Zaak T‑763/20
(gedeeltelijke publicatie)
Inner Mongolia Shuangxin Environment-Friendly Material Co. Ltd
tegen
Europese Commissie
Arrest van het Gerecht (Negende kamer – uitgebreid) van 21 februari 2024
„Dumping – Invoer van bepaalde soorten polyvinylalcohol van oorsprong uit China – Definitief antidumpingrecht – Uitvoeringsverordening (EU) 2020/1336 – Berekening van de normale waarde – Verstoringen van betekenis in het land van uitvoer – Artikel 2, lid 6 bis, van verordening (EU) 2016/1036 – WTO-recht – Beginsel van conforme uitlegging – Keuze van een passend representatief land – Onmiddellijk beschikbare gegevens – Niet-medewerking – Begrip ‚nodige gegevens’ – Artikel 18 van verordening 2016/1036 – Prijsonderbieding – Marktsegmenten – Methode van de productcontrolenummers – Artikel 3, leden 2 en 3, van verordening 2016/1036 – Rechten van de verdediging – Vertrouwelijke behandeling – Artikelen 19 en 20 van verordening 2016/1036”
1. Recht van de Europese Unie – Uitlegging – Methoden – Uitlegging tegen de achtergrond van de door de Unie gesloten internationale overeenkomsten – Uitlegging van verordening 2016/1036 in het licht van de antidumpingovereenkomst van de GATT van 1994 – Inaanmerkingneming van de door het Orgaan voor Geschillenbeslechting gegeven uitlegging – Uitlegging contra legem van het afgeleide Unierecht – Ontoelaatbaarheid
[Art. 216, lid 2, VWEU; Overeenkomst inzake de toepassing van artikel VI van de Algemene Overeenkomst betreffende tarieven en handel (antidumpingovereenkomst van 1994); verordening 2016/1036 van het Europees Parlement en de Raad, art. 2, leden 6 bis en 7]
(zie punten 20‑22, 28‑33, 39‑49)
2. Internationale overeenkomsten – Overeenkomst tot oprichting van de Wereldhandelsorganisatie – GATT 1994 – Onmogelijkheid om de WTO-overeenkomsten in te roepen om de rechtmatigheid van een Uniehandeling te betwisten – Uitzonderingen – Uniehandeling die uitvoering ervan beoogt te verzekeren of uitdrukkelijk en specifiek ernaar verwijst
[Art. 216, lid 2, VWEU; Overeenkomst inzake de toepassing van artikel VI van de Algemene Overeenkomst betreffende tarieven en handel (antidumpingovereenkomst van 1994); verordening 2016/1036 van het Europees Parlement en de Raad, art. 2, lid 6 bis]
(zie punten 23, 24, 38)
3. Gemeenschappelijke handelspolitiek – Bescherming tegen dumpingpraktijken – Vaststelling van antidumpingrechten – Anti-dumpingrecht dat niet hoger mag zijn dan het bedrag dat nodig is om de schadelijke gevolgen van de invoer met dumping tegen te gaan – Toepassing van de regel van het laagste recht
(Verordening 2016/1036 van het Europees Parlement en de Raad, art. 2, lid 6 bis)
(zie punten 56‑58)
4. Beroep tot nietigverklaring – Middelen – Falend middel – Begrip – Middelen die zijn aangevoerd ter ondersteuning van een beroep tegen een verordening tot instelling van antidumpingrechten – Middelen waarmee de dumpingmarge ter discussie wordt gesteld – Dumpingmarge die niet in aanmerking is genomen voor de berekening van de antidumpingrechten – Falende middelen – Beoordelingscriteria
(Art. 263 VWEU)
(zie punten 62‑65, 69, 173)
5. Gemeenschappelijke handelspolitiek – Bescherming tegen dumpingpraktijken – Dumpingmarge – Vaststelling van de normale waarde – Verstoringen van betekenis van de markt in het land van uitvoer – Berekening van de normale waarde op basis van de niet-verstoorde prijzen of benchmarks – Inaanmerkingneming van de overeenkomstige productie- en verkoopkosten in een representatief land – Keuze van een passend representatief land – Criteria – Onmiddellijk beschikbare gegevens – Begrip – Landen die vertrouwelijke, niet openbaar beschikbare gegevens hebben verstrekt – Daarvan uitgesloten
