CONCLUSIONS DE L’AVOCAT GÉNÉRAL
MME JULIANE KOKOTT
présentées le 16 janvier 2014 (1)
Affaire C‑237/12
Commission européenne
contre
République française
«Manquement d’État – Directive 91/676/CEE – Protection des eaux contre la pollution par les nitrates à partir de sources agricoles – Périodes d’épandage d’effluents d’élevage – Capacité des cuves destinées au stockage des effluents d’élevage – Limitation de l’épandage – Interdiction d’épandage sur les sols en forte pente ou sur les sols détrempés, inondés, gelés ou couverts de neige»
Table des matières
I – Introduction
II – Le droit de l’Union
III – La procédure et les conclusions des parties
IV – Appréciation en droit
A – Les bases juridiques
B – Les dispositions françaises temporellement pertinentes
C – Le critère d’appréciation de la transposition de points des annexes de la directive nitrates
D – Sur le premier moyen: les périodes d’épandage
1. Les branches du moyen qui ne sont pas contestées sur le fond
2. L’épandage de fertilisants de type II sur des prairies implantées depuis plus de six mois
3. L’épandage de fertilisants de type III sur des prairies implantées depuis plus de six mois
E – Sur le deuxième moyen: la capacité de stockage des effluents d’élevage
1. L’absence de méthode de calcul précise des capacités de stockage nécessaires
2. La durée des périodes maximales pendant lesquelles un stockage doit pouvoir être assuré
3. Le stockage au champ
F – Sur le troisième moyen: la fertilisation équilibrée
G – Sur le quatrième moyen: la garantie du respect de la limitation à 170 kg d’azote par hectare et par an
1. Les vaches laitières
2. Les autres animaux d’élevage
H – Sur le cinquième moyen: l’épandage sur des sols en forte pente
I – Sur le sixième moyen: les sols gelés ou couverts de neige
V – Sur les dépens
VI – Conclusion
I – Introduction
1. La directive 91/676/CEE (2) est très importante pour la qualité de l’eau dans l’Union européenne. Elle concerne l’épandage d’engrais azotés, en particulier d’effluents d’élevage, dans l’agriculture. L’objectif de la directive est que les agriculteurs n’épandent pas plus d’azote que ce dont les plantes ont besoin à un moment donné. Si cette quantité est dépassée, alors, l’azote risque de ne pas être consommé par les plantes et de contaminer l’environnement.
2. À cet égard, ce qui importe ce n’est pas l’azote en tant que tel, qui, comme chacun sait, est présent en grandes quantités dans l’air, mais ce sont certains composés azotés dont les plantes ont besoin pour leur croissance, surtout les nitrates. Ces formes de l’azote sont qualifiées de «minéralisées». Les effluents d’élevage contiennent aussi, outre de l’azote minéralisé, de fortes proportions d’azote organique, par exemple, dans les protéines et les acides aminés. Cet azote organique doit être «minéralisé» par des microorganismes avant d’être assimilable par les plantes.
3. Les nitrates qui ne sont pas absorbés par des plantes peuvent polluer les eaux. Ils se dissolvent dans l’eau et peuvent ainsi atteindre par infiltration les eaux souterraines ou les eaux superficielles. Les eaux superficielles peuvent aussi être polluées par des nitrates présents dans de l’eau qui s’écoule en surface. De l’azote organique, minéralisé seulement dans les eaux, peut également être transporté par ce mode de pollution.
4. Dans les eaux superficielles, les nitrates agissent comme un fertilisant et favorisent, par conséquent, la croissance de certaines algues. Celles-ci peuvent affecter la qualité et la biodiversité des eaux. De surcroît, certaines espèces d’algues, qui dégagent des substances toxiques, peuvent proliférer. La pollution des eaux souterraines par les nitrates peut notamment altérer la qualité de l’eau potable.
5. Certes, dernièrement, la Commission européenne a fait état d’améliorations de la qualité des eaux superficielles, mais n’a observé que peu de changement pour les eaux souterraines (3). Cela concerne aussi la France où, depuis 2000, plus de 10 % de toutes les stations de mesure relèvent à chaque fois des taux de nitrate supérieurs à 50 mg/l dans les eaux souterraines. Pour les eaux superficielles cela est nettement plus rare et, en outre, les mesures de taux problématiques ont tendance à diminuer (4). En tout état de cause, il reste beaucoup à faire pour diminuer la pollution des eaux par les nitrates.
6. C’est pourquoi, ce n’est pas la première fois que la Cour est saisie d’une affaire concernant la directive nitrates. Toutefois, l’espèce concerne une nouvelle étape de l’application de cette directive. Si, jusqu’à présent, les affaires visaient en substance à ce que les États membres prennent les mesures prévues, en l’espèce, la Commission s’intéresse de près à la qualité des mesures de transposition.
7. Cela concerne parfois des questions techniques difficiles, à savoir les périodes pendant lesquelles l’épandage d’effluents d’élevage doit être interdit, les capacités de stockage des effluents d’élevage nécessaire à cause de cela, les conditions et les quantités d’épandage ainsi que l’épandage sur les sols en forte pente, gelés ou couverts de neige.
II – Le droit de l’Union
8. L’objectif de la directive est inscrit à l’article 1er:
«La présente directive vise à:
– réduire la pollution des eaux provoquée ou induite par les nitrates à partir de sources agricoles,
– prévenir toute nouvelle pollution de ce type.»
9. Dans ce but, les États membres établissent, conformément à l’article 4 de la directive nitrates, un ou des codes de bonne pratique agricole qui contiennent au moins les éléments énumérés l’annexe II, point A, et identifient, conformément à l’article 3, les zones sensibles requérant une protection particulière qui est précisée à l’article 5:
«1. Pour les besoins des objectifs visés à l’article 1er […] les États membres établissent des programmes d’action portant sur les zones vulnérables désignées.
[…]
3. Les programmes d’action tiennent compte:
a) des données scientifiques et techniques disponibles concernant essentiellement les quantités respectives d’azote d’origine agricole ou provenant d’autres sources;
b) des conditions de l’environnement dans les régions concernées de l’État membre en question.
4. Les programmes d’action sont mis en œuvre dans un délai de quatre ans à compter de leur élaboration et ils contiennent les mesures obligatoires suivantes:
a) les mesures visées à l’annexe III;
b) les mesures que les États membres ont arrêtées dans le(s) code(s) de bonne pratique agricole élaboré(s) conformément à l’article 4, à l’exception de celles qui ont été remplacées par les mesures énoncées à l’annexe III.
[…]
7. Les États membres réexaminent et, le cas échéant, révisent leurs programmes d’action, y compris toute mesure supplémentaire prise en vertu du paragraphe 5, tous les quatre ans au moins. Ils informent la Commission de toute modification apportée aux programmes d’action.»
10. Il s’agit, plus précisément, des mesures suivantes visées dans les annexes II et III:
«Annexe II
Code(s) de bonne pratique agricole
A. Un ou des codes de bonne pratique agricole visant à réduire la pollution par les nitrates et tenant compte des conditions prévalant dans les différentes régions de la Communauté devraient contenir des règles couvrant les éléments ci-après, pour autant qu’ils soient pertinents:
1) les périodes pendant lesquelles l’épandage de fertilisants est inapproprié;
2) les conditions d’épandage des fertilisants sur les sols en forte pente;
3) les conditions d’épandage des fertilisants sur les sols détrempés, inondés, gelés ou couverts de neige;
[…]
5) la capacité et la construction des cuves destinées au stockage des effluents d’élevage, notamment les mesures visant à empêcher la pollution des eaux par ruissellement et infiltration dans le sol ou écoulement dans les eaux superficielles de liquides contenant des effluents d’élevage et des effluents de matières végétales telles que le fourrage ensilé;
6) les modes d’épandage des engrais chimiques et des effluents d’élevage, notamment son niveau et son uniformité, pour pouvoir maintenir à un niveau acceptable la fuite dans les eaux d’éléments nutritifs.
[…]
Annexe III
Mesures à inclure dans les programmes d’action conformément à l’article 5, paragraphe 4, point a)
1. Les mesures comportent des règles concernant:
1) les périodes durant lesquelles l’épandage de certains types de fertilisants est interdit;
2) la capacité des cuves destinées au stockage des effluents d’élevage; celle-ci doit dépasser la capacité nécessaire au stockage durant la plus longue des périodes d’interdiction d’épandage dans la zone vulnérable, sauf s’il peut être démontré à l’autorité compétente que le volume d’effluents d’élevage qui dépasse la capacité de stockage réelle sera évacué d’une manière inoffensive pour l’environnement;
3) la limitation de l’épandage des fertilisants, conformément aux bonnes pratiques agricoles et compte tenu des caractéristiques de la zone vulnérable concernée, notamment:
a) de l’état des sols, de leur composition et de leur pente;
b) des conditions climatiques, des précipitations et de l’irrigation;
c) de l’utilisation des sols et des pratiques agricoles, notamment des systèmes de rotation des cultures;
et fondée sur un équilibre entre:
i) les besoins prévisibles en azote des cultures et
ii) l’azote apporté aux cultures par le sol et les fertilisants correspondant à:
– la quantité d’azote présente dans le sol au moment où les cultures commencent à l’utiliser dans des proportions importantes (quantités restant à la fin de l’hiver),
– l’apport d’azote par la minéralisation nette des réserves d’azote organique dans le sol,
– les apports de composés azotés provenant des effluents d’élevage,
– les apports de composés azotés provenant des engrais chimiques et autres composés.
