ЗАКЛЮЧЕНИЕ НА ГЕНЕРАЛНИЯ АДВОКАТ
J. KOKOTT
представено на 16 януари 2014 година(1)
Дело C‑237/12
Европейска комисия
срещу
Френска република
„Неизпълнение на задължения от държава членка — Директива 91/676/ЕИО — Опазване на водите от замърсяване с нитрати от селскостопански източници — Периоди на разпръскване на отпадни води от животни — Капацитет на местата, предназначени за събиране на отпадни води от животни — Ограничаване на разпръскването — Забрана за разпръскване по земи с остър наклон и върху замръзнали или покрити със сняг почви“
Съдържание
I – Въведение
II – Правна уредба на Съюза
III – Производство и искания
IV – Анализ
А – По правните основания
Б – Приложимата ratione temporis френска правна уредба
В – Относно критерия за преценка на транспонирането на точки от приложенията към Директивата за нитратите
Г – По първото твърдение за нарушение, свързано с периодите на разпръскване
1. По частите от твърдението за нарушение, които не са оспорени по същество
2. По разпръскването на подобряващи почвата вещества от вид II върху засети преди повече от шест месеца пасища
3. По разпръскването на подобряващи почвата вещества от вид III върху засети преди повече от шест месеца пасища
Д – По второто твърдение за нарушение, свързано с капацитета за събиране на отпадни води от животни
1. По липсата на точни правила за определянето на необходимия капацитет за събиране
2. По продължителността на максималните периоди на събиране, които следва да бъдат обхванати
3. По събирането на полето
Е – Трето твърдение нарушение, свързано с балансираното наторяване
Ж – Четвърто твърдение за нарушение, свързано с гарантирането, че няма да бъде надвишена горната граница от 170 kg на хектар и на година
1. Относно млечните крави
2. Относно останалите селскостопански животни
З – Пето твърдение за нарушение, свързано с разпръскването по земи с наклон
И – Шесто твърдение за нарушение, свързано със замръзнали или покрити със сняг почви
V – По съдебните разноски
VI – Заключение
I – Въведение
1. Директивата за нитратите(2) е от голямо значение за качеството на водите в Европейския съюз. Тя се отнася до разпръскването на подобряващи почвата вещества, съдържащи азот, и по-специално на отпадни води от животни в селското стопанство. Директивата има за цел земеделските производители да не разпръскват азот в по-голямо количество от нужното на културите в съответния момент. При превишаване на това количество съществува опасност азотът да не се използва от културите, а да се отделя в околната среда.
2. В това отношение от значение е не азотът сам по себе си, който, както е известно, се съдържа в големи количества в атмосферата, а определени азотни съединения, от които културите се нуждаят, за да се развиват, и преди всичко нитратите. Тези форми на азота се наричат „минерализирани“. Отпадните води от животни съдържат, наред с минерализиран азот, и голямо количество органичен азот, например в протеини и аминокиселини. Този органичен азот трябва да бъде „минерализиран“ от микроорганизми, преди да може да се усвои от културите.
3. Нитратите, които не се използват от културите, могат да замърсят водите. Те са водоразтворими и следователно посредством инфилтриране могат да проникнат до подземни или до повърхностни води. Освен това повърхностните води могат да бъдат замърсени с нитрати, съдържащи се в стичащи се по повърхността на почвата води. Чрез този начин на замърсяване може да бъде пренесен и органичен азот, който се минерализира едва във водите.
4. В повърхностните води нитратите действат като торове и следователно подпомагат по-специално растежа на определени видове водорасли. Те могат да влошат качеството на водата и да нарушат разнообразието на съществуващите във водата организми. Освен това е възможно прекомерно развитие и на видове водорасли, които отделят отровни вещества. Замърсяването на подземните води с нитрати може по-специално да влоши качеството на питейната вода.
5. Макар неотдавна Комисията да докладва за подобрение на качеството на повърхностните води, по отношение на подземните води почти не се забелязват промени(3). Това се отнася и за Франция, където от 2000 г. насам всеки път в над 10 % от всички станции за наблюдение се отчитат превишени стойности на концентрацията на нитрати от 50 mg/l в подземните води. В повърхностните води това се наблюдава значително по-рядко и освен това се забелязва тенденция за намаляване на будещи безпокойство резултати от измервания(4). Във всеки случай все още предстои много работа, за да се намали замърсяването на водите с нитрати.
6. Ето защо Съдът не се занимава с Директивата за нитратите за първи път. Настоящото производство обаче е емблематично за нов етап на нейното прилагане. Докато предходните производства по същество имат за цел държавите членки изобщо да предприемат предвидените мерки, в настоящия случай Комисията интензивно се занимава с качеството на мерките за транспониране.
7. В това отношение става дума отчасти за сложни технически въпроси, а именно за периодите, през които разпръскването на отпадни води от животни е забранено, за необходимия поради това капацитет за събиране на отпадни води от животни, за това при какви условия и в какви количества е разрешено разпръскването на отпадни води от животни, както и за условията за разпръскване по земи с остър наклон и върху замръзнали или покрити със сняг почви.
II – Правна уредба на Съюза
8. Целта на Директивата за нитратите е посочена в член 1:
„Настоящата директива има за цел:
– да намали замърсяването на водите, предизвикано или породено от нитрати от селскостопански източници,
– да предотврати всяко ново замърсяване от този вид“.
9. За тази цел на основание член 4 от Директивата за нитратите държавите членки приемат кодекс или кодекси за добра селскостопанска практика с незадължителен характер, които следва да съдържат поне елементите, изброени в буква А от приложение II, и в съответствие с член 3 идентифицират уязвимите зони, нуждаещи се от специална защита, която е уточнена в член 5:
„1. За нуждите на предвидените в член 1 цели […] държавите членки съставят програми за действие за посочените уязвими зони.
2. […]
3. Програмите за действие са съобразени със:
а) специфичните данни и наличните техники, отнасящи се главно до съответните количества азот със земеделски произход или от други източници;
б) условията на околната среда в съответните области на въпросната държава членка.
4. Програмите за действие се прилагат в срок до четири години считано от тяхното изготвяне и съдържат следните задължителни мерки:
а) мерките, посочени в приложение III;
б) мерките, които държавите членки са определили в кодекса или кодексите за добрата селскостопанска практика, в съответствие с член 4, с изключение на тези, които са заменени с мерките, посочени в приложение III.
5. […]
6. […]
7. Държавите членки преразглеждат и, по целесъобразност, най-малко на всеки четири години ревизират програмите си за действие, включително всяка допълнителна мярка, взета по силата на параграф 5. Те уведомяват Комисията за всяко изменение на програмите за действие“.
10. В частност става въпрос за следните мерки съгласно приложения II и III:
„Приложение II
Кодекс(и) на добра селскостопанска практика
А. Кодексът или кодексите на добрата селскостопанска практика, които имат за цел да намалят замърсяването с нитрати и се съобразяват с характерните условия в различните райони на Общността, би трябвало да съдържат правила относно следващите по-долу елементи, доколкото те са правилни:
1. периодите, през които разпръскването на подобряващи почвата вещества е неуместно;
2. условията за разпръскване на подобряващи почвата вещества по земи с остър наклон;
3. условията за разпръскване на подобряващи почвата вещества върху влажни, наводнени, замръзнали или покрити със сняг почви;
4. […];
5. капацитета и конструкцията на местата, предназначени за събиране на отпадните води, и по-специално мерките за намаляване на замърсяването на водите посредством стичане или инфилтриране в почвата или чрез оттичане в повърхностните води на течности, съдържащи отпадни води от животни и отпадни води от растителни вещества, като силажиран фураж;
6. начините за разпръскването на химически изкуствени торове и отпадни води от животни, и по-специално неговото ниво и еднаквост с цел поддържане оттичането на хранителни елементи във водите на едно приемливо ниво.
Б. […]“.
„Приложение ІІІ
Мерки за включване в програмите за действие съгласно член 5, параграф 4, буква а)
1. Мерките съдържат правила относно:
1. периодите, през които разпръскването на някои видове подобряващи почвата вещества е забранено;
2. капацитета на местата, предназначени за събиране на отпадните води от животновъдството; той трябва да надвишава необходимия капацитет за събиране на води през най-дългия период на забрана за разпръскване в уязвимата зона, освен ако може да бъде доказано на компетентните органи, че обемът на отпадните води, който надвишава реалния капацитет за събиране, ще бъде евакуиран по безвреден за околната среда начин;
3. ограничаването на разпръскването на подобряващи почвата вещества съгласно добрите селскостопански практики и съобразно характеристиките на съответната уязвима зона, и по-специално:
а) на състоянието на почвите, техния състав и техния наклон;
б) на климатичните условия, валежите и напояването;
в) на използването на почвите и селскостопанските практики, и по-специално на системите за ротация на културите;
и основаващо се на равновесие между:
i) предвидимите нужди на културите от азот, и
ii) азота, осигурен на културите чрез почвата и подобряващите я вещества, съответстващ на:
– наличното количество азот в почвата в момента, когато културите започват да го използват в значителни пропорции (количества, останали в края на зимата),
– привнасянето на азот чрез чистата минерализация на резервите от органичен азот в почвата,
– привнасянето на азотни съединения, произтичащи от отпадните води,
– привнасянето на азотни съединения, произлизащи от изкуствени торове и други съединения.