(Verordening 2016/1036 van het Europees Parlement en de Raad, art. 2, lid 6 bis, 6, lid 7, 19 en 20)
(zie punten 86‑104)
6. Gemeenschappelijke handelspolitiek – Bescherming tegen dumpingpraktijken – Dumpingmarge – Vaststelling van de normale waarde – Verstoringen van betekenis van de markt in het land van uitvoer – Berekening van de normale waarde op basis van de niet-verstoorde prijs of niet-verstoorde benchmarks – Inaanmerkingneming van de overeenkomstige productie- en verkoopkosten in een representatief land – Keuze van een passend representatief land – Beoordelingsbevoegdheid van de instellingen – Criteria – Passend niveau van sociale en milieubescherming – Irrelevantie wanneer er slechts één geschikt representatief land is
[Verordening 2016/1036 van het Europees Parlement en de Raad, art. 2, lid 6 bis, a), en lid 7, a)]
(zie punten 119‑134)
7. Gemeenschappelijke handelspolitiek – Bescherming tegen dumpingpraktijken – Verloop van het onderzoek – Gebruik van de beschikbare gegevens in geval van weigering van medewerking van de onderneming – Voorwaarden – Weigering van toegang tot de nodige gegevens – Begrip nodige gegevens – Informatie over de productievolumes en over de kosten voor de vervaardiging – Daaronder begrepen
[Overeenkomst inzake de toepassing van artikel VI van de Algemene Overeenkomst betreffende tarieven en handel (antidumpingovereenkomst van 1994), art. 6.8; verordening 2016/1036 van het Europees Parlement en de Raad, art. 18, leden 1 en 3]
(zie punten 140‑161)
8. Gemeenschappelijke handelspolitiek – Bescherming tegen dumpingpraktijken – Verloop van het onderzoek – Verplichting van de Commissie om de betrokken partijen te informeren – Omvang – Rechten van de verdediging – Schending – Voorwaarden – Mogelijkheid voor de betrokken onderneming om beter haar verweer te voeren wanneer geen procedurele onregelmatigheden zijn begaan
(Verordening 2016/1036 van het Europees Parlement en de Raad, art. 19 en 20)
(zie punt 166)
9. Gemeenschappelijke handelspolitiek – Bescherming tegen dumpingpraktijken – Schade – Beoordelingsbevoegdheid van de instellingen – Rechterlijke toetsing – Grenzen
(Art. 263 VWEU; verordening nr. 2016/1036 van het Europees Parlement en de Raad, art. 3)
(zie punten 198, 199)
10. Gemeenschappelijke handelspolitiek – Bescherming tegen dumpingpraktijken – Schade – In aanmerking te nemen factoren – Gevolgen van de invoer met dumping voor de prijzen van soortgelijke producten in de Unie – Berekening van de onderbiedingsmarge – Berekeningsmethode – Beoordelingsbevoegdheid van de Commissie – Verplichting voor de Commissie om de marktsegmenten van het betrokken product in aanmerking te nemen – Geen, behoudens buitengewone omstandigheden
(Verordening 2016/1036 van het Europees Parlement en de Raad, art. 1, lid 4, en 3, leden 2 en 3)
(zie punten 200‑209)
11. Gemeenschappelijke handelspolitiek – Bescherming tegen dumpingpraktijken – Schade – In aanmerking te nemen factoren – Gevolgen van de invoer met dumping voor de prijzen van soortgelijke producten in de Unie – Berekening van de onderbiedingsmarge – Berekeningsmethode – Verplichting voor de Commissie om alle verkopen van soortgelijke producten van de in de steekproef opgenomen producenten in de Unie in aanmerking te nemen – Geen
(Verordening 2016/1036 van het Europees Parlement en de Raad, art. 3, leden 2 en 3)
(zie punten 240, 244‑249)
