ΠΡΟΤΑΣΕΙΣ ΤΗΣ ΓΕΝΙΚΗΣ ΕΙΣΑΓΓΕΛΕΑ
JULIANE KOKOTT
της 7ης Αυγούστου 2018 (1)
Υπόθεση C-461/17
Brian Holohan κ.λπ.
κατά
AnBordPleanála,
παρισταμένης της:
National Parks and Wildlife Service (NPWS)
[αίτηση του High Court (ανώτερου δικαστηρίου, Ιρλανδία)
για την έκδοση προδικαστικής αποφάσεως]
«Προδικαστική παραπομπή – Περιβάλλον – Οδηγία 92/43/ΕΟΚ – Διατήρηση των φυσικών οικοτόπων καθώς και της άγριας πανίδας και χλωρίδας – Οδηγία 2011/92/ΕΕ – Εκτίμηση των επιπτώσεων ορισμένων σχεδίων δημοσίων και ιδιωτικών έργων στο περιβάλλον – Ειδική ζώνη προστασίας – Δέουσα εκτίμηση των επιπτώσεων έργου σε ορισμένο τόπο – Σχέδιο κατασκευής οδού – Αιτιολόγηση – Εναλλακτικές λύσεις»
I. Εισαγωγή
1. Το δίκαιο περιβάλλοντος της Ευρωπαϊκής Ένωσης επιτάσσει τη διενέργεια διαφόρων εκτιμήσεων σχετικά με το περιβάλλον. Όσον αφορά μεμονωμένα έργα, έχει ιδιαίτερη σημασία η εκτίμηση περιβαλλοντικών επιπτώσεων βάσει της οδηγίας ΕΠΕ (2) και η δέουσα εκτίμηση των επιπτώσεων σε σχέση με τους στόχους διατηρήσεως που έχουν καθορισθεί για ζώνες προστασίας σύμφωνα με την οδηγία περί οικοτόπων (3).
2. Η υπό κρίση αίτηση προδικαστικής αποφάσεως, η οποία υποβλήθηκε με αφορμή την έγκριση κατασκευής παρακαμπτήριας οδού στο Kilkenny της Ιρλανδίας, παρέχει στο Δικαστήριο τη δυνατότητα να συγκεκριμενοποιήσει τις ουσιαστικές απαιτήσεις των εν λόγω εκτιμήσεων, ιδίως όσον αφορά τα είδη τα οποία πλήττονται από ορισμένο έργο και την εξέταση εναλλακτικών λύσεων.
3. Δυσχέρειες επιφυλάσσουν κυρίως τα ερωτήματα σχετικά με τη διαχείριση των εναλλακτικών λύσεων στο πλαίσιο της εκτιμήσεως των περιβαλλοντικών επιπτώσεων, ωστόσο όλες οι απαντήσεις στα προδικαστικά ερωτήματα μπορούν να ενισχύσουν σημαντικά την ασφάλεια δικαίου κατά τη διενέργεια αμφοτέρων των ειδών αυτών εκτιμήσεως.
II. Το νομικό πλαίσιο
1. Το δίκαιο της Ένωσης
1. Η οδηγία περί οικοτόπων
4. Το άρθρο 1, στοιχείο εʹ, της οδηγίας περί οικοτόπων ορίζει την κατάσταση της διατηρήσεως ενός φυσικού οικοτόπου ως εξής:
«το αποτέλεσμα του συνόλου των παραγόντων που επιδρούν σε ένα φυσικό οικότοπο, καθώς και στα χαρακτηριστικά είδη που βρίσκονται σε αυτόν και οι οποίοι παράγοντες μπορούν να αλλοιώσουν μακροπρόθεσμα την φυσική του κατανομή, τη δομή του και τις λειτουργίες του, καθώς και την μακροπρόθεσμη επιβίωση των χαρακτηριστικών ειδών του στο αναφερόμενο στο άρθρο 2 έδαφος.
Η “κατάσταση της διατήρησης” ενός φυσικού οικοτόπου θεωρείται “ικανοποιητική” όταν:
— η περιοχή της φυσικής κατανομής του και οι εκτάσεις που περιέχει μένουν σταθερές ή αυξάνονται και
— η δομή και οι ειδικές λειτουργίες που απαιτούνται για την μακροπρόθεσμη συντήρησή του υφίστανται και είναι δυνατόν να συνεχίσουν να υφίστανται κατά το προβλεπτό μέλλον
και
— η κατάσταση της διατήρησης των χαρακτηριστικών ειδών κρίνεται ικανοποιητική κατά την έννοια του στοιχείου θ)».
5. Το άρθρο 2, παράγραφοι 2 και 3, της οδηγίας περί οικοτόπων περιέχει τους βασικούς σκοπούς της εφαρμογής της:
«2. Τα μέτρα τα οποία λαμβάνονται σύμφωνα με την παρούσα οδηγία αποσκοπούν στη διασφάλιση της διατήρησης ή της αποκατάστασης σε ικανοποιητική κατάσταση διατήρησης, των φυσικών οικοτόπων και των άγριων ειδών χλωρίδας και πανίδας κοινοτικού ενδιαφέροντος.
3. Κατά τη λήψη μέτρων σύμφωνα με την παρούσα οδηγία, λαμβάνονται υπόψη οι οικονομικές, κοινωνικές και πολιτιστικές απαιτήσεις, καθώς και οι περιφερειακές και τοπικές ιδιομορφίες.»
6. Η εκτίμηση σχεδίων και έργων ρυθμίζεται στο άρθρο 6, παράγραφος 3, της οδηγίας περί οικοτόπων ως εξής:
«Κάθε σχέδιο, μη άμεσα συνδεόμενο ή αναγκαίο για τη διαχείριση του τόπου, το οποίο όμως είναι δυνατόν να επηρεάζει σημαντικά τον εν λόγω τόπο, καθεαυτό ή από κοινού με άλλα σχέδια, εκτιμάται δεόντως ως προς τις επιπτώσεις του στον τόπο, λαμβανομένων υπόψη των στόχων διατήρησής του. Βάσει των συμπερασμάτων της εκτίμησης των επιπτώσεων στον τόπο και εξαιρουμένης της περίπτωσης των διατάξεων της παραγράφου 4, οι αρμόδιες εθνικές αρχές συμφωνούν για το οικείο σχέδιο μόνον αφού βεβαιωθούν ότι δεν θα παραβλάψει την ακεραιότητα του τόπου περί του οποίου πρόκειται και, ενδεχομένως, αφού εκφρασθεί πρώτα η δημόσια γνώμη.»
7. Κατά το άρθρο 7 της οδηγίας περί οικοτόπων, το άρθρο 6, παράγραφοι 2 έως 4, ισχύει και για τις ζώνες ειδικής προστασίας που έχουν καθορισθεί με βάση το άρθρο 4 της οδηγίας περί προστασίας των πτηνών (4).
2. Η οδηγία ΕΠΕ
8. Το βασικό περιεχόμενο της εκτιμήσεως των περιβαλλοντικών επιπτώσεων καθορίζεται στο άρθρο 3 της οδηγίας ΕΠΕ ως ακολούθως:
«Η εκτίμηση των περιβαλλοντικών επιπτώσεων εντοπίζει, περιγράφει και αξιολογεί δεόντως, υπό το πρίσμα κάθε συγκεκριμένης περίπτωσης και σύμφωνα με τα άρθρα 4 έως 12, τις άμεσες και έμμεσες επιπτώσεις ενός έργου:
α) στον άνθρωπο, στην πανίδα και στη χλωρίδα·
β) στο έδαφος, στα ύδατα, στον αέρα, στο κλίμα και στο τοπίο·
γ) στα υλικά αγαθά και στην πολιτιστική κληρονομιά·
δ) στην αλληλεπίδραση μεταξύ των παραγόντων που αναφέρονται στα στοιχεία α), β) και γ).»
9. Το άρθρο 5, παράγραφοι 1 και 3, της οδηγίας ΕΠΕ ορίζει τις πληροφορίες που πρέπει να παρέχει ο κύριος του έργου:
«1. Στην περίπτωση των έργων που, κατ’ εφαρμογή του άρθρου 4, πρέπει να υποβάλλονται σε εκτίμηση περιβαλλοντικών επιπτώσεων, σύμφωνα με το παρόν άρθρο και τα άρθρα 6 έως 10, τα κράτη μέλη λαμβάνουν τα αναγκαία μέτρα ώστε να διασφαλίζεται ότι ο κύριος του έργου παρέχει, υπό την κατάλληλη μορφή, τις πληροφορίες που καθορίζονται στο παράρτημα IV στο μέτρο που:
α) τα κράτη μέλη κρίνουν ότι οι πληροφορίες αυτές ενδιαφέρουν ένα δεδομένο στάδιο της διαδικασίας χορήγησης αδείας και τα ειδικά χαρακτηριστικά ενός έργου ή τύπου έργου και των στοιχείων περιβάλλοντος που ενδέχεται να επηρεασθούν·
β) τα κράτη μέλη κρίνουν ότι δύναται ευλόγως να απαιτηθεί από τον κύριο του έργου να συλλέξει τα εν λόγω στοιχεία, λαμβάνοντας, μεταξύ άλλων, υπόψη τις υπάρχουσες γνώσεις και μεθόδους εκτίμησης.
2. […]
3. Οι πληροφορίες τις οποίες παρέχει ο κύριος του έργου σύμφωνα με την παράγραφο 1 περιλαμβάνουν τουλάχιστον:
α) τη θέση, τον σχεδιασμό και το μέγεθος του έργου·
β) περιγραφή των μέτρων που προβλέπονται προκειμένου να αποφευχθούν, να μειωθούν και, ει δυνατόν, να επανορθωθούν σημαντικές δυσμενείς επιπτώσεις·
γ) τα απαραίτητα στοιχεία για την εξακρίβωση και την εκτίμηση των κυριότερων περιβαλλοντικών επιπτώσεων του έργου·
δ) σύνοψη των κύριων εναλλακτικών λύσεων που μελετά ο κύριος του έργου και υπόδειξη των κύριων λόγων της επιλογής του, λαμβανομένων υπόψη των επιπτώσεων στο περιβάλλον·
ε) μη τεχνική περίληψη των πληροφοριών που αναφέρονται στα στοιχεία α) έως δ).»
10. Το παράρτημα IV της οδηγίας EΠE διευκρινίζει τις πληροφορίες που πρέπει να υποβάλλονται βάσει του άρθρου 5, ιδίως ως προς τις εναλλακτικές λύσεις και τις ειδικές περιβαλλοντικές επιπτώσεις, οι οποίες πρέπει να εξετάζονται:
«2. Σκιαγράφηση των κυριοτέρων εναλλακτικών λύσεων που εξετάστηκαν από τον κύριο του έργου και υπόδειξη των κύριων λόγων της επιλογής, σχετικά με τις επιπτώσεις στο περιβάλλον.
3. Περιγραφή των στοιχείων του περιβάλλοντος που ενδέχεται να θιγούν σημαντικά από το προτεινόμενο έργο, συμπεριλαμβανομένων ειδικότερα του πληθυσμού, της πανίδας, της χλωρίδας του εδάφους, του νερού, του αέρα, των κλιματικών παραγόντων, των υλικών αγαθών, μεταξύ των οποίων η αρχιτεκτονική και αρχαιολογική κληρονομιά, του τοπίου, καθώς και η περιγραφή της αλληλεπίδρασης των παραγόντων αυτών».
11. Η αιτιολογική σκέψη 13 της οδηγίας ΕΠΕ αφορά τη διαδικασία καθορισμού της εμβέλειας βάσει του άρθρου 5, παράγραφος 2, της οδηγίας ΕΠΕ:
«Ενδείκνυται η θέσπιση διαδικασίας βάσει της οποίας ο κύριος του έργου θα μπορεί να ζητά τη γνώμη των αρμοδίων αρχών σχετικά με το περιεχόμενο και την έκταση των πληροφοριών των οποίων πρέπει να γίνει επεξεργασία και που πρέπει να δοθούν προκειμένου να γίνει εκτίμηση. Τα κράτη μέλη, στα πλαίσια αυτής της διαδικασίας, μπορούν να απαιτούν από τον κύριο του έργου να υποδεικνύει, μεταξύ άλλων, εναλλακτικές επιλογές για τα έργα για τα οποία προτίθεται να υποβάλει αίτηση.»
