KOHTUJURISTI ETTEPANEK
JULIANE KOKOTT
esitatud 7. augustil 2018(1)
Kohtuasi C‑461/17
Brian Holohan jt
versus
An Bord Pleanála,
menetluses osales:
National Parks and Wildlife Service (NPWS)
(eelotsusetaotlus, mille on esitanud High Court (kõrge kohus, Iirimaa))
Eelotsusetaotlus – Keskkond – Direktiiv 92/43/EMÜ – Looduslike elupaikade ning loodusliku loomastiku ja taimestiku kaitse – Direktiiv 2011/92/EL – Teatavate riiklike ja eraprojektide keskkonnamõju hindamine – Erikaitseala – Projekti alale avaldatava mõju asjakohane hindamine – Teearendusprojekt – Põhjendused – Alternatiivid
I. Sissejuhatus
1. Euroopa Liidu keskkonnaõigus nõuab keskkonnamõju mitmesugust hindamist. Konkreetsete kavade puhul on eriline tähtsus keskkonnamõju hindamisel vastavalt keskkonnamõju hindamise direktiivile(2) ja keskkonnamõju asjakohasel hindamisel koos kaitsealade suhtes kehtestatud kaitse-eesmärkidega vastavalt elupaikade direktiivile(3).
2. Käesolev eelotsusetaotlus, mille põhjuseks on loa andmine Iirimaal Kilkenny juures asuva ümbersõidutee jaoks, annab Euroopa Kohtule võimaluse täpsustada sellistele hindamistele esitatavaid sisulisi nõudeid, eelkõige silmas pidades liike, mida kava mõjutab, ja alternatiivide hindamist.
3. Keskkonnamõju hindamisel tekitavad raskusi eriti alternatiivide käsitlemise küsimused, kuid kõik vastused eelotsuse küsimustele võivad mõlema hindamisviisi läbiviimisel anda õiguskindluse osas väärtusliku panuse.
II. Õigusraamistik
A. Liidu õigus
1. Elupaikade direktiiv
4. Elupaikade direktiivi artikli 1 punkt e määratleb loodusliku elupaiga kaitsestaatuse järgmiselt:
„loodusliku elupaiga kaitsestaatus – looduslikku elupaika ja selle tüüpilisi liike mõjutavate tegurite summa, mis võib mõjutada selle pikaajalist looduslikku levikut, struktuuri ja funktsioone ning selle tüüpiliste liikide pikaajalist säilimist artiklis 2 nimetatud territooriumil.
Loodusliku elupaiga kaitsestaatust loetakse soodsaks, kui:
– selle looduslik levila ja alad, mida see levila piires katab, on muutumatud või laienemas,
– selle pikaajaliseks säilimiseks vajalik eriomane struktuur ja funktsioonid on praegu ja tõenäoliselt ka lähitulevikus olemas
ja
– selle tüüpiliste liikide kaitsestaatus on soodne punkti i määratluse kohaselt“.
5. Elupaikade direktiivi artikli 2 lõiked 2 ja 3 sisaldavad olulisi eesmärke selle kohaldamiseks:
„2. Käesoleva direktiivi kohaselt võetud meetmed on kavandatud ühenduse tähtsusega looduslike elupaikade ning looduslike looma- ja taimeliikide soodsa kaitsestaatuse säilitamiseks või taastamiseks.
3. Käesoleva direktiivi kohaselt võetud meetmetes võetakse arvesse majanduslikke, sotsiaalseid ja kultuurilisi vajadusi ning piirkondlikke ja kohalikke iseärasusi.“
6. Kavade ja projektide hindamine on elupaikade direktiivi artikli 6 lõikes 3 sätestatud järgmiselt:
„Iga kava või projekti, mis ei ole otseselt seotud ala kaitsekorraldusega või ei ole selleks otseselt vajalik, kuid mis tõenäoliselt avaldab alale olulist mõju eraldi või koos muude kavade või projektidega, tuleb asjakohaselt hinnata seoses tagajärgedega, mida see ala kaitse-eesmärkidele avaldab. Pädevad siseriiklikud asutused annavad kavale või projektile kava või projekti tagajärgede hindamise järelduste alusel ning lõike 4 sätete kohaselt nõusoleku alles pärast seda, kui nad on kindlaks teinud, et see ei avalda asjaomase ala terviklikkusele negatiivset mõju, ja teevad seda vajaduse korral pärast avaliku arvamuse saamist.“
7. Vastavalt elupaikade direktiivi artiklile 7 kohaldatakse artikli 6 lõikeid 2–4 ka linnukaitsedirektiivi(4) artikli 4 kohaselt klassifitseeritud erikaitsealadele.