12. Gemeenschappelijke handelspolitiek – Bescherming tegen dumpingpraktijken – Onderzoek – Eerbiediging van de rechten van de verdediging – Verplichting van de instellingen om de betrokken ondernemingen informatie te verstrekken en om de vertrouwelijkheid van de informatie te eerbiedigen door de twee verplichtingen met elkaar in overeenstemming te brengen – Besluit van de Commissie houdende afwijzing van een verzoek van de betrokken onderneming om toegang tot vertrouwelijke informatie – Geen onjuiste rechtstoepassing van de Commissie – Onderneming die dit afwijzende besluit niet aan de raadadviseur-auditeur heeft voorgelegd – Omstandigheid die de gevolgtrekking bevestigt dat de Commissie het recht niet verkeerd heeft toegepast
[Overeenkomst inzake de toepassing van artikel VI van de Algemene Overeenkomst betreffende tarieven en handel (antidumpingovereenkomst van 1994), art. 6.5; verordening 2016/1036 van het Europees Parlement en de Raad, art. 6, lid 7, 19 en 20]
(zie punten 257, 258, 264‑273)
Samenvatting
Nadat bij het Gerecht een beroep van een Chinese producent-exporteur aanhangig was gemaakt, verwierp het Gerecht dit beroep tot nietigverklaring van uitvoeringsverordening 2020/1336 van de Europese Commissie tot instelling van een definitief antidumpingrecht op bepaalde soorten polyvinylalcohol (hierna: „PVA”) van oorsprong uit de Volksrepubliek China(1). Hierbij preciseert het Gerecht het begrip „onmiddellijk beschikbare” gegevens in het kader van de keuze van het geschikte representatieve land voor de berekening van de normale waarde van het product waarop een antidumpingonderzoek betrekking heeft in geval van verstoringen van betekenis op de markt in het land van uitvoer. Het Gerecht geeft ook een verduidelijking van het begrip „nodige gegevens” die de belanghebbende partijen in het kader van het antidumpingonderzoek aan de Commissie moeten verstrekken. In het onderhavige geval heeft de Commissie na een klacht van Kuraray Europe GmbH, de belangrijkste PVA-producent in de Europese Unie, een antidumpingonderzoek ingesteld dat heeft geleid tot de vaststelling van de bestreden verordening.
In deze omstandigheden meende Inner Mongolia Shuangxin Environment-Friendly Material Co. Ltd, een Chinese vennootschap die PVA produceert en uitvoert naar de Europese Unie, dat zij werd benadeeld door de door de Commissie ingestelde antidumpingrechten en daarom heeft zij bij het Gerecht beroep ingesteld tot nietigverklaring van uitvoeringsverordening 2020/1336 voor zover deze haar betreft.(2)
Beoordeling door het Gerecht
Ter ondersteuning van haar beroep voert verzoekster in de eerste plaats aan dat de Commissie artikel 2, lid 6 bis, onder a), van de basisverordening(3) onjuist heeft uitgelegd. In dit artikel is bepaald dat wanneer wordt vastgesteld dat het wegens het bestaan van verstoringen van betekenis in het land van uitvoer niet passend is gebruik te maken van de binnenlandse prijzen en kosten in dat land, de normale waarde van het betrokken product uitsluitend wordt berekend aan de hand van productie- en verkoopkosten waarin niet-verstoorde prijzen of benchmarks tot uitdrukking komen. Daartoe kan de Commissie als bronnen gebruikmaken van onder meer de overeenkomstige productie- en verkoopkosten in een passend representatief land met een niveau van economische ontwikkeling dat vergelijkbaar is met dat van het land van uitvoer, mits de desbetreffende gegevens onmiddellijk beschikbaar zijn. Kan er uit meer dan één mogelijk representatief land worden gekozen, dan wordt de voorkeur gegeven aan het land met een toereikend niveau van sociale en milieubescherming.