III. Τα πραγματικά περιστατικά και η αίτηση προδικαστικής αποφάσεως
12. Η An Bord Pleanála (εθνική χωροταξική επιτροπή) είναι η αρμόδια αρχή στην Ιρλανδία για τη χορήγηση πολεοδομικής άδειας σχετικά με την κατασκευή οδικών δικτύων και, στο πλαίσιο αυτό, είναι αρμόδια να προσδιορίζει την έκταση της απαραίτητης εκτιμήσεως περιβαλλοντικών επιπτώσεων, καθώς και να παρέχει συμβουλές επί των υποβληθέντων στοιχείων.
13. Το 2008, ο κύριος του έργου, το Kilkenny County Council (Συμβούλιο της Κομητείας του Kilkenny, Ιρλανδία), υπέβαλε αίτηση στην An Bord Pleanála για την έγκριση κατασκευής οδικού δικτύου, στο οποίο συμπεριλαμβάνονταν ένας νέος δρόμος και μια γέφυρα πάνω από τον ποταμό Nore, και για την απαλλοτρίωση των απαιτούμενων οικοπέδων. Η εν λόγω παρακαμπτήρια οδός έχει ως σκοπό την ολοκλήρωση της κλειστής περιφερειακής οδού γύρω από την πόλη του Kilkenny, προκειμένου, μεταξύ άλλων, να μειωθεί η κυκλοφοριακή συμφόρηση στο κέντρο της πόλεως. Ο σχεδιαζόμενος δρόμος διασχίζει αρκετές προστατευόμενες φυσικές περιοχές: τη Special Protection Area (ζώνη ειδικής προστασίας, στο εξής: SPA) «River Nore SPA» η οποία έχει καθορισθεί με την οδηγία περί προστασίας των πτηνών (κωδικός Natura-2000-IE0004233), μια candidate Special Area of Conservation (υποψήφια ειδική ζώνη προστασίας, στο εξής: μελλοντική SAC) κατά την έννοια της οδηγίας περί οικοτόπων, ήτοι τη «River Barrow and River Nore SAC» (κωδικός Natura-2000-IE0002162), και μια περιοχή η οποία έχει προταθεί να χαρακτηρισθεί National Heritage Area (NHA, ζώνη εθνικής κληρονομιάς).
14. Στις 11 Ιουλίου 2014, η An Bord Pleanála ενέκρινε, με απόφασή της, το σχέδιο κατασκευής οδικού δικτύου το οποίο είναι γνωστό ως επέκταση του Kilkenny-Northern-Ring-Road, καθώς και την έκδοση διαταγής αναγκαστικής απαλλοτριώσεως γης για την εκτέλεση του έργου. Οι προσφεύγοντες ζητούν από το ιρλανδικό High Court να ελέγξει την απόφαση αυτή και να την ακυρώσει λόγω παραβάσεως του δικαίου της Ένωσης.
15. Στο πλαίσιο της σχετικής διαδικασίας, το High Court (ανώτερο δικαστήριο, Ιρλανδία) αποφάσισε, στις 4 Μαΐου 2017, να υποβάλει στο Δικαστήριο την ακόλουθη αίτηση προδικαστικής αποφάσεως η οποία κατατέθηκε στη Γραμματεία του Δικαστηρίου στις 28 Ιουλίου 2017:
1) Πρέπει, σύμφωνα με την οδηγία [περί οικοτόπων], να προσδιορίζεται στη «Natura Impact Statement» (δήλωση επιπτώσεων Natura) το σύνολο των οικοτόπων και των ειδών για τα οποία έχει καταχωρισθεί μια περιοχή (ως τόπος κοινοτικής σημασίας);
2) Πρέπει, σύμφωνα με την οδηγία [περί οικοτόπων], να προσδιορίζονται και να αναλύονται στη δήλωση επιπτώσεων Natura οι πιθανές επιπτώσεις σε όλα τα είδη (και όχι μόνο στα προστατευόμενα) που αποτελούν τμήμα ενός προστατευόμενου οικοτόπου και συμβάλλουν στη διαμόρφωσή του;
3) Πρέπει, σύμφωνα με την οδηγία [περί οικοτόπων], να αναλύονται ρητώς στη δήλωση επιπτώσεων Natura οι επιπτώσεις του σχεδιαζόμενου έργου στα προστατευόμενα είδη και στους οικοτόπους τόσο στην [ειδική ζώνη διατηρήσεως] όσο και εκτός αυτής;
4) Πρέπει, σύμφωνα με την οδηγία [ΕΠΕ], να αναλύεται ρητώς στη δήλωση περιβαλλοντικών επιπτώσεων το ζήτημα εάν το προτεινόμενο έργο θα έχει σημαντικές επιπτώσεις στα είδη που προσδιορίζονται στη δήλωση;
5) Συνιστά «κύρια εναλλακτική λύση», κατά την έννοια του άρθρου 5, παράγραφος 3, στοιχείο δʹ, της οδηγίας [ΕΠΕ], μια επιλογή η οποία ελήφθη υπόψη και αναλύθηκε από τον κύριο του έργου κατά την εκτίμηση των περιβαλλοντικών επιπτώσεων ή/και την οποία υποστήριξαν ορισμένοι από τους ενδιαφερομένους ή/και την οποία εξέτασε η αρμόδια αρχή, ακόμη και αν απορρίφθηκε από τον κύριο του έργου σε πρώιμο στάδιο;
6) Πρέπει, σύμφωνα με την οδηγία [ΕΠΕ], να περιλαμβάνονται στην εκτίμηση των περιβαλλοντικών επιπτώσεων επαρκή στοιχεία ως προς τις περιβαλλοντικές επιπτώσεις κάθε εναλλακτικής λύσεως, ώστε να είναι εφικτή η σύγκριση μεταξύ των διαφορετικών εναλλακτικών λύσεων ως προς τη φιλικότητά τους προς το περιβάλλον ή/και πρέπει να αναφέρεται ρητώς στην εκτίμηση των περιβαλλοντικών επιπτώσεων η μεθοδολογία βάσει της οποίας ελήφθησαν υπόψη οι περιβαλλοντικές επιπτώσεις των εναλλακτικών λύσεων;
7) Πρέπει να θεωρηθεί ότι η απαίτηση του άρθρου 5, παράγραφος 3, στοιχείο δʹ, της οδηγίας [ΕΠΕ] ότι ο κύριος του έργου πρέπει να αιτιολογήσει την επιλογή του, «λαμβανομένων υπόψη των επιπτώσεων στο περιβάλλον», εφαρμόζεται μόνο για την τελική επιλογή ή εφαρμόζεται, επίσης, για τις κυριότερες εναλλακτικές λύσεις που μελετήθηκαν, ώστε να πρέπει να αναλύονται οι περιβαλλοντικές επιπτώσεις των εν λόγω επιλογών;
8) Είναι σύμφωνος με τους σκοπούς της οδηγίας [περί οικοτόπων] ο καθορισμός των λεπτομερειών του σταδίου κατασκευής (όπως η τοποθεσία του εργοταξίου και οι εργοταξιακοί δρόμοι) μετά την έκδοση της πολεοδομικής άδειας και, αν ναι, μπορεί η αρμόδια δημόσια αρχή να επιτρέψει στον κύριο του έργου να ρυθμίσει μονομερώς τέτοια ζητήματα στο πλαίσιο της χορηγηθείσας πολεοδομικής άδειας και να γνωστοποιήσει εκ των υστέρων τις ρυθμίσεις αυτές στη δημόσια αρχή αντί να ζητήσει εκ των προτέρων την έγκρισή της;
9) Υποχρεούται η αρμόδια αρχή, σύμφωνα με την οδηγία [περί οικοτόπων], να καταγράψει , τόσο λεπτομερώς και με τόση σαφήνεια ώστε να αποκλείεται οποιαδήποτε αμφιβολία ως προς το περιεχόμενο και τις συνέπειες της εμπειρογνωμοσύνης που της υποβλήθηκε, κατά πόσον η εμπειρογνωμοσύνη αυτή συνηγορεί υπέρ της συγκεντρώσεως περισσότερων στοιχείων πριν από τη χορήγηση της πολεοδομικής άδειας;
10) Υποχρεούται η αρμόδια αρχή, σύμφωνα με την οδηγία [περί οικοτόπων], να αιτιολογήσει, είτε απλώς είτε λεπτομερώς, την απόφασή της να απορρίψει το συμπέρασμα του επιθεωρητή της ότι απαιτούνται περαιτέρω στοιχεία ή επιστημονική μελέτη πριν από τη χορήγηση πολεοδομικής άδειας;
11) Πρέπει, σύμφωνα με την οδηγία [περί οικοτόπων], η δημόσια αρχή, όταν προβαίνει στη δέουσα εκτίμηση, να αιτιολογεί λεπτομερώς και ρητώς την απόφασή της ως προς κάθε της στοιχείο;
16. Γραπτές παρατηρήσεις κατέθεσαν οι B. Holohan κ.λπ., η An Bord Pleanála, η Ιρλανδία, η Τσεχική Δημοκρατία, το Ηνωμένο Βασίλειο της Μεγάλης Βρετανίας και της Βόρειας Ιρλανδίας καθώς και η Ευρωπαϊκή Επιτροπή. H Τσεχική Δημοκρατία όμως δεν συμμετέσχε στην επ’ ακροατηρίου συζήτηση της 16ης Μαΐου 2018.
IV. Νομική εκτίμηση
17. Ακολούθως, θα απαντήσω πρώτα στα ερωτήματα σχετικά με την οδηγία περί οικοτόπων και εν συνεχεία στα ερωτήματα σχετικά με την οδηγία ΕΠΕ.
1. Επί της οδηγίας περί οικοτόπων
18. Τα ερωτήματα σε σχέση με την οδηγία περί οικοτόπων αφορούν κατ’ αρχάς το εύρος της εκτιμήσεως βάσει του άρθρου 6, παράγραφος 3, της οδηγίας περί οικοτόπων (σχετικά υπό 1), έπειτα τις εξουσίες λήψεως αποφάσεων που μπορούν να ανατεθούν στον κύριο ενός έργου στο πλαίσιο εγκρίσεως του έργου δυνάμει της εν λόγω διατάξεως (σχετικά υπό 2) και, τέλος, τις απαιτήσεις αιτιολογήσεως ως προς την έγκριση ενός έργου (σχετικά υπό 3).
1. Επί των τριών πρώτων ερωτημάτων – Εύρος της εκτιμήσεως βάσει του άρθρου 6, παράγραφος 3, της οδηγίας περί οικοτόπων
19. Τα τρία πρώτα ερωτήματα του High Court αφορούν το εύρος της εκτιμήσεως βάσει του άρθρου 6, παράγραφος 3, της οδηγίας περί οικοτόπων. Πιο συγκεκριμένα, ζητείται να διευκρινισθεί αν μια «Natura Impact Statement» (δήλωση επιπτώσεων Natura) πρέπει να περιλαμβάνει ορισμένα στοιχεία.
20. Ωστόσο, η οδηγία περί οικοτόπων δεν ορίζει καμία ειδική μέθοδο για τη διεξαγωγή τέτοιας εκτιμήσεως (5) και, ιδίως, δεν θέτει συγκεκριμένες προϋποθέσεις ως προς τη «Natura Impact Statement» που προβλέπει το ιρλανδικό δίκαιο. Επιπλέον, η An Bord Pleanála υποστηρίζει ότι, πέραν του εγγράφου αυτού, υποβλήθηκαν και άλλες παρατηρήσεις οι οποίες έπρεπε να ληφθούν υπόψη στο πλαίσιο της εκτιμήσεως βάσει του άρθρου 6, παράγραφος 3.
21. Προκειμένου να δοθεί απάντηση στα ερωτήματα αυτά, το Δικαστήριο μπορεί να αποσαφηνίσει τις απαιτήσεις που πρέπει να πληροί μια εκτίμηση βάσει του άρθρου 6, παράγραφος 3, της οδηγίας περί οικοτόπων.
1) Επί του πρώτου ερωτήματος – Προσδιορισμός όλων των προστατευόμενων οικοτόπων και ειδών
22. Με το πρώτο ερώτημα, το High Court ζητεί να διευκρινισθεί αν η εκτίμηση που πραγματοποιείται με βάση το άρθρο 6, παράγραφος 3, της οδηγίας περί οικοτόπων πρέπει να προσδιορίζει το σύνολο των οικοτόπων και των ειδών για τα οποία η περιοχή καταχωρίσθηκε στον κατάλογο των τόπων κοινοτικής σημασίας. Το ερώτημα αυτό ανάγεται στο γεγονός ότι διάφορα είδη και τύποι οικοτόπων, για την προστασία των οποίων ορίσθηκε ο τόπος κοινοτικής σημασίας, δεν μνημονεύονται στα έγγραφα που υποβάλλονται για τους σκοπούς της εκτιμήσεως.
