Zaken T‑29/10 en T‑33/10

Koninkrijk der Nederlanden
en
ING Groep NV

tegen

Europese Commissie

„Staatssteun — Financiële sector — Steun bestemd om ernstige verstoring van economie van lidstaat te verhelpen — Kapitaalinjectie met mogelijkheid voor begunstigde van steun, te kiezen tussen terugbetaling en omzetting van effecten — Wijziging van terugbetalingsvoorwaarden in loop van administratieve procedure — Beschikking waarbij steun verenigbaar met gemeenschappelijke markt wordt verklaard — Begrip staatssteun — Voordeel — Criterium van particuliere investeerder — Noodzakelijk en evenredig verband tussen bedrag van steun en draagwijdte van maatregelen die verenigbaarheid van steun mogelijk moeten maken”

Samenvatting van het arrest

1.      Steunmaatregelen van de staten — Begrip — Beoordeling volgens criterium van particulier investeerder

(Art. 87, lid 1, EG)

2.      Steunmaatregelen van de staten — Begrip — Rechtskarakter — Uitlegging aan hand van objectieve criteria — Rechterlijke toetsing — Omvang

(Art. 87, lid 1, EG)

3.      Recht van Unie — Uitlegging — Handelingen van de instellingen — Motivering — Inaanmerkingneming

1.      Om een „voordeel” in de zin van artikel 87, lid 1, EG in geval van kapitaalinbreng te beoordelen moet worden uitgemaakt of een particuliere investeerder die qua omvang vergelijkbaar is met een openbaar lichaam, in vergelijkbare omstandigheden ertoe zou kunnen worden gebracht, een even grote kapitaalinbreng te doen, mede gelet op de ten tijde van de inbreng beschikbare informatie en te verwachten evolutie. Met betrekking tot de vraag of de staat zich als een voorzichtige investeerder in een markteconomie heeft gedragen, moet worden uitgegaan van de periode waarin de financiële steunmaatregelen zijn genomen, en dus niet van een latere situatie.

Dergelijke beginselen vinden toepassing in het geval waarin de staat, na te hebben besloten in te schrijven op een aan bepaalde terugbetalingsvoorwaarden onderworpen kapitaalinbreng in een onderneming, instemt met wijziging van die voorwaarden. In dergelijke omstandigheden kan staatssteun zijn verleend zowel bij de kapitaalinbreng, als bij wijziging van de terugbetalingsvoorwaarden.

Aangaande de analyse door de Commissie van de economische rationaliteit van het gedrag van de staat, kan de Commissie zich niet aan de verplichting, de economische rationaliteit van de wijziging van de terugbetalingsvoorwaarden aan het criterium van de particuliere investeerder te toetsen, onttrekken op de enkele grond dat de kapitaalinbreng waarop de aflossing betrekking heeft op zich reeds staatssteun vormt. Pas na die toetsing, waarvoor inzonderheid de aanvankelijke terugbetalingsvoorwaarden moeten worden vergeleken met de gewijzigde voorwaarden, kan de Commissie immers vaststellen of al dan niet sprake is van een additioneel voordeel in de zin van artikel 87, lid 1, EG.

Voor dat onderzoek dient de Commissie alle relevante aspecten in de beschouwing te betrekken, zoals die onder meer besloten lagen in de aanvankelijke terugbetalingsvoorwaarden en de gewijzigde voorwaarden. In die context volstaat een benadering waarbij ermee wordt volstaan vast te stellen dat de wijziging van de terugbetalingsvoorwaarden voor de kapitaalinbreng staatssteun vormde, zonder dat eerst is onderzocht of de aangebrachte wijziging een voordeel verschafte dat een particuliere investeerder in dezelfde situatie als de staat niet zou hebben toegekend, niet om een steunmaatregel in artikel 87, lid 1, EG in te delen. Die benadering mag niet volledig voorbijgaan zowel aan de optie — en niet het recht — van de staat om te worden terugbetaald op basis van de aanvankelijke voorwaarden als aan de economische rationaliteit die de aangebrachte wijziging kan verklaren.