2. Ces mesures assurent que, pour chaque exploitation ou élevage, la quantité d’effluents d’élevage épandue annuellement, y compris par les animaux eux-mêmes, ne dépasse pas une quantité donnée par hectare.
Cette quantité donnée par hectare correspond à la quantité d’effluents contenant 170 kilogrammes d’azote […].
3. Les États membres peuvent calculer les quantités visées au point 2 en fonction du nombre d’animaux. […]»
III – La procédure et les conclusions des parties
11. La Commission a commencé à examiner les dispositions françaises en 2009 et, après une lettre de mise en demeure, elle a adressé à la République française, le 28 octobre 2011, un avis motivé qui fixait un dernier délai, le 28 décembre 2011, pour se conformer aux obligations imposées par le droit de l’Union. La réponse de la République française n’ayant pas satisfait la Commission, celle-ci a introduit le présent recours le 16 mai 2012.
12. La Commission conclut à ce qu’il plaise à la Cour:
– constater que, en ne garantissant pas la mise en œuvre correcte et complète de toutes les exigences énoncées aux annexes II et III de la directive 91/676, la République française a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de l’article 5, paragraphe 4, de l’annexe II, point A, paragraphes 1, 2, 3 et 5, ainsi que de l’annexe III, point 1, paragraphes 1, 2, 3, et point 2, de ladite directive;
– condamner la République française aux dépens.
13. La République française conclut à ce qu’il plaise à la Cour:
– rejeter le recours de la Commission;
– condamner celle-ci aux dépens.
14. Les parties ont présenté des observations par écrit et lors de l’audience du 7 novembre 2013.
IV – Appréciation en droit
A – Les bases juridiques
15. Conformément à l’article 1er, la directive nitrates a pour objectif de réduire la pollution des eaux provoquée ou induite par les nitrates à partir de sources agricoles et de prévenir toute nouvelle pollution de ce type.
16. Dans ce but, les États membres désignent les zones vulnérables polluées par les nitrates ou susceptibles de l’être si aucune mesure de protection n’est prise. L’article 5, paragraphe 1, de la directive nitrates prévoit que les États membres doivent établir des programmes d’action pour ces zones.
17. C’est de ces programmes d’action qu’il s’agit en l’espèce. Ils concernent environ la moitié du territoire français (5).
18. L’article 5, paragraphe 4, sous a) et b), de la directive nitrates prévoit que les programmes d’action contiennent les mesures obligatoires visées à l’annexe III dans le(s) code(s) de bonne pratique agricole. Conformément à l’article 4, paragraphe 1, sous a), le(s) code(s) de bonne pratique agricole doi(ven)t contenir au moins les éléments énumérés à l’annexe II, point A.
B – Les dispositions françaises temporellement pertinentes
19. Dans le cadre de la procédure précontentieuse et dans la requête, la Commission a contesté notamment le décret no 2001-34, du 10 janvier 2001 (6), et un arrêté du 6 mars 2001 (7), relatifs aux programmes d’action à mettre en œuvre dans les zones vulnérables afin de réduire la pollution des eaux par les nitrates d’origine agricole ainsi que les programmes d’action de différents départements.
20. Toutefois, la République française invoque uniquement des dispositions plus récentes, notamment, un arrêté du 19 décembre 2011 relatif aux programmes d’action à mettre en œuvre dans les zones vulnérables afin de réduire la pollution des eaux par les nitrates d’origine agricole (8), et sur lesquelles la Commission se prononce également.
21. Il convient de rappeler, à cet égard, qu’il ressort d’une jurisprudence constante que l’existence d’un manquement doit être appréciée en fonction de la situation de l’État membre en cause telle qu’elle se présentait au terme du délai fixé dans l’avis motivé et que les changements intervenus par la suite ne sauraient être pris en compte par la Cour (9).
22. Dans son avis motivé du 28 octobre 2011, la Commission a accordé à la République française un dernier délai, le 28 décembre 2011.
23. L’arrêté du 19 décembre 2011 est entré en vigueur avant l’expiration de ce délai et donc, en principe, il doit être pris en considération en l’espèce (10). Toutefois, l’article 2, paragraphe II, de l’arrêté vise plusieurs dispositions qui n’entrent en vigueur que le 1er septembre 2012, c’est-à-dire après l’expiration du délai imparti par l’avis motivé. De surcroît, certaines dispositions ne doivent être respectées qu’au 1er juillet 2016, c’est-à-dire encore plus tard. Par conséquent, ces deux groupes de dispositions ne doivent pas être pris en considération en l’espèce.
24. En outre, il convient d’examiner si la Commission peut contester les autres dispositions de l’arrêté du 19 décembre 2011. Certes, ces dispositions ne faisaient pas l’objet de la procédure précontentieuse, cependant il n’est pas nécessaire d’imposer en toute hypothèse une coïncidence parfaite entre les dispositions françaises qui sont mentionnées dans l’avis motivé et celles qui apparaissent dans la requête. Lorsqu’un changement législatif est intervenu entre ces deux phases de procédure, il suffit, en effet, que le système mis en place par la législation en cause en l’espèce au cours de la procédure précontentieuse ait été, dans son ensemble, maintenu par les nouvelles mesures adoptées par l’État membre postérieurement à l’avis motivé et qui sont attaquées dans le cadre du recours (11).
25. La Cour a également jugé qu’un recours était recevable lorsqu’il visait de nouvelles mesures nationales introduisant des exceptions dans le système faisant l’objet de l’avis motivé, remédiant ainsi partiellement au grief. En effet, le fait de ne pas admettre la recevabilité du recours dans un tel cas de figure pourrait permettre à un État membre de faire obstacle à une procédure en manquement en modifiant légèrement sa législation à chaque notification d’un avis motivé, tout en maintenant, par ailleurs, la réglementation en cause (12).
26. En revanche, tel ne serait pas le cas de griefs nouveaux par rapport à ceux énoncés dans l’avis motivé, développés à l’encontre de mesures nationales adoptées postérieurement à l’avis motivé, en vue de remédier aux griefs formulés dans celui-ci (13).
27. Par conséquent, lors de l’examen de la recevabilité des griefs invoqués dans la requête, il convient de se demander dans quelle mesure la Cour peut les prendre en considération.
C – Le critère d’appréciation de la transposition de points des annexes de la directive nitrates
28. La République française oppose à différents griefs que la directive nitrates laisserait aux États membres le choix des mesures à adopter pour transposer les différents points des annexes II et III. C’est pourquoi, selon elle, la Commission ne pourrait contester que des dispositions manifestement inappropriées.
29. Il faut bien reconnaître que les points litigieux des annexes sont formulés de manière relativement vague. Les États membres doivent adopter des dispositions ou des normes relatives à certaines questions, toutefois, il n’est pas toujours possible de déduire exactement du libellé le contenu que les normes de transposition doivent avoir. Par conséquent, la directive laisse aux États membres une certaine marge de manœuvre quant aux modalités précises de mise en œuvre (14).
30. Toutefois, cette marge de manœuvre est limitée, et ce surtout par l’objectif de la directive nitrates, fixé à l’article 1er, qui est de réduire la pollution des eaux provoquée par les nitrates à partir de sources agricoles et de prévenir toute nouvelle pollution de ce type (15). Par conséquent, la directive a pour but d’améliorer la qualité de l’environnement, conformément à l’article 191, paragraphe 1, premier tiret, TFUE, et d’appliquer le principe d’action préventive de l’article 191, paragraphe 2, TFUE.
31. Par ailleurs, conformément à l’article 5, paragraphe 3, de la directive nitrates ainsi qu’à l’article 191, paragraphe 3, TFUE, lors de la détermination des mesures nécessaires dans les programmes d’action, les États membres doivent tenir compte des données scientifiques et techniques disponibles (16).
32. Par conséquent, la Commission peut contester toutes les lacunes des programmes d’action nationaux qui s’opposent à une diminution et à une prévention efficaces de la pollution des eaux par les nitrates à partir de sources agricoles. Ce faisant, elle doit s’appuyer sur les meilleures données scientifiques et techniques disponibles.
33. En l’espèce, ce sont surtout trois études qui sont intéressantes. La Commission invoque expressément une étude de l’année 2001 (17), qu’elle avait commandée, et une publication scientifique de l’année 2007 (18), qu’elle n’a pas présentée, mais dont la République française ne conteste pas le contenu. De surcroît, la Commission a publié sur son site Internet une étude plus actuelle, de l’année 2011 (19), qu’elle avait également commandée. Certes, cette dernière étude ne peut pas être invoquée à charge contre la République française, puisque les parties ne l’invoquent pas. Cependant, comme la Commission la juge manifestement déterminante, il y a lieu de considérer qu’elle fait état de données scientifiques mises à jour par rapport à l’étude de l’année 2001. Par conséquent, elle est a priori de nature à réfuter, ou du moins à relativiser, les arguments de la Commission fondés sur des données scientifiques.