23. Ακολούθως, θα καταστεί σαφές ότι η εκτίμηση πρέπει μεν να αποκλείει με σαφήνεια κάθε σημαντική βλάβη για το σύνολο των τύπων οικοτόπων και των ειδών που προστατεύονται στην οικεία περιοχή, αλλά τούτο μπορεί και να συνάγεται εμμέσως.
24. Το άρθρο 6 της οδηγίας περί οικοτόπων προβλέπει ολόκληρη σειρά από ειδικές υποχρεώσεις και διαδικασίες οι οποίες, όπως προκύπτει από το άρθρο 2, παράγραφος 2, σκοπούν στη διασφάλιση της διατηρήσεως ή της επαναφοράς σε ικανοποιητική κατάσταση διατηρήσεως των φυσικών οικοτόπων και των άγριων ειδών χλωρίδας και πανίδας που παρουσιάζουν ενδιαφέρον για την Ένωση (6).
25. Συναφώς, το άρθρο 6, παράγραφος 3, της οδηγίας περί οικοτόπων προβλέπει μια διαδικασία εκτιμήσεως η οποία σκοπεί να εξασφαλίσει, βάσει ελέγχου που διεξάγεται εκ των προτέρων, ότι ένα σχέδιο ή έργο μη άμεσα συνδεόμενο με τη διαχείριση του οικείου τόπου ή μη αναγκαίο για τη διαχείρισή του, δυνάμενο όμως να επηρεάσει σημαντικά τον τόπο αυτόν, εγκρίνεται μόνον εφόσον δεν παραβλάπτει (πράγματι) την ακεραιότητα του τόπου αυτού (7).
26. Κατά το άρθρο 6, παράγραφος 3, πρώτο εδάφιο, της οδηγίας περί οικοτόπων, τέτοιο σχέδιο γίνεται αντικείμενο δέουσας εκτιμήσεως ως προς τις επιπτώσεις του επί του τόπου σε σχέση με τους στόχους διατηρήσεως αυτού του τόπου, στην περίπτωση που δεν μπορεί να αποκλεισθεί, βάσει αντικειμενικών στοιχείων, ότι μπορεί να επηρεάσει τον τόπο αυτόν κατά τρόπο σημαντικό, αυτό καθεαυτό ή σε συνδυασμό με άλλα σχέδια (8). Συναφώς, πρέπει να προσδιορίζονται, λαμβανομένων υπόψη των βέλτιστων επιστημονικών γνώσεων επί του θέματος, όλες οι πτυχές του σχεδίου ή του έργου που θα μπορούσαν να επηρεάσουν τους στόχους διατηρήσεως του τόπου αυτού (9). Η εν λόγω εκτίμηση πρέπει, ιδίως, να γίνεται υπό το πρίσμα των ειδικών περιβαλλοντικών χαρακτηριστικών και προϋποθέσεων του τόπου τον οποίο αφορά το σχέδιο ή το έργο (10).
27. Σχέδιο ή έργο θα μπορούσε να επηρεάσει σημαντικά μια ζώνη προστασίας, εάν ενδέχεται να θέσει σε κίνδυνο την επίτευξη των στόχων διατηρήσεως που έχουν καθορισθεί για τον τόπο αυτόν (11). Προκειμένου η ακεραιότητα ενός τόπου, ως φυσικού οικοτόπου, να μην παραβλάπτεται κατά την έννοια του άρθρου 6, παράγραφος 3, δεύτερο εδάφιο, της οδηγίας περί οικοτόπων, ο εν λόγω τόπος πρέπει να διατηρείται σε ικανοποιητική κατάσταση. Για τον σκοπό αυτόν, επιβάλλεται η διασφάλιση της διατηρήσεως των συστατικών χαρακτηριστικών του οικείου τόπου που έχουν σχέση με την παρουσία ενός τύπου φυσικού οικοτόπου, του οποίου ο σκοπός διατηρήσεως αποτέλεσε τον λόγο καταχωρίσεως του τόπου αυτού στον κατάλογο των τόπων κοινοτικής σημασίας κατά την έννοια της οδηγίας (12). Τούτο πρέπει να ισχύει αντιστοίχως και για τα προστατευόμενα είδη.
28. Όπως ορθώς επισημαίνει η Τσεχική Δημοκρατία, παρέλκει αντιθέτως, καταρχήν, η εξέταση των επιπτώσεων για ορισμένους τύπους οικοτόπων και για είδη που περιλαμβάνονται στα παραρτήματα Ι και II της οδηγίας περί οικοτόπων, καθώς και για αποδημητικά πτηνά και πτηνά που απαριθμούνται στο παράρτημα Ι της οδηγίας περί προστασίας των πτηνών, τα οποία απαντούν μεν στη ζώνη προστασίας, αλλά δεν καλύπτονται από τους σκοπούς διατηρήσεως της ζώνης αυτής. Τούτο όμως ισχύει μόνον όταν η παρουσία των ειδών αυτών είναι τόσο αμελητέα, ώστε να μην επιβάλλεται να περιληφθεί συμπληρωματικώς στους στόχους διατηρήσεως του οικείου τόπου.
29. Τέλος, η εκτίμηση βάσει του άρθρου 6, παράγραφος 3, πρώτο εδάφιο, της οδηγίας περί οικοτόπων δεν μπορεί να παρουσιάζει κενά. Πρέπει να περιέχει πλήρη, ακριβή και οριστικά συμπεράσματα και διαπιστώσεις, ικανά να άρουν κάθε εύλογη αμφιβολία, από επιστημονικής απόψεως, όσον αφορά τις επιπτώσεις των σχεδιαζόμενων εργασιών στην οικεία ζώνη προστασίας (13). Επίσης, η εκτίμηση επιπτώσεων δεν μπορεί να χαρακτηριστεί «δέουσα» κατά την έννοια του άρθρου 6, παράγραφος 3, πρώτο εδάφιο, της οδηγίας περί οικοτόπων, όταν δεν υπάρχουν επικαιροποιημένα δεδομένα σε σχέση με τους οικοτόπους και τα προστατευόμενα είδη (14).
30. Από την εκτίμηση, επομένως, πρέπει να προκύπτουν με σαφήνεια οι λόγοι για τους οποίους οι προστατευόμενοι τύποι οικοτόπων και τα προστατευόμενα είδη δεν επηρεάζονται. Σε ορισμένες περιπτώσεις, είναι δυνατόν να αρκεί η διαπίστωση ότι στις πληττόμενες εκτάσεις απαντούν μόνο συγκεκριμένοι προστατευόμενοι τύποι οικοτόπων και προστατευόμενα είδη, δηλαδή δεν υπάρχουν εκεί άλλοι τύποι οικοτόπων και είδη που προστατεύονται στον οικείο τόπο. Πάντως, από την εκτίμηση πρέπει επίσης να προκύπτει ότι οι εργασίες στις πληττόμενες εκτάσεις δεν μπορούν να προκαλέσουν δυσμενείς συνέπειες για τους εν λόγω άλλους τύπους οικοτόπων και τα είδη, στο μέτρο που αυτά απαντούν σε άλλα μέρη του οικείου τόπου.
31. Αντιθέτως, η σιωπή ως προς ορισμένους τύπους οικοτόπων ή ορισμένα είδη δεν δύναται, κατά κανόνα, να αποτελεί από μόνη της πλήρη, ακριβή και οριστικά συμπεράσματα και διαπιστώσεις, ικανά να άρουν κάθε εύλογη αμφιβολία, από επιστημονικής απόψεως, όσον αφορά τις επιπτώσεις των εξεταζόμενων εργασιών.
32. Κατά συνέπεια, στο πρώτο ερώτημα πρέπει να δοθεί η απάντηση ότι η εκτίμηση βάσει του άρθρου 6, παράγραφος 3, της οδηγίας περί οικοτόπων δεν απαιτείται μεν να προσδιορίζει ρητώς το σύνολο των οικοτόπων και των ειδών για τα οποία η περιοχή καταχωρίσθηκε στον κατάλογο των τόπων κοινοτικής σημασίας ή προστατεύεται ως ζώνη ειδικής προστασίας σύμφωνα με την οδηγία για την προστασία των πτηνών, αλλά η εκτίμηση αυτή πρέπει να περιέχει, τουλάχιστον εμμέσως, πλήρη, ακριβή και οριστικά συμπεράσματα και διαπιστώσεις, ικανά να άρουν κάθε εύλογη αμφιβολία, από επιστημονικής απόψεως, όσον αφορά τις επιπτώσεις των εξεταζόμενων εργασιών στους προστατευόμενους τύπους οικοτόπων και στα προστατευόμενα είδη.
2) Επί του δεύτερου ερωτήματος – Λήψη υπόψη άλλων τύπων οικοτόπων και ειδών
33. Με το δεύτερο ερώτημα, το High Court ζητεί να διευκρινισθεί αν η οδηγία περί οικοτόπων επιβάλλει να προσδιορίζονται και να αναλύονται, στο πλαίσιο εκτιμήσεως βάσει του άρθρου 6, παράγραφος 3, της οδηγίας περί οικοτόπων, οι πιθανές επιπτώσεις σε όλα τα είδη (και όχι μόνο στα προστατευόμενα) που αποτελούν τμήμα ενός προστατευόμενου οικοτόπου και συμβάλλουν στη διαμόρφωσή του.
34. Όπως προαναφέρθηκε (15), για τις απαιτήσεις της εν λόγω εκτιμήσεως κρίσιμοι είναι οι στόχοι διατηρήσεως του τόπου, δηλαδή πρωτίστως τα προστατευόμενα είδη και οι προστατευόμενοι τύποι οικοτόπων. Ωστόσο, μπορεί να είναι αναγκαίο να συνεκτιμηθούν και οι δυσμενείς συνέπειες σε άλλα είδη και τύπους οικοτόπων.
35. Άλλα είδη έχουν, εν πάση περιπτώσει, σημασία για την εκτίμηση στο μέτρο που αποτελούν τμήμα προστατευόμενων οικοτόπων. Όπως επισημαίνουν οι B. Holohan κ.λπ., τούτο προκύπτει από τον ορισμό της καταστάσεως διατηρήσεως ενός φυσικού οικοτόπου στο άρθρο 1, στοιχείο εʹ, της οδηγίας περί οικοτόπων. Η κατάσταση αυτή περιλαμβάνει ρητώς τα χαρακτηριστικά είδη του οικείου οικοτόπου. Εάν τα είδη αυτά επηρεάζονταν στις εκτάσεις τις οποίες καλύπτει ο συγκεκριμένος τύπος οικοτόπου, τούτο θα έπληττε και τον οικείο οικότοπο.
36. Η οδηγία περί οικοτόπων ορίζει μόνον κατά προσέγγιση τα είδη τα οποία είναι χαρακτηριστικά για συγκεκριμένους οικοτόπους, καθόσον αυτά προκύπτουν εν μέρει από την ονομασία των οικείων τύπων οικοτόπων που συχνά συνδέονται με συγκεκριμένα είδη βλάστησης. Παραδείγματος χάρη, ο τύπος οικοτόπου προτεραιότητας «αλλουβιακά δάση» με Alnus glutinosa και Fraxinus excelsior (Alno-Padion, Alnion incanae, Salicion albae) (κωδικός 91E0* του Natura 2000) ο οποίος απαντά στη μελλοντική SAC, περιλαμβάνει, όπως μαρτυρά η ονομασία του, σκλήθρες (Alnus glutinosa) και μελίες (Fraxinus excelsior), καθώς και σταφυλοκερασιές (Prunus padus), ιτιές (Alnus incanae) και λεύκες (Salix alba).
37. Η επιστημονική έρευνα και συζήτηση επί των διαφόρων τύπων οικοτόπων θα καταστήσει δυνατή την αναγνώριση και άλλων χαρακτηριστικών ειδών. Το δε Εγχειρίδιο Ερμηνείας της Επιτροπής σχετικά με τους τύπους οικοτόπων, το οποίο προβλέπει το παράρτημα I της οδηγίας περί οικοτόπων (16), περιέχει πολύτιμες οδηγίες, παρότι βέβαια δεν είναι νομικά δεσμευτικό.