2. Тези мерки гарантират, че при всяка употреба или отглеждане разпръснатото годишно количество отпадни води, включително и от самите животни, няма да надвиши определено количество на хектар.
Това определено количество на хектар съответства на количеството отпадни води, съдържащо 170 kg азот. […]
3. Държавите членки могат да пресметнат посочените в точка 2 количества според броя на животните“.
III – Производство и искания
11. Комисията предприема анализа на френската правна уредба през 2009 г. и след покана за представяне на становище на 28 октомври 2011 г. изпраща на Франция мотивирано становище, в което определя последен срок за изпълнение на произтичащите от правото на Съюза задължения до 28 декември 2011 г. Тъй като отговорът на Франция не разсейва съмненията на Комисията, на 16 май 2012 г. тя предявява настоящия иск.
12. Комисията моли Съда:
1. да установи, че като не е гарантирала правилното и пълно прилагане на всички изисквания, предвидени в приложения II и III към Директивата за нитратите, Френската република не е изпълнила задълженията си по член 5, параграф 4 от Директивата за нитратите във връзка с буква А, точки 1, 2, 3 и 5 от приложение II и с точки 1.1, 1.2, 1.3 и 2 от приложение III към нея;
2. да осъди Френската република да заплати съдебните разноски.
13. Френската република моли Съда:
1. да отхвърли иска на Комисията и
2. да осъди Комисията да заплати съдебните разноски.
14. Страните представят писмени становища и излагат устни становища в съдебното заседание от 7 ноември 2013 г.
IV – Анализ
А – По правните основания
15. Съгласно член 1 Директивата за нитратите има за цел да намали замърсяването на водите, предизвикано или породено от нитрати от селскостопански източници, и да предотврати всяко ново замърсяване от този вид.
16. За тази цел държавите членки трябва по-специално да идентифицират уязвимите зони, които са замърсени или могат да бъдат замърсени с нитрати, ако не се предприемат защитни мерки. Съгласно член 5, параграф 1 държавите членки съставят програми за действие за тези зони.
17. Тези програми за действие са предмет на настоящото производство. Te се прилагат на около половината от френската територия(5).
18. Съгласно член 5, параграф 4, букви а) и б) от Директивата за нитратите програмите за действие съдържат предвидените в приложение III и в кодексите за добрата селскостопанска практика задължителни мерки. Съгласно член 4, параграф 1, буква а) кодексите за добрата селскостопанска практика трябва да съдържат поне елементите, изброени в буква А от приложение II.
Б – Приложимата ratione temporis френска правна уредба
19. Както в рамките на досъдебното производство, така и в иска си Комисията оспорва по-специално, от една страна, Декрет № 2001‑34 от 10 януари 2001 г.(6) и Наредба от 6 март 2001 г.(7), като всеки един от тези нормативни актове има за предмет националните програми за действие за опазване на водите от замърсяване с нитрати от селскостопански източници, и от друга страна, програми за действие, приети от различни департаменти.
20. Франция обаче се позовава само на по-нова правна уредба, и по-специално на Наредба от 19 декември 2011 г.(8), като Комисията излага съображения и по тези разпоредби.
21. В това отношение следва да се припомни, че съгласно постоянната съдебна практика наличието на неизпълнение на задължения трябва да се преценява с оглед на положението на държавата членка към момента на изтичането на срока, даден в мотивираното становище. Последващи промени по принцип не могат да бъдат взети предвид от Съда(9).
22. В мотивираното ѝ становище от 28 октомври 2011 г. Комисията дава на Франция последен срок до 28 декември 2011 г.
23. Наредбата от 19 декември 2011 г. влиза в сила преди изтичането на този срок и следователно по принцип следва да бъде взета предвид в настоящия случай(10). В член 2, параграф II от наредбата обаче се посочват различни разпоредби, които влизат в сила едва на 1 септември 2012 г., тоест след изтичане на срока, определен в мотивираното становище. Освен това някои правила следва да се спазват, считано едва от 1 юли 2016 г., тоест от още по-късен момент. Ето защо двете групи разпоредби не следва да се вземат предвид в настоящия случай.
24. Следва да се разгледа и въпросът дали Комисията може да оспорва останалите разпоредби на Наредбата от 19 декември 2011 г. Макар те да не са били предмет на досъдебното производство, не може във всеки случай да се изисква да е налице пълно съвпадение между националните разпоредби, посочени в мотивираното становище, и тези, които са посочени в исковата молба. Ако в промеждутъка между различните фази на това производство настъпи промяна на законодателството, достатъчно е правната уредба, която е била въведена с оспорваните в досъдебното производство правни разпоредби, да е била запазена като цяло в новите мерки, които държавата членка е приела след мотивираното становище и които се оспорват с иска(11).
25. Съдът е приел също че е допустим иск, който се отнася до нови национални мерки, въвеждащи в правната уредба, която е предмет на мотивираното становище, дерогации, които отчасти обезсилват твърдението за нарушение. Всъщност да се отхвърли допустимостта на иска при подобни обстоятелства би означавало да се позволи на държава членка да възпрепятства производството по установяване на неизпълнение на задължения, като при всяко нотифициране на мотивирано становище внася незначителни изменения в правните си разпоредби, но запазва в сила оспорваната правна уредба в останалата ѝ част(12).
26. Това обаче не би важало в хипотезата на твърдения за нарушения, които са нови в сравнение с изложените в мотивираното становище и са изтъкнати по отношение на национални мерки, приети след издаване на мотивираното становище с цел да отстранят посочените в това становище твърдения за нарушения(13).
27. Следователно е необходимо да се разгледа допустимостта на всяко едно от изложените в исковата молба твърдения за нарушения с оглед на това доколко Съдът може да ги вземе предвид.
В – Относно критерия за преценка на транспонирането на точки от приложенията към Директивата за нитратите
28. Франция оспорва различни твърдения за нарушения с довода, че Директивата за нитратите оставя на държавите членки да определят какви разпоредби следва да бъдат приети за транспониране на отделните точки от приложения II и III. Поради това Комисията можела да оспорва само правила, които били явно неподходящи.
29. Във връзка с този довод следва да се признае, че спорните точки от приложенията са сравнително широко формулирани. Държавите членки са длъжни да приемат разпоредби или правила по определени въпроси, но от самия текст невинаги следва какво трябва да бъде точно съдържанието на правилата за транспониране. Следователно Директивата за нитратите предоставя на държавите членки свобода на преценка при транспонирането(14).
30. Тази свобода на преценка обаче е ограничена, а именно, на първо място, от посочената в член 1 цел на Директивата за нитратите да намали съществуващото замърсяване на водите с нитрати от селскостопански източници и да предотврати всяко ново замърсяване от този вид(15). Следователно Директивата е насочена към постигането на преследваната с член 191, параграф 1, първо тире ДФЕС цел за подобряване на качеството на околната среда и към прилагането на установения в член 191, параграф 2 ДФЕС принцип на превантивните действия.
31. Освен това при определянето на необходимите мерки в програмите за действие държавите членки трябва да отчитат, в съответствие с член 5, параграф 3 от Директивата за нитратите, както и по силата на член 191, параграф 3 ДФЕС, наличните научни и технически данни(16).
32. Следователно Комисията може да оспорва всички недостатъци, които опорочават националните програми за действие, като възпрепятстват ефективното намаляване и предотвратяване на замърсяването на водите с нитрати от селскостопански източници. В това отношение тя трябва по-специално да се основава на най-добрите налични научни познания.
33. В този смисъл за разглеждания случай от значение са по-специално три проучвания. Комисията се позовава изрично на проучване, проведено по нейна поръчка през 2001 г.(17), и на научна статия, публикувана през 2007 г.(18), която, макар Комисията да не представя, не се и поставя по същество под въпрос от Франция. Освен това Комисията публикува в интернет(19) по-ново проучване, проведено през 2011 г. и също възложено от нея. Безспорно последното проучване не може да се използва срещу Франция, поради това че страните не се позовават на него. Като се има предвид обаче, че Комисията явно го счита за релевантно, следва да се приеме, че в сравнение с проучването от 2001 г. то документира актуализирани научни познания. Ето защо по принцип то е от естество да опровергае или поне да постави под въпрос научнообоснованите доводи, изтъкнати от Комисията.