2. Keskkonnamõju hindamise direktiiv
8. Keskkonnamõju hindamise põhiline sisu on sätestatud keskkonnamõju hindamise direktiivi artiklis 3:
„Keskkonnamõju hindamisel piiritletakse projekti otsene ja kaudne mõju järgmiste teguritega ja kirjeldatakse ja hinnatakse seda sobival viisil ning asjaolude ja artiklite 4–12 kohaselt:
a) inimesed, loomad ja taimed,
b) pinnas, vesi, õhk, ilmastik ja maastik,
c) aineline vara ja kultuuripärand,
d) punktides a, b ja c osundatud tegurite vastastikune mõju.“
9. Keskkonnamõju hindamise direktiivi artikli 5 lõiked 1 ja 3 sätestavad, millise teabe peab arendaja esitama:
„1. Projektide puhul, mille keskkonnamõju tuleb artikli 4 alusel hinnata käesoleva artikli ja artiklite 6–10 kohaselt, võtavad liikmesriigid vajalikud meetmed, tagamaks, et arendaja esitab sobivas vormis IV lisas piiritletud teabe, kui:
a) liikmesriigid leiavad, et see teave on loaandmismenetluse teatavas järgus ning teatava projekti või teatavat liiki projekti ja tõenäoliselt mõjutatavate keskkonnategurite erijooni silmas pidades asjakohane;
b) liikmesriigid leiavad, et on asjakohane nõuda arendajalt sellise teabe koostamist, võttes muu hulgas arvesse olemasolevaid teadmisi ja hindamisviise.
2. […]
3. Lõike 1 kohaselt arendaja esitatav teave sisaldab vähemalt:
a) projekti kirjeldust, mis sisaldab teavet projekti koha, laadi ja mahu kohta;
b) olulise kahjuliku mõju vältimiseks, vähendamiseks ja võimaluse korral kõrvaldamiseks ettenähtud meetmete kirjeldust;
c) andmeid, mida on vaja nende põhimõjude piiritlemiseks ja hindamiseks, mida projekt keskkonnale tõenäoliselt avaldab;
d) lühikirjeldust muudest peamistest lahendusvõimalustest, mida arendaja on uurinud, ja sellise valiku peamisi põhjusi, võttes arvesse keskkonnamõju;
e) punktides a–d osundatud teabe üldarusaadavat kokkuvõtet.“
10. Keskkonnamõju hindamise direktiivi IV lisa täpsustab artikli 5 kohaselt esitada tuleva teabe, eelkõige seoses alternatiivide ja spetsiifilise keskkonnamõjuga, mida hinnata tuleb:
„2. Selliste muude peamiste lahendusvõimaluste lühikirjeldus, mida arendaja on uurinud, ja sellise valiku peamised põhjused, võttes arvesse keskkonnamõju.
3. Kirjeldus, mis käsitleb keskkonna neid tegureid, mida väljapakutud projekt tõenäoliselt oluliselt mõjutab, sealhulgas eelkõige elanikkonda, loomastikku, taimestikku, pinnast, vett, õhku, ilmastikku, ainelist vara, sealhulgas ehituskunsti- ja muinaspärandit, maastikku, ja eespool nimetatud tegurite omavahelist mõju“.