38. Για τον προμνησθέντα τύπο οικοτόπου 91E0*, το Εγχειρίδιο αναφέρει, πέραν των ειδών δέντρων που προκύπτουν από την ονομασία του, τη μαύρη λεύκη (Populus nigra), την εύθραυστη ιτιά (Salix fragilis), τη σημύδα (Betula pubescens) τη φτελιά (Ulmus glabra) και σχεδόν 20 είδη ποώδους βλάστησης.
39. Πάντως, τα χαρακτηριστικά είδη των προστατευόμενων τύπων οικοτόπων δεν περιορίζονται μόνο στα είδη βλάστησης. Παραδείγματος χάρη, το Εγχειρίδιο Ερμηνείας της Επιτροπής επισημαίνει για τον τύπο οικοτόπου «Ποταμόκολποι (εκβολές ποταμών)» (κωδικός 1130 του Natura 2000), ο οποίος απαντά επίσης στη μελλοντική SAC, αλλά δεν φαίνεται να επηρεάζεται από το επίμαχο έργο, την παρουσία ασπόνδυλων βενθικών κοινοτήτων (όπως όστρακα ή σαλιγκάρια και πολλά μικρότερα είδη ζώων), καθώς και το γεγονός ότι αυτός ο τύπος οικοτόπου περιλαμβάνει σημαντικές περιοχές σίτισης για μεγάλο αριθμό πτηνών (17).
40. Επιπλέον, ακόμη και οι οικότοποι ή τα είδη που δεν προστατεύονται ρητώς ενδέχεται να διαδραματίζουν ουσιαστικό ρόλο για τη διατήρηση των προστατευόμενων τύπων οικοτόπων και ειδών. Συναφώς, η Τσεχική Δημοκρατία ορθώς επισημαίνει τη σημασία τους για τη διατροφή των προστατευόμενων ειδών, αλλά αυτά μπορούν επίσης να επιτελούν και άλλες λειτουργίες στον κύκλο ζωής των προστατευόμενων ειδών.
41. Είναι γνωστό ότι ορισμένοι οικότοποι ενδέχεται να έχουν ιδιαίτερη σημασία για την αναπαραγωγή των ειδών. Παραδείγματος χάρη, η συνέχεια των ποταμών και των ρυακιών συνιστά προϋπόθεση ώστε τα μεταναστευτικά είδη ιχθύων, όπως ο σολομός (Salmo salar), να μπορούν να μεταβούν στις ζώνες αναπαραγωγής τους.
42. Επίσης, ο κύκλος ζωής ορισμένων προστατευόμενων ειδών εξαρτάται εν μέρει από άλλα πολύ συγκεκριμένα είδη. Παραδείγματος χάρη, η προνύμφη του ευρωπαϊκού μαργαριτοφόρου όστρακου γλυκών υδάτων (Margaritifera margaritifera) και του ενδημικού μαργαριτοφόρου όστρακου γλυκών υδάτων του ποταμού Nore (Margaritifera durrovensis), τα οποία απαντούν αμφότερα στη μελλοντική SAC, αναπτύσσεται για ορισμένο χρονικό διάστημα ως παράσιτο των βραγχίων της πέστροφας (Salmo trutta fario) ή του σολομού (18).
43. Βεβαίως, τούτο δεν σημαίνει ότι οι δυσμενείς συνέπειες για τα χαρακτηριστικά είδη των προστατευόμενων τύπων οικοτόπων και για τα άλλα σχετικά είδη και τους οικοτόπους πρέπει να θεωρείται οπωσδήποτε ότι υπονομεύουν τους στόχους διατηρήσεως μιας ζώνης προστασίας και ότι αντιτίθενται στην έγκριση του σχεδίου ή έργου. Τέτοιου είδους συνέπειες εμποδίζουν το έργο μόνο στον βαθμό που δημιουργούν εύλογες αμφιβολίες, από επιστημονικής απόψεως, ως προς το ότι η κατάσταση διατηρήσεως των προστατευόμενων οικοτόπων και ειδών στον εκάστοτε τόπο δεν θα επιδεινωθεί.
44. Επομένως, η εκτίμηση βάσει του άρθρου 6, παράγραφος 3, της οδηγίας περί οικοτόπων λαμβάνει δεόντως υπόψη τις επιπτώσεις για τους στόχους διατηρήσεως ενός τόπου, μόνον εφόσον περιλαμβάνει τις δυσμενείς συνέπειες για τα χαρακτηριστικά είδη των προστατευόμενων τύπων οικοτόπων, καθώς και για τα άλλα είδη και τους οικοτόπους, στο μέτρο που αυτά είναι αναγκαία για τη διατήρηση των προστατευόμενων τύπων οικοτόπων και των προστατευόμενων ειδών.
3) Επί του τρίτου ερωτήματος – Λήψη υπόψη οικοτόπων και ειδών εκτός των οικείων ζωνών προστασίας
45. Με το τρίτο ερώτημα, το High Court (ανώτερο δικαστήριο) ζητεί να διευκρινισθεί αν, στο πλαίσιο εκτιμήσεως βάσει του άρθρου 6, παράγραφος 3, της οδηγίας περί οικοτόπων, πρέπει να εξετάζονται ρητώς οι επιπτώσεις του σχεδιαζόμενου έργου στα προστατευόμενα είδη και στους οικοτόπους που απαντούν τόσο στη ζώνη προστασίας όσο και εκτός των ορίων της.
46. Συναφώς, οι B. Holohan κ.λπ. ορθώς υπογραμμίζουν το άρθρο 2, παράγραφος 3, της οδηγίας περί οικοτόπων. Αυτό ορίζει ότι κατά τη λήψη μέτρων με βάση την εν λόγω οδηγία λαμβάνονται υπόψη, μεταξύ άλλων, οι περιφερειακές και τοπικές ιδιομορφίες. Τούτο σημαίνει ότι, για την εκτίμηση πιθανών επιπτώσεων σε έναν τόπο, η σχετική εξέταση δεν μπορεί να είναι απομονωμένη από το οικείο περιβάλλον και τις ιδιαιτερότητές του.
47. Το Δικαστήριο έχει επίσης αναγνωρίσει ότι δραστηριότητες εκτός των ζωνών προστασίας, οι οποίες προκαλούν επιπτώσεις εντός των περιοχών αυτών, πρέπει να υποβάλλονται εξίσου σε εκτίμηση βάσει του άρθρου 6, παράγραφος 3, της οδηγίας περί οικοτόπων (19). Η απόφαση σχετικά με τον σταθμό παραγωγής ηλεκτρικής ενέργειας του Moorburg παρουσιάζει ειδικότερο ενδιαφέρον για την παρούσα διαδικασία. Η εν λόγω απόφαση αφορούσε την πιθανή θανάτωση, λόγω του συστήματος ψύξεως του σταθμού παραγωγής ηλεκτρικής ενέργειας, των ιχθύων για την αναπαραγωγή των οποίων είχαν δημιουργηθεί ζώνες προστασίας στα ανάντη του ποταμού. Δεδομένου ότι, λόγω της λειτουργίας του σταθμού παραγωγής ηλεκτρικής ενέργειας, υφίστατο ο κίνδυνος να φτάσουν στις περιοχές αυτές λιγότεροι ιχθύες, το συγκεκριμένο έργο έβλαπτε την ακεραιότητα των ζωνών προστασίας.
48. Επομένως, οι επιπτώσεις για τα είδη που βρίσκονται εκτός της μελλοντικής SAC ή της SPA έχουν σημασία για την εκτίμηση βάσει του άρθρου 6, παράγραφος 3, της οδηγίας περί οικοτόπων, εάν αυτά προστατεύονται άμεσα ή ως χαρακτηριστικά είδη προστατευόμενων οικοτόπων ή είναι αναγκαία με άλλον τρόπο για τη διατήρηση των προστατευόμενων οικοτόπων και ειδών.
49. Επιπλέον, ενδέχεται να είναι κρίσιμη και η βλάβη οικοτόπων εκτός των ζωνών προστασίας. Τούτο ισχύει ιδίως όταν μια ζώνη προστασίας καλύπτει μεν ορισμένα είδη, αλλά όχι όλους τους οικοτόπους που χρησιμοποιούν τα είδη αυτά. Σε τέτοια περίπτωση, η υποβάθμιση των οικοτόπων που βρίσκονται εκτός των ζωνών διατηρήσεως θα μπορούσε να βλάψει και τα είδη που απαντούν εντός των ζωνών προστασίας.
50. Δεν αποκλείεται, μάλιστα, να διαπιστωθεί, από επιστημονικής απόψεως, η ύπαρξη αλληλεπιδράσεων που έχουν ως αποτέλεσμα η βλάβη οικοτόπων εκτός των ζωνών προστασίας να μην επηρεάζει μόνον τα είδη, αλλά και τους οικοτόπους εντός των ζωνών προστασίας.
51. Αντιθέτως, δεν φαίνεται εκ πρώτης όψεως να έχει σημασία το αν οι οικότοποι εκτός των ζωνών προστασίας συνιστούν τύπους οικοτόπων που καταλέγονται στο παράρτημα Ι της οδηγίας περί οικοτόπων. Πράγματι, οι εν λόγω οικότοποι προστατεύονται, καταρχήν, μόνον εντός των ζωνών προστασίας.
52. Επομένως, η εκτίμηση βάσει του άρθρου 6, παράγραφος 3, της οδηγίας περί οικοτόπων πρέπει να καλύπτει και τις επιπτώσεις στα είδη ή στους οικοτόπους που βρίσκονται εκτός των ζωνών προστασίας, εφόσον αυτές ενδέχεται να έχουν δυσμενείς συνέπειες για τους στόχους διατηρήσεως των ζωνών προστασίας.
2. Επί του ογδόου ερωτήματος – Εξουσία λήψεως αποφάσεων του κυρίου του έργου
53. Με το όγδοο ερώτημα ζητείται να διευκρινισθεί αν συνάδει με την οδηγία περί οικοτόπων το να καθορίζονται λεπτομέρειες της φάσεως κατασκευής (όπως, παραδείγματος χάρη, η τοποθεσία του εργοταξίου και οι εργοταξιακοί δρόμοι) με απόφαση μεταγενέστερη της εκδόσεως της σχετικής άδειας και, σε περίπτωση καταφατικής απαντήσεως, αν δύναται η αρμόδια δημόσια αρχή να επιτρέψει στον κύριο του έργου, εν προκειμένω στο Συμβούλιο της Κομητείας του Kilkenny, να καθορίσει μονομερώς τις λεπτομέρειες αυτές, στο πλαίσιο της χορηγηθείσας άδειας, με απόφασή του η οποία πρέπει να γνωστοποιείται στην αρμόδια δημόσια αρχή, εν προκειμένω στην An Bord Pleanála, χωρίς όμως να απαιτείται η έγκρισή της από την τελευταία.
54. Κατά το άρθρο 6, παράγραφος 3, δεύτερο εδάφιο, της οδηγίας περί οικοτόπων, οι αρμόδιες εθνικές αρχές συμφωνούν για το οικείο σχέδιο μόνον αφού βεβαιωθούν ότι δεν θα παραβλάψει την ακεραιότητα του τόπου περί του οποίου πρόκειται.
55. Ως εκ τούτου, η εκτίμηση βάσει του άρθρου 6, παράγραφος 3, πρώτο εδάφιο, της οδηγίας περί οικοτόπων δεν επιτρέπεται να παρουσιάζει κενά. Πρέπει να περιέχει πλήρη, ακριβή και οριστικά συμπεράσματα και διαπιστώσεις, ώστε να αίρεται κάθε εύλογη αμφιβολία, από επιστημονικής απόψεως, όσον αφορά τις επιπτώσεις των σχεδιαζόμενων εργασιών στην οικεία ζώνη προστασίας (20).
56. Ως εκ τούτου, στον κύριο του έργου μπορούν να επαφίενται μόνον αποφάσεις για τις οποίες δεν υπάρχει καμία εύλογη αμφιβολία, από επιστημονικής απόψεως, ότι οι επιπτώσεις τους δεν θα επηρεάσουν τον οικείο τόπο.
