ЗАКЛЮЧЕНИЕ НА ГЕНЕРАЛНИЯ АДВОКАТ
Г‑ЖА JULIANE KOKOTT
представено на 6 май 2010 година(1)
Дело C‑343/09
Afton Chemical Limited
срещу
Secretary of State for Transport
(Преюдициално запитване, отправено от High Court of Justice (England & Wales), Queen’s Bench Division (Administrative Court) (Обединено кралство)
„Директива 98/70/ЕО — Качество на бензиновите и дизеловите горива — Директива 2009/30/ЕО —Употреба на метални добавки в горивата — Пределна стойност за метилциклопентадиенил манган трикарбонил (MMT) — Валидност — Пропорционалност — Принцип на предпазните мерки“
I – Въведение
1. Метилциклопентадиенил манган трикарбонил (наричан по-нататък „MMT“) е една от така наречените метални добавки, които се добавят към горивата за моторните превозни средства. Със спорните правни разпоредби Европейският съюз въвежда строги пределни стойности за употребата на ММТ и изискване за етикетиране при наличието на метални добавки поради опасенията, че те увреждат човешкото здраве и повреждат оборудването на моторните превозните средства за намаляване на отработените газове.
2. Основният производител на ММТ счита тези опасения за явно неоснователни. Поради това той поддържа, че тези разпоредби нарушават различни принципи на правото на Съюза, и по-специално принципа на предпазните мерки, принципа на пропорционалност и принципа на равенство. С тези оплаквания той сезира High Court of Justice, който иска от Съда да се произнесе по валидността на посочените разпоредби.
II – Правна уредба
3. Директива 2009/30/ЕО(2) изменя Директива 98/70/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 13 октомври 1998 година относно качеството на бензиновите и дизеловите горива(3).
4. Предмет на преюдициалното запитване е въведеният с член 1, параграф 8 от Директива 2009/30 нов член 8а от Директива 98/70, който ограничава употребата на ММТ и съдържа изискване за етикетиране при наличието на метални добавки в горивата:
„1. Комисията извършва оценка на рисковете за здравето и околната среда вследствие на употребата на метални добавки в горивата, като за тази цел разработва методология за изпитване. Тя докладва заключенията си на Европейския парламент и на Съвета в срок до 31 декември 2012 г.
2. До разработването на методологията за изпитване, посочена в параграф 1, наличието на металната добавка метилциклопентадиенил манган трикарбонил (MMT) в горивата се ограничава до 6 mg манган на литър, считано от 1 януари 2011 г. Ограничението е 2 mg манган, считано от 1 януари 2014 г.
3. Ограничението за съдържанието на ММТ в горивата, определено в параграф 2, се преразглежда въз основа на резултатите от оценката, извършена чрез методологията за изпитване, посочена в параграф 1. То може да бъде сведено до нула, ако оценката на риска оправдава това. То не може да бъде увеличено, освен ако не е оправдано от оценката на риска. Тази мярка, предназначена да измени несъществени елементи на настоящата директива, се приема в съответствие с процедурата по регулиране с контрол, посочена в член 11, параграф 4.
4. Държавите членки гарантират, че на всяко място, където на потребителите се предлагат горива с метални добавки, се поставя етикет относно съдържанието на металната добавка в горивото.
5. Етикетът съдържа следния текст: „Съдържа метални добавки“.
6. Етикетът се прикрепя към мястото, където е изложена информацията за вида гориво, така че да се вижда ясно. Етикетът е с размери и шрифт, които му позволяват да се вижда ясно и да се чете лесно.“
5. В това отношение съображение 35 от Директива 2009/30 гласи:
„Използването на специфични метални добавки и по-конкретно използването на метилциклопентадиенил манган трикарбонил (MMT) би могло да увеличи риска от увреждане на човешкото здраве и може да предизвика повреда на двигателите на превозните средства, както и оборудването за контрол на емисиите. Много производители на превозни средства съветват да не се използва гориво, съдържащо метални добавки, и че използването на такова гориво може да доведе до изгубване на правата по гаранцията. Поради това е подходящо непрекъснато да се преразглеждат въздействията от използването на металната добавка ММТ в горивата, в консултация с всички съответно заинтересовани страни. До следващия преглед е необходимо да се предприемат стъпки за ограничаване на тежестта на всякакви повреди, които биха могли да бъдат причинени. Поради това е целесъобразно да се определи пределна стойност за употребата на ММТ в горивата, въз основа на наличните в момента научни познания. Тази пределна стойност следва да бъде преразгледана с цел повишаването ѝ единствено ако може да се докаже, че по-висока дозировка не предизвиква вредно въздействие. За да могат потребителите да избегнат несъзнателното изгубване на правата по гаранциите на автомобилите си, необходимо е да се постави изискване за етикетиране на всички горива, които съдържат метални добавки.“
III – Фактите, спорът по главното производство и преюдициалното запитване
6. Според данните, предоставени от запитващата юрисдикция, жалбоподателят, Afton Chemical Limited (наричано по-нататък „Afton“), е установено в Обединеното кралство търговско дружество, което принадлежи към групата Afton Chemical. Групата произвежда и разпространява ММТ за употреба в световен мащаб. Едно от дружествата, принадлежащи към тази група, е притежател на марката „mmt“. Дружества от групата Afton притежават многобройни патенти и заявления за патенти по отношение на ММТ. От едно от изявленията на Afton в главното производство обаче следва, че освен Afton, ММТ произвеждат и известен брой предприятия в Китай(4).
7. Запитващата юрисдикция уточнява, че според свидетелските показания, представени в подкрепа на жалбата на Afton, ММТ представлява метална добавка в горивата на основата на манган, която вече над 30 години се добавя в горивата. Тя действа главно в два аспекта, а именно повишава октановото число на безоловното гориво и осигурява защита срещу повреда на клапана (т.нар. рецесия на гнездото на клапана) при по-старите превозни средства, които работят с бензин, съдържащ добавки като заместители на оловото.
8. Според преюдициалното запитване добавянето на ММТ в безоловния бензин не подлежи на ограничения в повечето държави в света. Преди приемането на Директивата в Общността не са съществували пределни стойности или други ограничения за употребата на ММТ. Също така не е съществувало валидно за целия Съюза изискване за етикетиране при наличието на метални добавки като цяло, и в частност — на ММТ.
9. След като Afton обжалва пред High Court, тази юрисдикция решава да постави на Съда, съобразно исканията на Afton, следните въпроси във връзка с Директива 2009/30:
„1. Що се отнася до тази разпоредба от член 1, параграф 8, с която се създава нов член 8а, параграф 2 в Директива 98/70 за ограничаване на употребата на метилциклопентадиенил манган трикарбонил в горивата до 6 mg манган на литър, считано от 1 януари 2011 г., и до 2 mg, считано от 1 януари 2014 г., незаконосъобразно ли е налагането на такива ограничения:
1) тъй като се основава на явна грешка в преценката;
2) тъй като е в нарушение на изискванията на принципа за предпазните мерки;
3) тъй като противоречи на принципа за пропорционалност;
4) тъй като противоречи на принципа за равно третиране;
5) тъй като противоречи на принципа за правна сигурност?