11. Keskkonnamõju hindamise direktiivi põhjendus 13 käsitleb sisu ja ulatuse kindlaksmääramise etappi (nn scoping‑menetlus) vastavalt keskkonnamõju hindamise direktiivi artikli 5 lõikele 2:
„On asjakohane kehtestada kord, mille alusel arendajal oleks võimalik saada pädevate asutuste arvamus hindamiseks koostatava ja esitatava teabe sisu ja ulatuse kohta. Selle korra raames võivad liikmesriigid nõuda, et arendaja pakuks muu hulgas välja muud lahendusvõimalused selliste projektide osas, mille kohta ta kavatseb esitada taotluse.“
III. Asjaolud ja eelotsusetaotlus
12. An Bord Pleanála (riiklik planeerimisnõukogu) on Iirimaa asutus, kelle pädevusse kuulub kavandatud teearendustele ehituslubade andmine ja kes määrab seejuures kindlaks nõutava keskkonnamõju hindamise ulatuse ning viib esitatud teabe alusel läbi nõustamist.
13. 2008. aastal esitas arendaja, Kilkenny County Council (edaspidi „Kilkenny krahvkonna volikogu“, Iirimaa), An Bord Pleanálale taotluse loa saamiseks teearendusele, mis hõlmab uue tee ja üle Nore’i jõe silla ehitamist, ja vajalike kinnistute sundvõõrandamisele. Selle ümbersõidutee eesmärk on ehitada valmis ühendatud tänavate võrk ümber Kilkenny linna, et vähendada sellega muu hulgas liikluskoormust kesklinnas. Kavandatud tee läbib mitut looduskaitseala: linnudirektiivi kohaselt määratud Special Protection Area (erikaitseala; edaspidi „SPA“) „River Nore SPA“ (Natura 2000 kood IE0004233), candidate Special Area of Conservation (erikaitsealana kvalifitseerimiseks ettenähtud ala; edaspidi „tulevane SAC“) elupaikade direktiivi tähenduses, nimelt „River Barrow and River Nore SAC“ (Natura 2000 kood IE0002162), ja ala, mille kohta tehti ettepanek kvalifitseerida see National Heritage Areaks (riiklik pärandikaitseala).
14. An Bord Pleanála tegi 11. juulil 2014 otsuse, millega ta andis loa kavandatud teearenduseks, Kilkenny ümbersõidutee põhjapoolseks laienduseks ja taotletud sundvõõrandamise korralduse tegemiseks. Kaebajad taotlevad High Courtilt (kõrge kohus) selle otsuse kontrollimist ja selle tühistamist liidu õigusega vastuolu tõttu.
15. Käesolevas menetluses otsustas High Court (kõrge kohus) 4. mail 2017 esitada Euroopa Kohtule eelotsusetaotluse, mis saabus Euroopa Kohtusse 28. juulil 2017:
„1. Kas elupaikade direktiivi tuleb tõlgendada nii, et dokumendis „Natura Impact Statement“ (edaspidi „Natura mõjuhindamise aruanne“) tuleb täies ulatuses nimetada elupaigad ja liigid, mille pärast ala on kantud (ühenduse tähtsusega alade) loetelusse?
2. Kas elupaikade direktiivi tuleb tõlgendada nii, et Natura mõjuhindamise aruandes tuleb nimetada ja käsitleda võimalikku mõju kõikidele liikidele (mitte ainult kaitsealustele liikidele), mis on kaitsealusele elupaigale olulised ja selle osad?
3. Kas elupaikade direktiivi tuleb tõlgendada nii, et Natura mõjuhindamise aruandes tuleb sõnaselgelt käsitleda kavandatud arenduse mõju nii erikaitsealal asuvatele kaitsealustele liikidele ja elupaikadele kui ka väljaspool selle piire asuvatele liikidele ja elupaikadele?
4. Kas keskkonnamõju hindamise direktiivi tuleb tõlgendada nii, et keskkonnamõju hindamise aruandes tuleb sõnaselgelt märkida, kas kavandatud arendusel on aruandes nimetatud liikidele oluline mõju või mitte?
5. Kas võimalus, mida arendaja kaalus ja keskkonnamõju hinnangus käsitles ja/või mõned sidusrühmad toetasid ja/või pädev asutus kaalus, on „muu peamine lahendusvõimalus“ keskkonnamõju hindamise direktiivi artikli 5 lõike 3 punkti d tähenduses, isegi kui arendaja selle varakult kõrvale heitis?