34. Par ailleurs, la République française peut réfuter de tels griefs, notamment grâce à des données scientifiques plus récentes ou meilleures. Dans ce but, elle présente différents documents.
35. Enfin, il convient de souligner que la transposition de la directive nitrates doit être aisément applicable par les agriculteurs. Concernant la transposition de la directive 92/43/CEE (20), la Cour a jugé que la directive pose des règles complexes et techniques dans le domaine du droit de l’environnement et que, dès lors, les États membres sont spécialement tenus de veiller à ce que leur législation destinée à assurer la transposition de cette directive soit claire et précise (21). Comme le montre la présente affaire, les dispositions de la directive nitrates sont également complexes et techniques. De surcroît, leur application pratique incombe surtout non pas aux autorités, qui doivent disposer de l’expertise requise, mais aux agriculteurs. C’est pourquoi la transposition de cette directive doit être suffisamment claire et précise pour que son application ne requière pas une formation de spécialiste de la protection de l’environnement (22).
D – Sur le premier moyen: les périodes d’épandage
36. Le premier moyen comprend cinq branches relatives aux périodes d’épandage des fertilisants. Aux termes de l’annexe II, point A, paragraphe 1, de la directive nitrates, le(s) code(s) de bonne pratique agricole devrai(en)t contenir des dispositions relatives aux périodes pendant lesquelles les fertilisants ne devraient pas être épandus, dans la mesure où elles sont pertinentes. De même, conformément à l’annexe III, point 1, paragraphe 1, les programmes d’action comportent des dispositions relatives aux périodes d’interdiction d’épandage de certains types de fertilisants.
37. En revanche, la République française invoque uniquement l’annexe I, point I, de l’arrêté du 19 décembre 2011, qui comporte de nouvelles dispositions concernant la plupart des branches du premier moyen. Certes, cet arrêté est entré en vigueur avant le 28 décembre 2011, cependant, comme l’admet la République française, conformément à l’article 2, paragraphe II, les prescriptions pertinentes n’étaient applicables qu’à partir du 1er septembre 2012. Par conséquent, elles ne déterminaient pas le droit à la date pertinente.
38. Ainsi, c’est la disposition antérieure à l’arrêté du 6 mars 2001 qui est déterminante. Comme les nouvelles dispositions, elle distingue les différentes cultures, d’une part, et les différents types de fertilisants, d’autre part. Pour les cultures, elle distingue les grandes cultures de printemps et d’automne ainsi que les prairies implantées depuis plus de six mois. Le type I de la classification des fertilisants comprend plutôt les effluents d’élevage solides, par contre, le type II, plutôt les effluents d’élevage liquides, comme le lisier ou le purin. Le type III comprend, notamment, les engrais chimiques.
1. Les branches du moyen qui ne sont pas contestées sur le fond
39. La Commission reproche à la République française d’avoir manqué à ses obligations
– en n’adoptant pas d’interdictions d’épandage des fertilisants de type I pour les grandes cultures d’automne et les prairies implantées depuis plus de six mois;
– en adoptant des interdictions d’épandage des fertilisants de type I pour les grandes cultures de printemps seulement pour les mois de juillet et d’août;
– en adoptant, pour les grandes cultures d’automne, des interdictions d’épandage des fertilisants de type II seulement du 1er novembre au 15 janvier et aucune interdiction d’épandage après le 15 janvier pour les fertilisants de type III; et
– en n’adoptant des interdictions d’épandage des fertilisants de type II pour les grandes cultures de printemps seulement jusqu’au 15 janvier.
40. En ce qui concerne l’absence totale d’interdictions, la Commission soutient que, conformément aux annexes II, point A, paragraphe 1, et III, point 1, paragraphe 1, de la directives nitrates, les États membres sont, en principe, tenus d’adopter de telles interdictions. C’est pourquoi l’absence d’interdictions doit être justifiée.
41. Lorsque la Commission reproche aux interdictions existantes d’être insuffisantes, elle expose qu’aucun fertilisant ne devrait être épandu après le début ou avant la fin de la période de croissance.
42. Toutefois, la République française ne cherche pas à justifier l’absence d’interdictions ou les durées d’interdiction jugées insuffisantes. Elle limite son argumentation à la présentation ou à la défense des interdictions minimales introduites par l’annexe I, partie I, de l’arrêté du 19 décembre 2011.
43. Ainsi, la République française ne conteste pas que les dispositions antérieures à l’année 2011 étaient insuffisantes. Or, comme, à la date pertinente, les nouvelles dispositions n’étaient pas encore en vigueur, ces branches du moyen sont justifiées.
44. Toutefois, lorsque la Commission conteste les nouvelles dispositions (23), il convient de rejeter son argumentation pour la raison, invoquée à juste titre par la République française, selon laquelle, contrairement aux articles 21, premier alinéa, du statut de la Cour de justice de l’Union européenne et 38, paragraphe l, sous c) (actuellement article 120, sous c), du règlement de procédure, ces griefs figurent non pas dans la requête mais seulement dans une annexe de l’avis motivé (24).
45. En l’espèce, cela est d’autant plus important que, dans la requête, la Commission se contente de qualifier d’insuffisantes certaines périodes d’interdiction et indique seulement dans l’annexe I, partie I, de l’arrêté du 19 décembre 2011 les périodes d’interdiction qu’elle considère comme appropriées. Toutefois, ce dernier argument modifierait l’objet du recours et aurait donc déjà dû être exposé distinctement dans la requête (et lors de la procédure précontentieuse). Conformément à l’article 42, paragraphe 2, du règlement de procédure (actuellement article 127, paragraphe 1) en vigueur à la date de dépôt du mémoire en réplique, les observations à cet égard présentées dans le mémoire en réplique sont trop tardives.
46. Néanmoins, cela ne signifie pas que l’annexe I, partie I, de l’arrêté du 19 décembre 2011 n’est pas concernée par le présent moyen. En effet, la République française a présenté seulement incomplètement les nouvelles règles d’épandage sur les prairies. Elles comportent une exception pour l’épandage sur des prairies d’effluents d’élevage de type I avec un faible contenu d’azote dans la limite de 20 kg d’azote par hectare pendant la période d’interdiction du 15 décembre au 15 janvier (25). Or, si des agriculteurs épandaient autant d’azote tous les mois, cela représenterait 240 kg par hectare et par an, c’est-à-dire nettement plus que ce que permet l’annexe III, point 2, de la directive nitrates. Compte tenu de cette exception qui est donc très importante, il convient de voir dans l’annexe I, partie I, de l’arrêté du 19 décembre 2011 seulement une modification minime du droit antérieur. Par conséquent, cette disposition fait l’objet de la présente affaire en ce qu’elle permet l’épandage d’effluents d’élevage de type I sur les prairies pendant toute l’année (26).
47. Ainsi, la République française a enfreint l’article 5, paragraphe 4, l’annexe II, point A, paragraphe 1, et l’annexe III, point 1, paragraphe 1, de la directive nitrates, parce que
– l’arrêté du 6 mars 2001 ne prévoyait pas d’interdictions d’épandage des fertilisants de type I pour les grandes cultures d’automne;
– l’annexe I, partie I, de l’arrêté du 19 décembre 2011 prévoyait seulement des restrictions minimes à l’épandage des fertilisants de type I sur les prairies implantées depuis plus de six mois;
– l’arrêté du 6 mars 2001 interdisait l’épandage de fertilisants de type I pour les grandes cultures de printemps seulement entre le 1er juillet et le 31 août;
– l’arrêté du 6 mars 2001 interdisait l’épandage de fertilisants de type II pour les grandes cultures d’automne seulement entre le 1er novembre et le 15 janvier; et
– l’arrêté du 6 mars 2001 interdisait l’épandage de fertilisants de type III pour les grandes cultures d’automne et de fertilisants de type II pour les grandes cultures de printemps seulement jusqu’au 15 janvier.
2. L’épandage de fertilisants de type II sur des prairies implantées depuis plus de six mois
48. La Commission demande que la République française interdise l’épandage de fertilisants de type II, au plus tard, à partir du 15 septembre et non pas seulement à partir du 15 novembre comme cela est prévu par les arrêtés du 6 mars 2001 et du 19 décembre 2011. Elle explique que les plantes poussent et, donc, absorbent de l’azote seulement à partir du moment où la température extérieure atteint 5 °C. Par ailleurs, l’azote organique serait minéralisé, c’est‑à‑dire qu’il prendrait une forme permettant aux plantes de l’absorber, même lorsque les températures sont basses. Afin d’éviter le risque d’épuisement de cet azote, il faudrait épandre des fertilisants au plus tard 15 jours avant la fin de la période de croissance. Dans le mémoire en réplique, la Commission ajoute que les fertilisants de type II comporteraient des concentrations particulièrement élevées en azote minéral. Le risque de pollution de l’eau serait donc particulièrement élevé.