34. Впрочем Франция може да обори съответните твърдения за нарушения, по-специално като се позове на по-нови и по-качествени научни познания. За тази цел тази държава членка представя различни документи.
35. На последно място, следва да се подчертае и необходимостта от транспониране на Директивата за нитратите, което да е приложимо на практика от земеделските производители. Относно транспонирането на Директивата за местообитанията(20) Съдът постановява, че в контекста на директивата, която установява сложни и технически правила в областта на екологичното право, държавите членки са задължени в особена степен да следят за това законодателството им, предназначено да осигури транспонирането на тази директива, да бъде ясно и точно(21). Както илюстрира настоящото дело, установените с Директивата за нитратите правила също са сложни и технически. Освен това практическото им прилагане е задължение основно не на органите, които трябва да притежават необходимите специализирани познания, а на земеделските производители. Следователно транспонирането трябва да има толкова точен и определен характер, че да е възможно и без квалификация на учен в областта на околната среда(22).
Г – По първото твърдение за нарушение, свързано с периодите на разпръскване
36. Първото твърдение за нарушение се състои от пет части във връзка с периодите на разпръскване на подобряващи почвата вещества. Съгласно буква A, точка 1 от приложение II към Директивата за нитратите кодексът или кодексите за добрата селскостопанска практика трябва да съдържат правила за периодите, през които разпръскването на подобряващи почвата вещества върху селскостопански земи е неуместно, доколкото те са правилни. Точка 1.1 от приложение III към Директивата за нитратите също предвижда, че програмите за действие съдържат правила относно периодите, през които разпръскването на някои видове подобряващи почвата вещества върху селскостопански повърхности е забранено.
37. От своя страна Франция се позовава само на точка 1 от приложение I към Наредбата от 19 декември 2011 г., която съдържа нови правила във връзка с повечето части от твърдението за нарушение. Макар тази наредба да влиза в сила преди 28 декември 2011 г., съгласно член 2, параграф II от нея релевантните изисквания е следвало, както признава Франция, да се прилагат едва от 1 септември 2012 г. Следователно те не определят правната уредба към релевантния момент.
38. От това следва, че меродавна е прилаганата преди това правна уредба, съдържаща се в Наредбата от 6 март 2001 г. Подобно на новите правила, тази уредба прави разграничение, от една страна, между различните култури, и от друга страна, между различните видове подобряващи почвата вещества. По отношение на културите се прави разграничение между ранни пролетни и есенни полски култури, от една страна, както и засети преди повече от шест месеца пасища, от друга страна. Вид I от класификацията на подобряващите почвата вещества включва предимно твърда фракция на животински отпадъци, докато вид II — течна фракция на животински отпадъци, тоест течен оборски тор или торни води. Вид III включва например изкуствени химически торове.
1. По частите от твърдението за нарушение, които не са оспорени по същество
39. Комисията твърди, че Франция не е изпълнила тези задължения, като
– не е приела никакви забрани за разпръскване на подобряващи почвата вещества от вид I в случаите на есенни полски култури и върху засети преди повече от шест месеца пасища,
– е приела забрани за разпръскване на подобряващи почвата вещества от вид I в случаите на ранни пролетни полски култури само за юли и август,
– е приела забрани за разпръскване на подобряващи почвата вещества от вид II в случаите на есенни култури само за периода от 1 ноември до 15 януари и не е приела никакви забрани за разпръскване на подобряващи почвата вещества от вид III за периода след 15 януари, и
– е приела забрани за разпръскване на подобряващи почвата вещества от вид II в случаите на ранни пролетни полски култури само за периода до 15 януари.
40. Що се отнася до пълния отказ от забрани, Комисията твърди, че съгласно буква А, точка 1 от приложение II и точка 1.1 от приложение III държавите членки по принцип са длъжни да приемат такива забрани. Ето защо е необходимо да се обоснове отказът от забрани.
41. Доколкото критикува съществуващите забрани като недостатъчни, Комисията посочва, че подобряващите почвата вещества не следва да се разпръскват след края или преди началото на вегетационния период.
42. Франция обаче не се опитва да оправдае липсата на забрани или да обоснове продължителността на критикуваните забрани. Тя свежда изложените от нея доводи до това да представи или да защити минималните забрани за разпръскване, въведени в част I от приложение I към Наредбата от 19 декември 2011 г.
43. Следователно Франция не оспорва факта, че съществуващите преди 2011 г. правила са били недостатъчни. Като се има обаче предвид, че новите правила все още не са били в сила към релевантния момент, следва да се приеме, че тези части от твърдението за нарушение са основателни.
44. Доколкото обаче Комисията оспорва новите правила(23), доводите ѝ следва да се отхвърлят просто поради правилно изтъкнатото от Франция съображение, че тези твърдения за нарушения, в противоречие с член 21, първа алинея от Статута и с член 38, параграф 1, буква в) от Процедурния правилник в редакцията му, приложима към момента на подаване на иска (понастоящем член 120, буква в) от Процедурния правилник), не могат да бъдат изведени от исковата молба, а само от приложение към мотивираното становище(24).
45. В настоящия случай този факт придобива още по-голямо значение, след като в исковата си молба Комисията се ограничава да критикува определени периоди на забрана само като недостатъчни и само в приложението излага кои периоди на забрана счита за уместни. Този последен довод обаче би изменил предмета на иска и следователно е трябвало да бъде ясно изложен в исковата молба (и в досъдебното производство). Съображенията в този смисъл са изложени със закъснение в писмената реплика съгласно член 42, параграф 2 от Процедурния правилник в редакцията му, приложима към момента на представяне на писмената реплика (понастоящем член 127, параграф 1 от Процедурния правилник).
46. Това обаче не означава, че разглежданото твърдение за нарушение не се отнася до част I от приложение I към Наредбата от 19 декември 2011 г. Всъщност Франция представя само частично новите правила за разпръскване върху пасища. Тези правила съдържат дерогация за разпръскването на предизвикващи слабо замърсяване животински отпадъци от вид I върху пасища, за които ограничението е 20 kg на хектар за периода на забрана от 15 декември до 15 януари(25). Ако земеделските производители обаче всеки месец разпръскват такова голямо количество азот, би била достигната годишна стойност от 240 kg азот, тоест значително повече от допустимата съгласно точка 2 от приложение III от Директивата за нитратите. В светлината на тази дерогация, която следователно има доста широк обхват, се налага изводът, че с оглед на разпръскването на животински отпадъци от вид I върху пасища част I от приложение I към Наредбата от 19 декември 2011 г. следва да се разглежда само като незначително изменение на предходната правна уредба. Ето защо това правило е предмет на настоящото производство, доколкото позволява целогодишно разпръскването на животински отпадъци от вид I върху пасища(26).
47. Следователно Франция е нарушила член 5, параграф 4, буква А, точка 1 от приложение II и точка 1.1 от приложение III от Директивата за нитратите, тъй като
– Наредбата от 6 март 2001 г. не е съдържала никакви забрани за разпръскването на подобряващи почвата вещества от вид I в случаите на есенни полски култури, а
– част I от приложение I към Наредбата от 19 декември 2011 г. съдържа само незначителни ограничения за разпръскването на подобряващи почвата вещества от вид I върху засети преди повече от шест месеца пасища,
– Наредбата от 6 март 2001 г. е забранявала разпръскването на подобряващи почвата вещества от вид I в случаите на ранни пролетни полски култури само за периода между 1 юли до 31 август,
– Наредбата от 6 март 2001 г. е забранявала разпръскването на подобряващи почвата вещества от вид II в случаите на есенни полски култури само за периода между 1 ноември и 15 януари, както и поради това че
– Наредбата от 6 март 2001 г. е забранявала разпръскването на подобряващи почвата вещества от вид III в случаите на есенни полски култури и на подобряващи почвата вещества от вид II — в случаите на ранни пролетни полски култури, само до 15 януари.
2. По разпръскването на подобряващи почвата вещества от вид II върху засети преди повече от шест месеца пасища
48. Комисията иска Франция да забрани разпръскването на подобряващите почвата вещества от вид II върху пасища не по-късно от 15 септември, а не едва от 15 ноември, както е предвидено в Наредбите от 6 март 2001 г. и от 19 декември 2011 г. Тя посочва, че културите се развиват едва при външна температура от 5 °C и нагоре и по този начин абсорбират азот. Освен това органичният азот се минерализирал и при ниски температури, тоест преобразувал се във форма, в която можел да се усвоява от културите. За да се избегнел рискът от излужване на този азот, можело да се наторява най-късно 15 дни преди края на вегетационния период. В писмената реплика Комисията допълва, че подобряващите почвата вещества от вид II съдържат особено високи концентрации на минерален азот. В резултат на това рискът от замърсяване на водите бил особено висок.