2. Що се отнася до тази разпоредба от член 1, параграф 8, с която се създава нов член 8а, параграфи 4, 5 и 6 в Директива 98/70, изискващ поставянето на етикети с текст „Съдържа метални добавки“ върху всички горива, които съдържат метални добавки, незаконосъобразно ли е налагането на такова изискване за етикетиране:
1) тъй като се основава на явна грешка в преценката;
2) тъй като противоречи на принципа за пропорционалност?“
10. Освен Afton в писмената фаза на производството участват Федерална република Германия, Европейският парламент, Европейският съвет и Европейската комисия. Тези страни, с изключение на Германия, се явяват и в съдебното заседание от 15 април 2010 г.
IV – Правен анализ
11. Преюдициалното запитване поставя под въпрос валидността на две правни разпоредби относно употребата на ММТ. Оспорени са, първо, пределните стойности за употребата на ММТ (по този въпрос вж. раздел Б по-нататък), и второ — изискването за етикетиране на горивата, съдържащи ММТ (по този въпрос вж. раздел В по-нататък). При все това най-напред ще разгледам възраженията срещу допустимостта на преюдициалното запитване (по този въпрос вж. раздел А по-нататък).
А – По допустимостта на преюдициалното запитване
12. Два довода се изтъкват в подкрепа на твърдението за недопустимост на преюдициалното запитване. На първо място, според Парламента и Комисията в главното производство не съществува действителен спор, доколкото страните застъпват едно и също правно становище (по този въпрос вж. точка 1 по-нататък). На второ място, Комисията поддържа, че Afton има право пряко да обжалва оспорваните разпоредби пред общностните юрисдикции на основание член 230 ЕО и следователно е изключена възможността да се позовава на невалидността на тези разпоредби в рамките на други производства (по този въпрос вж. точка 2 по-нататък).
1. По спора в главното производство
13. Парламентът и Комисията твърдят, че не може да се установи съществуването на спор в главното производство по въпроса за валидността на разглежданите правни разпоредби. Следователно ставало въпрос за недопустимо искане от хипотетично естество.
14. По принцип обаче е налице презумпция, че преюдициалното запитване не е хипотетично, а е релевантно за решаването на спора по главното производство(5). В това отношение следва да се припомни, че когато пред национална юрисдикция се повдига въпрос относно валидността на акт, приет от институциите на Европейската общност, именно тази юрисдикция трябва да прецени дали за постановяването на нейното решение е необходимо да се изясни този въпрос и съответно да поиска от Съда да се произнесе. Следователно щом въпросите на националния съд се отнасят до валидността на общностна норма, Съдът принципно е длъжен да се произнесе(6).
15. Само по изключение Съдът трябва да разгледа обстоятелствата, при които е сезиран от националния съд, за да провери собствената си компетентност(7). Съгласно постоянната съдебна практика отправеното от националната юрисдикция запитване може да бъде отхвърлено само ако е очевидно, че исканото тълкуване на общностното право няма никаква връзка с действителността или с предмета на спора по главното производство, когато проблемът е от хипотетично естество или когато Съдът не разполага с необходимите данни от фактическа и правна страна, за да бъде полезен с отговора си на поставените въпроси(8). С изключение на тези случаи, Съдът принципно е длъжен да се произнесе по преюдициалните въпроси за тълкуването на разпоредби на общностното право(9). В този контекст понятието за тълкуване включва и разглеждане на валидността(10).
16. В настоящия случай интересът на Afton от установяване на невалидността на спорните разпоредби е очевиден. Те ограничават в значителна степен възможността за употреба на ММТ и следователно евентуалните продажби на Afton. Освен това Обединеното кралство, представлявано от ответника в главното производство, Министерството на транспорта, е длъжно — поне до евентуалното установяване на невалидност — да транспонира спорните разпоредби, тъй като до този момент съществува презумпция за тяхната валидност(11). Според Afton именно по тази причина след връчването на жалбата министерството обявява намерението си да транспонира разпоредбите. Дори министерството на транспорта да не повдига изрични възражения срещу жалбата на Afton, по този начин то заема позиция, противоположна на тази на Afton(12). Следователно действителността на спора по главното производство не може да бъде поставена под съмнение.
2. По възможността за пряко обжалване
17. Освен това Комисията твърди, че Afton има право да обжалва спорните разпоредби на основание член 230 ЕО.
18. Този довод се основава на т.нар. „съдебна практика по дело TWD“. Съгласно тази съдебна практика даден акт става окончателен за частноправния субект, когато по отношение на него този акт трябва да се разглежда като индивидуално решение, чиято отмяна субектът несъмнено е могъл да поиска съгласно член 230 ЕО. В тази хипотеза частноправният субект не може повече да се позове на незаконосъобразността на този акт пред националната юрисдикция(13).
19. Не е изключено в настоящия случай Afton да е можело да подаде пряка жалба. От своя страна тази възможност съгласно член 230, четвърта алинея ЕО би предполагала спорните разпоредби да засягат Afton пряко и лично, така че да се приравняват на адресирано до него решение. Има много основания да се смята, че поради подчертано значимата си позиция на пазара на MMT и релевантна интелектуална собственост Afton е така ясно индивидуализирано, че конкретните разпоредби относно използването на ММТ да го засягат лично(14). Също така е вярно, че спорните разпоредби трябва да бъдат транспонирани, но те не оставят никаква свобода на действие, което предполага, че Afton е пряко засегнато(15).
20. При все това, по смисъла на съдебната практика по дело TWD Afton би било възпрепятствано да се позове на невалидността на спорните разпоредби в националното производство само ако несъмнено е можело да иска отмяна на спорните разпоредби в съответствие с член 230 ЕО(16). Досега обаче няма сходни прецеденти, изключващи всякакво съмнение. Съмнения относно прякото засягане на Afton би могло да породи дори обстоятелството, че наред с Afton MMT очевидно произвеждат и китайски предприятия, поради което е възможно пазарното положение на Afton да е от чисто фактическо естество. Съмнения съществуват и по отношение на прякото засягане, като се има предвид и обстоятелството, че спорните разпоредби се съдържат в директива. Следователно съдебната практика по дело TWD е неприложима в настоящия случай.
21. Ако Съдът обаче приеме, че Afton несъмнено е можело да подаде жалба, поне в настоящия случай би било наложително да се направи изключение от съдебната практика по дело TWD. Всъщност в настоящия случай не са налице основанията за налагането на това — неуредено изрично — ограничение на правото на обжалване на актовете на Съюза.