In dit verband merkt het Gerecht op dat de Commissie geen fout heeft gemaakt door Turkije, en niet Mexico, als representatief land te kiezen voor de berekening van de normale waarde van het betrokken product. De Commissie kon zich namelijk enkel baseren op de gegevens die waren verstrekt door een in Turkije gevestigde onderneming, aangezien de gegevens die de in Mexico gevestigde ondernemingen hadden verstrekt niet konden worden aangemerkt als „onmiddellijk beschikbare” gegevens.
Aldus bevestigt het Gerecht met betrekking tot, om te beginnen, het begrip „onmiddellijk beschikbare” gegevens de letterlijke uitlegging die de Commissie in de bestreden verordening heeft gegeven, volgens welke “openbaar beschikbaar” duidt op beschikbaarheid voor het grote publiek en “onmiddellijk beschikbaar” op beschikbaarheid voor eenieder mits aan bepaalde voorwaarden wordt voldaan, zoals een betaling van een vergoeding. De gegevens die afkomstig waren van de in Mexico gevestigde ondernemingen waren hetzij uitsluitend in een vertrouwelijke, niet openbaar beschikbare vorm verstrekt, hetzij slechts beschikbaar voor een andere periode dan die waarop het onderzoek betrekking had.
Op basis van een contextuele en teleologische uitlegging is het Gerecht van oordeel dat dit begrip moet worden uitgelegd in het licht van de vereisten die voortvloeien uit de bepalingen van de basisverordening inzake vertrouwelijke behandeling en het verstrekken van informatie aan partijen, teneinde hun rechten van verdediging te beschermen. De basisverordening streeft dus twee doelstellingen na, namelijk enerzijds de belanghebbenden in staat stellen hun belangen nuttig te verdedigen en anderzijds de vertrouwelijkheid van de in de loop van het onderzoek verzamelde informatie te beschermen.(4) De Commissie mag bij haar pogingen om „onmiddellijk beschikbare” gegevens te verkrijgen, gelet op die doelstellingen dus weigeren om gebruik te maken van gegevens die de partij die ze heeft verstrekt als vertrouwelijk heeft aangemerkt en waarvan zij geen niet-vertrouwelijke samenvatting kan verkrijgen op basis waarvan de andere bij het onderzoek betrokken partijen hun rechten van verdediging zouden kunnen uitoefenen.
Vervolgens verduidelijkt het Gerecht dat de Commissie, door de gegevens van de in Turkije gevestigde vennootschap te aanvaarden, haar zorgvuldigheidsplicht niet heeft geschonden als gevolg van een op onjuiste of onredelijke wijze berekende normale waarde van het betrokken product. De argumenten waarmee verzoekster de relevantie van de gekozen gegevens betwist – voor het onderzoektijdvak en voor de informatie in deze gegevens – zijn in het onderhavige geval namelijk niet onderbouwd. Bijgevolg voert zij onvoldoende gegevens aan die de beoordelingen van de feiten in de bestreden verordening ongeloofwaardig maken.
Ten slotte is de Commissie, na te hebben vastgesteld dat Turkije het enige geschikte representatieve land was, terecht tot de slotsom gekomen dat zij niet hoefde over te gaan tot een beoordeling van het niveau van sociale en milieubescherming zoals bedoeld in artikel 2, lid 6 bis, onder a), van de basisverordening.
Wat in de tweede plaats schending van artikel 18 van de basisverordening betreft, verwerpt het Gerecht verzoeksters stelling dat de Commissie voor de berekening van de normale waarde ten onrechte gebruik heeft gemaakt van de beschikbare gegevens in de zin van artikel 18 van de basisverordening, ondanks het feit dat verzoekster zo goed mogelijk had meegewerkt.
Artikel 18 van de basisverordening heeft immers tot doel de Commissie in staat te stellen het antidumpingonderzoek voort te zetten, zelfs indien de belanghebbenden hun medewerking weigeren of niet voldoende medewerking verlenen. Om die reden biedt lid 1 van deze bepaling de Commissie de mogelijkheid om gebruik te maken van de beschikbare gegevens, indien de gevraagde informatie uiteindelijk niet wordt verkregen. Om te kunnen vaststellen dat partijen meewerken in de zin van deze bepaling, moeten zij alle gegevens verstrekken waarover zij beschikken en die de instellingen nodig menen te hebben om hun conclusies te kunnen trekken.
