).


59      Se s. 4 i ovan i fotnot 29 nämnda rapport av nationella experter.


60      Se dom av den 19 december 2019, Puppinck m.fl./kommissionen (C‑418/18 P, EU:C:2019:1113, punkt 75), och, för ett liknande resonemang, dom av den 10 januari 2006, IATA och ELFAA (C‑344/04, EU:C:2006:10, punkt 76). Se även dom av den 11 juni 2015, Zh. och O. (C‑554/13, EU:C:2015:377, punkt 42 in fine), och dom av den 22 september 2011, Budějovický Budvar (C‑482/09, EU:C:2011:605, punkt 40 och följande punkter).


61      Se, för ett liknande resonemang, dom av den 4 mars 2020, Mowi/kommissionen (C‑10/18 P, EU:C:2020:149, punkterna 43 e 44 och där angiven rättspraxis).


62      I detta avseende, vilket för övrigt har anförts vid förhandlingen av samtliga parter som har intervenerat och såsom framgår av den praxis från domstolen som nämns i punkterna 113 och 114, kan ett skäl inte ha företräde framför en egentlig lagbestämmelse och än mindre en primärrättslig bestämmelse. Det kan emellertid användas för att tolka ett begrepp i själva rättsakten som används i både primärrätten och sekundärrätten och därför ska tolkas gemensamt och enhetligt. I detta avseende ska det även påpekas att artikel 10 andra meningen i förordning nr 974/98 ordagrant, på ett sätt som kan definieras som förklarande, återger bestämmelsen i artikel 106 EG, som var i kraft vid tidpunkten för antagandet av denna förordning, som sedermera har blivit artikel 128 FEUF.


63      Det framgår inte någonstans, inte ens av förarbetena till förordning nr 974/98, att nämnda skäl ska ha en tidsbegränsad karaktär, vilket klagandena har gjort gällande vid den hänskjutande domstolen.


64      I detta avseende ska det påpekas att skäl 19 hänvisar till allmänintresset (”intérêt public” på franska, ”public reason” på engelska, ”interés público” på spanska och ”interesse público” på portugisiska), vilket kommissionen med rätta har påpekat vid förhandlingen. I den mån den tyska versionen av detta skäl hänvisar till skäl som rör allmän ordning (Gründen der öffentlichen Ordnung) använder den ett alltför snävt begrepp som inte är i linje med detta uttrycks innebörd i majoriteten av språkversionerna av den aktuella lagstiftningsakten.


65      Se i detta avseende, analogt, dom av den 13 september 2005, kommissionen/rådet (C‑176/03, EU:C:2005:542, punkterna 41–53), och dom av den 6 maj 2014, kommissionen/parlamentet och rådet (C‑43/12, EU:C:2014:298, punkterna 32–42).


66      Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2015/849 av den 20 maj 2015 om åtgärder för att förhindra att det finansiella systemet används för penningtvätt eller finansiering av terrorism, om ändring av Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 648/2012 och om upphävande av Europaparlamentets och rådets direktiv 2005/60/EG och kommissionens direktiv 2006/70/EG (EUT L 141, 2015, s. 73). Enligt artikel 11 första stycket c i detta direktiv ska medlemsstaterna se till att ansvariga enheter vidtar åtgärder för kundkännedom bland annat när det gäller personer som handlar med varor, vid enstaka transaktioner om minst 10 000 euro i kontanter, oavsett om transaktionen utförs vid ett enda tillfälle eller flera tillfällen som förefaller ha samband.


67      Se Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2018/1672 av den 23 oktober 2018 om kontroller av kontanta medel som förs in i eller ut ur unionen och om upphävande av förordning (EG) nr 1889/2005 (EUT L 284, 2018, s. 6).


68      En förteckning över sådana bestämmelser i olika medlemsstater (för övrigt uppdaterad år 2016) återfinns i dokumentet av Bundestag (Federala parlamentet, Tyskland) rörande diskussionen kring begränsningar av kontantbetalning (Diskussion über die Begrenzung von Bargeldzahlungen; WD 4 – 3000 – 043/16, s. 8 och 9).


69      Såsom med fog påpekats av den tyska regeringen, som vid förhandlingen har betecknat kontanternas funktion som ”Auffangfunktion”.


70      Se fotnot 64 ovan.


71      Se, bland annat, dom av den 8 april 2014, Digital Rights Ireland (C‑293/12 och C‑594/12, EU:C:2014:238, punkt 46), dom av den 16 juni 2015, Gauweiler m.fl. (C‑62/14, EU:C:2015:400, punkt 67 och där angiven rättspraxis), och dom av den 11 december 2018, Weiss m.fl. (C‑493/17, EU:C:2018:1000, punkt 72).


72      Såsom framgår av domstolens praxis avseende fall där en medlemsstat har vidtagit åtgärder inom ramen för sina befogenheter för att eftersträva mål av allmänintresse, vilka dock inskränker en av de grundläggande friheter som garanteras genom fördragen. Se exempelvis, bland annat, dom av den 18 juni 2020, kommissionen/Ungern (Insyn i finansieringen av föreningar) (C‑78/18, EU:C:2020:476, punkt 76), och dom av den 22 november 2018, Huijbrechts (C‑679/17, EU:C:2018:940, punkterna 30 och 36). Se även, angående tillämpningen av proportionalitetsprincipen på statens agerande, förslag till avgörande av generaladvokaten Kokott i målet Di Maura (C‑246/16, EU:C:2017:440, punkt 48 och där angiven rättspraxis).