22. Съдебната практика по дело TWD има за цел да предотврати заобикалянето на сроковете за обжалване(17). Щом срокът за обжалване е пропуснат, заинтересованото лице, което е могло да обжалва в срок пред общностните юрисдикции, не следва да има възможност да постигне преразглеждане на мярката в рамките на производство за постановяване на преюдициално заключение.
23. В настоящия случай обаче Afton подава жалба пред High Court още на 29 юни 2009 г., т.е. несъмнено в срока по член 230, пета алинея ЕО. Директива 2009/30 е публикувана в Официален вестник на 5 юни 2009 г. Следователно съгласно член 81, параграф 1 от Процедурния правилник срокът за обжалване започва да тече от 20 юни 2009 г. От това следва, имайки предвид десетдневния срок поради отдалеченост, че до края на август 2009 г. е имало възможност да бъде подадена пряка жалба. Следователно в случая е изключено да е налице заобикаляне на срока за обжалване. Също така не съществува разпоредба, задължаваща Afton да сезира пряко юрисдикциите на Съюза. Ето защо не е необходимо да се ограничава основното право на Afton да се позове на незаконосъобразността на спорните разпоредби в националното производство.
24. Следователно преюдициалното запитване трябва да се приеме за допустимо.
Б – По първия преюдициален въпрос — валидност на пределните стойности за ММТ
25. Първият въпрос, разделен на пет подвъпроса, се отнася до пределните стойности за ММТ. Ще разгледам подвъпросите в последователността, в която са зададени. Централната тема е принципът на пропорционалност, в рамките на който от значение са принципът на предпазните мерки и също отчасти въпросът за явна грешка в преценката.
1. По оплакването във връзка с явна грешка в преценката
26. Най-напред се поставя въпросът дали пределните стойности се основават на явна грешка в преценката. Във връзка с това Afton твърди, че не били проучени рисковете за здравето, произтичащи от употребата на ММТ, и че Комисията стигнала до извода, че познанията за рисковете за околната среда не обосновавали ограничаването на употребата на ММТ.
27. Оплакването във връзка с явна грешка в преценката се основава на трайна съдебна практика относно възможността за контрол върху широката свобода на действие (право на преценка).
28. В област като разглежданата в конкретния случай, която предполага законодателят да направи избор от политическо, икономическо и социално естество и в която е призван да извършва комплексни преценки, следва да му се признае широка свобода на действие(18). В това отношение той може да се основава на експертните знания на административни органи, учени, заинтересовани лица и на обществеността. В рамките на съдебните производства тези ресурси не са на разположение в еднаква степен. Следователно съдът на Съюза не може да замести законодателя на Съюза(19) и да контролира упражняването на политическите му отговорности(20).
29. Упражняването на тази свобода на действие обаче не е напълно освободено от съдебен контрол. Когато разполагат с широка свобода на действие, общностните институции трябва да разгледат внимателно и безпристрастно всички релевантни обстоятелства по случая(21). Общностният съд трябва не само да провери дали представените доказателства установяват действителното положение и дали същите са достоверни и съгласувани, но трябва също да провери дали тези доказателства включват всички релевантни данни, които трябва да бъдат взети предвид, за да се прецени дадена сложна ситуация, както и това дали те са от такъв характер, че да подкрепят изведените от тях заключения(22).
30. При все това, противно на поддържаното от Afton, грешка в преценката не може сама по себе си да постави под въпрос валидността на правния акт. Това, което всъщност е от значение, е дали грешката в преценката е релевантна от правна гледна точка.
31. Въпросът дали определена научна информация позволява да бъде обосновано ограничението на употребата на ММТ, се отнася до заключенията, които законодателят извежда от информацията, с която разполага. Тези заключения са предмет на проверката на принципа на пропорционалност и е възможно също да засягат проверката на принципа на равенство. Ето защо ще се спра на този аспект в контекста на посочените принципи.
32. От друга страна, твърдяната липса на изследване на рисковете за здравето засяга условията за приемане на пределните стойности. Те се определят на основание член 95 ЕО, който позволява сближаването на законовите, подзаконовите или административните разпоредби на държавите членки, които имат за цел създаването или функционирането на вътрешния пазар. Съгласно член 95, параграф 3 ЕО в своите предложения в областта на здравето, сигурността, защитата на околната среда и закрилата на потребителите Комисията приема за база високо равнище на закрила, като взема под внимание по-специално всяко ново развитие, основаващо се на научните факти. В рамките на съответните си правомощия Европейският парламент и Съветът също полагат усилия да постигнат тази цел.
33. Тъй като съгласно съображение 35 от Директива 2009/30 пределните стойности служат по-специално за защита на здравето, законодателят е бил длъжен да вземе под внимание всяко ново основаващо се на научните факти развитие в областта на потенциалните рискове за здравето, произтичащи от ММТ(23). Пропускът да бъде взета предвид наличната информация относно рисковете за здравето, произтичащи от употребата на ММТ, може да съставлява явна грешка в преценката при прилагането на член 95 ЕО.
34. Задължението да се вземат предвид най-новите научни познания обаче не е основание за строги правила на доказване. Напротив, широкото право на преценка на общностния законодател, което предполага ограничен съдебен контрол върху упражняването му, се отнася не само до естеството и обхвата на разпоредбите, които следва да бъдат приети, но в определена степен също и до установяването на основните факти(24).
35. При все това, дори когато има ограничен обхват, съдебният контрол най-малкото налага общностните институции да бъдат в състояние да докажат пред Съда, че при приемането на акта действително са упражнили правото си на преценка, което предполага да са взели предвид всички фактори и обстоятелства от значение за положението, което този акт има за цел да регламентира(25).
36. Не е необходимо тази преценка подробно да следва от мотивите на съответния акт. Ако правната уредба явно разкрива основната цел на общностната институция, би било прекомерно да се изискват специални мотиви за всеки избор от техническо естество(26). Напротив, съмнения относно достатъчната преценка на научна информация могат по принцип да бъдат разсеяни и по друг начин.
37. Комисията често поставя основите за преценката на наличната научна информация още с предложението си, което подкрепя с цялостно проучване. На тази основа Парламентът и Съветът могат да развият своята преценка в следващите етапи от законодателния процес.
38. При все това Afton правилно подчертава, че в настоящия случай това е изключено. Комисията наистина е основала предложението за Директива 2009/30 като цяло и на защитата на здравето(27), но изрично е изключила преценката на рисковете за здравето, произтичащи от ММТ — за разлика от преценката на рисковете за оборудването за намаляване на отработените газове(28).