Bijgevolg heeft de Commissie het begrip steun onjuist opgevat door niet te beoordelen of de staat, door in te stemmen met de wijziging van de terugbetalingsvoorwaarden, heeft gehandeld zoals een particuliere investeerder in een vergelijkbare situatie zou hebben gehandeld, inzonderheid gezien het feit dat de staat vervroegd kon worden terugbetaald en hij gezien de marktomstandigheden op dat moment over een grotere zekerheid beschikte dat hij een bevredigende vergoeding zou ontvangen.

(cf. punten 97‑99, 110‑111, 118, 125)

2.      Het begrip steunmaatregel is een rechtsbegrip en moet op basis van objectieve elementen worden uitgelegd. Om deze reden moet de Unierechter in beginsel, gelet op zowel de concrete gegevens van het hem voorgelegde geschil als het technische of ingewikkelde karakter van de door de Commissie verrichte beoordelingen, volledig toetsen of een maatregel al dan niet binnen de werkingssfeer van artikel 87, lid 1, EG valt. De rechterlijke toetsing is echter beperkt met betrekking tot de vraag of een maatregel binnen de werkingssfeer van artikel 87, lid 1, EG valt wanneer de door de Commissie gemaakte beoordelingen een technisch of ingewikkeld karakter hebben. Het Gerecht bepaalt evenwel of dat het geval is.

De vraag of wijziging van de terugbetalingsvoorwaarden voor kapitaalinbreng staatssteun vormt doordat zij de begunstigde een voordeel toekent, is in beginsel dus ter volledige beoordeling door het Gerecht. Zo het Gerecht echter van oordeel mocht zijn dat met de analyse van de steun een door de Commissie verrichte ingewikkelde economische beoordeling aan de orde wordt gesteld, inzonderheid aangaande de vraag of de staat door de wijziging van de terugbetalingsvoorwaarden te aanvaarden niet heeft gehandeld zoals een bedachtzame particuliere investeerder van vergelijkbare omvang zou hebben gedaan, valt een dergelijke vraag onder een beperkt toezicht.

Bij de toetsing van de rechtmatigheid van een beschikking van de Commissie inzake staatssteun moet rekening worden gehouden met de gegevens waarover de Commissie beschikte of kon beschikken op de dag waarop zij de bestreden beschikking heeft gegeven. Indien in zoverre blijkt dat de beoordeling door de Commissie wordt tegengesproken of in twijfel wordt getrokken door gegevens waarvan zij tijdens de administratieve procedure geen kennis droeg, zal moeten worden nagegaan of die gegevens haar tijdig bekend konden zijn en door haar in de beschouwing konden worden betrokken en, indien dat het geval is, of die gegevens door de Commissie normalerwijze in de beschouwing hadden moeten worden betrokken, minstens als relevante gegevens voor de toepassing van het criterium van de particuliere investeerder.

(cf. punten 100‑101, 105‑106)

3.      Het dispositief van een handeling is onlosmakelijk verbonden met de motivering ervan, zodat het, indien nodig, moet worden uitgelegd met inachtneming van de overwegingen die tot de vaststelling ervan hebben geleid. Het is juist dat alleen het dispositief van een beschikking rechtsgevolgen kan hebben, maar dit neemt niet weg dat de rechter van de Unie de rechtmatigheid van de in de motivering van een beschikking geformuleerde beoordelingen kan toetsen wanneer deze, als motivering van een bezwarende handeling, noodzakelijk zijn ter ondersteuning van het dispositief van die handeling of wanneer deze overwegingen de kern van hetgeen in het dispositief van de betrokken handeling is beslist, kunnen wijzigen.

Wanneer de Commissie in een beschikking inzake staatssteun een van de door haar onderzochte maatregelen ten onrechte als steun aanmerkt, brengt die onrechtmatigheid dus onvermijdelijk de onrechtmatigheid mee van de verklaring dat de steun verenigbaar is in geval van een zekere mate van verbintenissen, die zelf is bepaald gelet op het berekende minimumbedrag van de steun.

(cf. punten 146, 156, 160)