49. Selon la République française, il faudrait prendre en considération d’autres éléments. Toutefois, l’argumentation de celle-ci se concentre surtout sur les fertilisants de type I, qui ne sont pas concernés par le présent grief.
50. S’agissant des fertilisants de type II, la République française explique en termes relativement généraux que l’azote organique contenu dans les fertilisants ne serait pas minéralisé aussi rapidement que le suppose la Commission. Pour être sûr qu’il y ait suffisamment d’azote minéralisé au début de la période de croissance, il serait utile d’épandre le fertilisant dès la fin de l’automne précédent.
51. Toutefois, la République française ne réfute pas l’argumentation convaincante de la Commission concernant la part relativement élevée d’azote déjà minéralisé dans ce fertilisant. Par conséquent, l’épandage en automne augmente le risque que l’azote minéralisé s’épuise pendant l’hiver et contribue ainsi à la pollution de l’eau au lieu d’être absorbé par les plantes.
52. L’argument du manque d’azote («faim d’azote») en raison d’une immobilisation de l’azote par des microorganismes ne peut pas justifier non plus un épandage en automne. Au contraire, il est à craindre qu’une grande partie de l’azote épandu en automne soit immobilisé ou bien épuisé d’ici le printemps. Il est possible de parer au risque d’immobilisation uniquement en épandant le plus tôt possible de la période de croissance.
53. Par conséquent, la République française a enfreint l’article 5, paragraphe 4, l’annexe II, point A, paragraphe 1, et l’annexe III, point 1, paragraphe 1, de la directive nitrates, parce que l’annexe I, partie I, de l’arrêté du 19 décembre 2011 n’interdit pas, dès le 15 septembre, l’épandage de fertilisants de type II sur des prairies implantées depuis plus de six mois.
3. L’épandage de fertilisants de type III sur des prairies implantées depuis plus de six mois
54. La Commission demande d’interdire aussi jusqu’à fin février l’épandage de fertilisants de type III sur les prairies dans les régions montagneuses, où, pendant cette période, les températures restent inférieures à 5 °C. Celles-ci ne sont prises en compte ni par l’arrêté du 6 mars 2001 ni par l’arrêté du 19 décembre 2011.
55. Cette argumentation est concluante, parce que, quand les températures sont basses, les plantes ne poussent pas et, donc, n’absorbent pas d’azote. En outre, la Cour a déjà jugé que la pertinence des règles visées à l’annexe II, point A, de la directive nitrates doit être appréciée en fonction de critères objectifs tels que les caractéristiques géologiques et climatologiques de chaque région (27). Pour les prescriptions de l’annexe III, point 1, paragraphe 1, cela résulte directement de l’article 5, paragraphe 3, sous b). Le fait que, dans les régions montagneuses, les températures restent basses plus longtemps doit être pris en considération par les interdictions d’épandage.
56. La République française ne contredit pas cette argumentation convaincante de la Commission.
57. C’est pourquoi la République française a enfreint l’article 5, paragraphe 4, l’annexe II, point A, paragraphe 1, et l’annexe III, point 1, paragraphe 1, de la directive nitrates, parce que l’annexe I, partie I, de l’arrêté du 19 décembre 2011 n’interdit pas l’épandage de fertilisants de type III sur les prairies implantées depuis plus de six mois dans les régions montagneuses, en février, lorsque les températures y sont inférieures à 5 °C.
E – Sur le deuxième moyen: la capacité de stockage des effluents d’élevage
58. Dans le cadre de son deuxième moyen, la Commission critique les dispositions françaises relatives au stockage des effluents d’élevage.
59. Conformément à l’annexe II, point A, paragraphe 5, de la directive nitrates, les codes de bonne pratique agricole devraient contenir des règles couvrant la capacité et la construction des cuves destinées au stockage des effluents d’élevage, notamment les mesures visant à empêcher la pollution des eaux par ruissellement et infiltration dans le sol ou par écoulement dans les eaux superficielles de liquides contenant des effluents d’élevage et des effluents de matières végétales, telles que le fourrage ensilé, pour autant que cet élément soit pertinent. En outre, l’annexe III, point 1, paragraphe 2, prévoit que les plans d’action comportent des règles concernant la capacité des cuves destinées au stockage des effluents d’élevage. Celle-ci doit dépasser la capacité nécessaire au stockage durant la plus longue des périodes d’interdiction d’épandage dans la zone vulnérable, sauf s’il peut être démontré à l’autorité compétente que le volume d’effluents d’élevage qui dépasse la capacité de stockage réelle sera évacué d’une manière inoffensive pour l’environnement.
60. La Commission reproche à la République française l’absence de méthode de calcul précise et vérifiable des capacités nécessaires. Selon elle, lorsque certaines périodes sont indiquées pour le calcul, elles seraient trop courtes et le stockage au champ d’effluents d’élevage solides ne devrait pas être autorisé.
1. L’absence de méthode de calcul précise des capacités de stockage nécessaires
61. Selon la Commission, il ne suffit pas que le droit français reprenne abstraitement les objectifs des dispositions relatives aux capacités de stockage nécessaires sans prévoir aucune règle précise de calcul desdites capacités des différentes exploitations. Ni les agriculteurs ni les autorités de contrôle ne pourraient contrôler le calcul des capacités nécessaires.
62. La République française ne conteste pas la nécessité d’une méthode précise, mais rétorque à la Commission que l’annexe II, partie II, point 1, de l’arrêté du 19 décembre 2011 comporterait les critères requis. Les capacités de stockage devraient couvrir les périodes d’interdiction d’épandage d’effluents d’élevage et pourraient être calculées selon la méthode DEXEL (Diagnostic Environnement de l’Exploitation d’Élevage).
63. Cette disposition est entrée formellement en vigueur dès la publication de l’arrêté. D’après les indications de la République française, qui n’a pas été contredite sur ce point, elle a été immédiatement applicable sur la base des périodes d’interdiction d’épandage existantes. Par conséquent, elle était déjà applicable à l’expiration du délai imparti par l’avis motivé, le 28 décembre 2011, et doit être prise en compte en l’espèce.
64. Néanmoins, la Commission reproche aussi à la méthode DEXEL de ne pas être assez claire parce qu’elle ne prévoirait pas de critères simples de détermination des effluents d’élevage produits. En effet, cette méthode fixerait des règles complexes nécessitant pour chaque exploitation une application individualisée par des experts agréés.
65. Toutefois, il n’apparaît pas que le recours à des experts pour déterminer les capacités de stockage nécessaires soit inapproprié ou exclu par la directive nitrates. En effet, une étude de la Commission montre aussi que la détermination précise des capacités de stockage nécessaires est une tâche très complexe (28) qui peut très bien nécessiter le concours d’experts.
66. En outre, dès la procédure précontentieuse, la Commission a reproché à la méthode DEXEL de conduire à des capacités de stockage trop faibles. Elle précise cette critique dans le mémoire en réplique, ce qui est recevable, en indiquant qu’aucune marge de sécurité ne serait prévue et que, lors de la détermination des capacités de stockage, la méthode prendrait aussi en compte les contraintes économiques et agronomiques de l’exploitation.
67. La nécessité d’une marge de sécurité résulte du libellé de l’annexe III, point 1, paragraphe 2, de la directive nitrates. D’après cette disposition, la capacité des cuves destinées au stockage des effluents d’élevage doit dépasser la capacité nécessaire au stockage durant la plus longue des périodes d’interdiction.
68. Toutefois, la République française expose, à juste titre, que l’annexe I, partie II, paragraphe 3, de l’arrêté du 19 décembre 2011 prévoit une marge de sécurité minimale. D’après cette disposition, il faut prendre en compte les aléas climatiques, c’est-à-dire le risque de périodes supplémentaires pendant lesquelles il est impossible d’épandre des effluents d’élevage, notamment, parce que le sol est gelé. Par conséquent, ce grief de la Commission n’est pas fondé.
69. Quant aux contraintes économiques et agronomiques, la directive nitrates ne prévoit nullement que celles-ci justifient de s’écarter de ses prescriptions. Au contraire, lorsqu’une exploitation ne peut pas disposer des capacités de stockage nécessaires et ne peut pas non plus justifier, par ailleurs, d’une élimination inoffensive pour l’environnement, elle doit réduire son cheptel.
70. Néanmoins, les passages du document relatif à la méthode DEXEL (29) évoqués par la Commission ne permettent pas de supposer que cette méthode de calcul des capacités de stockage nécessaires serait guidée par des contraintes économiques et agronomiques. Ils visent plutôt à se conformer aux prescriptions de la directive nitrates sans imposer des charges inutiles.
71. Ce qui est critiquable, c’est tout au plus le fait que la méthode prévoie des mesures transitoires avant l’installation des capacités de stockage nécessaires et que, ce faisant, elle accepte un épandage en violation de la directive nitrates tant que les capacités de stockage sont insuffisantes. Certes, en pratique, il ne paraît pas très réaliste de demander aux agriculteurs de ne pas épandre d’effluents d’élevage bien que leurs capacités de stockage soient épuisées, cependant, si les États membres autorisent une telle pratique, ils enfreignent la directive. Ils devraient plutôt faire en sorte que, le cas échéant, les agriculteurs stockent autrement ou fassent éliminer correctement l’excédent d’effluents d’élevage. Toutefois, ce point ne fait pas l’objet du recours.