57. Τέτοιες αμφιβολίες μπορούν να αποκλεισθούν, ιδίως, όταν ισχύουν αρκούντως ειδικές προϋποθέσεις χορηγήσεως άδειας, οι οποίες καθορίζουν το πλαίσιο για τη λήψη των αποφάσεων αυτών, ώστε να μην παραβλάπτεται η ακεραιότητα του συγκεκριμένου τόπου.
58. Το εθνικό δικαστήριο οφείλει να εξετάσει αν πληρούνται οι απαιτήσεις αυτές στην περίπτωση της κύριας δίκης, λαμβανομένων υπόψη των συγκεκριμένων χαρακτηριστικών του επίμαχου έργου.
59. Εάν δεν είναι ακόμη δυνατή η συνολική εκτίμηση των προϋποθέσεων όσον αφορά τις λεπτομέρειες της φάσεως κατασκευής κατά τον χρόνο της αρχικής εγκρίσεως του σχεδίου ή έργου, επιβάλλεται –όπως τονίζει η Τσεχική Δημοκρατία– μια σταδιακή διαδικασία εκτιμήσεως και εγκρίσεως. Η πρακτική αυτή είναι γνωστή από τον τομέα της εκτιμήσεως περιβαλλοντικών επιπτώσεων (21).
60. Συνεπώς, στο όγδοο ερώτημα πρέπει να δοθεί η απάντηση ότι, στο πλαίσιο άδειας για την κατασκευή έργου η οποία χορηγείται βάσει του άρθρου 6, παράγραφος 3, της οδηγίας περί οικοτόπων, οι λεπτομέρειες της φάσεως κατασκευής μπορούν να ρυθμίζονται μονομερώς με αποφάσεις που λαμβάνει ο κύριος του έργου, μόνον εφόσον έχει αποκλεισθεί κάθε εύλογη αμφιβολία, από επιστημονικής απόψεως, ότι οι επιπτώσεις των αποφάσεων αυτών δεν θα παραβλάψουν την ακεραιότητα του συγκεκριμένου τόπου.
3. Επί των ερωτημάτων 9 έως 11 – Αιτιολόγηση των αποφάσεων της αρμόδιας για τη χορήγηση άδειας αρχής
61. Με τα ερωτήματα 9 έως 11, το High Court ζητεί να αποσαφηνισθούν οι απαιτήσεις σχετικά με την αιτιολόγηση αποφάσεως η οποία λαμβάνεται βάσει του άρθρου 6, παράγραφος 3, δεύτερο εδάφιο, της οδηγίας περί οικοτόπων, ιδίως το αν η αρμόδια αρχή οφείλει να αποκλείσει ρητώς ορισμένες αμφιβολίες ως προς το αν οι διαθέσιμες πληροφορίες είναι επαρκείς.
62. Από τη σκοπιά του δικαίου της Ένωσης, τα ερωτήματα αυτά μπορούν να ερμηνευθούν κατά τρόπο εσφαλμένο, διότι η επιβαλλόμενη από το άρθρο 296, δεύτερο εδάφιο, ΣΛΕΕ αιτιολόγηση πρέπει να επιτρέπει να διαφανεί κατά τρόπο σαφή και μη διφορούμενο η συλλογιστική του θεσμικού οργάνου που εξέδωσε την πράξη, ούτως ώστε οι ενδιαφερόμενοι να γνωρίζουν τους λόγους που δικαιολογούν τη λήψη του μέτρου και το αρμόδιο δικαιοδοτικό όργανο να ασκεί τον έλεγχό του (22). Εν προκειμένω όμως δεν τίθεται τέτοιο ζήτημα.
63. Αντιθέτως, στο πλαίσιο της κύριας δίκης, αμφισβητείται το κατά πόσον οι προβαλλόμενοι λόγοι επαρκούν για τη δικαιολόγηση της αποφάσεως της An Bord Pleanála. Πιο συγκεκριμένα, όπως συλλήβδην αναγνωρίζουν οι μετέχοντες στη διαδικασία, ένα σχέδιο ή έργο μπορεί να εγκριθεί με βάση το άρθρο 6, παράγραφος 3, δεύτερο εδάφιο, της οδηγίας περί οικοτόπων, μόνον εάν η εκτίμηση του έργου περιέχει πλήρη, ακριβή και οριστικά συμπεράσματα και διαπιστώσεις, ώστε να αίρεται κάθε εύλογη αμφιβολία, από επιστημονικής απόψεως, όσον αφορά τις επιπτώσεις των σχεδιαζόμενων εργασιών στην οικεία ζώνη προστασίας (23). Κατά συνέπεια, η εκτίμηση αυτή πρέπει να είναι, στο σύνολό της, αρκούντως λεπτομερής και να καθιστά σαφές γιατί αποκλείεται κάθε εύλογη αμφιβολία από επιστημονικής απόψεως.
64. Στο πλαίσιο αυτό, η Ιρλανδία προβαίνει σε εύστοχη σύγκριση με τη νομολογία που αφορά την οδηγία ΕΠΕ, κατά την οποία, οι αποφάσεις που λαμβάνονται βάσει της εν λόγω οδηγίας δεν απαιτείται να περιλαμβάνουν αιτιολογία, αλλά αν το ζητήσει ο ενδιαφερόμενος, η αρμόδια διοικητική αρχή έχει υποχρέωση να του γνωστοποιήσει τους λόγους για τους οποίους ελήφθη η κρίσιμη απόφαση ή τις πληροφορίες και τα σχετικά έγγραφα σε απάντηση της υποβληθείσας αιτήσεως (24).
65. Το ίδιο ισχύει και για τις αποφάσεις που λαμβάνονται βάσει του άρθρου 6, παράγραφος 3, της οδηγίας περί οικοτόπων, καθόσον ούτε η διάταξη αυτή προβλέπει συγκεκριμένο τύπο για την έγκριση ενός έργου, αλλά περιορίζεται μόνον στην απαίτηση δέουσας εκτιμήσεως. Ως εκ τούτου, αντί ρητής αιτιολογήσεως, είναι δυνατή η παραπομπή στα στοιχεία που τεκμηριώνουν την εκτίμηση των επιπτώσεων. Ωστόσο, επιβάλλεται να τονισθεί ότι η πρακτική αυτή δεν θα πρέπει να υπονομεύει, εν τέλει, την αποτελεσματική έννομη προστασία των ενδιαφερομένων (25).
66. Υπό το ως άνω πρίσμα, τα επιμέρους ερωτήματα μπορούν να απαντηθούν με σχετική ευχέρεια.
1) Επί του ένατου ερωτήματος – Διευκρίνιση εμπειρογνωμοσύνης
67. Με το ένατο ερώτημα ζητείται να διευκρινισθεί αν η αρμόδια αρχή υποχρεούται να εκθέσει, λεπτομερώς και με σαφήνεια, κατά πόσον η ενώπιόν της υποβληθείσα επιστημονική γνωμάτευση συνηγορεί υπέρ της συγκεντρώσεως περισσότερων στοιχείων πριν από τη χορήγηση άδειας για την κατασκευή έργου, ώστε να αποκλείεται οποιαδήποτε αμφιβολία ως προς το περιεχόμενο και τις επιπτώσεις μιας τέτοιας γνωματεύσεως.
68. Το αν συντρέχει τέτοια υποχρέωση εξαρτάται, κατ’ ουσίαν, από τη σαφήνεια του περιεχομένου της σχετικής γνωματεύσεως. Εάν αυτή είναι ήδη από μόνη της αρκούντως σαφής και αποκλείει κάθε εύλογη αμφιβολία, από επιστημονικής απόψεως, δεν απαιτούνται πρόσθετες διευκρινίσεις εκ μέρους της αρχής.
69. Αντιθέτως, εάν η γνωμάτευση, αυτή καθαυτήν, δεν αποκλείει τέτοιες αμφιβολίες με τη δέουσα σαφήνεια, η αρχή δύναται να εγκρίνει το έργο μόνον εάν παράσχει περαιτέρω στοιχεία που να αίρουν τις υφιστάμενες αμφιβολίες.
2) Επί του δέκατου ερωτήματος – Λόγοι απορρίψεως του συμπεράσματος του ελεγκτή
70. Το δέκατο ερώτημα αφορά το συμπέρασμα ελεγκτή της αρμόδιας αρχής, με το οποίο δεν συντάσσεται η εν λόγω αρχή.
71. Κριτήριο για την ανάγκη συμπληρωματικών διαπιστώσεων είναι, και στο πλαίσιο αυτό επίσης, ο αποκλεισμός εύλογων αμφιβολιών από επιστημονικής απόψεως. Εάν το συμπέρασμα του ελεγκτή δημιουργεί τέτοιες αμφιβολίες, η έγκριση του έργου από την αρχή είναι δυνατή μόνον εάν η τελευταία παράσχει πρόσθετα στοιχεία τα οποία αίρουν τις εν λόγω αμφιβολίες.
72. Αντιθέτως προς την άποψη της An Bord Pleanála και της Ιρλανδίας, δεν έχει σημασία η σχέση του ελεγκτή με την αρχή. Κρίσιμο είναι, τουναντίον, το αν τα συμπεράσματά του δημιουργούν εύλογες αμφιβολίες, από επιστημονικής απόψεως, ως προς τις διαπιστώσεις στις οποίες στηρίζεται η αρχή.
3) Επί του ενδέκατου ερωτήματος – Αιτιολόγηση αποφάσεως ως προς κάθε στοιχείο της
73. Τέλος, το ενδέκατο ερώτημα έχει ως σκοπό να γενικευθούν τα έως σήμερα ισχύοντα συμπεράσματα σχετικά με την υποχρέωση αιτιολογήσεως. Ζητείται να διευκρινισθεί αν η Αρχή οφείλει να αιτιολογεί λεπτομερώς και με σαφήνεια την απόφασή της ως προς κάθε στοιχείο της.
74. Κατά κανόνα, η αρμόδια αρχή οφείλει, σε κάθε περίπτωση, να αιτιολογεί λεπτομερώς και με σαφήνεια τα στοιχεία της αποφάσεώς της τα οποία θα μπορούσαν να δημιουργήσουν εύλογες αμφιβολίες, από επιστημονικής απόψεως, προκειμένου να αποκλείσει τέτοιες αμφιβολίες.
75. Στον μέτρο που η An Bord Pleanála επισημαίνει, ιδίως, ότι η απόφασή της δεν στηρίχθηκε μόνο στην «Natura Impact Statement», αλλά και σε πολυάριθμα άλλα στοιχεία, πρέπει να σημειωθεί ότι κατά την αιτιολόγηση της αποφάσεως επιβάλλεται να αποσαφηνίζεται τα στοιχεία εκείνα στα οποία αυτή στηρίζεται. Εφόσον δε τα υποβληθέντα στοιχεία είναι αντιφατικά, οι εν λόγω αντιφάσεις πρέπει να αίρονται, ώστε να αποκλείεται κάθε εύλογη αμφιβολία, από επιστημονικής απόψεως, όσον αφορά τη σχετική απόφαση.
4) Απάντηση στα ερωτήματα 9 έως 11
76. Κατά συνέπεια, στα ερωτήματα 9 έως 11 πρέπει να δοθεί η απάντηση ότι η αρμόδια αρχή οφείλει να αιτιολογεί λεπτομερώς και με σαφήνεια τα στοιχεία εκείνα της αποφάσεως για την έγκριση έργου βάσει του άρθρου 6, παράγραφος 3, της οδηγίας περί οικοτόπων, τα οποία θα μπορούσαν να δημιουργήσουν εύλογες αμφιβολίες, από επιστημονικής απόψεως, ως προς το ότι οι επιπτώσεις του εν λόγω έργου δεν θα παραβλάψουν την ακεραιότητα του συγκεκριμένου τόπου, ώστε να αποκλείονται τέτοιες αμφιβολίες. Τούτο ισχύει, ιδίως, για τις αμφιβολίες που προκύπτουν από τα συμπεράσματα του ελεγκτή. Ασφαλώς, η αρχή μπορεί να παραπέμψει σε επιστημονική γνωμάτευση για να αιτιολογήσει την απόφασή της, αλλά και αυτή η γνωμάτευση πρέπει να είναι ικανή να αποκλείσει κάθε εύλογη αμφιβολία από επιστημονικής απόψεως.