49. Според Франция трябва да бъдат взети предвид и други елементи. Изложените от Франция доводи обаче са съсредоточени основно върху подобряващите почвата вещества от вид I, които са без значение за разглежданото в случая твърдение за нарушение.
50. Що се отнася до подобряващите почвата вещества от вид II, Франция относително общо поддържа, че съдържащият се в него органичен азот не се минерализирал толкова бързо, както приемала Комисията. С цел осигуряване на достатъчна усвояемост на минерализирания азот в началото на вегетационния период било полезно подобряващите почвата вещества да се разпръскват още през предходната късна есен.
51. Франция обаче не оспорва основателния довод на Комисията, изведен от относително високото съдържание на вече минерализирания азот в тези подобряващи почвата вещества. Разпръскването през есента следователно увеличава риска от излужване на минерализирания азот през зимата и по този начин допринася за замърсяването на водите, вместо да бъде използван от културите.
52. Доводът за недостиг на азот („faim d’azote“) вследствие на имобилизация на азота от микроорганизми също не може да се приеме в подкрепа на разпръскване през есента. Напротив, има опасност голям процент от разпръснатия през есента азот да бъде имобилизиран или излужен до пролетта. Рискът от имобилизация може да бъде избегнат само чрез разпръскване през период, който е възможно най-близък до вегетационния период.
53. Следователно Франция е нарушила член 5, параграф 4 от Директивата за нитратите, буква А, точка 1 от приложение II и точка 1.1 от приложение III към нея, тъй като част I от приложение I към Наредбата от 19 декември 2011 г. не забранява разпръскването на подобряващи почвата вещества от вид II върху засети преди повече от шест месеца пасища, считано от 15 септември.
3. По разпръскването на подобряващи почвата вещества от вид III върху засети преди повече от шест месеца пасища
54. Комисията иска да се забрани и през февруари разпръскването на подобряващи почвата вещества от вид III върху пасища в планинските региони, където през този период температурите остават под 5 °C. Тези температури не са съобразени нито в Наредбата от 6 март 2001 г., нито в Наредбата от 19 декември 2011 г.
55. Основателността на този довод произтича от факта, че културите не се развиват при ниски температури и поради това не абсорбират азот. Освен това Съдът вече е установил, че значението на посочените в буква А от приложение II към Директивата за нитратите разпоредби трябва да се преценява въз основа на обективни критерии, като например геоложките и климатични особености на отделните региони(27). По отношение на изискванията, предвидени в точка 1.1 от приложение III, тази констатация произтича от самия текст на член 5, параграф 3, буква б). Следователно при забраните за разпръскване трябва да бъде съобразено обстоятелството, че в планинските региони за по-дълго време преобладават ниски температури.
56. Франция не оспорва този убедителен довод на Комисията.
57. Следователно Франция е нарушила член 5, параграф 4 от Директивата за нитратите, буква А, точка 1 от приложение II и точка 1.1 от приложение III към нея, тъй като част I от приложение I към Наредбата от 19 декември 2011 г. не забранява разпръскването на подобряващи почвата вещества от вид III върху засети преди повече от шест месеца пасища в планинските региони през февруари, когато в тези региони температурите остават под 5 °C.
Д – По второто твърдение за нарушение, свързано с капацитета за събиране на отпадни води от животни
58. С второто твърдение за нарушение Комисията оспорва френските правила за събиране на отпадни води от животни.
59. Съгласно буква A, точка 5 от приложение II към Директивата за нитратите кодексът или кодексите на добрата селскостопанска практика трябва да съдържат, доколкото те са правилни, правила за капацитета и конструкцията на местата, предназначени за събиране на отпадните води, и по-специално мерките за намаляване на замърсяването на водите посредством стичане или инфилтриране в почвата или чрез оттичане в повърхностните води на течности, съдържащи отпадни води от животни и отпадни води от растителни вещества като силажиран фураж. Точка 1.2 от приложение III също предвижда, че програмите за действие трябва съдържат правила относно капацитета на местата, предназначени за събиране на отпадните води от животновъдството. Той трябва да надвишава необходимия капацитет за събиране на води през най-дългия период на забрана за разпръскване в уязвимата зона, освен ако може да бъде доказано на компетентните органи, че обемът на отпадните води, който надвишава реалния капацитет за събиране, ще бъде евакуиран по безвреден за околната среда начин.
60. Комисията упреква Франция за липсата на точни правила за проверимо изчисляване на необходимия капацитет. Доколкото били посочени предназначени за изчисляването периоди, те били твърде кратки и не следвало да се разрешава събирането на твърда фракция на животински отпадъци на полето.
1. По липсата на точни правила за определянето на необходимия капацитет за събиране
61. Според Комисията не е достатъчно френската правна уредба, дори абстрактно да възпроизвежда целите на правилата относно необходимия капацитет за събиране, да не предвижда конкретни правила за изчисляване на необходимия капацитет за събиране в отделните стопанства. Нито земеделските производители, нито органите за надзор можели да определят какъв капацитет е необходим.
62. Франция не оспорва необходимостта от конкретна правна уредба, но възразява на Комисията, че част II, точка 1 от приложение II към Наредбата от 19 декември 2011 г. съдържала необходимите критерии. Капацитетът за събиране трябвало да покрива периодите на забрана за разпръскване на отпадни води от животни и следвало да се изчислява, като за целта се използва методът DEXEL (Diagnostic Environnement de l’Exploitation d’Elevage — Екологична диагностика на животновъдството).
63. Тази разпоредба влиза във формална сила незабавно в деня на публикуването на наредбата. Според предоставената от Франция информация, която не е оспорена, разпоредбата се прилага незабавно на базата на съществуващите периоди на забрана за разпръскване. След това тя все още се е прилагала към датата на изтичане на срока на мотивираното становище на 28 декември 2011 г. и следва да бъде взета предвид по настоящото дело.
64. Комисията обаче твърди, че методът DEXEL също не бил достатъчно ясен, поради това че не предвиждал прости критерии за изчисляването на натрупаните отпадни води от животни. Напротив, методът съдържал сложни правила, които акредитираните експерти трябвало да прилагат за всяко отделно стопанство.
65. Не може обаче да се направи извод, че привличането на експерти за определянето на необходимия капацитет за събиране е неподходящо или изключено от Директивата за нитратите. Напротив, проучване на Комисията също сочи, че точното определяне на необходимия капацитет за събиране представлява много сложна задача(28), която несъмнено може да изисква участието на експерти.
66. Освен това още в хода на досъдебното производство Комисията критикува метода DEXEL, поради това че водел до определянето на твърде малък капацитет за събиране. В писмената си реплика, което е допустимо, Комисията конкретизира тази критика в смисъл, че не бил предвиден марж на сигурност и че при определянето на капацитета за събиране методът отчитал и изискванията на икономиката и на аграрните науки към стопанството.
67. Необходимостта от марж на сигурност произтича от текста на точка 1.2 от приложение III към Директивата за нитратите. Съгласно тази точка капацитетът на местата, предназначени за събиране на отпадните води от животновъдство, трябва да надвишава необходимия капацитет за събиране на води през най-дългия период.
68. Франция обаче правилно посочва, че в част II, точка 1, параграф 3 от приложение I към Наредбата от 19 декември 2011 г. е предвиден марж на минимална сигурност. Това правило изисква да бъдат съобразени климатичните рискове, тоест рисковете от допълнителни периоди, през които отпадните води от животни не могат да се разпръскват, например поради замръзване на почвата. Следователно тази част от твърдението за нарушение, изтъкнато от Комисията, е неоснователно.
69. Що се отнася до изискванията на икономиката и на аграрните науки, Директивата за нитратите не предвижда на нито едно място, че тези изисквания могат да обосноват дерогация от установените в нея изисквания. Всъщност, ако не може да осигури необходимия капацитет за събиране и освен това не може да докаже, че отпадните води ще бъдат евакуирани по безвреден за околната среда начин, дадено стопанство трябва съответно да ограничи животновъдната продукция.
70. При все това посочените от Комисията пасажи от документа относно метода DEXEL(29) не позволяват да се приеме, че изискванията на икономиката и на аграрните науки са основният критерий на този метод при определянето на необходимия капацитет за събиране. Всъщност те целят изискванията на Директивата за нитратите да бъдат изпълнени, без да се създава ненужна тежест.
71. В най-добрия случай критика търпи обстоятелството, че методът предвижда преходни мерки преди изграждането на местата за необходимия капацитет за събиране и във връзка с това, докато не е налице достатъчен капацитет за събиране, допуска разпръскване в противоречие с Директивата за нитратите. Несъмнено от практична гледна точка едва ли изглежда реалистично да се изисква от земеделските производители да не разпръскват отпадни води от животни, при положение че местата им за събиране са вече изчерпани, но въпреки това, като разрешават подобно поведение, държавите членки нарушават Директивата за нитратите. Всъщност те би следвало да подтикнат земеделските производители, ако е необходимо, да събират свръхколичествата отпадни води от животни на други места или надлежно да ги евакуират. Този въпрос обаче не е предмет на иска.
