STANOVISKO GENERÁLNÍHO ADVOKÁTA
ATHANASIA RANTOSE
Přednesené dne 19. října 2023(1)
Spojené věci C‑395/22 a C‑428/22
„Trade Express-L“ OOD (C‑395/22)
„DEVNIA CIMENT“ AD (C‑428/22)
proti
Zamestnik-predsedatel na Daržavna agencija „Daržaven rezerv i voennovremenni zapasi”
[žádost o rozhodnutí o předběžné otázce, kterou podal Administrativen sad – Varna (Správní soud ve Varně, Bulharsko)]
„Řízení o předběžné otázce – Energetika – Směrnice 2009/119/ES – Povinnost členských států udržovat minimální zásoby ropy nebo ropných produktů – Dodávky zásob – Nařízení (ES) č. 1099/2008 – Vnitrostátní právní úprava ukládající hospodářským subjektům vytváření nouzových zásob – Povinnost vytvořit a udržovat zásoby ropného produktu, který není používán při hospodářské činnosti tohoto subjektu ani s ní nesouvisí“
I. Úvod
1. Může mít hospodářský subjekt, který dováží určitý druh ropného produktu, povinnost vytvořit zásobu jiného druhu ropného produktu podle článku 3 směrnice 2009/119/ES(2), a v případě kladné odpovědi, jaký je rozsah této povinnosti?
2. Taková je podstata otázek, které nám předložil Správní soud ve Varně (Administrativen sad – Varna, Bulharsko) a kterými je Soudní dvůr poprvé(3) žádán o výklad směrnice 2009/119 za účelem vymezení prostoru pro uvážení, který mají členské státy při plnění své povinnosti udržovat nouzové zásoby. Konkrétně se obě žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce týkají výkladu zaprvé bodu 33 odůvodnění, článku 1, čl. 2 prvního pododstavce písm. i) a j) a článků 3 a 8 směrnice 2009/119 (dále jen „relevantní ustanovení směrnice 2009/119“) a zadruhé článku 17 a čl. 52 odst. 1 Listiny základních práv Evropské unie (dále jen „Listina“).
3. Tyto žádosti byly předloženy v rámci sporů, v nichž stojí „Trade Express-L“ OOD (dále jen „Trade Express“) (věc C‑395/22) a „DEVNIA CIMENT“ AD (ci-après „Devnia Ciment“) (věc C‑428/22) proti místopředsedovi Státní agentury „Státní rezervy a válečné zásoby“ (Zamestnik-predsedatel na Daržavna agencija „Daržaven rezerv i voennovremenni zapasi, Bulharsko; dále jen „místopředseda státní agentury“), který se týká legality příkazů tohoto místopředsedy, aby tyto dvě společnosti vytvořily a udržovaly nouzové zásoby těžkého topného oleje.
4. Podle bulharské právní úpravy je každý subjekt, který v průběhu daného roku dovezl energetické produkty, povinen vytvořit nouzové zásoby. Tyto právní předpisy omezují druhy produktů představující nouzové zásoby na ropu a na čtyři druhy ropných produktů. V projednávaném případě žalobkyně v původním řízení dovezly do Bulharska dva druhy produktů spadající do kategorie „Ropa (surová ropa a ropné produkty)“, jak je definována v kapitole 3.4 přílohy A nařízení (ES) č. 1099/2008(4), konkrétně ropný koks a mazací oleje. Z důvodu těchto dovozů bylo žalobkyním uloženo, aby na dobu jednoho roku na vlastní náklady a na vlastní účet vytvořily určité množství nouzových zásob jiného ropného produktu, a sice těžkého topného oleje. Žalobkyně tuto povinnost před předkládajícím soudem v podstatě zpochybňují, když tvrdí, že s těžkým topným olejem nevykonávají žádnou hospodářskou činnost a povinnost vytvořit nouzovou zásobu tohoto produktu jim způsobila nepřiměřenou finanční zátěž, která je v rozporu s ustanoveními jak směrnice 2009/119, tak Listiny.
5. Právě v kontextu této právní úpravy, specifické pro Bulharskou republiku(5), bude Soudní dvůr muset posoudit pravomoci, jimiž disponují členské státy, pokud jde o určení druhů produktů, které představují nouzové zásoby, a podmínky, za kterých mohou hospodářským subjektům uložit vytváření takových zásob.
II. Právní rámec
A. Unijní právo
1. Směrnice 68/414, 2006/67 a 2009/119
6. První pravidla upravující nouzové zásoby ropy nebo ropných produktů byla zavedena směrnicí Rady 68/414(6), která byla naposledy změněna směrnicí Rady 98/93/ES ze dne 14. prosince 1998(7) a následně zrušena směrnicí Rady 2006/67(8). Směrnice 2006/67 byla následně zrušena směrnicí 2009/119. Tato posledně uvedená směrnice je v současné době v platnosti a použitelná ratione temporis ve sporech v původních řízeních.
7. Body 2, 5, 8, 10, 11 a 33 odůvodnění směrnice 2009/119 znějí následovně:
„(2) Rostoucí koncentrace výroby, snižování zásob ropy a zvyšování celosvětové spotřeby ropných produktů přispívají ke zvyšování rizik potíží v zásobování.
[…]
(5) Na základě [směrnice z roku 2006], se zásoby vypočítávají podle průměrné denní domácí spotřeby v průběhu předchozího kalendářního roku. Povinnosti držet zásoby podle Dohody o mezinárodním energetickém programu ze dne 18. listopadu 1974 (dále jen „dohoda IEA“) jsou však stanovovány na základě čistých dovozů ropy a ropných produktů. Z tohoto důvodu a vzhledem k dalším rozdílům ohledně metodiky by mělo být u způsobu stanovování povinností držet zásoby a výpočtu nouzových zásob Společenství dosaženo většího souladu s metodami stanovování a výpočtu používanými v rámci dohody IEA […].
[…]
(8) Dostupnost zásob ropy a zabezpečení dodávek energie jsou zásadními prvky veřejné bezpečnosti členských států a Společenství. K dosažení těchto cílů přispívá skutečnost, že ve Společenství existují ústřední správci zásob. […]
[…]
(10) Je třeba umožnit, aby byly zásoby ropy drženy na kterémkoli místě ve Společenství, za předpokladu, že je náležitě zohledněna jejich fyzická dostupnost. Hospodářským subjektům, kterým připadají povinnosti držet zásoby, by mělo být umožněno, aby tyto povinností splnily tím, že je přenesou na jiné hospodářské subjekty nebo na některého ústředního správce zásob. Pokud navíc mohou být tyto povinnosti přeneseny na svobodně zvoleného ústředního správce zásob nacházejícího se ve Společenství proti vyplacení částky do výše ceny poskytnutých služeb, sníží se riziko diskriminačních praktik na vnitrostátní úrovni. […]
(11) Členské státy by měly zajistit, aby všechny zásoby, jejichž držení ukládají právní předpisy Společenství, byly vždy dostupné. Aby mohla být tato dostupnost zaručena, neměla by existovat žádná omezení vlastnických práv k těmto zásobám, která by mohla narušit jejich použití v případě přerušení dodávek ropy. Ropné produkty vlastněné podniky, jež jsou vystaveny značnému riziku, že se na jejich aktiva bude vztahovat vykonávací řízení, by se neměly započítávat. Pokud byla povinnost držet zásoby uložena hospodářským subjektům, mohlo by být za známku existence takové rizikové situace považováno zahájení konkurzního nebo vyrovnacího řízení.
[…]
(33) Jelikož cíle této směrnice, totiž udržování vysoké úrovně bezpečnosti dodávek ropy ve Společenství prostřednictvím spolehlivých a transparentních mechanismů založených na solidaritě mezi členskými státy za dodržení pravidel vnitřního trhu a hospodářské soutěže, nemůže být uspokojivě dosaženo na úrovni členských států, a proto jich může být z důvodu rozsahu a účinků této směrnice lépe dosaženo na úrovni Společenství, může Společenství přijmout opatření v souladu se zásadou subsidiarity stanovenou v článku 5 Smlouvy [ES]. […].