39. Посоченото ограничение на проверката на рисковете е в съответствие с контрола, изискван от Директива 2003/17/ЕО(29), която е в основата на предложението за Директива 2009/30, що се отнася до металните добавки в горивата. Съгласно член 9, буква е) от Директива 98/70, въведен с Директива 2003/17, в процеса на преразглеждането на спецификациите за горивата Комисията следва да разгледа по-специално ефективното функциониране на новите технологии за намаляване на замърсяването и въздействието на металните добавки и други проблеми, свързани с техните характеристики. В този контекст рисковете за здравето не са споменати.
40. В съответствие с това Комисията приема, че рисковете за здравето, произтичащи от ММТ, ще бъдат предмет на бъдеща преценка(30) в рамките на нотифициране съгласно Регламент (ЕО) № 1907/2007 (REACH)(31).
41. Следователно позоваването на целта за предпазните мерки срещу рисковете за здравето предполага последващата преценка на наличната научна информация от страна на другите институции, участващи в законодателната процедура.
42. В този смисъл по-специално Парламентът и Съветът излагат подробно в хода на съдебното производство равнището на научните изследвания в областта на рисковете за здравето, произтичащи от употребата на ММТ, за които твърдят, че са били взети предвид в законодателната процедура. Подобно посочване по правило е достатъчно, за да обоснове предположението, че в законодателната процедура действително е направена преценка на изложената информация(32).
43. Afton обаче лишава от основателност подобно предположение. Всъщност на 29 декември 2008 г. предприятието отправя искане до Парламента, Съвета и Комисията на основание на Регламент (ЕО) № 1049/2001(33) да му бъдат предоставени научните документи и доказателствата, взети предвид в решението относно пределните стойности за ММТ. Парламентът предоставя достъп до три документа относно биогоривата, които са другата тема на Директива 2009/30, а Съветът — до повече на брой вътрешни документи. Според данните, предоставени от Afton, които са неоспорени, нито един от документите не съдържа научна информация относно рисковете, произтичащи от употребата на ММТ.
44. Във връзка с това Парламентът и Съветът посочват, че въпросната научна информация не е била притежание на съответната институция, а на парламентарния докладчик и на държавите членки.
45. Що се отнася до Парламента, този довод е неубедителен, тъй като докладчикът е член на тази институция. Поради това притежаваните от него документи във връзка с дадена законодателна процедура следва по принцип да се считат за притежание на Парламента(34).
46. От друга страна, Съветът убедително посочва, че по правило представителите на държавите членки не оповестяват подробно научните основания за своя вот, но по принцип решението им се основава на експертното становище на националните административни органи. При все това липсата на документи на Съвета, в които са представени научните основания на решението на Съвета, буди съмнение дали решението действително почива на научна основа.
47. При тези обстоятелства вече не е възможно да се презумира — само въз основа на доводите, изтъкнати в рамките на съдебното производство, — че в законодателната процедура Парламентът и Съветът са взели предвид научната информация относно рисковете за здравето, произтичащи от ММТ.
48. Следва обаче да се има предвид, че през юни 2008 г. Комисията представя т.нар. „non-paper“ относно ММТ(35), използван в законодателната процедура. Afton е запознат с този документ и се позовава на него в подкрепа на позицията си по други въпроси. Този non-paper съдържа на страница и половина информация в обобщен вид относно равнището на научните изследвания за потенциалните рискове за здравето, произтичащи от употребата на ММТ в горивата. Нищо не дава основание да се счита, че това резюме е невярно или непълно.
49. Поради това, макар за съжаление в отговор на заявлението за достъп до документи Парламентът и Съветът да са дали заблуждаващи сведения, все пак противно на впечатлението, което се създава, в законодателната процедура е взета предвид наличната научна информация относно рисковете за здравето, произтичащи от употребата на ММТ.
50. Следователно оплакването във връзка с явна грешка в преценката, що се отнася до проучването на информацията, необходима за приемането на пределните стойности, не може да се приеме.
2. По принципа на предпазните мерки
51. Вторият подвъпрос се отнася до оплакването, че не са изпълнени условията за прилагане на принципа на предпазните мерки.
52. Принципът на предпазните мерки обосновава приемането на ограничителни мерки, когато се оказва невъзможно да се определи със сигурност съществуването или обхватът на твърдения риск поради недостатъчност, неубедителност или неточност на резултатите от проведените изследвания, а вероятността от действително увреждане на здравето на хората или на животните или на околната среда продължава да съществува, в случай че рискът настъпи(36).
53. Различни разпоредби от вторичното право конкретизират принципа на предпазните мерки във връзка с изпълнителните правомощия на Комисията. В тази област съществува съдебна практика(37), която Afton изтъква, за да обоснове оплакването, изведено от нарушение на принципа на предпазните мерки.
54. Директива 2009/30 обаче е приета пряко на основание член 95 ЕО. Подобна законодателна мярка не следва да се преценява пряко в зависимост от обстоятелството дали е спазен принципът на предпазните мерки. Обратно, принципът на предпазните мерки се прилага преди всичко в рамките на проверката на принципа на пропорционалност(38). По-нататък ще го разгледам в този контекст.
3. По принципа на пропорционалност
55. Пропорционалността на пределните стойности е предмет на третия подвъпрос.
56. Принципът на пропорционалност е част от общите принципи на правото на Съюза, които законодателят трябва да спазва(39). От това следва, че актовете на институциите не трябва да надхвърлят границите на подходящото и необходимото за постигането на легитимните цели, следвани от разглежданата правна уредба. Ето защо, когато има избор между няколко подходящи мерки, следва да се прибегне до мярката, която създава най-малко ограничения, а породените от нея неудобства не трябва да са несъразмерни с преследваните цели(40).
57. В това отношение обаче законодателят също разполага с широка свобода (право) на преценка(41). Ето защо принципът на пропорционалност е нарушен единствено когато приетата в рамките на упражняването на това право на преценка мярка е явно неподходяща с оглед на целта, която компетентната институция възнамерява да постигне(42) (по този въпрос вж. буква б) по-нататък), когато съществуват също толкова ефикасни мерки, създаващи по-малко ограничения(43) (по този въпрос вж. буква в) по-нататък) или когато приетите мерки са явно несъразмерни с преследваните цели(44) (по този въпрос вж. буква г) по-нататък). На първо място следва обаче да се провери дали с пределните стойности се преследват цели, признати в правото на Съюза (по този въпрос вж. буква а) по-нататък)(45).
а) По целите, преследвани с пределните стойности
58. Съгласно съображение 35 от Директива 2009/30 целите, преследвани с пределните стойности за ММТ, се основават на обстоятелството, че употребата на това вещество би могла да увеличи риска от увреждане на човешкото здраве и може да предизвика повреда на двигателите на превозните средства, както и на оборудването за контрол на емисиите (по-точно казано: за намаляване на емисиите). На пръв поглед последната цел се отнася до защитата на потребителите. Както се изтъква единодушно от участниците в производството, тази цел обаче най-малкото имплицитно е насочена и към защитата на околната среда, тъй като повредата на оборудването за намаляване на емисиите, например на катализаторите за пречистване на отработените газове, може да доведе до по-големи емисии и следователно до по-високи равнища на замърсяване на околната среда(46).