Met betrekking tot het begrip „nodige gegevens” volgt uit de bewoordingen, de context en de doelstelling van artikel 18, lid 1, van de basisverordening dat dit begrip ziet op de inlichtingen waarover de belanghebbenden beschikken en die de instellingen van de Unie van hen wensen te verkrijgen om in het kader van het antidumpingonderzoek de passende conclusies te kunnen trekken. De gegevens over de productievolumes en over de kosten voor de vervaardiging van het product waarop een antidumpingonderzoek betrekking heeft, vormen dus nodige gegevens in de zin van die bepaling.
In het onderhavige geval merkt het Gerecht om te beginnen op dat verzoekster de door de Commissie gevraagde gegevens over de grondstoffen voor de zelfgeproduceerde productiefactoren niet heeft verstrekt, terwijl deze informatie nodig was voor de vaststelling van de normale waarde. Aangezien de normale waarde in het onderhavige geval is berekend volgens een op de productiekosten gebaseerde methode, was het immers nodig om van alle voor de productie van PVA gebruikte grondstoffen te weten welke hoeveelheden ervan werden gebruikt, waaronder van de grondstoffen die nodig waren voor de zelf vervaardigde productiefactoren. Aangezien verzoekster niet heeft aangetoond dat er werkelijk sprake was van de gestelde onmogelijkheid om die informatie te verstrekken, heeft de Commissie artikel 18, lid 1, niet geschonden door zich ter vervanging van deze informatie te baseren op de beschikbare gegevens.
Wat vervolgens de gestelde schending van artikel 18, lid 3, van de basisverordening betreft, herinnert het Gerecht eraan dat de leden 1 en 3 van die verordening betrekking hebben op verschillende situaties. Terwijl artikel 18, lid 1, in algemene bewoordingen de gevallen beschrijft waarin de gegevens niet zijn verstrekt die de instellingen voor het onderzoek nodig hebben, heeft lid 3 van dit artikel namelijk betrekking op gevallen waarin de voor het onderzoek nodige gegevens wel zijn verstrekt, maar niet relevant zijn, zodat de beschikbare gegevens niet noodzakelijkerwijs hoeven te worden gebruikt. Aangezien verzoekster de vereiste informatie niet heeft verstrekt, is artikel 18, lid 3, van de basisverordening niet van toepassing en kan de Commissie enkel de beschikbare gegevens gebruiken om de ontbrekende informatie te vervangen.
Ten slotte heeft de Commissie verzoeksters rechten van verdediging evenmin geschonden door haar niet tijdig in kennis te stellen van het „verificatierapport”, dat haar moest worden verstrekt voordat haar de brief werd toegezonden waarbij de Commissie haar meedeelde gebruik te willen maken van de beschikbare gegevens in de zin van artikel 18 van de basisverordening. In dat verband volgt uit vaste rechtspraak dat schending van de rechten van de verdediging alleen tot nietigverklaring van het na afloop van een procedure genomen besluit leidt, wanneer deze procedure zonder deze onregelmatigheid een andere afloop had kunnen hebben. Verzoekster heeft echter geen enkel gegeven aangevoerd waaruit blijkt dat niet was uitgesloten dat de procedure een andere afloop had kunnen hebben indien zij dit rapport eerder had ontvangen.
Wat de andere middelen ter betwisting van de door de Commissie in de bestreden verordening vastgestelde dumpingmarge betreft, blijkt uit het onderzoek van die middelen dat er geen fout is gemaakt bij de berekening van de dumpingmarge zodat deze hoger blijft dan de schademarge, die op grond van de regel van het laagste recht in aanmerking is genomen bij de vaststelling van het antidumpingrecht. Aangezien deze andere middelen niet kunnen afdoen aan deze conclusie, is het Gerecht van oordeel dat zij dus niet ter zake dienend zijn.