72. Par conséquent, cette branche du moyen n’est pas fondée.
2. La durée des périodes maximales pendant lesquelles un stockage doit pouvoir être assuré
73. Dans le cadre de la deuxième branche de son deuxième moyen, la Commission affirme expressément que le calcul des capacités de stockage conduirait à des périodes maximales de stockage trop courtes.
74. Ce grief est fondé parce que, conformément à l’article 2, paragraphe I, point 2, de l’arrêté du 19 décembre 2011, les nouvelles interdictions d’épandage doivent être prises en considération dans le calcul des capacités de stockage nécessaires seulement trois ans après l’adoption du cinquième programme d’action et, au plus tard, le 1er juillet 2016. Comme, jusqu’à présent, les interdictions d’épandage sont encore trop courtes (30), les capacités de stockage prévues ne peuvent évidemment pas encore couvrir les besoins.
75. Toutefois, la Commission va encore plus loin: selon elle, il faut prévoir des capacités de stockage de six mois au minimum dans tous les départements des régions Bretagne, Basse-Normandie, Haute-Normandie, Picardie, Champagne-Ardenne, Lorraine, Alsace, Poitou-Charentes, Franche-Comté, Île-de-France, Rhône-Alpes, Auvergne, Bourgogne, Pays de la Loire, Nord-Pas-de-Calais et Centre, et de 5 mois au minimum dans les départements des régions Languedoc-Roussillon, Aquitaine, Midi-Pyrénées et Provence-Alpes-Côte d’Azur. La Commission se base sur l’étude de l’année 2001 pour justifier ces périodes (31).
76. La République française rétorque à la Commission que ces exigences seraient trop indifférenciées. Il existerait un grand nombre de facteurs à prendre en compte qui seraient susceptibles de conduire à déterminer des périodes différentes.
77. Il convient de mettre l’accent sur deux de ces facteurs: d’une part, le traitement des effluents d’élevage solides ou du fumier compact pailleux qui, en France, est défini comme fertilisant de type I et, d’autre part, l’importance des prairies.
78. La République française présente un résumé d’une étude, que la Commission ne conteste pas sur le fond, et dont il ressort que différents types de fertilisants, et en particulier le fumier compact pailleux, fixent tout d’abord davantage d’azote minéral qu’ils n’en libèrent (32). Par conséquent, le risque de pollution des eaux est limité, même lorsque ces fertilisants sont épandus relativement longtemps avant la période de végétation. Une étude plus récente publiée par la Commission parvient à des conclusions similaires (33).
79. En outre, il semble que les prairies absorbent de l’azote sur des périodes beaucoup plus longues que d’autres cultures. C’est pourquoi, l’étude de 2011 publiée par la Commission indique pour les prairies des périodes à risques nettement plus courtes que pour d’autres périodes, c’est-à-dire, pour la France, entre deux et six mois, selon la région (34). Cette étude est déterminante en l’espèce, car elle actualise les données scientifiques présentées dans l’étude de 2001 invoquée par la Commission.
80. Par conséquent, sans qu’il soit nécessaire de procéder à un examen détaillé des autres objections de la République française, il est possible de constater que les périodes indifférenciées de six ou cinq mois que la Commission veut imposer ne sont pas justifiées pour toute la France.
81. Ainsi, ces périodes seraient probablement trop longues pour une exploitation du sud de la France qui pratique l’élevage en pâturage extensif. En revanche, une exploitation d’élevage intensif du nord de la France, qui utilise toutes ses terres pour la production d’aliments pour le bétail, doit peut-être même se baser sur des périodes plus longues pour calculer les capacités de stockage nécessaires.
82. C’est pourquoi, la République française a enfreint l’article 5, paragraphe 4, l’annexe II, point A, paragraphe 5, et l’annexe III, point 1, paragraphe 2, de la directive nitrates, parce que l’article 2, paragraphe I, points 1 et 2, ainsi que l’annexe I, partie II, de l’arrêté du 19 décembre 2011 prévoient que les capacités de stockage d’effluents d’élevage sont calculées sur la base de périodes d’interdiction d’épandage trop courtes. Pour le reste, cette branche du moyen n’est pas fondée.
3. Le stockage au champ
83. Dans le cadre de la dernière branche du deuxième moyen, la Commission reproche à presque tous les programmes d’action de la République française d’autoriser le stockage au champ de fumier compact pailleux pendant dix mois sans qu’une protection entre le sol et les effluents ou une couverture des effluents soient requise. De cette façon, du nitrate pourrait parvenir dans les eaux souterraines et, en cas de forte pluie, également dans les eaux superficielles. Dans le mémoire en réplique, la Commission reproche pour la première fois la difficulté de contrôler les conditions de stockage prévues par le droit français.
84. Tout d’abord, la République française rétorque que, dans l’avis motivé, la Commission considérait encore qu’un stockage provisoire de quelques semaines était permis (35). Par conséquent, cette branche du moyen n’est recevable que dans la mesure où la Commission s’oppose à un stockage de plus de quelques semaines.
85. De même, s’agissant de la possibilité de contrôler le respect de ces conditions, la critique formulée par la Commission dans le mémoire en réplique étend l’objet du recours. En effet, cette critique concerne directement non pas les risques de pollution que comporte le mode de stockage autorisé, mais le risque de stockage au champ illicite, qui n’avait pas été abordé auparavant.
86. En revanche, lorsque, dans la requête, la Commission critique les conditions de stockage, c’est-à-dire l’absence de protection entre le sol et les effluents et de couverture de ces derniers, contrairement à l’avis de la République française, ce grief était au moins implicite, lorsque, dans le cadre de la procédure précontentieuse, la Commission reprochait la durée excessive du stockage au champ. En effet, ces conditions sont caractéristiques du risque de pollution des eaux que comporte ce mode de stockage. C’est pourquoi, cette branche du moyen est recevable.
87. Certes, la République française invoque une disposition qui, conformément à l’article 2, paragraphe II, de l’arrêté du 19 décembre 2011, n’est entrée en vigueur qu’après l’expiration du délai imparti par l’avis motivé, à savoir l’annexe I, partie II, point 2. Cependant, selon les indications de la République française, que la Commission ne conteste pas, ces dispositions correspondent aux quatrièmes programmes d’action qui étaient déjà en vigueur auparavant. Par conséquent, elles peuvent être prises en considération en l’espèce.
88. Ces dispositions réduisent le risque de pollution des eaux, puisque le fumier compact pailleux doit d’abord faire l’objet d’un pré-stockage de deux mois en bâtiment, afin que d’éventuels liquides chargés en nitrates puissent s’écouler. Tout d’abord, pratiquement aucun excès de nitrate n’apparaît dans les effluents d’élevage restants, plutôt secs, puisque l’azote minéralisé est réabsorbé par des microorganismes (36).
89. Toutefois, même d’après les indications de la République française, l’absorption d’azote minéralisé par des microbes est limitée dans le temps, essentiellement à l’automne et à l’hiver (37). Or, comme la durée de stockage des effluents d’élevage peut aller jusqu’à dix mois, il y a lieu de penser que, pendant les saisons plus chaudes, un excédent d’azote minéralisé réapparaît. C’est, au plus tard, à ce moment-là que l’absence d’obligation de protection entre le sol et les effluents et de couverture des effluents d’élevage devient importante. En effet, quand il pleut, le fumier compact pailleux découvert peut réabsorber de l’eau qui absorbe l’azote minéralisé et le transporte dans les eaux souterraines ou superficielles.
90. Par conséquent, la République française a enfreint l’article 5, paragraphe 4, l’annexe II, point A, paragraphe 5, et l’annexe III, point 1, paragraphe 2, de la directive nitrates, parce que l’annexe I, partie II, point 2, de l’arrêté du 19 décembre 2011 permet le stockage au champ de fumier compact jusqu’à une durée de dix mois sans prévoir de protection entre le sol et les effluents ni de couverture de ces derniers.
F – Sur le troisième moyen: la fertilisation équilibrée
91. La Cour a déjà jugé que, aux termes de l’article 5, paragraphe 4, sous a), lu en combinaison avec l’annexe III, point 1, paragraphe 3 de la directive nitrates, les mesures à inclure dans les programmes d’action comportent des règles concernant la limitation de l’épandage des fertilisants fondée sur un équilibre entre les besoins prévisibles en azote des cultures et l’azote apporté aux cultures par le sol et les fertilisants (38). Cette interprétation de l’annexe III, point 1, paragraphe 3, de la directive nitrates est d’ailleurs confirmée par l’objectif poursuivi par cette dernière, à savoir créer les instruments nécessaires afin que soit garantie, dans l’Union, la protection des eaux contre la pollution par les nitrates à partir de sources agricoles (39).