2. Επί της οδηγίας ΕΠΕ
77. Όσον αφορά τα ερωτήματα σχετικά με την οδηγία ΕΠΕ, πρέπει κατ’ αρχάς να προσδιορισθούν οι εφαρμοστέες διατάξεις της ratione temporis. Η αίτηση προδικαστικής αποφάσεως παραπέμπει μεν, σε ορισμένα σημεία, στην οδηγία όπως αυτή τροποποιήθηκε, αλλά οι τελευταίες τροποποιήσεις με την οδηγία 2014/52/ΕΕ (26) ισχύουν, δυνάμει του άρθρου 3, μόνο για έργα ως προς τα οποία κινήθηκαν ορισμένα διαδικαστικά στάδια μετά τις 16 Μαΐου 2017. Η υπόθεση όμως της κύριας δίκης αφορά άδεια της 11ης Ιουλίου 2014, ως προς την οποία πρέπει να εφαρμοσθούν οι διατάξεις της οδηγίας ΕΠΕ ως είχαν πριν από την τελευταία τους τροποποίηση –όπως άλλωστε αναγνωρίζουν και το αιτούν δικαστήριο και οι μετέχοντες στη διαδικασία.
78. Με βάση τα ανωτέρω, θα απαντήσω πρώτα στο ερώτημα σχετικά με τα στοιχεία για τις επιπτώσεις σε ορισμένα είδη, προτού εξετάσω τα ερωτήματα σε σχέση με τις εναλλακτικές λύσεις.
1. Επί του τέταρτου ερωτήματος – Εξέταση των επιπτώσεων σε είδη στο πλαίσιο της ΕΠΕ
79. Το τέταρτο ερώτημα αφορά την ανάλυση των περιβαλλοντικών επιπτώσεων στο πλαίσιο της εκτιμήσεως περιβαλλοντικών επιπτώσεων. Ζητείται να διευκρινισθεί αν πρέπει να αναλύονται ρητώς στην έκθεση περιβαλλοντικών επιπτώσεων οι σημαντικές επιπτώσεις που θα έχει το σχεδιαζόμενο έργο στα είδη που προσδιορίζονται στην έκθεση.
80. Η An Bord Pleanála αμφισβητεί τη λυσιτέλεια του συγκεκριμένου ερωτήματος για την έκβαση της κύριας δίκης, δεδομένου ότι το ζήτημα αυτό δεν επετράπη ως αντικείμενο της εν λόγω διαδικασίας. Εντούτοις, κατά πάγια νομολογία (27), τα ερωτήματα που υποβάλλει ο εθνικός δικαστής σχετικά με την ερμηνεία του δικαίου της Ένωσης εντός του κανονιστικού και πραγματικού πλαισίου το οποίο προσδιορίζει με δική του ευθύνη και του οποίου η ακρίβεια δεν μπορεί να εξετασθεί από το Δικαστήριο, υποβάλλονται κατά τεκμήριο λυσιτελώς. Το Δικαστήριο δύναται να αρνηθεί να αποφανθεί επί προδικαστικού ερωτήματος που υπέβαλε εθνικό δικαστήριο, μόνον όταν προδήλως προκύπτει ότι η ερμηνεία του δικαίου της Ένωσης την οποία ζητεί το εθνικό δικαστήριο δεν έχει καμία σχέση με το υποστατό ή το αντικείμενο της διαφοράς της κύριας δίκης, όταν το πρόβλημα είναι υποθετικής φύσεως ή ακόμη όταν το Δικαστήριο δεν διαθέτει τα πραγματικά ή νομικά στοιχεία που είναι αναγκαία προκειμένου να δώσει χρήσιμη απάντηση στα ερωτήματα που του υποβλήθηκαν. Με βάση τα κριτήρια αυτά, το τέταρτο ερώτημα είναι παραδεκτό.
81. Η έκθεση περιβαλλοντικών επιπτώσεων στην οποία αναφέρεται το ερώτημα συνιστά έννοια του ιρλανδικού δικαίου, η ερμηνεία της οποίας δεν εμπίπτει στην αρμοδιότητα του Δικαστηρίου. Πάντως, από τα στοιχεία που παραθέτει η An Bord Pleanála σχετικά με το Section 50(2) του Roads Act προκύπτει ότι η έκθεση περιβαλλοντικών επιπτώσεων περιλαμβάνει, κατ’ ουσίαν, τις πληροφορίες τις οποίες οφείλει να παράσχει ο κύριος του έργου σε σχέση με την αίτησή του για χορήγηση άδειας βάσει του άρθρου 5, παράγραφος 3, της οδηγίας ΕΠΕ.
82. Επομένως, αντιλαμβάνομαι το ερώτημα αυτό υπό την έννοια του κατά πόσον ο κύριος του έργου οφείλει, με βάση το άρθρο 5, παράγραφος 3, της οδηγίας ΕΠΕ, να παράσχει τις πληροφορίες που μνημονεύονται στο συγκεκριμένο ερώτημα. Κατά το στοιχείο γʹ της εν λόγω διατάξεως, οι πληροφορίες τις οποίες παρέχει ο κύριος του έργου περιλαμβάνουν, μεταξύ άλλων, τουλάχιστον τα απαραίτητα στοιχεία για την εξακρίβωση και την εκτίμηση των κυριότερων επιπτώσεων που το έργο ενδέχεται να έχει στο περιβάλλον.
83. Τα περιβαλλοντικά στοιχεία τα οποία πρέπει να εξετάζονται προκύπτουν από το άρθρο 5, παράγραφος 1, και από το παράρτημα IV, σημείο 3, της οδηγίας ΕΠΕ. Σύμφωνα με αυτά, ο κύριος του έργου παρέχει περιγραφή των στοιχείων του περιβάλλοντος που ενδέχεται να θιγούν σημαντικά από το προτεινόμενο έργο, συμπεριλαμβανομένων ειδικότερα της πανίδας και της χλωρίδας. Τούτο συνάδει με τον σκοπό της εκτιμήσεως περιβαλλοντικών επιπτώσεων κατά το άρθρο 3, στοιχείο αʹ, ο οποίος συνίσταται στον εντοπισμό, την περιγραφή και την αξιολόγηση των άμεσων και έμμεσων επιπτώσεων ενός έργου στην πανίδα και τη χλωρίδα.
84. Δεδομένου ότι η πανίδα και η χλωρίδα αποτελούνται από διάφορα είδη, ο κύριος του έργου πρέπει να παράσχει πληροφορίες ως προς τις επιπτώσεις σε συγκεκριμένα είδη. Ωστόσο, η υποχρέωση αυτή δεν καλύπτει όλες τις επιπτώσεις σε όλα τα είδη, αλλά μόνον τις κυριότερες επιπτώσεις. Ο εν λόγω περιορισμός στις κυριότερες επιπτώσεις επιβεβαιώνεται και από το ότι ο κύριος του έργου οφείλει, βάσει του άρθρου 5, παράγραφος 1, της οδηγίας ΕΠΕ, να παράσχει μόνον πληροφορίες που ενδιαφέρουν και είναι ευλόγως αναμενόμενες.
85. Η έννοια των κυριότερων επιπτώσεων πρέπει να ερμηνεύεται υπό το φως του άρθρου 1, παράγραφος 1, και του άρθρου 2, παράγραφος 1, της οδηγίας ΕΠΕ, βάσει των οποίων τα έργα που ενδέχεται να έχουν σημαντικές επιπτώσεις στο περιβάλλον υπόκεινται σε εκτίμηση περιβαλλοντικών επιπτώσεων. Αντιθέτως, επιπτώσεις οι οποίες ενδέχεται να μην είναι σημαντικές, δεν εμπίπτουν στις κυριότερες επιπτώσεις κατά την έννοια του άρθρου 5, παράγραφος 3, της οδηγίας ΕΠΕ.
86. Ο προσδιορισμός των επιπτώσεων που πρέπει να θεωρούνται σημαντικές μπορεί να εξαρτάται από διάφορους παράγοντες. Τα βασικά σημεία αναφοράς όμως έχουν σχέση με την έννομη προστασία των θιγόμενων στοιχείων του περιβάλλοντος.
87. Παραδείγματος χάρη, πιθανές επιπτώσεις σε είδη, τα οποία προστατεύονται από την οδηγία περί οικοτόπων –ή από το εθνικό δίκαιο– θεωρούνται κατά κανόνα σημαντικές (28) και, ως εκ τούτου, πρέπει να περιλαμβάνονται στις πληροφορίες που παρέχει ο κύριος του έργου, ακόμη και αν επηρεάζονται μόνο μεμονωμένα δείγματα.
88. Αντιθέτως, εάν επηρεάζονται μόνο μεμονωμένα δείγματα ειδών ευρείας κατανομής που δεν υπάγονται σε καθεστώς ειδικής προστασίας δεν τίθεται, κατά κανόνα, ζήτημα περί κυριοτέρων επιπτώσεων για τις οποίες ο κύριος του έργου οφείλει να παράσχει πληροφορίες.
89. Βάσει των συγκεκριμένων περιστάσεων κάθε μεμονωμένης περιπτώσεως είναι δυνατόν να συνάγονται διαφορετικά συμπεράσματα σχετικά με τις ενδεχόμενες κυριότερες επιπτώσεις. Παραδείγματος χάρη, σε περίπτωση που επηρεάζεται ένα μεμονωμένο δείγμα είδους ευρείας κατανομής, δεν αποκλείεται οι επιπτώσεις να θεωρηθούν σημαντικές, εάν πρόκειται για εξαιρετικό δείγμα, όπως ένα ιδιαιτέρως παλαιό δέντρο.
90. Στο πλαίσιο ένδικης προσφυγής κατά άδειας λόγω παραβάσεως του άρθρου 5, παράγραφος 3, της οδηγίας ΕΠΕ, αυτό σημαίνει ότι ο προσφεύγων πρέπει να τεκμηριώσει ποιες είναι οι πιθανές σημαντικές επιπτώσεις του έργου τις οποίες ο κύριος του έργου δεν εξέτασε και δεν ανέλυσε επαρκώς. Συναφώς, δεν αρκεί η απλή μνεία ορισμένων ειδών χωρίς περαιτέρω εξέταση. Ωστόσο, ανάλογα με το είδος, μπορεί να είναι σχετικά απλό να εκτεθούν οι λόγοι που καθιστούν σημαντικές τις τυχόν επιπτώσεις.
91. Συνοψίζοντας, στο τέταρτο ερώτημα πρέπει να δοθεί η απάντηση ότι, βάσει του άρθρου 5, παράγραφος 3, στοιχείο γʹ, της οδηγίας ΕΠΕ, ο κύριος του έργου οφείλει να παράσχει τις αναγκαίες πληροφορίες για τη διαπίστωση και την αξιολόγηση των πιθανών σημαντικών επιπτώσεων που μπορεί να έχει το έργο στη χλωρίδα και την πανίδα. Μεταξύ των αναγκαίων πληροφοριών περιλαμβάνονται, ιδίως, οι επιπτώσεις σε προστατευόμενα είδη, καθώς και σε είδη των οποίων οι θιγόμενοι πληθυσμοί έχουν ιδιαίτερη σημασία για άλλους λόγους.
2. Επί των ερωτημάτων 5 έως 7 – Εναλλακτικές λύσεις στο πλαίσιο της εκτιμήσεως περιβαλλοντικών επιπτώσεων
92. Το πέμπτο, το έκτο και το έβδομο ερώτημα αφορούν τις πληροφορίες εκ μέρους του κυρίου του έργου σχετικά με εναλλακτικές λύσεις για το εξεταζόμενο έργο. Πιο συγκεκριμένα, στην υπόθεση της κύριας δίκης εξετάσθηκε, σε πρώιμο στάδιο, το ενδεχόμενο η παρακαμπτήρια οδός να «διασχίσει» μέσω γέφυρας τη μείζονα κοίτη του ποταμού. Η εναλλακτική αυτή απορρίφθηκε ωστόσο για λόγους κόστους. Τα ερωτήματα του High Court έχουν ως σκοπό να διευκρινισθεί αν ο κύριος του έργου οφείλει εντούτοις να παράσχει πληροφορίες σχετικά με τις περιβαλλοντικές επιπτώσεις μιας τέτοιας εναλλακτικής εκτελέσεως του έργου κατασκευής οδικού δικτύου.
1) Επί του πέμπτου ερωτήματος – Οι κύριες εναλλακτικές λύσεις
93. Με το πέμπτο ερώτημα επιδιώκεται να διευκρινισθεί αν εναλλακτική επιλογή μπορεί να θεωρηθεί ως μία από «τις κύριες εναλλακτικές λύσεις» κατά την έννοια του άρθρου 5, παράγραφος 3, στοιχείο δʹ, της οδηγίας ΕΠΕ, ακόμη και στην περίπτωση που ο κύριος του έργου την έχει απορρίψει σε πρώιμο στάδιο.