59. Доколкото член 95, параграф 3 ЕО изисква високо равнище на закрила в областта на здравето, сигурността, защитата на околната среда и закрилата на потребителите, целите, преследвани с пределните стойности, са не само признати, но и от голямо значение.
60. Ако беше установено, че употребата на ММТ уврежда човешкото здраве и предизвиква повреда на техническото оборудване за отработените газове на превозните средства, ограниченията биха могли да бъдат основани на принципа на предпазните мерки (член 174, параграф 2 ЕО). Безспорно случаят обаче не е такъв.
61. Според преписката по делото в настоящия случай съществува по-скоро научен спор по въпроса дали с употребата на ММТ в горивата са свързани рискове за човешкото здраве или за намаляването на отработените газове от превозните средства. Такива въздействия не могат да бъдат нито установени, нито изключени.
62. Такава несигурност се отразява на условията за прилагане на принципа на пропорционалност. При такива обстоятелства мерки за защита могат да бъдат предприети съгласно принципа на предпазните мерки, без да се изчаква пълното доказване на действителния и сериозен характер на тези рискове(47).
63. Afton обаче счита приемането на предпазни мерки за възможно само при изключителни обстоятелства, когато са налице сериозни и убедителни доказателства, установяващи наличието на съответния риск от увреждане. Според Afton, дори да не отстраняват научната несигурност, все пак тези доказателства трябва да оставят място за основателни съмнения и да отговарят на изискванията за прилагане на високи научни стандарти и за независимост на научните становища. По-специално трябвало мерките да са необходими или — с оглед на степента на риска, преценен от компетентния орган като неприемлив за обществото — да се явяват неизбежни.
64. Що се отнася до мерките на държавите членки, ограничаващи например движението на стоки, Съдът всъщност приема, че мерки за защита могат да бъдат приети съгласно принципа на предпазните мерки единствено когато са основани на възможно най-обстойна оценка на риска предвид особените обстоятелства на конкретния случай, даващи основание да се считат тези мерки за необходими, за да се гарантира, че съответните продукти не представляват опасност за човешкото здраве(48). По-специално оценката на риска не може да се основава на чисто хипотетични съображения(49).
65. Позовавайки се на различни решения на Общия съд(50) — които, що се отнася до спорните въпроси, не са били обжалвани пред Съда, — Afton поддържа, че такива изисквания се прилагат и за правните актове на Съюза.
66. Съответните съображения на Общия съд наистина са формулирани общо, но тези дела са имали за предмет решения на Съвета или на Комисията, приети на основание на приложимото вторично право. То е съдържало специфични изисквания към научната обосновка(51), конкретизираща принципа на предпазните мерки. Парламентът правилно отбелязва, че такива изисквания са били необходими дори и само защото е ставало въпрос за оттегляне на разрешения, издадени преди това въз основа на научна процедура.
67. Тези изисквания не могат да бъдат приложени към законодателството на основание на Договора, тъй като то не предвижда допълнителни изисквания към прилагането на принципа на предпазните мерки. Всъщност от съдебната практика, изложена по-долу, е видно, че Съюзът може, без да се извършва обстойна оценка на риска, да постанови забрани като предпазна мярка, които да се прилагат поне докато бъде изключено наличието на риск.
68. Решение по дело Alliance for Natural Health и др. се отнася до правната уредба на свободното движение на добавките към храни. Директива 2002/46/ЕО(52) го ограничава до вещества, за които към момента на приемане на Директивата компетентните на европейско равнище научни органи разполагат с достатъчни и подходящи научни данни като основа за благоприятна оценка. Това ограничение на свободното движение на стоки е съпътствано от възможността да бъдат разрешени и други вещества в съответствие с развитието на науката и технологиите. Съдът е счел това за разумно равновесие между целите за функциониращ вътрешен пазар и за закрила на човешкото здраве(53).
69. Следователно в този случай дори липсата на обстойна оценка на риска от страна на компетентните европейски органи е била достатъчна за обосноваване на ограниченията.
70. Подобно е положението във връзка със защитените зони в съответствие с член 6, параграф 3 от Директива 92/43 (Директивата за местообитанията): съгласно член 6, параграф 3, второ изречение компетентните национални органи могат да предоставят разрешение за даден проект само когато са се уверили, че той няма да има неблагоприятни последици за съответната защитена зона. Такава е хипотезата, когато от научна гледна точка не съществува никакво основателно съмнение относно липсата на такива последици(54). Следователно не забраната на мерки, а на първо място тяхното разрешение се основава на обстойна оценка на риска.
71. Възможността за дерогация поради наложителни причини по смисъла на член 6, параграф 4 от Директивата за местообитанията не променя този извод. Всъщност по принцип тя също изисква оценка на произтичащите от проекта рискове за съответната зона(55).
72. Накрая, задължението за регистриране, предвидено в Регламент № 1907/2006 (REACH)(56), също представлява приложение на принципа на предпазните мерки(57), доколкото включва забрана за пускането на пазара на вещества, докато не бъде представена оценка на определени рискове(58). Съдът не е поставял под въпрос тази законодателна техника, когато се е произнасял по задължението за регистриране на мономери(59).
73. Посочената съдебна практика е необходима последица от широкото право на преценка на законодателя при прилагането на принципите на пропорционалност и на предпазните мерки, както и при избора на релевантните основни факти, когато се приемат сложни нормативни актове.
74. По принцип подобни съображения се прилагат и по отношение на мерки, приети от държавите членки(60). Фактът, че Съдът въпреки това често ги обвързва с по-строги изисквания, произтича от съответните области на правната уредба(61). В областта на движението на стоки това е израз на принципното разбиране за взаимното признаване. Когато държавите членки разрешават определени продукти, следва да се предполага, че е извършена оценка на риска. Следователно по-големи ограничения, налагани от други държави членки, изискват по-подробно мотивиране. За разлика от това, ако Съюзът уреди по еднакъв начин третирането на определени рискове в целия Съюз и във връзка с това опитът на държавите членки бъде взет под внимание, трябва да има възможност да се предприемат мерки за защита без предварителното извършване на обстойна оценка на риска във всеки конкретен случай. Всъщност вредите, за които има опасения, биха могли да настъпят още по време на извършването на такава оценка.
75. Съобразно с това обосновката на пределните стойности не зависи главно от оценката на рисковете от страна на Съда. Напротив, задача на законодателя е да изведе съответните заключения от научния спор. Съдът може да постави под въпрос по същество оценката, направена от законодателя на Съюза, само ако явно не съществуват рискове или ако тяхната оценка е явно погрешна. За това обаче не може да става въпрос — поне при проверката на регулаторната цел — поради научния спор във връзка с двата предполагаеми риска.