8. Článek 1 této směrnice, nadepsaný „Předmět“, stanoví:
„Tato směrnice stanoví pravidla pro zajištění vysoké úrovně bezpečnosti dodávek ropy ve Společenství prostřednictvím spolehlivých a transparentních mechanismů založených na solidaritě mezi členskými státy, pro udržování minimálních zásob ropy nebo ropných produktů a pro zavedení nezbytných postupů k řešení situací, kdy je vážný nedostatek ropy či ropných produktů.“
9. Článek 2 první pododstavec písm. f), i), j) a l), uvedené směrnice obsahuje následující definice:
„f) ‚ústředním správcem zásob‘ [se rozumí] subjekt nebo služba, kterým mohou být svěřeny pravomoci jednat za účelem pořízení, udržování nebo prodeje zásob ropy, včetně nouzových zásob a specifických zásob;
[…]
i) ‚zásobami ropy‘ [se rozumí] energetické produkty uvedené v kapitole 3.4 přílohy A [nařízení č. 1099/2008];
j) ‚nouzovými zásobami‘ [se rozumí] zásoby ropy, jejichž udržování je každému členskému státu uloženo podle článku 3;
[…]
l) ‚specifickými zásobami‘ [se rozumí] zásoby ropy splňující kritéria stanovená v článku 9.“
10. Článek 3 téže směrnice, nadepsaný „Nouzové zásoby a výpočet povinností držet zásoby“, stanoví:
„1. Členské státy přijmou vhodné právní a správní předpisy, aby do 31. prosince 2012 zajistily, že celkové zásoby ropy udržované v jakoukoli dobu ve Společenství v jejich prospěch odpovídají přinejmenším 90 dnům průměrného denního čistého dovozu nebo 61 dnům průměrné denní domácí spotřeby, podle toho, která z těchto dvou hodnot je vyšší.
2. Průměrný denní čistý dovoz, který má být zohledněn, se vypočítá na základě ropného ekvivalentu dovozu v předchozím kalendářním roce, stanoveného v souladu s metodou a postupy uvedenými v příloze I.
Průměrná denní domácí spotřeba, která má být zohledněna, se vypočte na základě ropného ekvivalentu domácí spotřeby v předchozím kalendářním roce, stanovené a vypočtené v souladu s metodou a postupy uvedenými v příloze II.
3. Odchylně od odstavce 2 se však denní průměrné hodnoty čistého dovozu a domácí spotřeby, jak je stanoveno v uvedeném odstavci, stanoví pro období od 1. ledna do 30. června každého kalendářního roku na základě množství dovezeného nebo spotřebovaného v průběhu předposledního roku, který předchází dotyčnému kalendářnímu roku.
4. Metody a postupy výpočtu povinností držet zásoby, jak jsou uvedeny v tomto článku, mohou být změněny regulativním postupem podle čl. 23 odst. 2.“
11. Článek 4 směrnice 2009/119, nadepsaný „Výpočet úrovně zásob“ v odstavci 1 stanoví, že „[ú]rovně držených zásob se počítají v souladu s metodami uvedenými v příloze III. […]“
12. Článek 7 této směrnice, nadepsaný „Ústřední správci zásob“, ve svých odstavcích 1 a 2 stanoví:
„1. Členské státy mohou zřídit ústřední správce zásob. […]
2. Hlavním úkolem ústředního správce zásob je pořizování, udržování a prodej zásob ropy pro účely této směrnice nebo pro účely dosažení souladu s mezinárodními dohodami týkajícími se udržování zásob ropy. Jedná se o jediný subjekt nebo jedinou službu, kterým mohou být svěřeny pravomoci k pořízení nebo prodeji specifických zásob.“
13. Článek 8 uvedené směrnice, nadepsaný „Hospodářské subjekty“, stanoví:
„1. Každý členský stát zajistí, že každý hospodářský subjekt, kterému ukládá povinnosti držet zásoby s cílem splnit své závazky podle článku 3, má právo přenést tyto povinnosti, alespoň zčásti a podle volby hospodářského subjektu, avšak pouze:
a) na ústředního správce zásob členského státu, pro nějž jsou tyto zásoby drženy;
b) na jednoho nebo více ústředních správců zásob, kteří předem vyjádřili ochotu držet tyto zásoby, za předpokladu, že s tímto přenesením povinností předem souhlasil jak členský stát, pro nějž jsou tyto zásoby drženy, tak všechny členské státy, na jejichž území budou tyto zásoby drženy;
c) na jiné hospodářské subjekty, které mají přebytečné zásoby nebo dostupnou kapacitu pro držení zásob mimo území členského státu, pro nějž jsou zásoby drženy ve Společenství, za předpokladu, že s tímto přenesením povinností předem souhlasil jak členský stát, pro nějž jsou tyto zásoby drženy, tak všechny členské státy, na jejichž území budou tyto zásoby drženy; a/nebo
d) na jiné hospodářské subjekty, které mají přebytečné zásoby nebo dostupnou kapacitu pro držení zásob na území členského státu, pro nějž jsou tyto zásoby drženy, za předpokladu, že členský stát byl o tomto přenesení povinností předem informován. Členské státy mohou stanovit omezení nebo podmínky pro toto přenesení povinností.
Povinnosti přenesené v souladu s písmeny c) a d) nemohou být dále přeneseny. Jakákoli změna nebo jakékoli rozšíření přenesení povinností podle písmen b) a c) nabývá účinku pouze po předchozím souhlasu všech členských států, které souhlasily s daným přenesením povinností. Jakákoli změna nebo jakékoli rozšíření přenesení povinností podle písmene d) se považuje za nové přenesení povinností.
2. Každý členský stát může právo přenášet povinnosti omezit na hospodářské subjekty, kterým ukládá nebo uložil povinnosti držet zásoby. […]
3. Bez ohledu na odstavce 1 a 2 může členský stát stanovit, že hospodářský subjekt musí přenést alespoň část povinnosti držet zásoby na ústředního správce zásob tohoto členského státu.
4. Členské státy přijmou opatření nezbytná k informování hospodářských subjektů o způsobech, které mají být použity k výpočtu povinností držet zásoby, které jim byly uloženy, nejpozději 200 dní před začátkem období, k němuž se daná povinnost vztahuje. Hospodářské subjekty uplatní právo přenést povinnosti držet zásoby na ústřední správce zásob nejpozději 170 dní před začátkem období, k němuž se příslušná povinnost vztahuje. […]“
14. Článek 9 téže směrnice 2009/119, nadepsaný „Specifické zásoby“, v odstavcích 1 a 5 stanoví:
„1. Každý členský stát se může zavázat, že bude udržovat minimální úroveň zásob, vypočtenou na základě počtu dní spotřeby, a to v souladu s podmínkami uvedenými v tomto článku. […]
[…]
5. Každý členský stát, který se nezavázal udržovat po celou dobu daného kalendářního roku specifické zásoby alespoň na 30 dní, zajistí, aby nejméně jedna třetina jeho povinnosti držet zásoby byla držena ve formě produktů ve složení podle odstavců 2 a 3. […]“
15. Příloha III směrnice 2009/119 stanoví „[m]etody výpočtu úrovně držených zásob“. Její třetí, pátý až sedmý pododstavec zní následovně:
„Zásoby ropy se snižují o 4 % odpovídající průměrnému výtěžku primárního benzinu.
[…]
Ostatní ropné produkty jsou započítány do zásob jednou ze dvou následujících metod. Metodu, kterou si zvolily, musí členské státy používat po celý příslušný kalendářní rok.
Členské státy mohou:
a) zahrnout veškeré další zásoby ropných produktů uvedených v kapitole 3.4 přílohy A nařízení (ES) č. 1099/2008 a vypočítat jejich ropný ekvivalent vynásobením množství koeficientem 1,065, nebo
b) zahrnout zásoby pouze těchto produktů: motorového benzinu, leteckého benzinu, tryskového paliva benzinového typu (tryskového paliva naphtového typu nebo JP4), tryskového paliva petrolejového typu, ostatního petroleje, plynového oleje/motorové nafty (destilovaného topného oleje) a topného oleje (vysokosirného a nízkosirného) a vypočítat jejich ropný ekvivalent vynásobením množství koeficientem 1,2.
Do výpočtu zásob lze zahrnout množství držená:
– v nádržích rafinérií,
– ve sběrných terminálech,
– v potrubních nádržích,
– na nákladních člunech,
– v pobřežních tankerech,
– v tankerech v přístavu,
– ve vnitrozemských zásobnících lodí,
– na dně nádrží,
– jako provozní zásoby,
– významnými spotřebiteli na základě zákonem stanovené povinnosti nebo jiné formy kontroly orgány veřejné moci.
