Zaak T‑466/16 RENV
NRW. Bank
tegen
Gemeenschappelijke Afwikkelingsraad
Arrest van het Gerecht (Achtste kamer – uitgebreid) van 21 februari 2024
„Economische en monetaire Unie – Bankenunie – Gemeenschappelijk afwikkelingsmechanisme voor kredietinstellingen en bepaalde beleggingsondernemingen (GAM) – Gemeenschappelijk afwikkelingsfonds (GAF) – Besluit van de GAR over de berekening van de vooraf te betalen bijdragen voor 2016 – Motiveringsplicht – Verbod van terugwerkende kracht – Artikel 5, lid 1, onder f), van gedelegeerde verordening (EU) 2015/63 – Uitsluiting van bepaalde passiva van de berekening van de vooraf te betalen bijdragen – Stimuleringsleningen – Ondersteunende ontwikkelingsactiviteiten – Exceptie van onwettigheid”
1. Economisch en monetair beleid – Economisch beleid – Herstel en afwikkeling van kredietinstellingen en beleggingsondernemingen – Ontwikkelingsbank – Berekening van de vooraf aan het gemeenschappelijk afwikkelingsfonds (GAF) te betalen bijdragen – Uitsluiting van passiva in verband met stimuleringsleningen van deze berekening – Draagwijdte – Passiva in verband met een ondersteunende ontwikkelingsactiviteit die in een concurrentiële context en met winstoogmerk wordt verricht – Daarvan uitgesloten
[Verordening 2015/63 van de Commissie, overweging 13 en art. 3, punt 28, en art. 5, lid 1, f)]
(zie punten 45, 50, 58‑63, 261)
2. Instellingen van de Europese Unie – Uitoefening van bevoegdheden – Aan de Commissie toegekende bevoegdheid om gedelegeerde handelingen vast te stellen – Draagwijdte – Complexe beoordelingen en afwegingen – Ruime beoordelingsmarge – Richtlijn 2014/59 betreffende de totstandbrenging van een kader voor het herstel en de afwikkeling van kredietinstellingen en beleggingsondernemingen – Vaststelling van de criteria voor de aanpassing van vooraf te betalen bijdragen – Rechterlijke toetsing – Grenzen
(Art. 290 VWEU; verordening nr. 806/2015 van het Europees Parlement en de Raad, overweging 41; richtlijn 2014/59 van het Europees Parlement en de Raad)
(zie punten 90, 91, 97, 98, 112)
3. Handelingen van de instellingen – Toepassing in de tijd – Verbod van terugwerkende kracht – Uitzonderingen – Voorwaarden – Verwezenlijking van een doelstelling van algemeen belang en inachtneming van het gewettigd vertrouwen – Intrekking van een besluit van de Gemeenschappelijke Afwikkelingsraad (GAR) tot vaststelling van de vooraf aan het gemeenschappelijk afwikkelingsfonds (GAF) te betalen bijdragen teneinde een motiveringsgebrek te verhelpen – Vaststelling van een besluit dat in werking treedt op de datum waarop het voorgaande besluit van kracht werd – Geen wijziging van het bedrag en de berekening van voornoemde bijdragen – Inaanmerkingneming van het doel van bijdragen aan het GAF – Toelaatbaarheid
(Verordening nr. 806/2014 van het Europees Parlement en de Raad, art. 2, art. 67, lid 4, art. 69 en 70)
(zie punten 170, 172, 173)
4. Recht van de Europese Unie – Beginselen – Rechten van de verdediging – Recht om te worden gehoord – Draagwijdte – Mededeling van de Gemeenschappelijke Afwikkelingsraad (GAR) waarin verzoekster op de hoogte is gesteld van de intrekking en vervanging van een besluit – Toelaatbaarheid – Schending van het recht om te worden gehoord – Geen
[Handvest van de grondrechten van de Europese Unie, art. 41, lid 2, a)]
(zie punten 235, 243)
5. Handelingen van de instellingen – Motivering – Verplichting – Draagwijdte – Besluit van de Gemeenschappelijke Afwikkelingsraad (GAR) tot vaststelling van de vooraf aan het gemeenschappelijk afwikkelingsfonds (GAF) te betalen bijdragen – Verplichting van de GAR om de betrokken instellingen mee te delen hoe zij die bijdragen heeft berekend en hoe zij het jaarlijkse streefbedrag heeft bepaald
(Verordening nr. 806/2014 van het Europees Parlement en de Raad, art. 69, leden 1 en 2, en art. 70, lid 2; verordening 2015/81 van de Raad, art. 4; verordening 2015/63 van de Commissie, art. 4, lid 2; richtlijn 2014/59 van het Europees Parlement en de Raad)
(zie punten 283, 292‑303)
Samenvatting
Het Gerecht, waarbij beroep is ingesteld tot nietigverklaring van besluit SRB/ES/2022/23 van de Gemeenschappelijke Afwikkelingsraad (GAR) van 27 april 2022 (hierna: „bestreden besluit”), verwerpt dit beroep en biedt daarbij belangrijke verduidelijkingen over, ten eerste, de berekening van vooraf te betalen bijdragen aan het gemeenschappelijk afwikkelingsfonds (GAF), met name met betrekking tot de uitlegging en toepassing van artikel 5, lid 1, onder f), van gedelegeerde verordening 2015/63(1), en, ten tweede, de motivering van de vaststelling van het jaarlijkse streefbedrag van het GAF voor bijdrageperiode 2016.