76. В обобщение следва да се приеме за установено, че предпазните мерки срещу произтичащите от употребата на ММТ рискове за човешкото здраве и околната среда са допустими цели, преследвани с пределните стойности.
б) По подходящия характер
77. Пределните стойности не са явно неподходящи да служат като предпазна мярка срещу рисковете, произтичащи от употребата на ММТ. По своето естество пределните стойности препятстват по-голяма употреба на ММТ и по този начин ограничават количеството ММТ, което би могло да причини вреди.
78. Afton обаче твърди, че не било възможно да се установи дали манганът в горивата се дължи на ММТ. Въз основа на това Afton прави извода, че пределните стойности били практически неприложими и следователно неподходящи за превенция на рисковете, произтичащи от употребата на ММТ.
79. Не е задължително обаче да се стигне до този извод. Макар (все още) да не съществува методология за пряко доказване, че наличието на манган в горивата се дължи на ММТ, за това може да бъде приведено косвено доказателство. Така фактът на превишаване на допустимото количество манган би могъл да се счита за достатъчен да обоснове оборимата презумпция за недопустима употреба на ММТ. Всъщност Германия правилно посочва, че Afton не доказва по какъв друг начин манганът би могло да попадне в горивата.
80. Следователно няма основателни съмнения относно възможността за прилагане на пределните стойности и относно подходящия им характер за постигането на преследваните с тях цели.
в) По необходимостта от пределните стойности
81. На следващия етап от проверката за пропорционалност следва да се анализира дали е възможно пределните стойности да бъдат считани за най-малко ограничителното средство за постигане на преследваните с тях цели. На пръв поглед не изглежда да има данни, сочещи съществуването на други мерки за защита, които биха били толкова ефективни, колкото предвидените понастоящем.
82. При все това Afton посочва, че съгласно оценката на въздействието, извършена от Комисията (т.нар. „impact assessment“), доброволни мерки могат да предотвратят рисковете толкова ефективно, колкото и задължителните мерки(62). От това следва, че според първоначалната оценка на Комисията задължителните мерки не са най-малко ограничителното средство.
83. В това отношение Afton очевидно приема, че тази оценка се налага вследствие на научната информация на Комисията и поради това е обвързваща и за другите институции, участващи в законодателната процедура.
84. Това обаче не е вярно.
85. Напротив, Комисията е упражнила правото си на преценка, стигайки до заключенията си въз основа на наличната информация. Това упражняване на правото на преценка не е пречка другите институции, участващи в законодателната процедура, да направят други заключения от наличната информация. Всъщност широкото право на преценка на законодателя не е ограничено до Комисията, а е предоставено на всички институции, участващи в законодателната процедура, и на техните членове.
86. Съответната процедура определя чия оценка в крайна сметка е от решаващо значение. В настоящия случай е приложена посочената в член 251 ЕО процедура за съвместно вземане на решения. В тази процедура намира приложение принципът на демокрация, който е изрично прогласен в член 6, параграф 1 ЕС като една от основите на Европейския съюз(63). Предвиденият съгласно тази разпоредба процес на демократично вземане на решения наистина изисква на първо място предложение от страна на Комисията, но що се отнася до приемането на Директива 2009/30, той изисква и квалифицирано мнозинство в рамките на Съвета, и абсолютно мнозинство от подадените гласове в Парламента. И в двете институции мнозинството очевидно не е споделяло гледната точка на Комисията. Подобни различия в мненията сами по себе си не могат да бъдат оспорени по съдебен ред, тъй като в противен случай би било поставено под въпрос институционалното равновесие в рамките на съответната законодателна процедура.
87. Освен това следва да се отбележи, че приетата в крайна сметка разпоредба също се основава на вече посочената информация относно рисковете за здравето, която Комисията изрично не е взела предвид в оценката си. Фактът на допълнително взетия предвид риск поражда очаквания за резултат, различен от първоначалното предложение на Комисията.
88. При това положение фактът, че разпоредбата се различава от предложението на Комисията, не води до извода, че пределните стойности явно не съставляват най-малко ограничителното средство.
г) По съразмерността на пределните стойности
89. В рамките на проверката за съразмерност следва да се провери дали неблагоприятните последици от спорната разпоредба са съразмерни с преследваните цели. Следователно е необходимо претегляне на двата аспекта.
90. В случая си противостоят защитата на здравето и на околната среда, от една страна, и икономическите интереси от употребата на ММТ, от друга. По принцип първите явно имат превес.
91. Afton обаче оспорва схващането, че рисковете, произтичащи от употребата на ММТ, имат превес над неблагоприятните последици от евентуалното ограничение.
92. Във връзка с това Afton се позовава по-специално на обстоятелството, че по време на законодателната процедура Комисията не е счела рисковете за достатъчни, за да бъде ограничена употребата на ММТ. Както вече бе посочено, позицията на Комисията не обвързва Парламента и Съвета.
93. Освен това няма убедителни доказателства, че оценката на рисковете, извършена от Парламента и от Съвета, е явно погрешна. Несъмнено е вярно, че до този момент съществуват сравнително малко научни доказателства за наличието на предполагаемите рискове, но Afton признава, че съгласно наличните изследвания рисковете не могат да бъдат изключени със сигурност.
По принципа на предпазните мерки
94. Точно до такова положение се отнася принципът на предпазните мерки. Съгласно този принцип здравето и околната среда не се закрилят на принципа на превенцията на онези вреди, които със сигурност ще настъпят. Всъщност той позволява да бъдат предприети предпазни мерки срещу рискове със спорна степен на сериозност. В този смисъл законодателят може като предпазна мярка да даде предимство на целта за защита на здравето и околната среда спрямо ограничаването на други интереси.
95. Претеглянето на тези съображения е задача на законодателя, а не на юрисдикциите. По-специално той може да реши с ограничителни мерки да сведе до минимум или да изключи изцяло рисковете. В противен случай той би трябвало да приеме, че е възможно рисковете да станат реалност и действително да настъпят вредите, за които има опасения. Особено в случаите на предпазни мерки срещу рискове за човешкото здраве по принцип едва ли е възможно законодателят да бъде упрекван за явно непропорционални мерки.
По възможността за адаптиране на пределните стойности
96. В рамките на претеглянето следва също да се има предвид, че ограничителните предпазни мерки имат по принцип временен характер. Те трябва да бъдат отменени, щом са налице нови научни познания, които правят опасенията безпредметни(64). По този начин в съответствие с принципа за пропорционалност се гарантира, че ограниченията няма да бъдат прилагани повече от необходимото. Както посочва Комисията, това обстоятелство същевременно създава съответстващ на принципа „замърсителят плаща“ стимул за производителите и потребителите на такива продукти да изследват въздействията им. За разлика от това, докато законодателят трябва да докаже наличието на рискове, за да обоснове евентуалните ограничения, за тези заинтересовани лица съществува противоположен стимул да препятстват научното изследване на такива рискове.