[…]“
2. Nařízení č. 1099/2008
16. Článek 2 písm. d) nařízení č. 1099/2008 definuje pro účely tohoto nařízení pojem „energetické produkty“ jako „paliva, teplo, obnovitelné zdroje energie, elektřinu nebo jakoukoliv jinou formu energie“.
17. Příloha A uvedeného nařízení obsahuje „vysvětlivky k terminologii“. Kapitola 3.4 této přílohy vymezuje pojem „Ropa (surová ropa a ropné produkty)“.
18. V bodě 3.4.20 uvedené přílohy je pojem „Maziva“ definován následovně:
„Uhlovodíky vyrobené z destilačních zbytků. Používají se zejména ke zmenšení tření mezi povrchy ložisek. Zahrnují všechny hotové třídy mazacích olejů, od vřetenového až po válcový olej a všechny ty, které se používají v mazadlech, motorových olejích a všech třídách základních mazacích olejů.“
19. Bod 3.4.23 téže přílohy definuje pojem „Ropný koks“ následovně:
„Černý tuhý vedlejší produkt získávaný hlavně krakováním a karbonizací poloproduktů získaných z ropy, zbytků z vakuové destilace, dehtů a smol v procesech, jako je prodloužené nebo fluidní koksování. Obsahuje zejména uhlík (90–95 %) a má nízký obsah popela. Používá se jako surovina do koksárenských pecí v ocelářském průmyslu, pro vytápění, pro výrobu elektrod a pro výrobu chemických látek. Dvěma nejdůležitějšími jakostními druhy jsou ‚zelený koks‘ a ‚kalcinovaný koks‘. Zahrnuje „katalyzátorový koks“, který se usadí na katalyzátoru během rafinačního procesu; tento koks není obnovitelný a obvykle se spálí jako rafinérské palivo.“
B. Bulharské právo
20. Zákon o zásobách ropy a ropných produktů (Zakon za zapasite ot neft i neftoprodukti) ze dne 15. února 2013(9), (dále jen „ZZNN“), kterým byla provedena směrnice 2009/119 do bulharského práva, v čl. 1 odst. 1 stanoví, že [ZZNN] upravuje vytváření, udržování, obměňování, používání a opětovné doplňování nouzových zásob ropy a specifických zásob ropných produktů a zavádí procesní prostředky potřebné k zabránění jejich závažnému nedostatku“.
21. Článek 2 odst. 1 a 4 ZZNN stanoví:
„(1) Podle tohoto zákona se vytvářejí, udržují, obměňují, používají, opětovně doplňují a kontrolují nouzové zásoby ropy a následující kategorie ropných produktů: 1. motorový benzín, 2. plynové oleje, trysková paliva petrolejového typu a motorová nafta, 3. těžký topný olej, 4. zkapalněný plyn.
[…]
(4) Tento zákon se vztahuje na energetické produkty uvedené v kapitole 3.4 přílohy A [nařízení č. 1099/2008], jakož i na topné oleje, pokud nejsou na území státu dodávány v průmyslových baleních o čisté hmotnosti do 1 kg.“
22. Článek 3 odst. 4 ZZNN stanoví:
„Povinné osoby samy na vlastní účet a z vlastních prostředků organizují a financují vytváření, udržování, obměňování a opětovné doplňování úrovní nouzových zásob, které jsou jim nařízeny.“
23. Odstavce 1 a 11 článku 21 ZZNN zní následovně:
„(1) Nouzové zásoby mohou být udržovány ve formě ropy nebo ropných produktů uvedených v čl. 2 odst. 1.
[…]
(11) Úrovně nouzových zásob těžkého topného oleje stanovené na základě čistého dovozu a nákupů uvnitř Společenství nebo na základě průměrné denní spotřeby mohou být vytvořeny a udržovány až do výše 100 % ve formě motorové nafty, motorového benzínu nebo paliva pro naftové motory, přičemž množství se rovná množství zásob těžkého topného oleje, pro které je požadována náhrada.“
III. Spory v původním řízení, předběžné otázky a řízení před Soudním dvorem
24. Společnost Trade Express, žalobkyně ve sporu v původním řízení, který je základem věci C‑395/22, v Bulharsku vykázala nákupy uvnitř Společenství v objemu 89,6 tun mazacích olejů v roce 2020. Tyto mazací oleje, odpovídající bodu 3.4.20 kapitoly 3.4 přílohy A nařízení č. 1099/2008, byly určeny k prodeji. V témže roce nevykonávala společnost Trade Express žádnou jinou hospodářskou činnost, do níž by vstupovaly jiné druhy produktů uvedené v téže příloze.
25. Společnost Devnia Ciment, žalobkyně ve sporu v původním řízení, který je základem věci C‑428/22, uvedla, že v roce 2020 dovezla do Bulharska 34 657,39 tun ropného koksu. Tento ropný koks, na který se vztahuje bod 3.4.23 kapitoly 3.4 přílohy A nařízení č. 1099/2008, byl použit v mineralogickém postupu pro výrobu cementu zvaného „slínek“. V témže roce nevykonávala společnost Devnia Ciment žádnou hospodářskou činnost, do níž by vstupovaly jiné druhy produktů uvedené v této příloze.
26. Z důvodu těchto činností nařídil místopředseda státní agentury dvěma příkazy vydanými dne 28. dubna 2021, respektive 29. dubna 2021 (dále společně jen „sporné příkazy“) společnostem Devnia Ciment a Trade Express, aby na období od 1. července 2021 do 30. června 2022 vytvořily a udržovaly na vlastní účet az vlastních prostředků úrovně nouzových zásob těžkého topného oleje. Společnosti Devnia Ciment bylo nařízeno vytvořit a udržovat takovou zásobu v objemu 7 806,058 tun a společnosti Trade Express v objemu 15,947 tun.
27. Každá z těchto společností podala ke Správnímu soudu ve Varně (Administrativen sad – Varna), jenž je předkládajícím soudem v projednávaných věcech, žalobu na neplatnost příkazu, který byl vůči ní vydán. Zpochybňují legalitu sporných příkazů a v podstatě tvrdí, že vnitrostátní právní úprava je neslučitelná se směrnicí 2009/119 v rozsahu, v němž hospodářským subjektům ukládá povinnost vytvářet nouzové zásoby jiných ropných produktů, než jsou produkty představující předmět jejich hospodářských činností(10).
28. Tento soud konstatoval, že společnosti Devnia Ciment a Trade Express v průběhu roku 2020 nevykonávaly a dosud nevykonávají žádnou hospodářskou činnost s použitím druhů produktů vyjmenovaných v kapitole 3.4 přílohy A nařízení č. 1099/2008, vyjma ropného koksu, respektive mazacích olejů. Zdůraznil, že tyto společnosti nedisponují ani množstvím nouzových zásob těžkého topného oleje požadovaným místopředsedou státní agentury ani úložištěm pro skladování takových zásob, takže je nelze kvalifikovat jako „skladovatele“ ropných produktů ve smyslu ZZNN. Vytvoření a udržování úrovní nouzových zásob by tedy pro tyto společnosti znamenalo zaprvé značnou finanční zátěž, neboť by byly nuceny buď nakoupit požadované množství nouzových zásob těžkého topného oleje, nebo za úplatu přenést své povinnosti na jiné hospodářské subjekty, a zadruhé potřebu technologické lhůty nutné k provedení řízení o registraci skladu pro držení zásob ropných produktů.
29. Uvedený soud poukázal na existenci věcí, které se podobají věcem ve sporech v původních řízeních, ve kterých Nejvyšší správní soud (Varchoven administrativen sad, Bulharsko) zamítl žaloby podané společnostmi, které dovezly nebo nakoupily uvnitř Společenství ropný koks nebo mazací oleje v rozporu s příkazy, jimiž jim bylo uloženo vytvoření skladových zásob těžkého topného oleje(11).
30. Předkládající soud má však pochybnosti o slučitelnosti této právní úpravy s relevantními ustanoveními směrnice 2009/119 vykládanými ve světle Listiny.
31. Podle tohoto soudu totiž z bodu 33 odůvodnění, z čl. 2 prvního pododstavce písm. i) a j), jakož i z článků 3 a 8 směrnice 2009/119 v podstatě vyplývá, že tato směrnice sleduje cíl vytvořit nouzové zásoby všech produktů uvedených v kapitole 3.4 přílohy A nařízení č. 1099/2008, která je nadepsána „Ropa (surová ropa a ropné produkty)“, a sice všech 24 podskupin takových produktů, nikoli jen některých z nich.