94. Προκειμένου να αξιολογηθεί ποιες εναλλακτικές λύσεις πρέπει να θεωρούνται κύριες, καθοριστική είναι η σημασία που έχουν οι εναλλακτικές αυτές λύσεις για τις περιβαλλοντικές επιπτώσεις του έργου και για την αποτροπή τους. Πράγματι, η οδηγία ΕΠΕ αποσκοπεί, κατά το άρθρο 3, στον εντοπισμό, την περιγραφή και την αξιολόγηση των περιβαλλοντικών επιπτώσεων έργων. Συνεπώς, η παρουσίαση των εναλλακτικών λύσεων είναι σημαντική, κυρίως, στον βαθμό που οι λύσεις αυτές θα μπορούσαν να επηρεάσουν τις περιβαλλοντικές επιπτώσεις του έργου.
95. Υπό αυτό το πρίσμα, ο χρόνος απορρίψεως μιας διαφορετικής λύσεως δεν έχει σημασία, αλλά ενδέχεται να επηρεάζει έμμεσα το εύρος της απαιτούμενης αιτιολογήσεως. Το εύρος τούτο αποτελεί αντικείμενο του έκτου και του έβδομου ερωτήματος.
96. Επομένως, κατά την έννοια του άρθρου 5, παράγραφος 3, στοιχείο δʹ, της οδηγίας ΕΠΕ, κύριες είναι εκείνες οι εναλλακτικές λύσεις που θα μπορούσαν να επηρεάσουν σημαντικά τις περιβαλλοντικές επιπτώσεις του έργου.
2) Επί της σημασίας της εξετάσεως εκ μέρους του κυρίου του έργου
97. Μολονότι η αίτηση προδικαστικής αποφάσεως δεν περιέχει σχετικό ερώτημα, πριν δοθεί απάντηση στο έκτο και στο έβδομο ερώτημα, πρέπει να αναλυθεί το γεγονός ότι το άρθρο 5, παράγραφος 3, στοιχείο δʹ, της οδηγίας ΕΠΕ απαιτεί μόνον πληροφορίες για άλλες πιθανές λύσεις που έχει μελετήσει ο κύριος του έργου. Ασφαλώς, το εθνικό δικαστήριο λαμβάνει ως δεδομένο το ότι ο κύριος του έργου έχει «μελετήσει» την εν λόγω εναλλακτική κατασκευή της περιφερειακής οδού. Ωστόσο, η βασική επιλογή του νομοθέτη της Ένωσης για μια εξάρτηση από την εκ μέρους του κυρίου του έργου εξέταση έχει σημασία και για τις πληροφορίες, τις οποίες παρέχει ο κύριος του έργου σχετικά με τις πιθανές λύσεις τις οποίες έχει μελετήσει.
98. Λαμβανομένων υπόψη τόσο του σκοπού της περιβαλλοντικής πολιτικής της Ένωσης κατά το άρθρο 191, παράγραφος 2, ΣΛΕΕ και το άρθρο 37 του Χάρτη των Θεμελιωδών Δικαιωμάτων, ο οποίος συνίσταται στη διασφάλιση υψηλού επιπέδου προστασίας, όσο και των αρχών της προφυλάξεως και της προλήψεως που κατοχυρώνονται επίσης στο άρθρο 191, παράγραφος 2, ΣΛΕΕ, είναι ευκταία, προφανώς, η κατά το δυνατόν εκτενέστερη εξέταση των εναλλακτικών λύσεων ενός έργου. Τέτοια πρακτική θα καθιστούσε δυνατή την επιλογή της εναλλακτικής λύσεως η οποία θα περιόριζε στον ελάχιστο βαθμό τις δυσμενείς περιβαλλοντικές επιπτώσεις του έργου.
99. Στο ίδιο πνεύμα, η περιβαλλοντική μελέτη της στρατηγικής εκτιμήσεως περιβαλλοντικών επιπτώσεων που εκπονείται σύμφωνα με το άρθρο 5, παράγραφος 1, της οδηγίας σχετικά με την εκτίμηση των περιβαλλοντικών επιπτώσεων ορισμένων σχεδίων και προγραμμάτων (29), περιλαμβάνει και λογικές εναλλακτικές λύσεις.
100. Εντούτοις, στο άρθρο 5, παράγραφος 3, στοιχείο δʹ, της οδηγίας ΕΠΕ, ο νομοθέτης της Ένωσης επέλεξε διαφορετική προσέγγιση. Τουτέστιν, οι πληροφορίες που παρέχει ο κύριος του έργου περιλαμβάνουν τουλάχιστον μια σύνοψη των κύριων εναλλακτικών λύσεων που μελετά ο κύριος του έργου και υπόδειξη των κύριων λόγων της επιλογής του, λαμβανομένων υπόψη των επιπτώσεων στο περιβάλλον. Τούτο επαναλαμβάνεται και στο παράρτημα IV, σημείο 2.
– Επί του ιστορικού θεσπίσεως
101. Όπως προκύπτει από την αίτηση προδικαστικής αποφάσεως και όπως επισημαίνουν η An Bord Pleanála και η Ιρλανδία, η εν λόγω νομοθετική επιλογή επιβεβαιώνεται με σαφήνεια και από το ιστορικό θεσπίσεως της οδηγίας 97/11/ΕΕ (30). Πιο συγκεκριμένα, τόσο η Επιτροπή (31) όσο και το Κοινοβούλιο (32) πρότειναν να υποχρεούται ο κύριος του έργου να παράσχει περιγραφή των κυριότερων πιθανών εναλλακτικών λύσεων. Δεν κατέστη όμως δυνατόν να επιβάλουν την πρότασή τους.
102. Επιπλέον, η Επιτροπή είχε προτείνει, ήδη από το 1980, μια περιγραφή των λογικά πιθανών εναλλακτικών λύσεων (33), αλλά το Συμβούλιο περιόρισε την υποχρέωση αυτή με το γράμμα το οποίο περιλαμβάνεται και σήμερα στην ισχύουσα οδηγία ΕΠΕ (34).
103. Οι πιο πρόσφατες δε και μη εφαρμοστέες ακόμη τροποποιήσεις που επέφερε η οδηγία 2014/52, παρά τις φιλόδοξες προτάσεις της Επιτροπής (35) και του Κοινοβουλίου (36), εξακολουθούν να απαιτούν, στο άρθρο 5, παράγραφος 1, στοιχείο δʹ, μόνο περιγραφή των εύλογων εναλλακτικών λύσεων που μπορούν να εξεταστούν από τον κύριο του έργου.
104. Επομένως, το ιστορικό θεσπίσεως του άρθρου 5, παράγραφος 3, στοιχείο δʹ, της οδηγίας ΕΠΕ επιβεβαιώνει το συμπέρασμα που συνάγεται με βάση το γράμμα της διατάξεως, δηλαδή ότι ο κύριος του έργου οφείλει να παράσχει πληροφορίες μόνον ως προς τις εναλλακτικές λύσεις τις οποίες έχει μελετήσει, αλλά όχι σε σχέση με λύσεις που θα ήταν ενδεχομένως εύλογες, αλλά δεν τις έχει εξετάσει.
– Επί της Συμβάσεως του Espoo
105. Ευρύτερες υποχρεώσεις για την εξέταση εναλλακτικών λύσεων, ανεξαρτήτως των απαιτήσεων ουσιαστικού δικαίου που αφορούν το εκάστοτε έργο, απορρέουν από τη Σύμβαση του Espoo (37) στην οποία παραπέμπει η αίτηση προδικαστικής αποφάσεως. Πράγματι, κατά το άρθρο 4, παράγραφος 1, και το παράρτημα II, στοιχεία βʹ, γʹ και δʹ, της εν λόγω Συμβάσεως, πρέπει να υποβάλλεται περιγραφή εύλογων εναλλακτικών προτάσεων και των περιβαλλοντικών τους επιπτώσεων.
106. Ωστόσο, όπως προκύπτει από το άρθρο 2, παράγραφος 2, της Συμβάσεως, αυτή δεν καλύπτει την εκτίμηση περιβαλλοντικών επιπτώσεων για όλα τα έργα που υπόκεινται στην οδηγία ΕΠΕ, αλλά μόνο για ορισμένα έργα τα οποία ενδέχεται να προκαλέσουν σοβαρές ανεπιθύμητες διασυνοριακές επιπτώσεις.
107. Ασφαλώς, θα ήταν ευκταία η ερμηνεία της οδηγίας ΕΠΕ σύμφωνα με τη Σύμβαση (38), προκειμένου να επιτευχθεί ενιαίο πλαίσιο εφαρμογής, δεδομένου ότι η οδηγία πρέπει να ενσωματώσει, σε μεγάλο βαθμό, τη Σύμβαση (39). Άλλωστε, οι αρμοδιότητες της Ένωσης πρέπει να ασκούνται τηρουμένου του διεθνούς δικαίου και, συνακόλουθα, το παράγωγο δίκαιο της Ένωσης πρέπει να ερμηνεύεται σύμφωνα με τις διεθνείς υποχρεώσεις της (40).
108. Ωστόσο, λαμβανομένου υπόψη του γράμματος και του ιστορικού θεσπίσεως του άρθρου 5, παράγραφος 3, στοιχείο δʹ, της οδηγίας ΕΠΕ, η διάταξη αυτή δεν είναι δυνατόν να ερμηνευθεί υπό την έννοια ότι ένα έργο μπορεί να εγκριθεί μόνον εάν περιγράφονται και οι πιθανές εναλλακτικές λύσεις και αξιολογούνται οι επιπτώσεις τους.
109. Εν προκειμένω, δεν ερωτάται αν η ρύθμιση για την αξιολόγηση των εναλλακτικών επιλογών με βάση τη Σύμβαση του Espoo είναι άμεσα εφαρμοστέα για ορισμένα έργα, συμπληρωματικώς προς την οδηγία ΕΠΕ, καθόσον, λαμβανομένου υπόψη του γράμματός της καθώς και του αντικειμένου και της φύσεως της Συμβάσεως, περιέχει σαφή και συγκεκριμένη υποχρέωση, η εκτέλεση ή τα αποτελέσματα της οποίας δεν εξαρτώνται από την έκδοση άλλης μεταγενέστερης πράξεως (41). Εξάλλου, το ερώτημα αυτό θα ήταν μάλλον αλυσιτελές, δεδομένου ότι το επίδικο έργο δεν εμπίπτει, προφανώς, στο πεδίο εφαρμογής της Συμβάσεως. Ως εκ τούτου, παρέλκει η απάντηση του Δικαστηρίου στο ερώτημα αυτό.
– Υπαγωγή στο σύστημα και στους σκοπούς της οδηγίας ΕΠΕ
110. Εκ πρώτης όψεως, δεν είναι ικανοποιητικό το γεγονός ότι η εξέταση εναλλακτικών λύσεων στο πλαίσιο της εκτιμήσεως περιβαλλοντικών επιπτώσεων εξαρτάται κυρίως από τον κύριο του έργου. Το καθεστώς όμως αυτό συνάδει –τουλάχιστον σε ορισμένο βαθμό– με τον κατεξοχήν διαδικαστικό χαρακτήρα της οδηγίας ΕΠΕ.
111. Πράγματι, όσον αφορά την επιλογή ενός έργου, δεν προκύπτει από την οδηγία ΕΠΕ το αν και το πώς πρέπει να λαμβάνονται υπόψη οι λόγοι επιλογής σε σχέση με τις περιβαλλοντικές επιπτώσεις. Η εν λόγω οδηγία δεν περιέχει ουσιαστικού δικαίου απαιτήσεις ως προς την έγκριση του έργου (42).
112. Επίσης, η θεμελιώδης ή ουσιώδης υποχρέωση με βάση το άρθρο 3 της οδηγίας ΕΠΕ, η οποία επισημάνθηκε από τους B. Holohan κ.λπ. και συνίσταται όχι μόνο στον εντοπισμό και την περιγραφή των άμεσων και έμμεσων συνεπειών ενός έργου σε ορισμένους παράγοντες, αλλά και στη δέουσα αξιολόγησή των συνεπειών αυτών υπό το πρίσμα κάθε συγκεκριμένης περιπτώσεως (43), δεν συνεπάγεται ουσιαστικές απαιτήσεις για το εκάστοτε σχέδιο.