73      Till exempel är det i huvudsak icke-fysiska pengar som fyller funktionen som värdebevarare. Denna funktion hänger normalt samman med rätten till egendom, som garanteras i unionsrätten i artikel 17 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna (se uppgifterna i fotnot 40 ovan), och är inte nödvändigtvis kopplad till pengar i form av kontanter. Samma sak gäller enligt min uppfattning för utövandet av viktiga grundläggande rättigheter såsom näringsfriheten eller handlingsfriheten i allmänhet. I detta avseende stämmer det att fysiska pengar i form av kontanter, och inte i form av kontotillgodohavanden eller elektroniska pengar, är den enda formen av centralbankspengar i unionen och de är därför inte utsatta för risken att det institut som förvaltar kontot går i konkurs. Emellertid begränsar denna risk – som konkret kan uppfattas som försumbar, med hänsyn tagen till de strikta lagbestämmelser som är tillämpliga på sådana institut – inte möjligheten att använda andra former av pengar eller andra betalningsmedel för att utöva dessa grundläggande rättigheter, vilket för övrigt bekräftas av den redan utbredda och alltjämt växande användningen av andra former av pengar än kontanter i samband med utövande av grundläggande rättigheter. Vidare är användningen av kontanter, både som värdebevarare och som betalningsmedel, i sig förknippad med risker (till exempel stöld eller rån), framför allt vid betalningar av betydande belopp. Vad beträffar respekten för privatlivet kan användningen av kontanter, med hänsyn tagen till dess anonyma karaktär, säkra en högre skyddsnivå än användningen av andra betalningsmedel, men den aktuella rättigheten förefaller inte vara av betydelse i ett fall som det som den hänskjutande domstolen ska ta ställning till, där den offentliga myndighet dit radio- och tv-licens ska betalas redan innehar uppgifterna om de betalningsskyldiga.


74      Europaparlamentets och rådets direktiv 2014/92/EU av den 23 juli 2014 om jämförbarhet för avgifter som avser betalkonto, byte av betalkonto och tillgång till betalkonto med grundläggande funktioner (EUT L 257, 2014, s. 214). Se, särskilt, artiklarna 2.2 och 16 samt skälen 9, 46 och 48 i detta direktiv.


75      Se, särskilt, skäl 46 samt artiklarna 18.4 och 20.1 i direktiv 2014/92.


76      Det framgår av en studie som ECB genomförde år 2017 att 3,64 procent av hushållen i euroområdet inte hade tillgång till banktjänster/finansiella tjänster (0,96 procent i Tyskland; se M. Ampudia, M. Ehrmann, Financial inclusion: what’s it worth? ECB:s Working Paper Series, nr 1990, januari 2017, se, särskilt, tabell 1; tillgänglig via länken https://www.ecb.europa.eu/pub/pdf/scpwps/ecbwp1990.en.pdf). Det framgår av en annan källa att år 2016 hade cirka 36,5 miljoner personer i Europeiska unionen (varav cirka 850 000 personer i Tyskland) inte tillgång till finansiella tjänster (unbanked persons). Se https://www.wsbi-esbg.org/press/latest-news/Pages/Close-to-40-million-EU-citizens-outside-banking-mainstream.aspx.


77      Se i allmänhet, om skyldigheten att höra ECB, punkt 131 och följande punkter i förslag till avgörande av generaladvokaten Jacobs i målet kommissionen/ECB (C‑11/00, EU:C:2002:556).


78      Se, vad gäller de terminologiska skillnaderna i italienskan (och i franskan) och i tyskan, fotnot 6 ovan.


79      Det framgår av förklaringarna till lagförslaget om ändring av lagbestämmelserna på det monetära området till följd av införandet av eurokontanter (Entwurf eines Gesetzes über die Änderung währungsrechtlicher Vorschriften infolge der Einführung des Euro-Bargeldes (Drittes Euro-Einführungsgesetz – Drittes EuroEG); Deutscher Bundestag, Drucksache 14/673) att hänvisningen till eurokontanternas karaktär av ”obegränsat” lagligt betalningsmedel har behållits för att skapa rättslig tydlighet eftersom det saknades ett uttryckligt regelverk i unionsrätten (se s. 15, under ”Zu Artikel 3”, tredje stycket).


80      Dom av den 26 februari 2019, Rimšēvičs och ECB/Lettland (C‑202/18 och C‑238/18, EU:C:2019:139, punkt 69).


81      Se, i detta avseende, dom av den 7 februari 1973, kommissionen/Italien (39/72, EU:C:1973:13, punkterna 16 och 17), och dom av den 10 oktober 1973, Variola (34/73, EU:C:1973:101, punkterna 9–11).


82      Det framgår av uppgifter som kommissionen har lämnat in att institutionerna, vad gäller det specifika sammanhanget för ECBS, redan har accepterat att vissa unionsbestämmelser återges i de nationella centralbankernas stadga. Se, i detta avseende, ECB:s konvergensrapport av maj 2018, s. 19 (https://www.ecb.europa.eu/pub/pdf/conrep/ecb.cr201805.sv.pdf).


83      I detta avseende ska det även påpekas att ECB, såsom kommissionen har betonat, inom ramen för sin rätt till samråd, som anförts ovan i punkt 139, i flera fall har prövat BBankG dock utan att yttra sig om lagliga betalningsmedel (se yttrande CON/99/10 av den 3 september 1999 och yttrande CON/2011/92 av den 11 november 2011 och, tidigare, Europeiska monetära institutets yttrande CON/97/10 av den 30 maj 1997).


84      I detta avseende ska det även påpekas att klagandena i det nationella målet inte förefaller tillhöra denna personkategori, vilket det ankommer på den hänskjutande domstolen att pröva. Det framgår ingenstans av rättegångshandlingarna att de någonsin har gjort gällande att de inte kan betala radio- och tv-licens eftersom de inte har tillgång till grundläggande finansiella tjänster.