32. Bulharská právní úprava přitom stanoví vytvoření takových zásob pouze pro ropu a pro čtyři další ropné produkty, mezi nimiž figuruje těžký topný olej(12). Ukládá každému hospodářskému subjektu, který dovezl produkty uvedené v této kapitole, povinnost vytvořit a udržovat nouzové zásoby některého z posledně uvedených produktů. Konkrétně by podle této právní úpravy mohla být hospodářskému subjektu, který při své činnosti používá pouze mazací oleje nebo ropný koks, uložena povinnost vytvořit skladovou zásobu těžkého topného oleje, ačkoli s ním subjekt nevykonává žádnou činnost. Uvedený soud se přiklání k názoru, že taková povinnost je v rozporu s cíli a duchem směrnice 2009/119, jakož i se zásadou proporcionality zakotvenou v Listině.
33. Povinnost hospodářského subjektu držet zásoby ropného produktu, který nepoužívá v rámci svých hospodářských činností, by totiž podle předkládajícího soudu nutila tento subjekt nakoupit nebo vypůjčit si, s přenesením části své povinnosti, nezbytné množství tohoto produktu a držet jeho zásoby v souladu s požadavky právní úpravy. To by pro něj znamenalo značnou finanční zátěž(13) a mohlo by to ovlivnit pravidla vnitřního trhu a hospodářské soutěže. Logika směrnice 2009/119, jakož i požadavek soudržnosti hovoří podle tohoto soudu spíše ve prospěch výkladu, aby takovému subjektu byly uloženy naturální povinnosti, které nebudou způsobovat taková nepřiměřená omezení (jako je povinnost držet zásoby energetického produktu spadajícího do jeho hospodářské činnosti), a to za účelem zajištění rozumné rovnováhy mezi veřejnými zájmy Unie a soukromými zájmy (konkrétně zásahem do soukromé právní sféry). Kromě toho bulharská právní úprava podle předkládajícího soudu neumožňuje zohlednit dopad, který mají na finanční situaci a konkurenceschopnost dotčeného hospodářského subjektu administrativní požadavky a finanční prostředky nezbytné pro vytvoření a udržování nouzových zásob, které se případně týkají produktu, který není součástí jeho hospodářské činnosti.
34. Za těchto okolností se Správní soud ve Varně (Administrativen sad – Varna) rozhodl přerušit řízení a předložit Soudnímu dvoru následující předběžné otázky, které jsou pro obě věci v podstatě analogické:
„1) Musí být bod 33 odůvodnění, článek 1, článek 3, článek 8 a čl. 2 [první pododstavec] písm. i) a j) [směrnice 2009/119], s ohledem na cíl této směrnice a na čl. 2 písm. d) [nařízení č. 1099/2008], jakož i na zásadu proporcionality zakotvenou v čl. 52 odst. 1 ve spojení s článkem 17 [Listiny] vykládány v tom smyslu, že brání takové vnitrostátní právní úpravě, jako je právní úprava dotčená v původním řízení, podle které lze osobám, které uskutečnily uvnitř Společenství nákupy mazacích olejů podle bodu 3.4.20 přílohy A [nařízení č. 1099/2008] (či případně dovozcům těchto olejů), [ve věci C‑395/22] [nebo] ropného koksu podle bodu 3.4.23 přílohy A [nařízení č. 1099/2008] pro výrobu [ve věci C‑428/22] uložit povinnost vytvořit nouzové zásoby?
2) Musí být bod 33 odůvodnění, článek 1, článek 3, článek 8 a čl. 2 [první pododstavec] písm. i) a j) [směrnice 2009/119], s ohledem na cíl této směrnice a na zásadu proporcionality zakotvenou v čl. 52 odst. 1 ve spojení s článkem 17 [Listiny] vykládány v tom smyslu, že brání takové vnitrostátní právní úpravě, jako je právní úprava dotčená v původním řízení, podle které jsou druhy produktů, jejichž nouzové zásoby je třeba vytvořit a udržovat, omezeny na část druhů produktů uvedených v čl. 2 [prvním pododstavci] písm. i) [této] směrnice ve spojení s kapitolou 3.4 přílohy A [nařízení č. 1099/2008]?
3) Musí být bod 33 odůvodnění, článek 1, článek 3, článek 8 a čl. 2 [první pododstavec] písm. i) a j) [směrnice 2009/119], s ohledem na cíl této směrnice a na zásadu proporcionality zakotvenou v čl. 52 odst. 1 ve spojení s článkem 17 [Listiny] vykládány v tom smyslu, že brání takové vnitrostátní právní úpravě, jako je právní úprava dotčená v původním řízení, podle které uskutečnění nákupů jednoho druhu produktů uvedených v čl. 2 [prvním pododstavci] písm. i) [této] směrnice ve spojení s kapitolou 3.4 přílohy A [nařízení č. 1099/2008] uvnitř Společenství, resp. jeho dovoz ze strany určité osoby zakládá její povinnost vytvořit a udržovat nouzové zásoby jiného, odlišného druhu produktu?
4) Musí být bod 33 odůvodnění, článek 1, článek 3, článek 8 a čl. 2 [první pododstavec] písm. i) a j) [směrnice 2009/119], s ohledem na cíl této směrnice a na zásadu proporcionality zakotvenou v čl. 52 odst. 1 ve spojení s článkem 17 [Listiny] vykládány v tom smyslu, že brání takové vnitrostátní právní úpravě, jako je právní úprava dotčená v původním řízení, podle které je určitá osoba povinna vytvořit a udržovat zásoby produktu, který nepoužívá v rámci své hospodářské činnosti a který s touto činností nesouvisí, přičemž je tato povinnost mimoto spojena se značnou finanční zátěží, (která prakticky vede k nemožnosti jejího plnění), protože daná osoba dotčeným produktem ani nedisponuje ani není jeho dovozcem nebo skladovatelem?
5) Při záporné odpovědi na některou z otázek: Musí být bod 33 odůvodnění, článek 1, článek 3, článek 8 a čl. 2 [první pododstavec] písm. i) a j) [směrnice 2009/119], s ohledem na cíl této směrnice a na zásadu proporcionality zakotvenou v čl. 52 odst. 1 ve spojení s článkem 17 [Listiny] vykládány v tom smyslu, že osobě, která uskutečnila nákupy určitého druhu produktu uvnitř Společenství, resp. jeho dovozy, lze uložit povinnost vytvořit a udržovat nouzové zásoby pouze téhož druhu produktu, který byl předmětem uvedených nákupů uvnitř Společenství, resp. dovozů?“
35. Rozhodnutím předsedy Soudního dvora ze dne 9. srpna 2022 byly projednávané věci spojeny pro účely písemné a ústní části řízení, jakož i rozsudku. Písemná vyjádření předložily Soudnímu dvoru společnost Devnia Ciment, bulharská, nizozemská a slovenská vláda a Komise. Na jednání konaném dne 5. července 2023 tyto zúčastněné strany, s výjimkou slovenské vlády, přednesly ústní vyjádření a odpověděly na otázky k ústnímu zodpovězení položené Soudním dvorem.
IV. Analýza
A. Úvodní poznámky
36. Na úvod považuji za vhodné v zájmu jasnosti přeformulovat předběžné otázky, které byly položeny předkládajícím soudem. Podstatou otázky tohoto soudu totiž je, zda relevantní ustanovení směrnice 2009/119, ve světle článku 17 a čl. 52 odst. 1 Listiny musí být vykládána v tom smyslu, že brání vnitrostátní právní úpravě, podle které:
– hospodářskému subjektu, který dovezl energetické produkty uvedené v kapitole 3.4 přílohy A nařízení č. 1099/2008, může být uloženo vytvořit nouzové zásoby (první otázka);
– nouzové zásoby jsou tvořeny pouze pro část druhů energetických produktů uvedených v čl. 2 prvním pododstavci písm. i) směrnice 2009/119 (druhá otázka); a
– uskutečnění dovozu určitého druhu produktu uvedeného v čl. 2 prvním pododstavci písm. i) této směrnice hospodářským subjektem zakládá povinnost tohoto subjektu vytvořit nouzové zásoby jiného druhu produktu uvedeného v tomto ustanovení, a to i tehdy, pokud uvedený subjekt tento posledně uvedený druh produktu v rámci své činnosti nepoužívá a tato povinnost představuje značnou finanční zátěž (třetí až pátá otázka).