72. Следователно тази част от твърдението за нарушение е неоснователна.
2. По продължителността на максималните периоди на събиране, които следва да бъдат обхванати
73. С втората част от второто си твърдение за нарушение Комисията изрично критикува обстоятелството, че при изчисляването на капацитета за събиране се стига до твърде кратки максимални периоди на събиране.
74. Тази критика е основателна дори само поради това че член 2, параграф I, точка 2 от Наредбата от 19 декември 2011 г. изисква необходимият капацитет за събиране да се изчислява на базата на новите забрани за разпръскване едва три години след приемането на петата програма за действие и най-късно до 1 юли 2016 г. Тъй като досега периодите на забрани за разпръскване са твърде кратки(30), предвиденият капацитет за събиране очевидно все още не може да покрие нуждите.
75. Комисията обаче продължава тази линия на критика. Тя счита за необходимо във всички департаменти в регионите Бретан, Долна Нормандия, Горна Нормандия, Пикардия, Шампан-Арден, Лотарингия, Елзас, Поату-Шарант, Франш-Конте, Ил дьо Франс, Рона-Алпи, Оверн, Бургундия, Пеи дьо ла Лоар, Нор Па дьо Кале и Централен да се предвидят периоди от поне шест месеца, както и в департаментите в регионите Лангедок-Русийон, Аквитания, Миди-Пиренеи и Кот д’Азюр — периоди от поне пет месеца. В подкрепа на тези срокове Комисията се позовава на проучването от 2001 г.(31)
76. Франция възразява на Комисията, че тези изисквания са твърде недиференцирани. Съществували множество фактори, които трябвало да бъдат взети предвид и които можели да доведат до определянето на други периоди.
77. Следва да се подчертаят два от тези фактори: от една страна, третирането на твърдата фракция на животински отпадъци или на компостирани със слама животински торове („fumier compact pailleux“), които във Франция се определят като подобряващи почвата вещества от вид I, и от друга страна, значението на ливадите.
78. Франция представя неоспорено по същество от Комисията резюме на проучване, от което следва, че различните видове торове, и по-специално компостираните със слама животински торове, първоначално задържат по-голямо количество минерален азот, отколкото отделят(32). Следователно, дори и да са разпръснати сравнително дълго време преди началото на вегетационния период, рискът от замърсяване на водите e ограничен. Подобни са резултатите от публикувано от Комисията по-ново проучване(33).
79. Освен това ливадите очевидно могат да използват азота в продължение на значително по-дълги периоди от време в сравнение с други култури. Ето защо в публикуваното от Комисията проучване от 2011 г. за ливадите са посочени значително по-кратки периоди, които трябва да са покрити, отколкото за други култури, а именно, що се отнася до Франция, между два и шест месеца според региона(34). Това проучване е релевантно в случая, тъй като актуализира научните познания, изложени в проучването от 2001 г., на което Комисията се позовава.
80. Следователно, без да е необходимо подробно разглеждане на останалите възражения, повдигнати от Франция, може да се приеме за установено, че фиксираните периоди от шест или пет месеца, които Комисията се стреми да наложи, не са оправдани за цялата територия на Франция.
81. Така например тези периоди вероятно биха били твърде дълги за стопанство, което в Южна Франция се занимава с животновъдство, като използва земите екстензивно като пасища. За разлика от това, стопанство за интензивно угояване в северната част, което изцяло използва земите за производството на фураж, по всяка вероятност трябва да изчислява необходимия капацитет за събиране дори на базата на по-дълги периоди.
82. Ето защо Франция е нарушила член 5, параграф 4 от Директивата за нитратите, буква А, точка 5 от приложение II и точка 1.2 от приложение III към нея, тъй като съгласно член 2, параграф I, точки 1 и 2 и част II от приложение I към Наредбата от 19 декември 2011 г. капацитетът за събиране на отпадни води от животни се изчислява на базата на забрани за разпръскване, които са с твърде малка продължителност. В останалата си част това твърдение за нарушение е неоснователно.
3. По събирането на полето
83. С последната част от второто твърдение за нарушение Комисията възразява срещу това, че почти всички програми за действие, приети от Франция, допускат събирането на компостирани със слама животински торове на полето в продължение на десет месеца, без да е необходимо да бъдат изолирани от почвата или покрити. Вследствие на това нитратите можели да попаднат в подземните води, а при силни дъждове — и в повърхностните води. Комисията критикува липсата на възможност за упражняване на контрол върху предвидените във френската правна уредба условия за събиране за първи път в рамките на писмената реплика.
84. Най-напред Франция правилно възразява, че в мотивираното становище Комисията все още е считала за допустимо временното събиране в продължение на няколко седмици(35). Ето защо тази част от твърдението за нарушение е допустима само доколкото Комисията възразява срещу събиране в продължение на повече от няколко седмици.
85. Що се отнася до критиката относно възможността за упражняване на контрол върху спазването на тези условия, отправена от Комисията в писмената реплика, тя също разширява предмета на производството. Всъщност тази критика не се отнася пряко до рисковете от замърсяване, свързани с допуснатата практика, а се отнася до риска от забранено събиране на отпадни води от животни на полето, въпросът за което все още не е бил повдигнат преди това.
86. От друга страна, доколкото в исковата молба Комисията възразява срещу условията за събиране, а именно срещу липсата на изолиране от почвата и липсата на покривала, твърдението ѝ за нарушение, противно на твърдяното от Франция, се съдържа поне имплицитно в изтъкнатото в хода на досъдебното производство твърдение за нарушение, изведено от твърде продължителното събиране на полето. Всъщност тези условия характеризират свързания с тази практика риск от замърсяване на водите. Следователно това твърдение за нарушение е допустимо.
87. Наистина Франция се позовава на правна уредба, която съгласно член 2, параграф II от Наредбата от 19 декември 2011 г. влиза в сила едва след изтичането на срока, определен в мотивираното становище, а именно на част II, точка 2 от приложение I. Следва обаче да се има предвид, че според предоставената от Франция информация, която не е оспорена, тези правила съответстват на по-рано приложимата четвърта програма за действие. Следователно те могат да бъдат взети предвид в настоящия случай.
88. Тези правила намаляват риска от замърсяване, тъй като компостираните със слама животински торове трябва най-напред предварително да престоят в продължение на два месеца, за да могат да изтекат евентуални течности, съдържащи нитрати. В отпадните води от животни, които остават и са по-скоро в суха фракция, почти не възниква излишък от нитрати, тъй като минерализираният азот отново се усвоява от микроорганизми(36).
89. Също така според информацията, предоставена от Франция, усвояването на минерализирания азот от микроби обаче протича временно, по принцип през есента и зимата(37). Все пак, като се има предвид, че отпадните води от животни могат да бъдат събирани до десет месеца, следва да се приеме, че през по-топлите сезони все пак отново възниква излишък от минерализиран азот. Най-късно към този момент придобива значение и липсата на задължение за изолиране от почвата или за покриване на животинските торове. Всъщност компостирани със слама животински торове, които не са покрити, вследствие на дъждове могат отново да се наситят с води, които абсорбират минерализирания азот и го пренасят в подземните или в повърхностните води.
90. Следователно Франция е нарушила член 5, параграф 4 от Директивата за нитратите, буква А, точка 5 от приложение II и точка 1.2 от приложение III към нея, тъй като част II, точка 2 от приложение I към Наредбата от 19 декември 2011 г. допуска събирането на компостирани със слама оборски торове на полето за период до десет месеца, без да предвижда животинските отпадъци да бъдат изолирани от почвата или покрити.
Е – Трето твърдение нарушение, свързано с балансираното наторяване
91. Съдът вече е приел, че съгласно член 5, параграф 4, буква а) от Директивата за нитратите във връзка с точка 1.3 от приложение III към нея мерките, включени в програмите за действие, трябва да съдържат правила относно ограничаването на разпръскването на подобряващи почвата вещества, които имат за цел да се установи равновесие между предвидимите нужди на културите от азот и азота, осигурен на културите чрез почвата и подобряващите я вещества(38). Всъщност това тълкуване на точка 1.3 от приложение III се потвърждава от целта на Директивата за създаване на необходимите инструменти, за да се осигури опазване на водите от замърсяване с нитрати от селскостопански източници в Общността(39).