113. Κατά συνέπεια, μόνο βάσει άλλων ρυθμίσεων μπορεί να υποχρεούται ο κύριος του έργου να εξετάζει εναλλακτικές λύσεις και να τεκμηριώνει την επιλογή του.
114. Παραδείγματος χάρη, η έγκριση με βάση το άρθρο 6, παράγραφος 4, της οδηγίας περί οικοτόπων θα προϋπέθετε την απουσία εναλλακτικών λύσεων. Τέτοια έγκριση θα χωρούσε και στην υπόθεση της κύριας δίκης, εάν δεν καθίστατο δυνατό να αποκλεισθεί κάθε εύλογη αμφιβολία, από επιστημονικής απόψεως, ότι το έργο δεν παραβλάπτει την ακεραιότητα των οικείων ζωνών προστασίας.
115. Στην προκειμένη δε περίπτωση, η προστασία των ειδών θα μπορούσε, επίσης, να επιβάλει την αξιολόγηση εναλλακτικών λύσεων. Πιο συγκεκριμένα, από την αίτηση προδικαστικής αποφάσεως προκύπτει ότι συζητείται –λόγω της ενδεχόμενης παρουσίας νυχτερίδων– η ανάγκη παρεκκλίσεων από το καθεστώς αυστηρής προστασίας του άρθρου 12 της οδηγίας περί οικοτόπων (44). Κατά το άρθρο 16 τέτοιες παρεκκλίσεις επιτρέπονται μόνον όταν δεν υπάρχει άλλη αποτελεσματική λύση.
116. Δεν αποκλείεται, επίσης, η αρμόδια για τη χορήγηση άδειας αρχή να απαιτήσει από τον κύριο του έργου πληροφορίες σχετικά με εναλλακτικές λύσεις, όπως προβλέπει η αιτιολογική σκέψη 13 της οδηγίας ΕΠΕ. Τούτο θα ήταν αναγκαίο, ιδίως, εάν η αρχή έπρεπε να λάβει απόφαση για την έγκριση του έργου στο πλαίσιο της διακριτικής της ευχέρειας.
117. Τέλος, το Ηνωμένο Βασίλειο ορθώς επισημαίνει ότι η εξέταση εναλλακτικών λύσεων στο πλαίσιο της στρατηγικής εκτιμήσεως περιβαλλοντικών επιπτώσεων σχεδίων και προγραμμάτων αντισταθμίζει, τουλάχιστον εν μέρει, την απουσία υποχρεωτικής εξετάσεως εναλλακτικών λύσεων στο πλαίσιο της εκτιμήσεως περιβαλλοντικών επιπτώσεων των έργων.
3) Επί του έκτου και επί του έβδομου ερωτήματος – Περιβαλλοντικές επιπτώσεις των εναλλακτικών λύσεων
118. Με το έκτο και το έβδομο ερώτημα ζητείται να διευκρινισθούν οι πληροφορίες τις οποίες οφείλει να παράσχει ο κύριος του έργου σε σχέση με τις επιπτώσεις των εναλλακτικών λύσεων. Το αν απαιτείται εν γένει η παροχή τέτοιων πληροφοριών συνιστά αντικείμενο του έβδομου ερωτήματος, ενώ το έκτο ερώτημα αφορά, προφανώς, το απαιτούμενο εύρος των παρεχόμενων πληροφοριών.
119. Κατά το άρθρο 5, παράγραφος 3, στοιχείο δʹ, της οδηγίας ΕΠΕ, οι πληροφορίες τις οποίες παρέχει ο κύριος του έργου περιλαμβάνουν τουλάχιστον τους κύριους λόγους της επιλογής του, λαμβανομένων υπόψη των επιπτώσεων στο περιβάλλον.
120. Η διάταξη αυτή αποτελεί περαιτέρω έκφραση του συστηματικού προσανατολισμού του άρθρου 5, παράγραφος 3, στοιχείο δʹ, της οδηγίας ΕΠΕ στην εξέταση των εναλλακτικών λύσεων από τον κύριο του έργου. Τουλάχιστον, η οδηγία αυτή δεν επιβάλλει στον κύριο του έργου να επιλέξει με βάση τις περιβαλλοντικές επιπτώσεις των διαφόρων εναλλακτικών λύσεων ή να λάβει υπόψη εν γένει τις περιβαλλοντικές επιπτώσεις κατά την τελική επιλογή του. Αντιθέτως, η υποχρέωσή του περιορίζεται στη γνωστοποίηση των λόγων που οδήγησαν στην επιλογή του, εφόσον αυτοί αφορούν τις επιπτώσεις στο περιβάλλον.
121. Ωστόσο, εάν οι περιβαλλοντικές επιπτώσεις δεν διαδραμάτισαν κανέναν ρόλο στην τελική επιλογή του, η οποία στηρίχθηκε σε αμιγώς οικονομικές εκτιμήσεις, όπως συνέβη προφανώς στην προκειμένη περίπτωση, δεν υφίστανται λόγοι για την επιλογή αυτή οι οποίοι πρέπει να γνωστοποιηθούν.
122. Στο άρθρο 5, παράγραφος 3, στοιχείο δʹ, της οδηγίας ΕΠΕ δεν προβλέπεται, ιδίως, καμία υποχρέωση να εντοπισθούν, να περιγραφούν και να αξιολογηθούν οι περιβαλλοντικές επιπτώσεις των εναλλακτικών λύσεων.
123. Η κατάσταση θα ήταν διαφορετική όμως, εάν ουσιαστικού δικαίου διατάξεις άλλων ρυθμιστικών πλαισίων υποχρέωναν τον κύριο του έργου να λάβει υπόψη εναλλακτικές λύσεις (45). Σε τέτοια περίπτωση, ο κύριος του έργου οφείλει, κατά κανόνα, και σύμφωνα με το άρθρο 5, παράγραφος 3, στοιχείο δʹ, της οδηγίας ΕΠΕ, να παρουσιάσει τις εναλλακτικές λύσεις και να εκθέσει τους λόγους που δικαιολογούν την τελική επιλογή του με βάση το εκάστοτε ρυθμιστικό πλαίσιο, εφόσον οι λόγοι αυτοί αφορούν τις επιπτώσεις στο περιβάλλον.
124. Επομένως, βάσει του άρθρου 5, παράγραφος 3, στοιχείο δʹ, της οδηγίας ΕΠΕ, ο κύριος του έργου πρέπει να εκθέτει τους λόγους οι οποίοι καθόρισαν την επιλογή του μεταξύ διαφόρων δυνατών λύσεων, εφόσον οι λόγοι αυτοί αφορούν τις επιπτώσεις του έργου στο περιβάλλον και τις εναλλακτικές λύσεις.
V. Πρόταση
125. Κατά συνέπεια, προτείνω στο Δικαστήριο να απαντήσει στην αίτηση προδικαστικής αποφάσεως ως εξής:
1) Η εκτίμηση βάσει του άρθρου 6, παράγραφος 3, της οδηγίας 92/43/ΕΟΚ για τη διατήρηση των φυσικών οικοτόπων καθώς και της άγριας πανίδας και χλωρίδας δεν απαιτείται μεν να προσδιορίζει ρητώς το σύνολο των οικοτόπων και των ειδών για τα οποία η περιοχή καταχωρίσθηκε στον κατάλογο των τόπων κοινοτικής σημασίας ή προστατεύεται ως ζώνη ειδικής προστασίας σύμφωνα με την οδηγία 2009/147/ΕΚ περί της διατηρήσεως των αγρίων πτηνών, αλλά η εκτίμηση αυτή πρέπει να περιέχει, τουλάχιστον εμμέσως, πλήρη, ακριβή και οριστικά συμπεράσματα και διαπιστώσεις, ικανά να άρουν κάθε εύλογη αμφιβολία, από επιστημονικής απόψεως, όσον αφορά τις επιπτώσεις των εξεταζόμενων εργασιών στους προστατευόμενους τύπους οικοτόπων και στα προστατευόμενα είδη (ερώτημα 1).
2) Η εκτίμηση βάσει του άρθρου 6, παράγραφος 3, της οδηγίας 92/43 λαμβάνει δεόντως υπόψη τις επιπτώσεις για τους στόχους διατηρήσεως ενός τόπου, μόνον εφόσον περιλαμβάνει τις δυσμενείς συνέπειες για τα χαρακτηριστικά είδη των προστατευόμενων τύπων οικοτόπων, καθώς και για τα άλλα είδη και τους οικοτόπους, στο μέτρο που αυτά είναι αναγκαία για τη διατήρηση των προστατευόμενων τύπων οικοτόπων και των προστατευόμενων ειδών (ερώτημα 2).
3) Η εκτίμηση βάσει του άρθρου 6, παράγραφος 3, της οδηγίας 92/43 πρέπει να καλύπτει και τις επιπτώσεις στα είδη ή στους οικοτόπους που βρίσκονται εκτός των ζωνών προστασίας, εφόσον αυτές ενδέχεται να έχουν δυσμενείς συνέπειες για τους στόχους διατηρήσεως των ζωνών προστασίας (ερώτημα 3).
4) Στο πλαίσιο άδειας για την κατασκευή έργου η οποία χορηγείται βάσει του άρθρου 6, παράγραφος 3, της οδηγίας 92/43, οι λεπτομέρειες της φάσεως κατασκευής μπορούν να ρυθμίζονται μονομερώς με αποφάσεις που λαμβάνει ο κύριος του έργου, μόνον εφόσον έχει αποκλεισθεί κάθε εύλογη αμφιβολία, από επιστημονικής απόψεως, ότι οι επιπτώσεις των αποφάσεων αυτών δεν θα παραβλάψουν την ακεραιότητα του συγκεκριμένου τόπου (ερώτημα 8).
5) Η αρμόδια αρχή οφείλει να αιτιολογεί λεπτομερώς και με σαφήνεια εκείνα τα στοιχεία της αποφάσεως για την έγκριση έργου βάσει του άρθρου 6, παράγραφος 3, της οδηγίας 92/43 τα οποία θα μπορούσαν να δημιουργήσουν εύλογες αμφιβολίες, από επιστημονικής απόψεως, ως προς το ότι οι επιπτώσεις του εν λόγω έργου δεν θα παραβλάψουν την ακεραιότητα του συγκεκριμένου τόπου, ώστε να αποκλείονται τέτοιες αμφιβολίες. Τούτο ισχύει, ιδίως, για τις αμφιβολίες που προκύπτουν από τα συμπεράσματα του ελεγκτή. Ασφαλώς, η αρχή μπορεί να παραπέμψει σε επιστημονική γνωμάτευση για να αιτιολογήσει την απόφασή της, αλλά και αυτή η γνωμάτευση πρέπει να είναι ικανή να αποκλείσει κάθε εύλογη αμφιβολία από επιστημονικής απόψεως (ερωτήματα 9, 10 και 11).
6) Βάσει του άρθρου 5, παράγραφος 3, στοιχείο γʹ, της οδηγίας 2011/92/ΕΕ για την εκτίμηση των επιπτώσεων ορισμένων σχεδίων δημοσίων και ιδιωτικών έργων στο περιβάλλον, ο κύριος του έργου οφείλει να παράσχει τις αναγκαίες πληροφορίες για τη διαπίστωση και την αξιολόγηση των πιθανών σημαντικών επιπτώσεων που μπορεί να προκαλέσει το έργο στη χλωρίδα και στην πανίδα (ερώτημα 4).
7) Κατά την έννοια του άρθρου 5, παράγραφος 3, στοιχείο δʹ, της οδηγίας 2011/92, κύριες είναι εκείνες οι εναλλακτικές λύσεις που θα μπορούσαν να επηρεάσουν σημαντικά τις περιβαλλοντικές επιπτώσεις του έργου (ερώτημα 5).
8) Βάσει του άρθρου 5, παράγραφος 3, στοιχείο δʹ, της οδηγίας 2011/92, ο κύριος του έργου πρέπει να εκθέτει τους λόγους οι οποίοι καθόρισαν την επιλογή του μεταξύ διαφόρων δυνατών λύσεων, εφόσον οι λόγοι αυτοί αφορούν τις επιπτώσεις του έργου στο περιβάλλον και τις εναλλακτικές λύσεις (ερωτήματα 6 και 7).