92. La Commission reproche à la réglementation française de répéter ces principes sans les transposer en dispositions directement applicables. Il faudrait une méthode de calcul fiable ainsi que la définition des paramètres nécessaires permettant aux agriculteurs de calculer les quantités d’effluents d’élevage qu’ils peuvent épandre. Ces paramètres devraient prendre en compte, notamment, les différentes cultures, l’efficacité de l’azote des différents types d’effluents d’élevage et l’azote déjà présent dans le sol.
93. La République française oppose en substance deux arguments à ce moyen: premièrement, la directive nitrates ne requerrait pas de dispositions aussi précises et, deuxièmement, l’annexe I, partie III, point 1, de l’arrêté du 19 décembre 2011 serait même plus apte à garantir une fertilisation équilibrée que les prescriptions de la Commission.
94. En ce qui concerne le premier argument, la Cour a déjà indiqué que l’annexe III, point 1, paragraphe 3, doit être transposée exactement (40). Le degré de précision requis doit dépendre des destinataires de la disposition. Ceux-ci doivent pouvoir savoir à quelles obligations ils sont soumis. Lorsque les différentes dispositions sont destinées aux agriculteurs, ceux-ci doivent pouvoir apprécier de manière fiable, à l’aide des moyens dont ils disposent, les quantités d’effluents d’élevage qu’ils peuvent épandre.
95. À cet égard, il importe peu de savoir si le système de la Commission est le seul à permettre de se conformer à ces prescriptions.
96. Les dispositions invoquées par la République française ne le permettent de toute façon pas, puisqu’elles n’étaient même pas encore applicables aux agriculteurs à l’expiration du délai imparti par l’avis motivé. En effet, conformément à l’article 2, paragraphe II, l’annexe I, partie III, point 1, sous c), de l’arrêté du 19 décembre 2011, qui définit les obligations des agriculteurs, n’est entré en vigueur que le 1er septembre 2012.
97. Certes, le système prévu à l’annexe I, partie III, point 1, sous a) et b), de l’arrêté du 19 décembre 2011 était en vigueur à la date pertinente, cependant, il ne pouvait pas encore être appliqué non plus. En effet, le point 1, sous a), requiert l’élaboration de modalités d’application, c’est-à-dire une mise au point opérationnelle et la détermination de paramètres. Conformément au point 1, sous b), les régions doivent déterminer ces paramètres pour toutes les cultures et les prairies. D’après les indications de la Commission, ces dispositions ne sont entrées en vigueur qu’après l’expiration du délai pertinent, le 1er septembre 2012.
98. Dans la mesure où la Commission invoque pour la première fois dans le mémoire en réplique des lacunes de fond de ces réglementations régionales et certains détails des dispositions de l’arrêté du 19 décembre 2011, elle tente d’étendre l’objet du présent recours. Par conséquent, ce grief est irrecevable.
99. Enfin, s’agissant des anciennes dispositions du point 2.3 de l’annexe de l’arrêté du 6 mars 2001, qui étaient donc encore applicables aux agriculteurs à la date pertinente, celles-ci se contentent de demander aux agriculteurs une fertilisation équilibrée au sens de l’annexe III, point 1, paragraphe 3, de la directive nitrates.
100. Nous comprenons ainsi l’argumentation de la République française concernant ces dispositions selon laquelle les agriculteurs doivent déterminer eux‑mêmes l’épandage permis pour chaque parcelle. Cette solution serait préférable à la fixation de paramètres déterminés, car il faudrait prendre pleinement en compte les conditions locales.
101. En théorie, cette approche devrait assurer un épandage optimal. Toutefois, l’espèce montre qu’il est extrêmement complexe de déterminer l’épandage permis. Il ne semble pas que tous les agriculteurs puissent mener à bien cette tâche sans prescriptions plus précises (41). De surcroît, en l’absence de critères aisément vérifiables, il y a un risque d’abus important. D’ailleurs, dans les nouvelles dispositions, la République française a aussi abandonné cette approche et l’a remplacée par des dispositions d’exécution régionales.
102. Par conséquent, la République française a enfreint l’article 5, paragraphe 4, et l’annexe III, point 1, paragraphe 3, de la directive nitrates, parce que l’arrêté du 6 mars 2001 ne fixait pas de dispositions suffisamment précises relatives à la fertilisation équilibrée.
G – Sur le quatrième moyen: la garantie du respect de la limitation à 170 kg d’azote par hectare et par an
103. Ce moyen concerne la méthode employée en France pour garantir le respect de la limitation à 170 kg d’azote par hectare et par an, conformément à l’annexe III, point 2, de la directive nitrates. L’annexe III, point 3, permet de déterminer cette quantité en fonction du nombre d’animaux. Cette méthode est employée en France en indiquant, pour les différentes espèces, les quantités d’azote contenues dans les effluents produits en une année par un animal.
104. La détermination de la quantité maximale d’azote permise en fonction du nombre d’animaux vise manifestement à faciliter l’application de la limitation. Les agriculteurs n’ont pas besoin de vérifier les quantités d’azote qu’ils épandent effectivement. En effet, tant que le nombre de leurs animaux ne dépasse pas la capacité d’absorption des surfaces d’épandage, il suffit de répartir uniformément les effluents d’élevage pour se conformer à ces prescriptions.
105. Toutefois, la Commission reproche à la République française de se baser, pour les différentes espèces, sur des quantités trop faibles d’azote contenues dans les effluents d’élevage épandus.
106. Certes, pour ce moyen aussi, la République française invoque à tort les nouvelles dispositions de l’arrêté du 19 décembre 2011, à savoir l’annexe II, qui, conformément aux dispositions combinées de l’annexe I, partie V, et l’article 2, paragraphe II, n’est en vigueur que depuis l’automne 2012. Cependant, cela n’importe que pour l’appréciation des quantités d’azote contenues dans les effluents produits par les vaches laitières, puisque, pour les autres animaux d’élevage, ces quantités ont été conservées.
1. Les vaches laitières
107. La Commission appuie sa critique concernant les quantités d’azote produites par les vaches laitières sur deux arguments scientifiques: premièrement, la production de lait des vaches ne serait pas prise en compte. Or, la quantité d’azote produite augmenterait avec la quantité de lait produite. Deuxièmement, la Commission reproche l’application d’un «coefficient de volatilisation» trop élevé.
108. La République française ne contredit pas l’argument de la Commission fondé sur la production de lait et, en particulier, son fondement scientifique. Au contraire, l’annexe II, sous B, de l’arrêté du 19 décembre 2011 confirme le point de vue de la Commission. Au lieu d’une seule quantité d’azote produite, elle fixe différentes quantités, en fonction de la production de lait. Par conséquent, cette branche du moyen est fondée.
109. Le deuxième argument, relatif à un «coefficient de volatilisation», requiert une explication. Ce coefficient permet de déduire une partie des quantités d’azote produites qui se volatilise avant l’épandage. Cette déduction est tirée d’une décision de la Cour qui a constaté que la quantité d’azote déterminante pour appliquer la limitation annuelle à 170 kg par hectare et par an est celle contenue dans les effluents d’élevage au moment de l’épandage. C’est pourquoi, l’azote qui se volatilise pendant l’épandage ne doit pas être pris en compte (42). Toutefois, la Commission ne conteste pas que, à cet égard, il soit possible de prendre en compte l’azote qui s’est volatilisé avant l’épandage, c’est-à-dire à l’étable et pendant le stockage des effluents d’élevage.
110. Pour effectuer cette déduction, la République française applique le coefficient de volatilisation. Avant l’arrêté du 19 décembre 2011, ce coefficient était de 30 % pour les vaches laitières. Ainsi, la République française considérait que 30 % de l’azote produit se volatilisait à l’étable ou pendant le stockage. Or, la Commission invoque une contribution scientifique de l’année 2007 (43) qui donne un coefficient de seulement 24 %.
111. La littérature scientifique présentée par la République française confirme ce chiffre (44). C’est pourquoi, l’arrêté du 19 décembre 2011 se fonde non plus sur un coefficient de 30 % mais sur un coefficient de 25 %.
112. Par conséquent, la République française a enfreint les dispositions combinées de l’article 5, paragraphe 4, et de l’annexe III, points 2 et 3, de la directive nitrates, parce que l’arrêté du 6 mars 2001 ne prenait pas suffisamment en compte les différences de production de lait pour déterminer les quantités d’azote produites par les vaches laitières et se basait sur un coefficient de volatilisation trop élevé.
113. Force est de constater que la disposition transitoire pour la période du 1er septembre 2012 au 31 août 2013, que conteste la Commission, ne faisait pas l’objet de la procédure précontentieuse. Par conséquent, ce grief est irrecevable.
2. Les autres animaux d’élevage
114. Pour les autres animaux d’élevage, la critique de la Commission se limite aux coefficients de volatilisation qui sont restés inchangés après l’adoption de l’arrêté du 19 décembre 2011. Néanmoins, la Commission a retiré son recours en ce qui concerne les porcins.