NRW.Bank is de ontwikkelingsbank voor het Land Nordrhein-Westfalen (deelstaat Noordrijn-Westfalen, Duitsland).
Op 15 april 2016 heeft de GAR een besluit vastgesteld over de vooraf aan het gemeenschappelijk afwikkelingsfonds te betalen bijdragen voor 2016 (SRB/ES/SRF/2016/06) van kredietinstellingen en bepaalde beleggingsondernemingen, waaronder verzoekster. Op 20 mei 2016 heeft de GAR een besluit vastgesteld betreffende de aanpassing van de vooraf aan het gemeenschappelijk afwikkelingsfonds te betalen bijdragen voor 2016, ter aanvulling van het besluit van de GAR van 15 april 2016 over de vooraf aan het gemeenschappelijk afwikkelingsfonds te betalen bijdragen voor 2016 (SRB/ES/SRF/2016/13). Verzoekster heeft beroepen tot nietigverklaring ingesteld tegen deze twee besluiten (hierna: „oorspronkelijke besluiten”), welke beroepen het Gerecht bij arrest van 26 juni 2019, NRW.Bank/GAR (T‑466/16)(2), niet-ontvankelijk heeft verklaard. Bij arrest van 14 oktober 2021, NRW.Bank/GAR (C‑662/19 P)(3), heeft het Hof, waarbij verzoekster hogere voorziening had ingesteld, het arrest van het Gerecht vernietigd en de zaak terugverwezen naar het Gerecht. Op 27 april 2022 heeft de GAR het bestreden besluit vastgesteld, waarbij hij de oorspronkelijke besluiten heeft ingetrokken en vervangen teneinde het naar aanleiding van arresten van het Gerecht(4) vastgestelde motiveringsgebrek van die besluiten te verhelpen.
Beoordeling door het Gerecht
In de eerste plaats betoogt verzoekster dat artikel 5, lid 1, onder f), van gedelegeerde verordening 2015/63 aldus moet worden uitgelegd dat het het mogelijk maakt om de passiva in verband met „ondersteunende ontwikkelingsactiviteiten”, die met name bestaan in de verwerving van schuldbewijzen op de kapitaalmarkt (hierna: „betrokken activiteiten”), uit te sluiten van de berekening van vooraf te betalen bijdragen. Het Gerecht merkt op dat uit deze bepaling blijkt dat de betrokken passiva slechts van de berekening van de vooraf te betalen bijdrage van de betreffende instelling kunnen worden uitgesloten ten belope van het bedrag van de door die instelling verstrekte stimuleringsleningen. Om te kunnen worden aangemerkt als „stimuleringsleningen” moeten de betrokken transacties op een niet-concurrerende, non‑profitbasis worden uitgevoerd(5). Het Gerecht stelt vast dat de betrokken activiteiten ten eerste plaatsvinden op de open kapitaalmarkt, waarop andere marktdeelnemers actief zijn die dezelfde soorten activiteiten verrichten en dezelfde schuldbewijzen kunnen verwerven als ontwikkelingsbanken, en dit onder dezelfde marktvoorwaarden als die banken. Op een dergelijke markt concurreren ontwikkelingsbanken per definitie rechtstreeks met die andere marktdeelnemers, zodat de betrokken activiteiten niet kunnen worden geacht op niet-concurrerende basis te worden uitgeoefend. Ten tweede hebben de betrokken activiteiten tot doel om inkomsten te genereren, en dat ook doen, aangezien zij bestaan in het genereren van rentemarges om de bankactiviteit als zodanig van ontwikkelingsbanken te financieren. Deze activiteiten kunnen dus niet worden geacht op non-profitbasis te worden uitgeoefend.