B. K první předběžné otázce
37. Podstatou první předběžné otázky předkládajícího soudu je, zda členský stát může v rámci plnění povinností, které pro něj vyplývají z článku 3 směrnice 2009/119, požadovat, aby „hospodářský subjekt“ ve smyslu článku 8 této směrnice, který uskutečnil dovoz energetického produktu uvedeného v kapitole 3.4 přílohy A nařízení č. 1099/2008, vytvořil a udržoval „nouzové zásoby“ ve smyslu čl. 2 prvního pododstavce písm. j) uvedené směrnice.
38. Mám za to, že na tuto otázku je jednoznačně třeba odpovědět kladně.
39. V tomto ohledu je třeba uvést několik úvodních poznámek.
40. Nejprve považuji za vhodné připomenout, že v návaznosti na směrnice z roku 1968 a 2006(14) je cílem směrnice 2009/119, jak vyplývá z jejího článku 1 vykládaného ve světle bodu 3 a 33 jejího odůvodnění: i) zajištění vysoké úrovně bezpečnosti dodávek ropy v [Unii] prostřednictvím spolehlivých a transparentních mechanismů založených na solidaritě mezi členskými státy, při respektování pravidel vnitřního trhu a hospodářské soutěže, ii) udržování minimálních zásob ropy nebo ropných produktů a iii) zavedení nezbytných postupů k řešení situací, kdy je vážný nedostatek ropy či ropných produktů. Z toho vyplývá, že v rámci této solidarity mezi členskými státy představují zásoby ropy vytvořené jednotlivými členskými státy část společných zásob sdílených Unií. Potvrzuje to bod 8 odůvodnění této směrnice, který uvádí, že „dostupnost zásob ropy a zabezpečení dodávek energie jsou zásadními prvky veřejné bezpečnosti členských států a [Unie]“(15).
41. Dále je třeba zdůraznit, že podle čl. 3 odst. 1 směrnice 2009/119 „členské státy přijmou vhodné právní a správní předpisy, aby […] zajistily, že celkové zásoby ropy udržované v jakoukoli dobu v [Unii] v jejich prospěch odpovídají přinejmenším 90 dnům průměrného denního čistého dovozu nebo 61 dnům průměrné denní domácí spotřeby, podle toho, která z těchto dvou hodnot je vyšší“. Ze znění tohoto ustanovení vyplývá, na jedné straně, že členské státy jsou povinny samy určit způsob, jakým splní povinnosti, které pro ně vyplývají z této směrnice(16) a, na druhé straně, že uvedená směrnice nicméně stanoví metody a postupy výpočtu nouzových zásob, které unijní normotvůrce považuje za přiměřené.
42. Konečně v rámci plnění povinností, které jim byly uloženy, mají členské státy možnost uložit hospodářským subjektům povinnost držet zásoby. Z různých ustanovení směrnice 2009/119 totiž vyplývá, že povinnost vytvářet zásoby nemá vždy ústřední správce zásob členského státu(17), ale že tato povinnost může být uložena rovněž (výlučně nebo komplementárně) i průmyslovým a hospodářským subjektům(18).
43. Pro poskytnutí odpovědi na první předběžnou otázku je tedy třeba určit, zda směrnice 2009/119 upřesňuje kategorii hospodářských subjektů, jimž lze uložit povinnost držet zásoby.
44. Podle ustálené judikatury Soudního dvora je při výkladu ustanovení unijního práva třeba vzít v úvahu nejen znění tohoto ustanovení, ale i jeho kontext, cíle sledované právní úpravou, jejíž je uvedené ustanovení součástí, a případně i historii jeho vzniku(19).
45. Na prvním místě, pokud jde o znění jednotlivých ustanovení směrnice 2009/119, je nutno konstatovat, že řada z nich odkazuje na pojem „hospodářský subjekt“, avšak tento pojem není v uvedené směrnici výslovně definován(20). Článek 8 uvedené směrnice, který je sám nadepsán „hospodářské subjekty“, totiž upravuje možnost přiznanou hospodářskému subjektu přenést alespoň zčásti tuto povinnost držet zásoby, která je mu uložena, buď na ústředního správce zásob členského státu nebo jiných členských států(21), nebo na jiné hospodářské subjekty, které mají přebytečné zásoby nebo dostupnou kapacitu pro držení zásob ve zbytku Unie nebo v členském státě(22), avšak neupřesňuje kategorii podniků, které jsou takovými subjekty.
46. Na druhém místě poukazuji na to, že z kontextuálního pohledu mohou být kontury pojmu „hospodářský subjekt“ dovozeny z jiných ustanovení směrnice 2009/119.
47. Zaprvé ustanovení čl. 7 odst. 1 druhého pododstavce uvedené směrnice stanoví, že „[p]okud členský stát zřídí ústředního správce zásob, má podobu subjektu nebo služby, jejichž činnost je nevýdělečná a jež jednají v obecném zájmu, a není považován za hospodářský subjekt ve smyslu této směrnice“(23). A contrario, každý podnik, který jedná za účelem dosažení zisku, by mohl být potenciálně kvalifikován jako „hospodářský subjekt“ ve smyslu této směrnice.
48. Zadruhé čl. 2 první pododstavec písm. k) uvedené směrnice stanoví, že existují „hospodářské subjekty“, které drží zásoby nazývané jako „komerční“, konkrétně zásoby ropy, jejichž udržování však tato směrnice neukládá. Z toho vyplývá, že pojem „hospodářský subjekt“ je používán genericky, aniž odkazuje výlučně na subjekty, které mají povinnost vytvářet zásoby ropy.
49. Zatřetí článek 3 téže směrnice, který popisuje metodu výpočtu objemu zásob, které jsou členské státy povinny udržovat, odkazuje zejména na „průměrný denní čistý dovoz“, který se zase podle odstavce 2 uvedeného článku vypočítá na základě ropného ekvivalentu dovozu v předchozím kalendářním roce, stanoveného metodou a postupy uvedenými v příloze I. V souladu s metodou 2 z přílohy I mohou členské státy provádět tento výpočet na základě „součtu čistého dovozu všech dalších ropných produktů podle definice v kapitole 3.4 přílohy A nařízení (ES) č. 1099/2008“. Pokud tedy hospodářské subjekty, které dovážejí tyto produkty, přispívají k celkové povinnosti členského státu vytvářet nouzové zásoby, je koherentní, že tytéž hospodářské subjekty (potenciálně) podléhají povinnosti tyto zásoby vytvářet a udržovat.
50. Na třetím místě ve prospěch širokého výkladu pojmu „hospodářský subjekt“ hovoří i samotný cíl směrnice 2009/119, kterým je zajištění vysoké úrovně bezpečnosti dodávek(24). Ve světle tohoto cíle by totiž bylo logické, aby podniky, kterým může být uložena povinnost držet zásoby, mohly držet energetické produkty tvořící zásoby ropy ve smyslu čl. 2 prvního pododstavce písm. i) této směrnice.
51. Začtvrté a na posledním místě mám za to, že široký výklad pojmu „hospodářský subjekt“ může podpořit i historie vzniku směrnice 2009/119, která umožňuje určit další skutečnosti týkající se vlastností těchto subjektů.
52. Tento pojem byl totiž použit již ve směrnici z roku 1968, která v bodě 4 svého odůvodnění uváděla, „že vnitrostátní výroba sama o sobě přispívá k bezpečnosti dodávek“ a že „podmínky výroby ve Společenství a nejvyšší bezpečnost dodávek, která je s ní spjata, odůvodňují, aby členské státy měly možnost zatížit povinností držet zásoby dovoz“(25). Článek 6 odst. 3 této směrnice tedy stanovil, že do nouzových zásob mohou být zahrnuty mimo jiné „zásoby ve skladech držené rafinériemi nebo dovozními, skladovacími nebo velkoobchodními distribučními podniky“, „zásoby skladované velkoodběrateli v souladu s vnitrostátními právními předpisy týkajícími se povinnosti udržovat stálé zásoby“ a „zásoby nacházející se na nákladních člunech a pobřežních plavidlech provozujících dopravu v mezích státních hranic za předpokladu, že je příslušné orgány mohou kontrolovat a tyto zásoby mohou být neprodleně v případě potřeby dány k dispozici“(26). Ekvivalent těchto ustanovení je v současné době v podstatě obsažen v sedmém pododstavci přílohy III směrnice 2009/119, který určuje množství energetických produktů, jež mohou být zohledněna ve výpočtu zásob(27).