97. В този контекст ограниченията в крайна сметка са наложени като забрана с уговорка за евентуално разрешаване. Член 8а, параграфи 1 и 3 от Директива 98/70 изрично предвижда по-нататъшно проучване на рисковете и евентуално адаптиране на пределните стойности от страна на Комисията. Съображение 35 посочва изрично тази възможност. Ако Afton успее да представи релевантна научна информация, Комисията би била длъжна да преосмисли разпоредбите относно ММТ(65).
98. В процес на подготовка са основите за такова доказателство — ако допуснем, че е възможно. Понастоящем в сътрудничество с Агенцията за защита на околната среда в САЩ(66) и — както посочва Комисията — включително в рамките на Регламента REACH Afton проучва рисковете за здравето. Освен това в съответствие с член 8а, параграф 1 от Директива 98/70 Комисията извършва оценка на рисковете за здравето и околната среда вследствие на употребата на метални добавки в горивата, като за тази цел разработва методология на изпитване. Тя трябва да докладва заключенията си на Европейския парламент и на Съвета в срок до 31 декември 2012 г.
По равнището на пределните стойности и ефекта им върху употребата на ММТ
99. При все това при претеглянето на целите на мярката и неблагоприятните ѝ последици е необходимо да се държи сметка и за ефекта от пределните стойности върху употребата на ММТ. Те са неразривно свързани с равнището на пределните стойности.
100. В това отношение Afton изтъква три довода, които в по-голямата си част остават неоспорени.
101. На първо място, не съществувала никаква конкретна научна основа за определянето на максимално количество от 6 mg манган на литър, считано от 2011 г., и за намаляването му до 2 mg, считано от 2014 г.
102. На второ място, в случай на прилагане на пределните стойности няма възможност за употреба на ММТ с цел защита срещу повреди на клапана (т.нар. рецесия на гнездото на клапана). Това засяга определени по-стари превозни средства, за които горивото трябва да съдържа определени добавки, за да се избегнат повреди на клапана. Според Afton, ако се прилагат пределните стойности, дозировката на ММТ в горивото няма да бъде достатъчна, за да изпълни тази функция. Следователно пределните стойности имат ефект, равностоен на забрана на употребата на ММТ за тази цел.
103. Afton наистина загатва за възможността пределните стойности за ММТ да възпрепятстват употребата на по-стари превозни средства. Този довод обаче не може да бъде приет поради наличието на други добавки за горивата, които също може да служат като заместител на оловото(67). Следователно в това отношение в рамките на претеглянето следва да се държи сметка единствено за икономическите интереси на Afton от предлагането на пазара на ММТ за тази цел.
104. На трето място, според Afton ММТ няма да има практически ефект при пределната стойност от 2 mg манган, която следва да се прилага, считано от 2014 г., така че тази пределна стойност била равнозначна на пълна забрана. Посоченото възражение се отнася до основната функция на ММТ, състояща се в повишаване на така нареченото октаново число на горивото. Afton твърди, че докато пределна стойност от 6 mg все още позволявала значително повишаване, това било невъзможно при пределна стойност от 2 mg.
105. Позицията на Afton е основана на правилна отправна точка: законодателното решение относно съразмерността на дадена правна уредба по принцип предполага претеглянето на неблагоприятните последици и целите ѝ. Следователно законодателят трябва да разгледа неблагоприятните последици от планираните разпоредби. Ако дадена правна уредба има последици, които изобщо не са взети предвид в рамките на законодателната процедура, би могло да е налице неправилно упражняване на законодателното право на преценка.
106. В законодателната процедура фактически липсват доказателства относно обсъжданите въпроси. Институциите не повдигат тези възражения дори в рамките на писмената фаза на производството пред Съда. При все това доводите на Afton не поставят под съмнение съразмерността на пределните стойности.
107. Липсата на научни основания за пределните стойности характеризира равнището на познанията относно рисковете: тъй като няма яснота дали употребата на ММТ въобще причинява вреди, не съществуват никакви научни познания относно възможностите за предотвратяване на вредите при определени пределни стойности.
108. Налага се изводът, че доводите на Afton по този въпрос се свеждат по същество до това, че рисковете, произтичащи от употребата на ММТ, са неясни и че предвидените ограничения изключват до голяма степен употребата на ММТ. Тези съображения са повлияли върху законодателната процедура — поне доколкото става въпрос за правната уредба на ММТ — и следователно явно са били взети предвид. Всъщност след първото четене в Парламента е разгледан въпросът за пълна забрана на ММТ, който също е изисквал подобно претегляне.
109. Следователно не може да се приеме за установено, че законодателят не е упражнил или че неправилно е упражнил правото си на преценка по отношение на съразмерността на пределните стойности.
110. Освен това претеглянето не е явно неправилно и от гледна точка на ефекта на пределните стойности. С оглед на несигурността, по-специално по отношение на рисковете за здравето, по принцип би могло да се допусне и пълна забрана. За разлика от това, както посочва Комисията, предвидените пределни стойности, стъпаловидно разпределени във времето, съставляват по-малко ограничително средство и следователно не са явно непропорционални.
д) Междинно заключение
111. Следователно проверката на член 8а, параграф 2 от Директива 98/70 не сочи нарушение на принципа на пропорционалност.
4. По принципа на равно третиране
112. Според постоянната съдебна практика принципът на равно третиране, или на недопускане на дискриминация, изисква да не се третират по различен начин сходни положения и да не се третират еднакво различни положения, освен ако такова третиране не е обективно обосновано(68). Както по отношение на принципа на пропорционалност, така и при проверката на забраната за дискриминация следва обаче да се вземе предвид фактът, че общностният законодател разполага със свобода на преценка и действие („право на преценка“)(69).
113. Afton изтъква, че не било оправдано да се определят пределни стойности за ММТ, без да се ограничи употребата на други метални добавки. Според Afton ММТ има функция, подобна на тази на други метални добавки, и няма да породи никакви допълнителни рискове. Дори съществувала поне още една добавка на манганова база, циклопентадиенил манган трикарбонил (СМТ), чиято употреба не била ограничена.
114. На това Парламентът правилно възразява, че рисковете, произтичащи от ММТ, са изследвани по-задълбочено, отколкото рисковете, произтичащи от други метални добавки. Различната научна информация обосновава различни предпазни мерки.
115. Що се отнася до други добавки на основата на манган, институциите посочват, без това да е оспорено, че те не се употребяват в рамките на Съюза. Според Комисията това има по-специално за последица изискването за първоначално — преди пускането на пазара — регистриране на тези добавки съгласно Регламента REACH, което дава възможност за оценка на риска. В този смисъл понастоящем няма основание за определянето на пределни стойности за тези добавки.