115. À cet égard, la Commission admet, pour les bovins, sauf les vaches laitières, la première objection de la République française, selon laquelle elle a commis une erreur de calcul dans la requête lorsqu’elle a précisé ces critiques, ce qui a conduit à une présentation erronée des conséquences du coefficient contesté. Elle ne conteste pas non plus l’argument de la République française, selon lequel la même erreur concerne aussi la présentation des conséquences pour les autres animaux d’élevage. Néanmoins, en soi, cette erreur de calcul ne prive pas de sa substance le grief d’application d’un coefficient trop élevé.
116. Par ailleurs, il convient d’observer que, dans un tableau relatif aux autres bovins, la Commission indique à tort l’application d’un coefficient de 30 %, alors que, en fait, elle applique un coefficient de 21 % (45). C’est peut-être cela qui fait croire à tort à la République française que la Commission ne conteste plus ses coefficients (46). Toutefois, il est impossible de prêter cette signification à ce qui est manifestement une faute de frappe de la Commission, puisque le contexte et les chiffres indiqués montrent que celle-ci continue à se baser sur un coefficient plus faible.
117. En outre, la République française soutient que les coefficients contestés auraient été déterminés en appliquant une méthode meilleure que celle appliquée pour déterminer les chiffres invoqués par la Commission. Les chiffres de la Commission seraient tirés des quantités d’azote qui se volatiliseraient des étables et des lieux de stockage des effluents d’élevage. En revanche, les chiffres français seraient basés sur une comparaison entre l’azote produit et l’azote encore contenu dans les effluents d’élevage lorsque ceux-ci quittent l’étable ou le lieu de stockage pour être épandus.
118. Certes, la Commission ne contredit pas cet argument plausible à première vue, cependant, elle le fait au moins implicitement en maintenant ses chiffres.
119. La position française suscite des doutes, parce que l’aperçu bibliographique présentée par la République française ne fait apparaître aucune préférence méthodologique et expose que tous les chiffres indiqués dans la littérature scientifique sont basés sur des expériences qui ne prennent en compte à chaque fois que les conditions d’élevage particulières étudiées (47). En outre, la marge de fluctuation élevée des chiffres constatés y est soulignée et il y est exposé que les chiffres français seraient très proches de ceux de la littérature scientifique (48). Enfin, l’aperçu cite aussi l’étude invoquée par la Commission sans la contester.
120. De surcroît, lorsque l’on consulte les documents français définissant les coefficients de volatilisation encore applicables actuellement pour les bovins, l’on s’aperçoit qu’il s’agit seulement d’une moyenne des chiffres de la littérature scientifique d’alors relative à la volatilisation de l’azote produit par les vaches laitières (49). Aucune discussion méthodologique n’y apparaît.
121. Par conséquent, il n’y a pas lieu de considérer que d’éventuelles différences méthodologiques de détermination des coefficients remettent en cause le fondement scientifique de ce moyen.
122. Ce qui pourrait avoir plus de poids, c’est l’objection de la République française, selon laquelle les chiffres déterminés scientifiquement présentent des différences importantes concernant la volatilisation de l’azote à l’étable et pendant le stockage. Cette marge de fluctuation incite à ne pas considérer un chiffre donné comme le seul coefficient de volatilisation exact. L’on pourrait en déduire que les États membres sont en principe libres de déterminer un coefficient de volatilisation se situant dans le cadre fixé par les différents résultats des études scientifiques.
123. Toutefois, une telle marge de manœuvre serait incompatible avec le principe de prévention qu’il convient de respecter lors de l’application de la directive nitrates (50) et, par conséquent, lors de la transposition de son annexe III, points 2 et 3, la quantité produite par chaque animal doit absolument garantir le respect de la limitation à 170 kg d’azote par hectare et par an. Cela est possible seulement lorsque cette quantité est fixée à un niveau tellement bas que, quelle que soit la marge de fluctuation des chiffres de volatilisation effectifs, la quantité d’azote épandue ne dépasse en aucun cas 170 kg d’azote par hectare et par an.
124. Autrement, il serait à craindre que, en raison des conditions climatiques ou des pratiques habituelles dans certaines régions, la volatilisation de l’azote avant l’épandage soit inférieure au coefficient de volatilisation. La quantité d’azote épandue y serait alors supérieure à 170 kg par hectare et par an. Cela pourrait conduire à la pollution des eaux que les programmes d’action doivent empêcher.
125. Par conséquent, lors de la détermination des quantités d’azote produites aux fins de l’application de la limitation en fonction du nombre d’animaux, conformément à l’annexe III, points 2 et 3, de la directive nitrates, les coefficients de volatilisation ne peuvent être fixés que sur la base des chiffres de volatilisation démontrables scientifiquement qui sont les plus bas.
126. Toutefois, si des États membres veulent permettre aux agriculteurs de toujours utiliser pleinement la quantité maximale autorisée, ils ne peuvent pas fixer les quantités autorisées à l’épandage simplement par type d’élevage en fonction du nombre d’animaux. Toute fixation des quantités autorisées par type d’élevage doit être assortie d’une marge de sécurité suffisante, afin d’éviter que, dans certains cas, la limitation ne soit dépassée.
127. Comme les faibles coefficients de volatilisation demandés par la Commission sont basés pour l’essentiel sur une contribution scientifique de l’année 2007 (51), que la République française ne réfute pas avec des données plus fiables, ils sont déterminants dans le cadre du présent moyen.
128. Toutefois, pour les autres animaux d’élevage, la République française applique des coefficients de volatilisation nettement supérieurs à ceux permis d’après les données de la Commission, 30 % au lieu de 21 % pour les autres bovins, 60 % au lieu de 30 % pour la volaille, 30 % au lieu de 9,5 % pour les ovins et les caprins, 30 % au lieu de 13 % pour les équins, et 60 % au lieu de 45 % pour les lapins.
129. C’est pourquoi, la République française a enfreint les dispositions combinées de l’article 5, paragraphe 4, et de l’annexe III, points 2 et 3, de la directive nitrates, parce que les chiffres fixés dans l’annexe II de l’arrêté du 19 décembre 2011 pour les quantités d’azote produites par les bovins, sauf les vaches laitières, ainsi que pour la volaille, les ovins, les caprins, les équins et les lapins étaient basés sur des coefficients de volatilisation trop élevés.
H – Sur le cinquième moyen: l’épandage sur des sols en forte pente
130. L’annexe II, point A, paragraphe 2, de la directive nitrates prévoit que les codes de bonne pratique devraient contenir des dispositions relatives à l’épandage de fertilisants sur des sols en forte pente, lorsque cela est pertinent. L’annexe III, point 1, paragraphe 3, sous a), prescrit aussi de tenir compte de la pente des sols.
131. Dans le cadre du cinquième moyen, la Commission reproche à la République française d’avoir, certes, interdit l’épandage sur de tels sols sans, cependant, fixer la pente autorisée. Dans les champs, l’épandage devrait être interdit à partir d’une pente de 8 % pour les prairies, la pente autorisée pourrait atteindre 15 %.
132. En revanche, selon la République française, il n’y aurait pas lieu de fixer la pente autorisée. En effet, le risque de pollution des eaux dépendrait aussi de nombreux autres facteurs importants. C’est pourquoi, il serait suffisant de formuler de manière générale une interdiction permettant aux agriculteurs de tenir compte de ces facteurs.
133. La Commission ne conteste pas l’importance d’autres facteurs, toutefois, elle invoque une étude considérant qu’il existe des risques importants à partir d’une pente de 5 % et conseillant de n’épandre des effluents d’élevage que jusqu’à une pente de 7 %. En utilisant un outillage approprié ou sur des terrains montagneux, il serait possible d’épandre jusqu’à une pente de 10 %. Toutefois, le lisier, c’est-à-dire les effluents d’élevage liquides, ne devrait, en tout cas, être épandu que jusqu’à une pente de 7 % (52).
134. La République française n’avance pas d’arguments scientifiques s’opposant à ces recommandations. L’on pourrait en conclure que ce grief de la Commission n’a pas été infirmé. Comme les programmes d’action doivent s’appuyer sur les meilleures données scientifiques disponibles, la République française n’aurait pas édicté de dispositions suffisantes relatives à l’épandage de fertilisants sur des sols en forte pente.
135. Néanmoins, une nouvelle étude, que la Commission a publiée sur Internet, ne déconseille un épandage superficiel que sur des sols en jachère dont la pente est supérieure à 8 %, surtout lorsque la longueur de la pente est supérieure à 100 mètres. Une interdiction totale de l’épandage n’est recommandée qu’à partir d’une pente de 15 %. Ces deux recommandations s’appliquent surtout à proximité d’eaux superficielles (53).
136. Pour les sols dont la pente est supérieure à 8 %, la longueur de pente supérieure à 100 mètres ne sert qu’à donner une illustration de risques particuliers. Elle ne doit donc pas être considérée comme une condition nécessaire pour qu’il existe une obligation d’interdiction.
137. De prime abord, l’on pourrait supposer qu’il en va de même pour la proximité avec des eaux superficielles que pour la longueur de la pente. Néanmoins, l’étude limite la présentation des risques d’un épandage sur des pentes fortes à une pollution des eaux superficielles. Elle indique que l’épandage sur des sols en pente est problématique, car les effluents d’élevage ou les composés azotés déjà dissous dans l’eau sont transportés vers le bas avec le ruissellement de l’eau. Lorsque, au bas de la pente, il y a des eaux superficielles, celles-ci peuvent être directement polluées.