53. Mám za to, že „hospodářským subjektem“ je tedy třeba rozumět jakýkoli subjekt na trhu, který působí buď v oblasti výroby, dovozu nebo prodeje energetických produktů uvedených v kapitole 3.4 přílohy A nařízení č. 1099/2008, nebo v oblasti činnosti zahrnující použití takových produktů. Pojem „hospodářský subjekt“ tak může zahrnovat nejen výrobce (jako jsou rafinérie), ale také obchodníky s ropnými produkty (jako je Trade Express) nebo výrobce, kteří používají ropné produkty pro výrobní účely (jako je Devnia Ciment), na něž se v zásadě rovněž může vztahovat povinnost držet zásoby.
54. Z toho vyplývá, že ačkoli směrnice 2009/119 nestanoví, na které hospodářské subjekty se může vztahovat povinnost držet nouzové zásoby ani způsob, jakým je členské státy mají určit, a ponechává tak členským státům prostor pro rozhodnutí, které podniky jsou povinny tyto zásoby držet, analýza ve světle kontextuálního, teleologického a historického výkladu této směrnice umožňuje upřesnit vymezení pojmu „hospodářský subjekt“, který zůstává velmi široký.
55. S ohledem na výše uvedené navrhuji odpovědět na první otázku v přeformulovaném znění tak, že relevantní ustanovení směrnice 2009/119 ve světle článku 17 a čl. 52 odst. 1 Listiny musí být vykládána v tom smyslu, že nebrání vnitrostátní právní úpravě, podle které hospodářskému subjektu, který uskutečnil dovoz energetických produktů uvedených v kapitole 3.4 přílohy A nařízení č. 1099/2008, může být uložena povinnost vytvořit nouzovou zásobu.
C. Ke druhé předběžné otázce
56. Podstatou druhé předběžné otázky předkládajícího soudu je, zda členský stát může v rámci plnění povinností, které pro něj vyplývají z článku 3 směrnice 2009/119, omezit druhy energetických produktů představujících nouzové zásoby pouze na část druhů produktů uvedených v kapitole 3.4 přílohy A nařízení č. 1099/2008.
57. Mám za to, že odpověď na tuto otázku musí být rovněž kladná.
58. Úvodem připomínám, jak bylo uvedeno v bodě 41 tohoto stanoviska, že oprávnění členského státu uložit povinnost vytvářet nouzové zásoby vyplývá z čl. 3 odst. 1 směrnice 2009/119, který zavazuje členské státy, aby zajistily udržování „celkových zásob ropy“. Článek 2 první pododstavec písm. i) této směrnice definuje „zásoby ropy“ jako „energetické produkty uvedené v kapitole 3.4 přílohy A nařízení (ES) č. 1099/2008“. Tato kapitola obsahuje seznam 24 druhů produktů zařazených do skupiny nadepsané „Ropa (surová ropa a ropné produkty)“. V tomto smyslu je nařízení č. 1099/2008 pouze referenčním dokumentem ve vztahu ke směrnici 2009/119(28).
59. Vzhledem k tomu, že tato dvě ustanovení obecným způsobem odkazují na „energetické produkty uvedené v kapitole 3.4 přílohy A nařízení (ES) č. 1099/2008“, bylo by možné uvažovat o tom, že povinnost držet zásoby se vztahuje na všechny tyto produkty. Členský stát by tedy v zásadě měl mít možnost uložit hospodářským subjektům povinnost držet zásoby, která by se vztahovala na všechny ropné produkty obsažené v čl. 2 prvním pododstavci písm. i) uvedené směrnice.
60. Z těchto dvou ustanovení nicméně nelze vyvodit, že směrnice 2009/119 ukládá členským státům povinnost zajistit stálé udržování každého z produktů uvedených v kapitole 3.4 přílohy A nařízení č. 1099/2008 ani že tyto státy nemohou omezit druhy energetických produktů, které tvoří jejich vlastní nouzové zásoby.
61. Na prvním místě je totiž v souvislosti se zněním relevantních ustanovení upřesnit, že čl. 2 první pododstavec písm. j) směrnice 2009/119 definuje „nouzové zásoby“ jako „zásoby ropy, jejichž udržování je každému členskému státu uloženo podle článku 3“. Článek 3 této směrnice však popisuje pouze metodu výpočtu objemu zásob, které musí členské státy udržovat, přičemž vychází z „průměrného denního čistého dovozu“ nebo z „průměrné denní domácí spotřeby“(29), které jsou vypočítávány na základě ropného ekvivalentu. Konkrétně musí být povinnost držet zásoby realizována za použití metod a postupů výpočtu povinností držet zásoby uvedených v čl. 3 odst. 2 prvním a druhém pododstavci této směrnice, (které odkazují na přílohu I, respektive přílohu II uvedené směrnice), jakož i v jejím čl. 3 odst. 3. Tento článek 3 tedy neurčuje specifické složení nouzových zásob, které mají členské státy držet, ale pouze jejich objem.
62. V tomto ohledu je třeba upřesnit, že přístup stávající směrnice se liší od přístupu zvoleného v jejích předchozích verzích, který v podstatě vyžadoval, aby členské státy udržovaly úroveň zásob pro každou z následujících tří kategorií ropných produktů: a)motorový benzin a letecké palivo (letecký benzin a palivo pro tryskové motory benzinového typu), b) plynový olej, motorová nafta, petrolej a palivo pro tryskové motory kerosinového typu a c) topné oleje(30). Jak vyplývá z bodu 5 odůvodnění stávající směrnice, důvodem této změny je cíl dosáhnout většího souladu s metodami výpočtu povinností držet zásoby používanými v rámci dohody IEA, a to z praktických důvodů a s cílem snížit administrativní zátěž(31).
63. Z toho vyplývá, že směrnice 2009/119 na rozdíl od starších směrnic již neukládá povinnost ve vztahu k více kategoriím produktů, což dokládá záměr unijního normotvůrce ponechat členským státům možnost zvolit produkty, které mohou být součástí nouzových zásob.
64. Na druhém místě tento výklad podle mého názoru podporují kontextuální okolnosti.
65. Zaprvé podle článku 4 směrnice 2009/119 nadepsaného „Výpočet úrovně zásob“, se úrovně zásob vypočítají na základě „ropného ekvivalentu“ podle metod uvedených v příloze III této směrnice(32). Co týče zaprvé „ropy“, jedná se podle třetího pododstavce této přílohy III o sčítání množství ropy, (které je třeba snížit o 4 % odpovídající průměrnému výtěžku primárního benzinu). Zadruhé, co se týče jiných druhů ropných produktů, podle šestého pododstavce uvedené přílohy mohou členské státy pro výpočet ropného ekvivalentu volit mezi dvěma metodami, a sice: a) zahrnout veškeré další zásoby ropných produktů uvedených v kapitole 3.4 přílohy A nařízení (ES) č. 1099/2008 […] a vynásobit množství koeficientem 1,065, nebo b) zahrnout zásoby pouze těchto produktů: […] a vynásobit množství koeficientem 1,2 [dále jen „kategorie produktů pod písm. b)“](33). Znění přílohy III směrnice 2009/119 tedy výslovně stanoví možnost, aby členské státy zahrnuly do svých nouzových zásob pouze část ropných produktů, a sice ty, které spadají do kategorie produktů pod písm. b). Ponechání takové možnosti výběru členským státům však předpokládá, že si mohou svobodně určit složení svých nouzových zásob, dodrží-li objemy požadované v článku 3 směrnice 2009/19. Členské státy totiž jako jediné znají všechny podrobnosti týkající se národní spotřeby, výroby a dovozu ropných produktů. Z oficiálních statistických údajů vyplývá, že valná většina členských států se stejně jako Bulharská republika rozhodla zahrnout v souladu s druhou výše citovanou metodou do svých nouzových zásob kromě ropy též produkty spadající do kategorie pod písm. b)(34).