92. Комисията критикува френските правила за това, че макар да възпроизвеждат тези принципи, те не ги транспонират в пряко приложима правна уредба. Изисквало се да има благонадежден метод за изчисляване, както и да се определят необходимите параметри, позволяващи на селскостопанските производители да изчисляват какви количества отпадни води от животни могат да разпръскват. Тези параметри следвало да бъдат съобразени по-специално със съответните култури, с действието на азота в съответния вид животински отпадъци и с наличното количество азот в почвата.
93. Франция повдига по същество две възражения срещу това твърдение за нарушение: първо, Директивата за нитратите не изисквала толкова точна правна уредба, и второ, част III, точка 1 от приложение I към Наредбата от 19 декември 2011 г. била дори по-подходяща да гарантира балансирано наторяване, отколкото изискванията на Комисията.
94. Що се отнася до първото възражение, Съдът вече е посочил, че точка 1.3 от приложение III към Директивата за нитратите трябва точно да се транспонира(40). Необходимата степен на точност трябва да се определя в зависимост от адресатите на правната уредба. Te трябва да могат да бъдат наясно какви задължения имат. Ако съответните правила са насочени към селскостопанските производители, на базата на инструментите, които са на тяхно разположение, те трябва да могат да направят надеждна преценка какви количества отпадни води от животни могат да разпръснат.
95. В случая не е необходимо да се разглежда въпросът дали тези изисквания могат да бъдат изпълнени само въз основа на системата на Комисията.
96. Разпоредбите, на които Франция се позовава, не отговарят на тези изисквания просто поради факта, че не са били приложими спрямо селскостопанските производители към момента на изтичането на срока, определен в мотивираното становище. Всъщност част III, точка 1, буква с) от приложение I към Наредбата от 19 декември 2011 г., определяща задълженията на селскостопанските производители, съгласно член 2, параграф II от тази наредба се прилага едва от 1 септември 2012 г.
97. Макар към релевантния момент да е била в сила, системата, установена в част III, точка 1, букви а) и b) от приложение I към Наредбата от 19 декември 2011 г., също така все още не е можело да се прилага. Всъщност разпоредбата на буква а) изисква определянето на подробни правила за прилагане, т.е. оперативно изготвяне и попълването им с параметри. Съгласно буква b) регионите следва да ги определят за всяка една култура и за ливадите. Според Комисията тези правила влизат в сила едва след изтичането на релевантния срок, а именно на 1 септември 2012 г.
98. Доколкото за първи път в писмената реплика оспорва наличието на недостатъци, които опорочават съдържанието на тези регионални правила, както и определени подробни правила от Наредбата от 19 декември 2011 г., Комисията се опитва да разшири предмета на настоящото производство. Ето защо този довод е недопустим.
99. Накрая, що се отнася до старите правила, съдържащи се в точка 2.3 от приложението към Наредбата от 6 март 2001 г., които явно са се прилагали спрямо селскостопанските производители към релевантния момент, те се свеждат до това да изискват от селскостопанските производители балансирано наторяване по смисъла на точка 1.3 от приложение III към Директивата за нитратите.
100. Доводите, изтъкнати от Франция във връзка с тези правила, тълкувам в смисъл, че според тях за всеки отделен парцел селскостопанските производители трябва сами да определят какво наторяване е допустимо. Това разрешение следвало да бъде предпочетено пред определянето на конкретни параметри поради възможността за пълно съобразяване с местните дадености.
101. На теория този подход обещава оптимално наторяване. Настоящото производство обаче показва, че определянето на допустимото наторяване е изключително сложна задача. Няма основание да се приеме, че всеки селскостопански производител би могъл да се справи с тази задача без по-конкретни указания(41). Освен това при липса на критерии, които могат да бъдат лесно проверени, съществува значителна опасност от злоупотреба. Всъщност, като приема новите правила, Франция също се отказва от този подход и го заменя с регионални подробни правила за прилагане.
102. Следователно, като не е установила в Наредбата от 6 март 2001 г. достатъчно точни правила относно балансираното наторяване, Франция е нарушила член 5, параграф 4 от Директивата за нитратите и точка 1.3 от приложение III към нея.
Ж – Четвърто твърдение за нарушение, свързано с гарантирането, че няма да бъде надвишена горната граница от 170 kg на хектар и на година
103. Това твърдение за нарушение се отнася до прилагания във Франция метод с цел да се гарантира спазването на горната граница от 170 kg на хектар и на година, посочена в точка 2 от приложение III от Директивата за нитратите. Приложение 3 към нея допуска това количество да се определи според броя на животните. Този метод се прилага във Франция, като за различните животински видове се посочват количествата азот, които се съдържат в разпръснатото годишно количество отпадни води от един екземпляр.
104. Определянето на допустимото количество азот според броя на животните очевидно има за цел да се улесни прилагането на горната граница. На селскостопанските производители не се налага да анализират какво количество азот действително разпръскват. Напротив, докато броят на отглежданите от тях животни не превишава капацитета на абсорбация на наторените земи, достатъчно е отпадните води от животни да се разхвърлят равномерно, за да бъдат изпълнени тези изисквания.
105. Комисията обаче твърди, че по отношение на различните животински видове Франция се базира на твърде малки количества азот, съдържащи се в разпръснатите отпадни води от животни.
106. Безспорно и във връзка с това твърдение за нарушение Франция неоснователно се позовава на новите правила от Наредбата от 19 декември 2011 г., а именно на приложение II, което съгласно част V от приложение I във връзка с член 2, параграф II от тази наредба се прилага едва от есента на 2012 г. Това обаче е от значение само за преценката на стойностите за отделяния от млечни крави азот, тъй като за останалите селскостопански животни стойностите са запазени.
1. Относно млечните крави
107. Комисията основава критиката на стойностите за отделяния от млечни крави азот на два научнообосновани довода: на първо място, неотчитане на производството на краве мляко. Всъщност производството на мляко в по-големи количества означавало и отделяне на по-големи количества азот. На второ място, Комисията критикува прилагането на твърде висок така наречен „коефициент на изпарение“.
108. Франция не оспорва основания на производството на мляко довод на Комисията, и по-специално научната му обоснованост. Всъщност буква В от приложение II към Наредбата от 19 декември 2011 г. потвърждава позицията на Комисията. Вместо една-единствена стойност за отделяния азот, в правилото по тази буква се определят различни стойности в зависимост от производството на мляко. Следователно в това отношение тази част от твърдението за нарушение е основателна.
109. Вторият довод, който се отнася до така наречения „коефициент на изпарение“, трябва да бъде пояснен. Този коефициент позволява от отделяните количества азот от животните да се приспадне една част, която преди разпръскването се изпарява във въздуха. Това приспадане се извежда от решение на Съда, в което се приема, че за прилагането на горната граница от 170 kg на година определящият критерий е азотът, който отпадните води от животни съдържат към момента на разпръскване. Поради това изпарението на азот по време на разпръскването не може да се счита като фактор за намаляване(42). Комисията обаче не поставя под въпрос, че в това отношение може да бъде взет предвид азотът, който се е изпарил преди разпръскването, т.е. в обора и по време на събирането на отпадните води от животни.
110. Франция прилага коефициента на изпарение за целите на извършването на това приспадане. Преди приемането на Наредбата от 19 декември 2011 г. за млечните крави този коефициент е възлизал на 30 %. Следователно Франция е приемала, че 30 % от отделяния от животни азот в обора, се отделя в атмосферата в самия обор или по време на събирането на отпадни води от животни. Комисията обаче се позовава на научна статия от 2007 г.(43), в която е посочен коефициент само от 24 %.
111. Представеният от Франция анализ на литературата потвърждава тази стойност(44). Следователно Наредбата от 19 декември 2011 г. повече не се базира на коефициент от 30 %, а се базира на коефициент от 25 %.
112. Следователно Франция е нарушила член 5, параграф 4 от Директивата за нитратите във връзка с точки 2 и 3 от приложение III от нея, тъй като в Наредбата от 6 март 2001 г. определянето на стойностите за отделяния азот от млечни крави не е било надлежно съобразено с разликите в производството на мляко и е било базирано на твърде висок коефициент на изпарение.
113. Доколкото Комисията възразява срещу преходна правна уредба за периода от 1 септември 2012 г. до 31 август 2013 г., следва да се посочи, че тази правна уредба не е била предмет на досъдебното производство. Ето защо този довод е недопустим.
2. Относно останалите селскостопански животни
114. По отношение на останалите селскостопански животни критиката на Комисията се свежда до съответните коефициенти на изпарение, които преди и след приемането на Наредбата от 19 декември 2011 г. са останали непроменени. Комисията обаче оттегля иска си в частта относно свинете.