138. Certes, il est concevable que l’épandage d’effluents d’élevage sur des sols en pente présente des risques spécifiques, cependant, ces risques ne sont évoqués ni dans l’étude ni dans l’argumentation de la Commission. C’est pourquoi, la Commission n’a pas démontré qu’il convient d’édicter des interdictions d’épandage sur les sols en pente lorsqu’il n’y pas d’eaux superficielles à proximité.
139. Pourtant, les dispositions françaises relatives à l’épandage d’effluents d’élevage à proximité d’eaux superficielles de l’annexe I, partie VI, de l’arrêté du 19 décembre 2011 ne privent pas ce moyen de sa substance. Premièrement, ces dispositions sont aussi entrées en vigueur seulement le 1er septembre 2012, après l’expiration du délai pertinent, et ne peuvent donc être prises en compte en l’espèce. Deuxièmement, il n’apparaît pas que les distances prévues par ces dispositions remédieraient au risque de pollution sur des fortes pentes. En effet, elles s’appliquent indépendamment de l’inclinaison des sols avoisinants et sont donc calculées de manière beaucoup trop juste. Or, les distances de sécurité ne vont que deux à 35 mètres. Lorsque des eaux superficielles sont situées directement au pied de terrains en pente, elles ne peuvent pas empêcher une pollution directe aux nitrates.
140. Par conséquent, la République française a enfreint les dispositions combinées de l’article 5, paragraphe 4, ainsi que de l’annexe II, point A, paragraphe 2, et de l’annexe III, point 1, paragraphe 3, sous a), de la directive nitrates, parce qu’elle n’interdit pas d’épandre des effluents d’élevage, à proximité d’eaux superficielles, sur des sols dont la pente est supérieure à 15 % ainsi que, superficiellement, sur des sols en jachère dont la pente est de 8 à 15 %. Pour le reste, ce moyen doit être rejeté.
I – Sur le sixième moyen: les sols gelés ou couverts de neige
141. L’annexe II, point A, paragraphe 3, de la directive nitrates prévoit que les programmes d’action doivent comporter des dispositions relatives à l’épandage de fertilisants sur des sols gelés ou couverts de neige. L’annexe III, point 1, paragraphe 3, sous b), prévoit qu’il faut tenir compte des conditions climatiques.
142. Dans le cadre du sixième moyen, la Commission vise le point 2.5, sous 3, de l’annexe de l’arrêté du 6 mars 2001, qui autorise, sous certaines conditions, les agriculteurs à épandre des fertilisants des types I et III sur des sols gelés. Il en va de même de l’épandage de fertilisants de type I sur des sols couverts de neige. Lorsque gel et dégel alternent en l’espace de 24 heures, il est permis d’épandre tous les fertilisants.
143. La République française rétorque que la directive nitrates ne prévoit pas d’interdiction absolue d’épandage de fertilisants sur des sols gelés ou couverts de neige.
144. Toutefois, à cet égard aussi, la marge de transposition est limitée par les objectifs de la directive nitrates et l’état de la science (54). Il ressort de l’étude présentée par la Commission que l’épandage sur des sols gelés ou couverts de neige ne doit jamais être autorisé, car il présente des risques importants pour les eaux souterraines et les eaux superficielles (55). La même étude souligne que l’alternance du gel et du dégel du sol favorise justement la minéralisation de l’azote. Les composés azotés ainsi formés sont solubles dans l’eau et peuvent contribuer à la pollution, notamment des eaux souterraines, puisque, à ces basses températures, les plantes n’absorbent pas encore d’azote (56).
145. La République française ne conteste pas cette argumentation fondée scientifiquement.
146. Certes, l’étude plus récente de la Commission envisage une relativisation de l’interdiction d’épandage pour les sols gelés secs, qui sont exposés à un risque particulier de tassement par roulage de véhicules (57). Cependant, les exceptions françaises ne visent pas ce cas de figure.
147. Par conséquent, la République française a enfreint les dispositions combinées de l’article 5, paragraphe 4, de l’annexe II, point A, paragraphe 3, et de l’annexe III, point 1, paragraphe 3, sous b), de la directive nitrates, parce que le point 2.5, sous 3, de l’annexe de l’arrêté du 6 mars 2001 permet d’épandre des fertilisants sur des sols où alternent gel et dégel en l’espace de 24 heures et permet, sous certaines conditions, d’épandre des fertilisants des types I et III sur des sols gelés ainsi que des fertilisants de type I sur des sols enneigés.
V – Sur les dépens
148. Conformément à l’article 138, paragraphe 1, du règlement de procédure, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s’il est conclu en ce sens. Comme la Commission a demandé que la République française soit condamnée aux dépens et que celle-ci succombe pour l’essentiel, même en tenant compte du désistement d’une branche d’un moyen et de l’argumentation irrecevable de la Commission, elle doit être condamnée aux dépens.
VI – Conclusion
149. C’est pourquoi, nous proposons à la Cour de statuer de la manière suivante:
1) La République française a enfreint les dispositions combinées de l’article 5, paragraphe 4, de l’annexe II, point A, paragraphes 1, 2, 3 et 5, et l’annexe III, point 1, paragraphes 1, 2 et 3, ainsi que points 2 et 3, de la directive 91/676/CEE du Conseil, du 12 décembre 1991, concernant la protection des eaux contre la pollution par les nitrates à partir de sources agricoles, telle que modifiée par le règlement (CE) no 1137/2008 du Parlement européen et du Conseil, du 22 octobre 2008, parce que
– l’arrêté du 6 mars 2001 relatif aux programmes d’action à mettre en œuvre dans les zones vulnérables afin de réduire la pollution des eaux par les nitrates d’origine agricole ne prévoyait pas d’interdictions d’épandage des fertilisants de type I pour les grandes cultures d’automne;
– l’annexe I, partie I, de l’arrêté du 19 décembre 2011 relatif aux programmes d’action nationaux à mettre en œuvre dans les zones vulnérables afin de réduire la pollution des eaux par les nitrates d’origine agricole ne prévoit que des restrictions minimes à l’épandage de fertilisants de type I sur des prairies implantées depuis plus de six mois;
– l’arrêté du 6 mars 2001 interdisait l’épandage de fertilisants de type I pour les grandes cultures de printemps seulement entre le 1er juillet et le 31 août;
– l’arrêté du 6 mars 2001 interdisait l’épandage de fertilisants de type II pour les grandes cultures d’automne seulement entre le 1er novembre et le 15 janvier;
– l’arrêté du 6 mars 2001 interdisait l’épandage de fertilisants de type III pour les grandes cultures d’automne et de fertilisants de type II pour les grandes cultures de printemps seulement jusqu’au 15 janvier;
– l’annexe I, partie I, de l’arrêté du 19 décembre 2011 n’interdit pas l’épandage de fertilisants de type II sur des prairies implantées depuis plus de six mois dès le 15 septembre;
– l’annexe I, partie I, de l’arrêté du 19 décembre 2011 n’interdit pas l’épandage de fertilisants de type III sur des prairies implantées depuis plus de six mois dans les régions montagneuses au mois de février, lorsque les températures y restent inférieures à5 °C;
– les capacités de stockage des effluents d’élevage prévues à l’article 2, paragraphe 1, points 1 et 2, et à l’annexe I, partie II, de l’arrêté du 19 décembre 2011 sont calculées sur la base d’interdictions d’épandage de trop courte durée;
– l’annexe I, partie II, point 2, de l’arrêté du 19 décembre 2011 permet le stockage du fumier compact pailleux jusqu’à une durée de dix mois sans prévoir une protection entre le sol et les effluents ou une couverture de ceux-ci;
– l’arrêté du 6 mars 2001 ne comporte pas de dispositions suffisamment précises relatives à la fertilisation équilibrée;
– l’arrêté du 6 mars 2001 ne prenait pas suffisamment en compte les différences de production de lait pour déterminer les quantités d’azote produites par les vaches laitières et se basait sur un coefficient de volatilisation trop élevé;
– l’annexe II de l’arrêté du 19 décembre 2011 se base sur des coefficients de volatilisation trop élevés pour déterminer les quantités d’azote produites par les bovins, sauf les vaches laitières, ainsi que pour la volaille, les ovins, les caprins, les équins et les lapins;
– elle n’interdit pas d’épandre des effluents d’élevage, à proximité d’eaux superficielles, sur des pentes supérieures à 15 % ainsi que, superficiellement, sur des sols en jachère dont la pente est de 8 à 15 %;
– le point 2.5, sous 3, de l’annexe de l’arrêté du 6 mars 2001 permet d’épandre des fertilisants sur des sols où alternent gel et dégel en l’espace de 24 heures et permet, sous certaines conditions, d’épandre des fertilisants des types I et III sur des sols gelés ainsi que des fertilisants de type I sur des sols enneigés.
2) Le recours est rejeté pour le surplus.
3) La République française est condamnée aux dépens.