66. Zadruhé je třeba poukázat na to, že jediné omezení svobodné volby členských států vyplývá z požadavků čl. 9 odst. 5 směrnice 2009/119, který se týká složení „specifických zásob“, které se mohou skládat pouze z jednoho (nebo několika) ze 14 druhů ropných produktů uvedených v čl. 9 odst. 2 této směrnice. Členské státy, které se nezavázaly udržovat po celou dobu daného kalendářního roku specifické zásoby alespoň na 30 dní, zajistí, aby nejméně jedna třetina jejich povinnosti držet zásoby byla držena ve formě produktů ve složení podle článku 9 odstavců 2 a 3, a sice ve formě alespoň jedné z kategorií ropných produktů vyjmenovaných v uvedeném odstavci 2. Toto ustanovení v podstatě vyžaduje, aby nejméně jedna třetina povinnosti členského státu držet zásoby byla držena ve formě specifických produktů reflektujících spotřebitelské modely (a zohledňujících tak skutečné potřeby dotčeného členského státu).
67. Konečně zatřetí, co se týče cíle relevantních ustanovení, mám na rozdíl od předkládajícího soudu za to, že nelze tvrdit, že cíle zajistit vysokou úroveň bezpečnosti dodávek ropy lze dosáhnout pouze tehdy, pokud budou členské státy držet ve svých nouzových zásobách všechny energetické produkty uvedené v kapitole 3.4. přílohy A nařízení č. 1099/2008. Právě naopak, různé kategorie ropných produktů vyjmenované v této příloze mají různý význam, když je třeba čelit závažným krizím v oblasti dodávek. Jasně to vyplývá ze skutečnosti, že stávající metoda výpočtu úrovně držených zásob, jak je upravena v příloze III směrnice 2009/119 a popsána v bodě 65 tohoto stanoviska, stanoví pro výpočet ropného ekvivalentu energetických produktů příznivější koeficient (konkrétně 1,2) pro kategorii produktů pod písm. b)(35) ve srovnání s koeficientem stanoveným pro ostatní druhy ropných produktů (konkrétně 1,065). Jinak řečeno, toto rozlišení mezi koeficienty svědčí o tom, že stávající směrnice nejen že neukládá členským státům držet nouzové zásoby všech energetických produktů uvedených v kapitole 3.4 přílohy A nařízení č. 1099/2008, ale tím, že stanoví příznivější koeficient pro kategorii produktů pod písm. b), tato směrnice implicitně uznala, že tyto produkty jsou užitečnější pro řešení případné závažné krize v oblasti dodávek. Stejně tak směrnice 2009/119 umožňuje zahrnout do nouzových zásob zásoby „ropy“, jejichž zpracování umožňuje vyrobit všechny kategorie ropných produktů uvedené v této směrnici. Z praktického hlediska by tedy nebylo logické ukládat členským státům povinnost držet nouzové zásoby absolutně všech kategorií produktů uvedených v kapitole 3.4 přílohy A nařízení č. 1099/2008.
68. S ohledem na výše uvedené navrhuji odpovědět na druhou otázku tak, že relevantní ustanovení směrnice 2009/119 ve spojení s článkem 17 a čl. 52 odst. 1 Listiny musí být vykládána tak, že nebrání vnitrostátní právní úpravě, podle které jsou nouzové zásoby tvořeny pouze částí druhů energetických produktů uvedených v čl. 2 prvním pododstavci písm. i) směrnice 2009/119, pod podmínkou, že jsou tyto zásoby: i) vytvářeny pomocí metod a postupů výpočtu povinností držet zásoby uvedených v čl. 3 odst. 1, 2 a 3 této směrnice, ii) počítány podle metod uvedených v příloze III uvedené směrnice a iii) v souladu s čl. 9 odst. 5 téže směrnice.
D. Ke třetí, čtvrté a páté předběžné otázce
69. Podstatou třetí až páté předběžné otázky předkládajícího soudu, které je třeba zkoumat společně, je, zda členský stát může v rámci plnění povinností, které pro něj vyplývají z článku 3 směrnice 2009/119, uložit hospodářskému subjektu držet zásoby jiných produktů než těch, které sám dovezl, nebo které nesouvisejí s jeho hospodářskou činností, třebaže to vede ke značné finanční zátěži.
70. Na rozdíl od odpovědí navrhovaných na první dvě předběžné otázky mám za to, že odpověď na tyto tři poslední otázky musí být diferencovanější.
71. Na základě odpovědí na první dvě otázky je třeba zaprvé připomenout, že směrnice 2009/119 neurčuje, kterým hospodářským subjektům mohou být uloženy povinnosti držet nouzové zásoby, přísluší tedy členským státům, adresátům povinností stanovených v této směrnici, aby rozhodly, které podniky (nebo ústřední správci zásob) jsou povinny držet zásoby ropy nebo ropných produktů, a zadruhé, že tato směrnice neukládá členským státům povinnost držet zásoby všech energetických produktů uvedených v příloze A nařízení č. 1099/2008.
72. Z toho je tedy logicky třeba vyvodit závěr, že členským státům přísluší určit, jaké povinnosti vytváření a udržování nouzových zásob mohou být uloženy hospodářským subjektům za účelem plnění povinností vyplývajících ze směrnice 2009/119. Konkrétně by tedy členský stát měl mít v zásadě možnost uložit povinnost držet nouzové zásoby každému hospodářskému subjektu, co do množství i druhu produktu, bez ohledu na to, zda hospodářský subjekt sám disponuje produktem, který má být skladován, nebo skladovacími zařízeními pro tento produkt.
73. V tomto ohledu je třeba poznamenat, že i když se členský stát, při plnění své povinnosti držet zásoby zpravidla bude snažit postupovat co nejúčinnějším způsobem a rozhodne se tedy uložit tyto povinnosti především podnikům, které již mají skladovací zařízení nebo mají skutečnou možnost pronajmout si tato zařízení, zvláštní situace v témže členském státě by mohla vyžadovat rozložení povinností držet zásoby mimo tento okruh podniků a zahrnutí i jiných podniků, které buď samy nedisponují skladovacími zařízeními nebo snadným přístupem k takovým zařízením, nebo nedisponují energetickým produktem spadajícím do bezpečnostních zásob(36).
74. Pokud však členský stát přijme opatření v rámci posuzovací pravomoci, která je mu svěřena aktem unijního práva, je třeba mít za to, že toto právo uplatňuje ve smyslu čl. 51 odst. 1 Listiny(37). Vzhledem k tomu, že takové povinnosti mají potenciálně značné důsledky pro situaci hospodářského subjektu, je při jejich ukládání třeba dodržovat zejména právo na vlastnictví zakotvené v článku 17 Listiny a svobodu podnikání zaručenou článkem 16 Listiny, která zahrnuje svobodu vykonávat hospodářskou nebo obchodní činnost, smluvní svobodu a volnou hospodářskou soutěž(38), ale též právo každého podniku svobodně využívat, v mezích odpovědnosti, kterou nese za své jednání, ekonomické, technické a finanční zdroje, kterými disponuje(39).
75. Pokud jde o omezení výkonu práva na vlastnictví v důsledku uložení těchto povinností, připomínám mimoto, že právo na vlastnictví zaručené článkem 17 Listiny není absolutní výsadou a jeho výkon může být předmětem omezení odůvodněných cíli obecného zájmu, které sleduje Unie. Z článku 52 odst. 1 Listiny tedy vyplývá, že výkon práva na vlastnictví lze omezit zejména(40) za podmínky, že tato omezení skutečně odpovídají sledovaným cílům obecného zájmu a nepředstavují vzhledem ke sledovanému cíli nepřiměřený a neúnosný zásah, jímž by byla dotčena samotná podstata takto zaručeného práva(41). Stejně tak Soudní dvůr rovněž potvrdil, co se týče svobody podnikání, že tato svoboda podnikání nepředstavuje absolutní výsadu, ale musí být posuzována ve vztahu ke své úloze ve společnosti(42).
76. V této souvislosti mi připadá užitečné uvést následující upřesnění.
77. Zaprvé lze v projednávaném případě podle mého názoru stěží zpochybnit, že cíl sledovaný směrnicí 2009/119, jak je popsán v bodě 40 tohoto stanoviska a kterým je zajistit bezpečnost dodávek energie, patří mezi cíle obecného zájmu, které mohou odůvodnit omezení výkonu práva na vlastnictví(43). Soudní dvůr již totiž rozhodl, že minimální dodávky ropných produktů překračují rámec úvah čistě hospodářské povahy a mohou tedy představovat cíl spadající pod pojem „veřejná bezpečnost“(44). Tudíž pokud je právní úprava dotčená v původním řízení zaměřena na nejvíce nepostradatelné ropné produkty a definuje širokým způsobem okruh hospodářských subjektů podléhajících povinnosti držet zásoby, měla by být podle mého názoru považována za způsobilou k dosažení tohoto cíle.