115. В този контекст, що се отнася до едрия рогат добитък, с изключение на млечните крави, Комисията се съгласява с първото възражение на Франция, че при конкретизирането на тези твърдения за нарушения е допуснала грешка в изчисленията, която е довела до неправилно представяне на последиците от оспорвания коефициент. Комисията не оспорва и довода на Франция, че същата грешка се отнася и до представянето на последиците по отношение на другите селскостопански животни. Тази грешка в изчисленията обаче сама по себе си не лишава от основателност твърдението за нарушение, изведено от прилагането на твърде високи коефициенти.
116. Следва също да се отбележи, че в таблица за останалите видове едър рогат добитък Комисията погрешно посочва, че прилага коефициент от 30 %, въпреки че в действителност прилага коефициент от 21 %(45). Възможно е това обстоятелство да води до неправилното разбиране от страна на Франция, че Комисията повече не поставя под въпрос френските коефициенти(46). Това значение обаче не може да се придаде на явната печатна грешка, допусната от Комисията, тъй като контекстът и конкретно посочените стойности показват, че Комисията продължава да изхожда от по-нисък коефициент.
117. По-нататък Франция твърди, че оспорваните коефициенти са определени, като е приложен метод, който е по-добър от стойностите, на които Комисията се позовава. Стойностите на Комисията били изведени от количествата азот, които се отделяли в атмосферния въздух от оборите и от местата, предназначени за събиране на отпадни води от животни. За разлика от това френските стойности се базирали на сравнение на отделяния азот от животни с азота, съдържащ се все още в отпадните води от животни в момента, когато тези води напускат обора или мястото, предназначено за събиране, за да бъдат разпръснати.
118. Комисията оспорва този на пръв поглед убедителен довод наистина не изрично, но най-малкото имплицитно, тъй като се придържа към посочените от нея стойности.
119. Френската позиция поражда съмнения, тъй като представеният от Франция преглед на литературата не разкрива каквото и да било предпочитание на даден метод, а в него се посочва, че всички стойности в литературата се базират на опити, които отчитат проучените във всеки отделен случай конкретни условия на животновъдството(47). По-нататък в този преглед се подчертава големият диапазон на вариране на установените стойности и се посочва, че френските коефициенти са много близки до посочените в литературата стойности(48). Накрая прегледът обхваща и проучването, на което Комисията се позовава, като то не се поставя под въпрос.
120. Освен това, ако се прегледат френските документи, в които за първи път са установени за едър рогат добитък коефициентите на изпарение, които все още се прилагат понастоящем, става ясно, че се има предвид само средната стойност, описана в наличната по онова време литература относно изпарението на отделяния азот от млечни крави(49). Не е видно да има дискусия относно методите.
121. Следователно не може да се счита, че евентуални разлики в метода на определяне на коефициентите поставят под въпрос научната обоснованост на това твърдение за нарушение, изтъкнато от Комисията.
122. От по-голямо значение би могло да бъде възражението на Франция, че научно установените данни разкриват големи разлики по отношение на изпарението на нитрати в обора или по време на събирането. Този диапазон на вариране e аргумент против тезата определена стойност да се разглежда като единствено правилния коефициент на изпарение. Това би могло да се тълкува в смисъл, че по принцип държавите членки са свободни да определят коефициент на изпарение, който остава в рамките на определеното с различните резултати от научните изследвания.
123. Подобна регулаторна свобода на преценка обаче е несъвместима с принципа на превантивните действия, който трябва да се спазва при прилагането на Директивата за нитратите(50) и оттам — при транспонирането на точки 2 и 3 от приложение III. Следователно определеното за животинска единица отделяно количество трябва непременно да осигури, че няма да се нарушава горната граница от 170 kg. Това е възможно само ако това количество е определено на толкова ниско ниво, че независимо от диапазона на вариране на реалните стойности на изпарение в никакъв случай няма да се разхвърлят повече от 170 kg нитрати.
124. В противен случай има опасност, поради климатичните условия или обичайните практики в определени региони, преди разпръскването в атмосферата непрекъснато да се отделя азот в количество, което е по-малко от приетото за коефициента на изпарение. Това означава, че в тези региони ще се разпръсква повече от 170 kg азот на година и на хектар. Това би могло да доведе до замърсявания на водите, които трябва да бъдат предотвратени с програмите за действие.
125. Следователно при определянето на отделяните количества от животни според броя на животните за целите на прилагането на горната граница в съответствие с точки 2 и 3 от приложение III към Директивата за нитратите коефициентите на изпарение могат да бъдат определени само на базата на най-ниското ниво на изпарение, което може да бъде научно доказано.
126. Ако въпреки това възнамеряват да позволят на селскостопанските производители при всички случаи изцяло да използват максималното допустимо количество, държавите членки не могат да определят допустимите количества за разпръскване въз основа на обикновено типизиране според броя на животните. Всъщност всяко типизиране трябва да предвижда достатъчен марж на сигурност, за да се предотврати превишаването на горната граница в определени случаи.
127. Като се има предвид, че изискваните от Комисията ниски коефициенти на изпарение основно се базират на научна статия от 2007 г.(51), която не е опровергана от Франция с по-качествени данни, се налага изводът, че тези коефициенти са релевантни за настоящото твърдение за нарушение.
128. Франция обаче прилага по отношение на останалите видове селскостопански животни значително по-високи коефициенти на изпарение, отколкото е допустимо според представените от Комисията данни, а именно 30 % вместо 21 % по отношение на останалите видове едър рогат добитък, 60 % вместо 30 % по отношение на птици, съответно по 30 % вместо 9,5 % по отношение на овце и кози, 30 % вместо 13 % по отношение на коне, както и 60 % вместо 45 % по отношение на зайци.
129. Ето защо Франция е нарушила член 5, параграф 4 от Директивата за нитратите във връзка с точки 2 и 3 от приложение III към нея, тъй като определянето на стойностите за отделяния азот от едър рогат добитък, с изключение на млечни крави, както и от птици, овце, кози, коне и зайци в приложение II от наредбата от 19 декември 2011 г. се е базирало на прекомерно високи коефициенти на изпарение.
З – Пето твърдение за нарушение, свързано с разпръскването по земи с наклон
130. Съгласно буква A, точка 2 от приложение II към Директивата за нитратите кодексът или кодексите на добрата селскостопанска практика трябва да съдържат правила относно условията за разпръскване на подобряващи почвата вещества по земи с остър наклон, доколкото те са правилни. Наклонът на почвата трябва да бъде съобразен и съгласно точка 3, буква а) от приложение III.
131. С петото твърдение за нарушение Комисията възразява срещу това, че макар да забранява разпръскването по такива земи, Франция не е регламентирала допустимия наклон. Разпръскването по полетата трябвало да се забрани при наклон от 8 и повече процента, а по отношение на ливадите бил допустим наклон до 15 %.
132. От своя страна Франция счита, че не е необходима уредба за наклона. Напротив, много други фактори били също от значение за риска от замърсяване на водите. Поради това била достатъчна общо формулирана забрана, в рамките на която селскостопанските производители можели да отчитат тези фактори.
133. Комисията не поставя под въпрос значението на други фактори, но се позовава на проучване, в което се изхожда от съществени рискове при наклон от 5 и повече процента и се препоръчва наторяване само при наклон до 7 %. При използването на подходящ уред или на планински терен можело да се наторява при наклон до 10 %. При все това течен оборски тор, тоест течната фракция на животински отпадъци, във всеки случай следвало да се разпръсква само при наклон до 7 %(52).
134. Франция не излага никакви доводи от научно естество, за да оспори тези препоръки. Това би могло да се тълкува в смисъл, че посоченият довод на Комисията не е опроверган. Следователно, доколкото програмите за действие трябва да бъдат основани на най-добрите налични научни познания, това би означавало, че Франция не е приела достатъчно правила относно разпръскването на подобряващи почвата вещества по земи с остър наклон.
135. Следва обаче да се има предвид, че в по-ново проучване, публикувано от Комисията в интернет, не се препоръчва наторяване на повърхностните слоеве само на оставени под угар земи с наклон над 8 %, и при това по-специално при дължина на склона над 100 m. Пълна забрана на наторяването се препоръчва едва при наклон от 15 и повече процента. Двете препоръки се отнасят до наторяването в близост до повърхностни води(53).
136. В случаите на склонове с наклон над 8 % посочената дължина на склона повече от 100 m има за цел да илюстрира специални рискове. Поради това тя не следва да се счита за необходимо условие за налагането на задължение за забрана.
137. На пръв поглед би могло да се приеме, че в хипотезата на близост до повърхностните води важи същото като в хипотезата на дължината на склона. Проучването обаче свежда представянето на рисковете от разпръскване по склонове с остър наклон до замърсяването на повърхностните води. Следователно разпръскването по земи с наклон е проблематично поради възможността с оттичащата се вода надолу по склона да бъдат пренесени отпадни води от животни или азотни съединения, вече разтворени във водата. Ако на това място се намират повърхностни води, те могат да бъдат пряко замърсени.