Aan deze conclusie wordt niet afgedaan door verzoeksters argument dat het „uiteindelijke doel” van die activiteiten niet is om winst te maken omdat het verzoekster verboden is om dividend uit te keren. Of een activiteit op non-profitbasis wordt uitgeoefend(6), moet worden beoordeeld aan de hand van de aard van elke betrokken activiteit, waarbij niet relevant is of de door die activiteit gegenereerde winst later al dan niet wordt gebruikt voor de financiering van ontwikkelingsactiviteiten, die op hun beurt op non-profitbasis worden uitgeoefend. Iedere andere uitlegging zou erop neerkomen dat wordt aangenomen dat de betrokken activiteiten op non-profitbasis worden uitgeoefend enkel omdat zij worden verricht door een ontwikkelingsbank, hetgeen de voorwaarde die voortvloeit uit het gebruik van de uitdrukking „op een niet-concurrerende, non-profitbasis”(7) tot een dode letter zou maken.
Derhalve komt het Gerecht tot de slotsom dat artikel 5, lid 1, onder f), van gedelegeerde verordening 2015/63 juncto artikel 3, punten 27 en 28, daarvan aldus moet worden uitgelegd dat het niet toestaat dat de passiva in verband met de ondersteunende ontwikkelingsactiviteiten van ontwikkelingsbanken als verzoekster buiten beschouwing worden gelaten bij de berekening van hun vooraf te betalen bijdrage.
In de tweede plaats benadrukt het Gerecht dat, in de context van een gedelegeerde bevoegdheid in de zin van artikel 290 VWEU, de Europese Commissie beschikt over een ruime beoordelingsbevoegdheid in de uitoefening van de haar opgedragen bevoegdheden wanneer zij onder meer ingewikkelde beoordelingen en evaluaties moet verrichten. Het Gerecht is van oordeel dat dit het geval is voor de vaststelling van de regels tot verduidelijking van het begrip „aanpassing van vooraf te betalen bijdragen aan het risicoprofiel van instellingen”(8). In deze omstandigheden moet, met betrekking tot de methode voor de aanpassing van jaarlijkse basisbijdragen aan het risicoprofiel, de toetsing door de Unierechter beperkt blijven tot de vraag of er bij de uitoefening van de aan de Commissie toegekende beoordelingsbevoegdheid sprake is geweest van een kennelijke dwaling of van misbruik van bevoegdheid, dan wel of zij de grenzen van haar beoordelingsbevoegdheid klaarblijkelijk heeft overschreden. Het Gerecht oordeelt dat verzoekster niet heeft aangetoond dat artikel 5, lid 1, onder f), van gedelegeerde verordening 2015/63 blijk geeft van een kennelijke fout of misbruik van bevoegdheid dan wel van een kennelijke overschrijding van de beoordelingsbevoegdheid van de Commissie, doordat het de passiva in verband met de ondersteunende ontwikkelingsactiviteiten van regionale ontwikkelingsbanken niet uitsluit van de berekening van hun vooraf te betalen bijdrage.
In de derde plaats brengt het Gerecht in herinnering dat het bestreden besluit is vastgesteld om de ontoereikende motivering van de oorspronkelijke besluiten te verhelpen, welk motiveringsgebrek door de GAR is geconstateerd naar aanleiding van arresten van het Gerecht, zonder dat dit besluit of deze arresten de strekking hebben gewijzigd van verzoeksters verplichting tot betaling van een vooraf te betalen bijdrage voor bijdrageperiode 2016, zoals vastgesteld in de oorspronkelijke besluiten en zoals deze bestond voor die bijdrageperiode. In deze bijzondere omstandigheden had het bestreden besluit, indien de GAR het niet in werking had doen treden op de datum waarop het eerste van de oorspronkelijke besluiten van kracht werd, geen effect kunnen sorteren in de periode van 15 april 2016 tot en met 27 april 2022, waarin verzoekster dan zou zijn vrijgesteld van haar verplichting om voor bijdrageperiode 2016 een vooraf te betalen bijdrage te betalen, ondanks dat zij krachtens verordening nr. 806/2014 aan deze verplichting was onderworpen(9). Ook zou de GAR tijdens deze periode in strijd met diezelfde bepalingen worden beroofd van de middelen afkomstig uit verzoeksters vooraf te betalen bijdragen, waardoor de tenuitvoerlegging van richtlijn 2014/59, verordening nr. 806/2014 en gedelegeerde verordening 2015/63 zou worden ondermijnd. Bijgevolg werd met de vaststelling van het bestreden besluit met ingang van 15 april 2016 beoogd om te verzekeren dat de toepasselijkheid van dit besluit samenviel met het moment waarop de verplichting van verzoekster ontstond om een vooraf te betalen bijdrage voor 2016 te betalen, en dus om een met de toepasselijke regelgeving strijdig resultaat te vermijden. Om dit doel te bereiken moest dat besluit in werking treden op een datum voorafgaand aan die van de vaststelling ervan.