116. Следователно не може да се приеме за установено, че е налице нарушение на принципа на равно третиране.
5. По принципа на правната сигурност
117. Общият принцип на правната сигурност, който представлява основен принцип на общностното право, изисква правната уредба да бъде ясна и точна, така че правните субекти да могат да се запознаят по недвусмислен начин с правата и задълженията си и да действат съобразно с тях(70). Принципът на правната сигурност обаче не изисква правната норма да изключва каквото и да било съмнение относно тълкуването ѝ. Напротив, определящ е въпросът дали съответният правен акт съдържа двусмисленост, която да попречи с достатъчна сигурност да се отхвърлят евентуалните съмнения относно обхвата или смисъла на обжалвания регламент(71).
118. Според Afton не е ясно дали пределните стойности ще продължат да се прилагат след разработването на методология за изпитване. Всъщност член 8а, параграф 2, първо изречение от Директива 98/70 предвижда, че „[д]о разработването на методология за изпитване“ наличието на ММТ се ограничава до 6 mg манган на литър, считано от 1 януари 2011 г. Съгласно второ изречение от тази разпоредба тази пределна стойност се намалява на 2 mg манган на литър, считано от 1 януари 2014 г.
119. Следва да се съгласим с Afton относно възможността за неправилно разбиране на член 8а, параграф 2 от Директива 98/70, ако текстът се разглежда отделно. При прочит на разпоредбата обаче във връзка със съображение 35 и член 8а, параграфи 1 и 3 е видно, че разработването на методологията на изпитване само по себе си не може да доведе до неприлагане на пределните стойности. Напротив, член 8а, параграф 3, първо изречение изрично установява, че „[о]граничението за съдържанието на ММТ в горивата, определено в параграф 2, се преразглежда въз основа на резултатите от оценката, извършена чрез методологията за изпитване, посочена в параграф 1“.
120. Следователно не може да се приеме за установено, че е налице нарушение на принципа на правната сигурност.
В – По втория въпрос — валидността на изискването за етикетиране
121. Вторият въпрос се отнася до законосъобразността на изискването да се етикетира горивото, съдържащо ММТ. Конкретният въпрос е дали това правило се основава на явна грешка в преценката, или нарушава принципа на пропорционалност. Доколкото доводите, изтъкнати във връзка с евентуалната грешка в преценката, се отнасят до принципа на пропорционалност, ще ги анализирам в този контекст.
122. Съгласно въведения с Директива 2009/30 член 8а, параграфи 4—6 от Директива 98/70 бензиностанциите, които предлагат горива с метални добавки, трябва да поставят указанието „Съдържа метални добавки“, така че да се вижда ясно.
123. Съгласно съображение 35, последно изречение изискването за етикетиране има за цел потребителите да избегнат несъзнателното изгубване на правата по гаранциите на автомобилите си. Всъщност съгласно второ изречение от това съображение употребата на такива горива може да доведе до изгубване на правата по гаранцията. Основание за този извод са посочените също там рискове за двигателите на превозните средства и оборудването за контрол на емисиите. Ето защо изискването за етикетиране има за цел защита на потребителите, която съгласно член 153 ЕО е една от целите на Съюза. Тази цел следва да бъде постигната по-специално чрез насърчаване на правото на информация на потребителите.
124. Afton има обаче съмнение дали етикетирането може да постигне целта си, ако не съдържа информация и за гаранцията на превозното средство. Според Afton потребителите обикновено не четат самата гаранция на превозното средство така внимателно, че да осъзнават потенциалните последици от употребата на гориво с метални добавки.
125. Тези съмнения са изцяло убедителни. Изискването за етикетиране би могло да бъде уточнено. Това обаче не е причина да се приеме, че то не е подходящо за целите на защитата на потребителите.
126. Всъщност информацията относно веществата, съдържащи се в продуктите, представлява минимално условие, за да се даде възможност на потребителите за активна превенция на рисковете. Най-малкото потребителите, които осъзнават рисковете, могат да внимават за наличието на метални добавки при покупката на горива. Това би било изключено, ако няма указание за добавките.
127. Afton също така счита, че изискването за етикетиране не съставлява най-малко ограничителното средство. Първо, такава била констатацията на Комисията в нейната оценка на въздействието и второ, пределните стойности за ММТ следвало да са достатъчни.
128. Що се отнася до оценката на Комисията, както вече бе посочено, тя не може да обвърже другите институции, участващи в законодателната процедура. Те могат да упражнят свободата си на преценка относно ефективността на различните законодателни варианти по начин, различен от този на Комисията.
129. В съображение 35 изрично се разглежда въпросът дали е достатъчна защитата, предоставена чрез пределните стойности. Съгласно това съображение пределните стойности нямат за цел изключването на всякакъв риск, произтичащ от употребата на ММТ, а само ограничаването на потенциалните рискове. От това следва, че според законодателя съществува остатъчен риск, който следва да бъде посрещнат чрез изискването за етикетиране. Освен това изискването за етикетиране се прилага и за други метални добавки, за които не съществуват пределни стойности.
130. Ето защо не е необходимо да се търси по-малко ограничително средство.
131. Накрая, Afton счита изискването за етикетиране за непропорционално, тъй като на практика се свеждало до забрана на металните добавки. Според него бензиностанциите трябвало да съхраняват и предлагат отделно горивата, съдържащи добавки. Те обаче нямало да поемат тази тежест.
132. Не може да се изключи, че тази прогноза е вярна. Тя обаче не се основава пряко на изискването за етикетиране, а на недостатъчната привлекателност на горивата с метални добавки в сравнение с горивата без добавки. Ако добавките бяха по-привлекателни, бензиностанциите щяха или да поемат допълнителната тежест, или да се откажат от горивата без добавки. Във всеки случай по никакъв начин не е оправдано да се излагат потребителите на риска от изгубване на правата по гаранцията без каквото и да било предупреждение само за да се позволи да продължи продажбата на пораждащи рискове продукти.
V – Заключение
133. Поради това предлагам на Съда да отговори на преюдициалното запитване, както следва:
„При разглеждането на поставените въпроси не се установиха обстоятелства, които да поставят под въпрос валидността на член 1, параграф 8 от Директива 2009/30/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 23 април 2009 година за изменение на Директива 98/70/ЕО по отношение на спецификацията на бензина, дизеловото гориво и газьола и за въвеждане на механизъм за наблюдение и намаляване на нивата на емисиите на парникови газове и за изменение на Директива 1999/32/ЕО на Съвета по отношение на спецификацията на горивото, използвано от плавателни съдове по вътрешните водни пътища, и за отмяна на Директива 93/12/ЕИО.“