138. Макар че е възможно да възникнат специфични рискове за подземните води в резултат от разпръскването на отпадни води от животни по земи с наклон, те не се споменават нито в проучването, нито в доводите на Комисията. Следователно Комисията не е доказала, че са необходими забрани за разпръскване по склонове с наклон, когато в близост няма повърхностни води.
139. При все това френските правила относно разпръскването на отпадни води от животни в близост до повърхностни води по смисъла на част VI от приложение I към Наредбата от 19 декември 2011 г. не обезсмислят това твърдение за нарушение. Първо, съгласно член 2, параграф II от Наредбата тези правила също така влизат в сила едва на 1 септември 2012 г. след изтичането на релевантния срок и следователно в настоящия случай не следва да се вземат предвид. Второ, няма основание да се приеме, че предвидените в тях отстояния биха предотвратили риска от привнасянето на вредни вещества по склонове с остър наклон. Всъщност тези отстояния важат без оглед на наклона на съседните земи и поради това и обективно са твърде къси. В действителност защитните отстояния са само между 2 и 35 метра. В случаите на води в подножието на склонове тези отстояния не могат да елиминират прякото привнасяне на нитрати.
140. Следователно, като не забранява в близост до повърхностни води да се разпръскват отпадни води от животни по склонове с наклон над 15 %, както и по повърхността на оставени под угар земи с наклон от 8 % до 15 %, Франция е нарушила член 5, параграф 4 от Директивата за нитратите във връзка с буква А, точка 2 от приложение II и точка 3, буква а) от приложение III към нея. В останалата му част това твърдение за нарушение следва да се отхвърли.
И – Шесто твърдение за нарушение, свързано със замръзнали или покрити със сняг почви
141. Съгласно буква A, точка 3 от приложение II към Директивата за нитратите програмите за действие трябва да съдържат правила относно условията за разпръскване на подобряващи почвата вещества върху замръзнали или покрити със сняг почви. Съгласно точка 1.3, буква б) от приложение III трябва да бъдат съобразени климатичните условия.
142. С шестото твърдение за възражение Комисията възразява срещу точка 2.5, подточка 3 от приложението към Наредбата от 6 март 2001 г., която предвижда, че селскостопанските производители могат, при определени условия, да разпръскват подобряващи почвата вещества от вид I и вид III върху замръзнала почва. Същото важи и по отношение на разпръскването на подобряващи почвата вещества от вид I върху покрита със сняг почва. Когато в продължение на 24 часа почвата променливо се размразява и отново се замразява, всички подобряващи почвата вещества може да бъдат разпръснати.
143. Франция възразява, че в Директивата за нитратите не е предвидена абсолютна забрана за разпръскване на подобряващи почвата вещества върху замръзнали или покрити със сняг почви.
144. И в това отношение обаче свободата на преценка при транспонирането е ограничена от целите на Директивата за нитратите и от равнището на научните познания(54). От представеното от Комисията проучване следва, че никога не трябва да се разрешава наторяването на замръзнали или покрити със сняг почви, тъй като то поражда съществени рискове за подземните и повърхностните води(55). В същото проучване се подчертава, че именно редуването между замразяване и размразяване на почвата стимулира минерализацията на азота. Азотните съединения, които се образуват, са водоразтворими и следователно могат да допринесат за замърсяването по-специално на подземните води, тъй като при съответно ниски температури растенията все още не могат да поемат азот(56).
145. Франция не оспорва този научнообоснован довод.
146. Наистина, в по-новото проучване на Комисията се разглежда подробно въпросът за нюансиране на забраната за разпръскване в хипотезата на сухи, замръзнали земи, които са изложени на специален риск от уплътняване на почвата вследствие на пътно движение по нея(57). Френските дерогации обаче не се отнасят до тази хипотеза.
147. Следователно Франция е нарушила член 5, параграф 4 от Директивата за нитратите във връзка с буква А, точка 3 от приложение II и с точка 1.3, буква б) от приложение III към нея, тъй като точка 2.5, подточка 3 от приложението към Наредбата от 6 март 2001 г. допуска разпръскването на подобряващи почвата вещества върху почви, които в продължение на 24 часа променливо се размразяват и отново се замразяват, както и допуска възможността при определени условия да се разреши разпръскването на подобряващи почвата вещества от вид I и от вид III върху замръзнала почва и на подобряващи почвата вещества от вид I — върху покрита със сняг почва.
V – По съдебните разноски
148. Съгласно член 138, параграф 1 от Процедурния правилник загубилата делото страна се осъжда да заплати съдебните разноски, ако е направено такова искане. След като Комисията е направила искане за осъждането на Френската република да заплати съдебните разноски и последната по същество е загубила делото, включително и като се има предвид оттеглената част от твърденията за нарушение и недопустимите доводи на Комисията, тя трябва да бъде осъдена да заплати съдебните разноски.
VI – Заключение
149. Поради изложеното по-горе предлагам на Съда да постанови следното решение:
„1) Френската република е нарушила член 5, параграф 4 от Директива 91/676/ЕИО на Съвета от 12 декември 1991 година за опазване на водите от замърсяване с нитрати от селскостопански източници във връзка с буква А, точки 1, 2, 3 и 5 от приложение II, както и с точки 1.1, 1.2, 1.3, 2 и 3 от приложение III към тази директива, тъй като:
– Наредбата от 6 март 2001 г. относно подлежащата на прилагане в уязвимите зони национална програма за действие за предотвратяване на замърсяването на водите с нитрати от селскостопански източници не е съдържала никакви забрани за разпръскване на подобряващи почвата вещества от вид I в случаите на есенни полски култури,
– част I от приложение I към Наредбата от 19 декември 2011 г. относно подлежащата на прилагане в уязвимите зони национална програма за действие за предотвратяване на замърсяването на водите с нитрати от селскостопански източници съдържа само незначителни ограничения за разпръскването на подобряващи почвата вещества от вид I върху засети преди повече от шест месеца пасища,
– Наредбата от 6 март 2001 г. е забранявала разпръскването на подобряващи почвата вещества от вид I в случаите на ранни пролетни полски култури само за периода между 1 юли до 31 август,
– Наредбата от 6 март 2001 г. е забранявала разпръскването на подобряващи почвата вещества от вид II в случаите на есенни полски култури само за периода между 1 ноември и 15 януари,
– Наредбата от 6 март 2001 г. е забранявала разпръскването на подобряващи почвата вещества от вид III в случаите на есенни полски култури и на подобряващи почвата вещества от вид II — в случаите на ранни пролетни полски култури, само до 15 януари,
– част I от приложение I към Наредбата от 19 декември 2011 г. не забранява разпръскването на подобряващи почвата вещества от вид II върху засети преди повече от шест месеца пасища, считано от 15 септември,
– част I от приложение I към Наредбата от 19 декември 2011 г. не забранява разпръскването на подобряващи почвата вещества от вид III върху засети преди повече от шест месеца пасища в планинските региони през февруари, когато в тези региони температурите остават под 5 градуса,
– съгласно член 2, параграф I, точки 1 и 2 и част II от приложение I към Наредбата от 19 декември 2011 г. капацитетът за събиране на отпадни води от животни се изчислява на базата на забрани за разпръскване, които са с твърде малка продължителност,
– част II, точка 2 от приложение I към Наредбата от 19 декември 2011 г. допуска събирането на компостирани със слама оборски торове на полето за период до десет месеца, без да предвижда животинските отпадъци да бъдат изолирани от почвата или покрити,
– Наредбата от 6 март 2001 г. не съдържа достатъчно точни правила относно балансираното наторяване,
– в Наредбата от 6 март 2001 г. определянето на стойностите за отделяния азот от млечни крави не е било надлежно съобразено с разликите в производството на мляко и е било базирано на твърде висок коефициент на изпарение,
– определянето на стойностите за отделяния азот от едър рогат добитък, с изключение на млечни крави, както и от птици, овце, кози, коне и зайци в приложение II от Наредбата от 19 декември 2011 г. се базира на прекомерно високи коефициенти на изпарение,
– като не забранява в близост до повърхностни води да се разпръскват отпадни води от животни по склонове с наклон над 15 %, както и по повърхността на оставени под угар земи с наклон от 8 % до 15 %, както и поради това че
– точка 2.5, подточка 3 от приложението към Наредбата от 6 март 2001 г. допуска разпръскването на подобряващи почвата вещества върху почви, които в продължение на 24 часа променливо се размразяват и отново се замразяват, както и допуска възможността при определени условия да се разреши разпръскването на подобряващи почвата вещества от вид I и от вид III върху замръзнала почва и на подобряващи почвата вещества от вид I — върху покрита със сняг почва.
2) Отхвърля иска в останалата му част.
3) Осъжда Френската република да заплати съдебните разноски“.