In de vierde en laatste plaats brengt het Gerecht in herinnering dat de instellingen die vooraf te betalen bijdragen verschuldigd zijn, bij lezing van het besluit tot vaststelling van die bijdragen op zijn minst de meest belangrijke stappen van de methode voor de berekening van het jaarlijkse streefbedrag voor de betrokken bijdrageperiode moeten kunnen begrijpen.
Wat de toereikendheid van de motivering van het bestreden besluit betreft, merkt het Gerecht op dat bijdrageperiode 2016 overeenkomt met het eerste jaar van de initiële periode van acht jaar. Uit het bestreden besluit blijkt dat de GAR het jaarlijkse streefbedrag in twee hoofdfasen heeft vastgesteld. Allereerst heeft hij het verwachte definitieve streefbedrag bepaald en vervolgens heeft hij dit bedrag door acht gedeeld om rekening te houden met het feit dat de initiële periode acht bijdragejaren omvatte. Daarentegen wijst niets erop dat het jaarlijkse streefbedrag voor bijdrageperiode 2016 is berekend volgens een andere wiskundige formule dan die in het bestreden besluit of dat deze berekening andere, niet in het bestreden besluit uiteengezette extra stappen omvatte. In deze omstandigheden is het Gerecht van oordeel dat de GAR niet heeft nagelaten om in het bestreden besluit de belangrijkste stappen van de methode voor de berekening van het jaarlijkse streefbedrag voor bijdrageperiode 2016 uiteen te zetten.
Wat het verwachte definitieve streefbedrag betreft, merkt het Gerecht op dat dit bedrag kan worden afgeleid uit de in het bestreden besluit opgenomen wiskundige formule.
Wat de wijze betreft waarop de GAR het verwachte definitieve streefbedrag heeft bepaald, blijkt uit het bestreden besluit dat hij zijn analyse heeft gebaseerd op het feit dat dit bedrag volgens verordening nr. 806/2014 moet overeenstemmen met ten minste 1 % van het bedrag aan gedekte deposito’s aan het einde van de initiële periode van alle instellingen waaraan in alle lidstaten die deelnemen aan het gemeenschappelijk afwikkelingsmechanisme vergunning is verleend. In dit verband heeft de GAR rekening gehouden met de verwachte ontwikkeling van de gedekte deposito’s van alle instellingen waaraan in alle deelnemende lidstaten vergunning is verleend, vanaf het bedrag van die deposito’s in 2015 tot aan het einde van de initiële periode, dat wil zeggen tot het einde van 2023. Voorts heeft de GAR eerst vastgesteld dat het jaarlijkse groeipercentage van die gedekte deposito’s tussen 2015 en 2023 3 % was, maar heeft hij dit percentage vervolgens naar beneden bijgesteld om rekening te houden met de analyse van de conjunctuurcyclus en het mogelijke procyclische effect van de vooraf te betalen bijdragen op de financiële situatie van de instellingen. Aldus is hij voor de vaststelling van het definitieve streefbedrag uitgegaan van een jaarlijks groeipercentage van de gedekte deposito’s tussen 2015 en 2023 van minder dan 3 %.
Ten slotte benadrukt het Gerecht dat de GAR ten tijde van de bepaling van het jaarlijkse streefbedrag voor bijdrageperiode 2016 niet beschikte over betrouwbare gegevens over de waarschijnlijke ontwikkeling van de gedekte deposito’s van de instellingen tussen 2015 en 2023, omdat nog maar een jaar eerder een nieuwe definitie van gedekte deposito’s was ingevoerd(10). Bij gebrek aan dergelijke gegevens heeft de GAR de verwachte ontwikkeling van die deposito’s moeten beoordelen op basis van de groeipercentages van de deposito’s van huishoudens en niet-financiële commerciële ondernemingen.
In deze bijzondere omstandigheden en bovendien gelet op het feit dat het bestreden besluit betrekking had op de eerste bijdrageperiode na vaststelling van verordening nr. 806/2014, mochten de instellingen – als bedachtzame marktdeelnemers – verwachten dat de GAR bij de vaststelling van het jaarlijkse streefbedrag voor die periode ook rekening zou houden met het verwachte definitieve streefbedrag zoals dat was opgenomen in de toelichting bij het voorstel van de Commissie dat tot de vaststelling van die verordening heeft geleid(11).
Dientengevolge oordeelt het Gerecht dat de instellingen de belangrijkste aspecten konden begrijpen van de wijze waarop de GAR, met het oog op de vaststelling van het jaarlijkse streefbedrag voor bijdrageperiode 2016, het definitieve streefbedrag had bepaald.