78. Zadruhé je nezbytné posoudit, zda takové povinnosti v případě neexistence kompenzace dotčeným hospodářským subjektům, na kterých tyto povinnosti spočívají, představují nepřiměřený a neúnosný zásah, jímž je dotčena samotná podstata práva na vlastnictví(45). Přitom, i když směrnice 2009/119 neupravuje systém kompenzací, obsahuje jiná pravidla, která považuji za relevantní pro posouzení přiměřenosti těchto povinností.
79. Podle článku 8 směrnice 2009/119 musí členský stát zajistit, „že každý hospodářský subjekt, kterému ukládá povinnosti držet zásoby […] má právo tyto povinnosti, alespoň zčásti [přenést]“(46). Jak bylo popsáno v bodě 45 tohoto stanoviska, hospodářský subjekt se tak může rozhodnout přenést tyto povinnosti na ústředního správce zásob nebo na jiné hospodářské subjekty, a to na území členského státu, pro který jsou zásoby drženy, nebo mimo něj, a to „proti vyplacení částky do výše ceny poskytnutých služeb“(47). Toto ustanovení ukazuje, že unijní normotvůrce implicitně uznal, že členské státy mohou hospodářským subjektům uložit obtížně splnitelné povinnosti a tyto subjekty by proto měly mít možnost rozhodnout se, že tyto povinnosti přenesou za rozumnější cenu na vhodnější subjekt. Reálná možnost přenést povinnosti by tedy měla být chápána v zásadě jako záruka, že povinnosti držet zásoby jsou přiměřené a zajišťují spravedlivé podmínky hospodářské soutěže.
80. Dále ve stejné logice připomínám, že povinnost vytvářet a udržovat zásoby má ohraničenou časovou a věcnou působnost (jeden rok, v určeném množství) a hospodářským subjektům povinným vytvářet nouzové zásoby ropných produktů, které v rámci svých činností nepoužívají, by nemělo nic bránit v tom, aby je prodali po uplynutí roku povinného skladování nouzových zásob a dosáhnout tak zisku.
81. Po těchto upřesněních bude nakonec na vnitrostátním soudu, aby posoudil, zda jsou případná omezení uložená napadenými příkazy slučitelná s unijním právem s ohledem na konkrétní okolnosti v Bulharské republice.
82. V této souvislosti je zřejmé, že uložené povinnosti nesmí v žádném případě jako celek překročit limity minimálních dodávek, jak jsou definovány v článku 3 směrnice 2009/119(48). Pokud je totiž takováto povinnost všemi hospodářskými subjekty spravedlivě (a tedy z definice poměrně) sdílena, neměla by se jako taková dotknout vlastní podstaty práva na vlastnictví nebo svobody podnikání.
83. Pokud jde o rozsah tohoto dotčení, je třeba rozlišit dva případy.
84. Na jedné straně jsem toho názoru, že pokud jsou hospodářské subjekty povinny vytvářet nouzové zásoby určitého druhu energetického produktu, který je součástí jejich činnosti, nelze zásah do práva na vlastnictví (a v návaznosti na to do svobody podnikání) a priori považovat za zásah nepřiměřený, jelikož v zásadě disponují mimo jiné fyzickou infrastrukturou nebo obchodními vztahy nezbytnými pro výrobu, obchod, zpracování, přepravu a skladování ropy a ropných produktů. Tato povinnost by však neměla představovat nepřiměřenou nebo nadměrnou finanční zátěž ve vztahu k obratu dosaženému jejich obchodní činností(49).
85. Na druhé straně, pokud členský stát, jako v projednávaném případě Bulharské republiky, uloží ve své vnitrostátní právní úpravě povinnost vytvořit nouzové zásoby ropného produktu hospodářskému subjektu, který tento produkt nepoužívá v rámci svých pravidelných hospodářských činností, může být tento subjekt logicky vystaven dodatečným nákladům ve srovnání s hospodářskými subjekty, které spadají pod první případ. Pokud tedy mezi takovými hospodářskými subjekty existuje skutečná nebo potenciální hospodářská soutěž, uložení takové povinnosti by mohlo vytvářet zjevně nespravedlivé podmínky, pokud jde o schopnost splnit povinnost držet zásoby, což by bylo neslučitelné nejen s respektováním pravidel vnitřního trhu a hospodářské soutěže, které je výslovně vyžadováno v bodě 33 odůvodnění směrnice 2009/119, ale i se zásadou zákazu diskriminace. V takovém případě, který je spíše výjimečný, kdy je konkurenční postavení hospodářského subjektu podstatným způsobem dotčeno v důsledku finanční zátěže, by tedy bylo možné uvažovat v rámci vnitrostátní právní úpravy nebo na základě individuálního posouzení soudem o takových nápravných opatřeních, jako je kompenzace dodatečných nákladů či dokonce zproštění povinnosti zaplatit pojistné nebo spotřební daň spojenou s nákupem ropného produktu nebo hradit administrativní náklady spojené přepravou a držením zásob, aby bylo dosaženo obnovení spravedlivých poměrů na trhu a aby všem subjektům byly dány rovnocenné podmínky.
86. S ohledem na výše uvedené navrhuji, aby na třetí, čtvrtou a pátou otázku v přeformulovaném znění bylo odpovězeno tak, že relevantní ustanovení směrnice 2009/119 ve spojení s článkem 17 Listiny musí být vykládána v tom smyslu, že nebrání vnitrostátní právní úpravě, která ukládá hospodářskému subjektu povinnost držet zásoby jiných produktů než produktů, které sám dovezl nebo které nesouvisejí s jeho hospodářskou činností, třebaže to pro tento hospodářský subjekt s sebou nese značnou finanční zátěž, ledaže taková povinnost vede k jeho nepřiměřenému znevýhodnění zejména v porovnání k jeho obratu nebo ve srovnání s ostatními konkurenčními hospodářskými subjekty.
V. Závěry
87. S ohledem na výše uvedené navrhuji, aby Soudní dvůr odpověděl na předběžné otázky položené Správním soudem ve Varně (Administrativen sad Varna, Bulharsko), v přeformulovaném znění, následovně:
„Článek 1, čl. 2 první pododstavec písm. i), jakož i články 3 a 8 směrnice 2009/119/ES ze dne 14. září 2009, kterou se členským státům ukládá povinnost udržovat minimální zásoby ropy nebo ropných produktů, ve znění prováděcí směrnice Komise (EU) 2018/1581 ze dne 19. října 2018, ve spojení s kapitolou 3.4 přílohy A nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 1099/2008 ze dne 22. října 2008 o energetické statistice, ve znění nařízení Komise (EU) 2019/2146 ze dne 26 listopadu 2019, a s článkem 17 Listiny, musí být vykládány v tom smyslu, že
nebrání vnitrostátní právní úpravě, podle které
1) hospodářskému subjektu, který uskutečnil dovoz energetických produktů uvedených v kapitole 3.4 přílohy A nařízení č. 1099/2008, ve znění nařízení 2019/2146, může být uložena povinnost vytvořit nouzovou zásobu;
2) jsou nouzové zásoby tvořeny pouze částí druhů energetických produktů uvedených v čl. 2 prvním pododstavci písm. i) směrnice 2009/119, ve znění prováděcí směrnice 2018/1581, pod podmínkou, že jsou tyto zásoby: i) vytvářeny pomocí metod a postupů výpočtu povinností držet zásoby uvedených v čl. 3 odst. 1, 2 a 3 této směrnice, ii) počítány podle metod popsaných v příloze III uvedené směrnice a iii) v souladu s čl. 9 odst. 5 téže směrnice;
3) má hospodářský subjekt povinnost držet zásoby jiných produktů než produktů, které sám dovezl nebo které nesouvisejí s jeho hospodářskou činností, třebaže to pro tento hospodářský subjekt s sebou nese značnou finanční zátěž, ledaže taková povinnost vede k jeho nepřiměřenému znevýhodnění zejména v porovnání k jeho obratu nebo ve srovnání s ostatními konkurenčními hospodářskými subjekty.“