6. Kas keskkonnamõju hindamise direktiivi tuleb tõlgendada nii, et keskkonnamõju hinnang peaks sisaldama piisavalt teavet iga lahendusvõimaluse keskkonnamõju kohta, et võimaldada eri lahendusvõimaluste keskkonnaalase soovitavuse võrdlemist, ning/või kas keskkonnamõju hindamise aruandes tuleb sõnaselgelt märkida, kuidas võeti arvesse eri lahendusvõimaluste keskkonnamõju?
7. Kas keskkonnamõju hindamise direktiivi artikli 5 lõike 3 punktis d sätestatud nõue, et arendaja peab oma valiku tegema „võttes arvesse projekti keskkonnamõju“, kehtib ainult valitud võimaluse või ka muude peamiste uuritud lahendusvõimaluste kohta, nii et tuleb analüüsida nende võimaluste keskkonnamõju?
8. Kas elupaikade direktiivi eesmärkide saavutamisega on kooskõlas, et ehitusetapi üksikasjalikud andmed (nagu ehitusplatsi asukoht ja veomarsruudid) võib otsustada pärast loa andmise otsust, ja kui jah, siis kas pädev asutus võib lubada, et need asjaolud mis tahes teostusloa puhul määrab kindlaks arendaja ühepoolse otsusega, millest pädevale asutusele pigem teatatakse kui sellele tema heakskiitu taotletakse?
9. Kas elupaikade direktiivi tuleb tõlgendada nii, et pädev asutus on kohustatud arvamuse tähenduse ja tagajärgede suhtes igasuguse kahtluse hajutamiseks piisavalt üksikasjalikult ja selgelt dokumenteerima, mil määral toetab talle esitatud teaduslik arvamus lisateabe hankimist enne teostusloa andmist?
10. Kas elupaikade direktiivi tuleb tõlgendada nii, et pädev asutus peab põhjendama või üksikasjalikult põhjendama, miks ta lükkab tagasi oma inspektori järelduse, et enne teostusloa andmist on vaja esitada lisateavet või teha teadusuuring?
11. Kas elupaikade direktiivi tuleb tõlgendada nii, et pädev asutus peab asjakohase hindamise tegemisel oma otsuse iga osa üksikasjalikult ja sõnaselgelt põhjendama?“
16. Kirjalikud seisukohad esitasid B. Holohan jt, An Bord Pleanála, Iirimaa, Tšehhi Vabariik, Suurbritannia ja Põhja-Iiri Ühendkuningriik ning Euroopa Komisjon. Tšehhi Vabariik ei osalenud 16. mai 2018. aasta kohtuistungil.
IV. Õiguslik analüüs
17. Järgnevalt vastan ma kõigepealt elupaikade direktiivi ja siis keskkonnmõju hindamise direktiivi kohta esitatud küsimustele.
A. Elupaikade direktiiv
18. Elupaikade direktiivi kohta esitatud küsimused puudutavad kõigepealt elupaikade direktiivi artikli 6 lõikes 3 sätestatud hindamise ulatust (selle kohta alljärgnev jaotis 1), siis otsustamisõigust, mille võib kavale nõusoleku andmisel delegeerida arendajale (selle kohta alljärgnev jaotis 2), ja lõpuks kavale nõusoleku andmise põhjendamisele esitatavad nõuded (selle kohta alljärgnev jaotis 3).
1. Kolm esimest küsimust: elupaikade direktiivi artikli 6 lõike 3 kohase hindamise ulatus
19. High Courti (kõrge kohus) kolm esimest küsimust puudutavad elupaikade direktiivi artikli 6 lõike 3 kohase hindamise ulatust. Kohus küsib nimelt, kas Natura mõjuhindamise aruandes (Natura impact statement) tuleb esitada teatud teave.
20. Elupaikade direktiiv ei sätesta siiski sellise hindamise läbiviimiseks mingit erilist meetodit(5) ja kindlasti ei esita erilisi nõudeid Iiri õiguses ette nähtud Natura mõjuhindamise aruandele (Natura impact statement). An Bord Pleanála väidab muu hulgas, et peale selle dokumendi esitati veel dokumente täiendavate seisukohtade kohta, mida kõiki tuleb artikli 6 lõike 3 kohasel hindamisel arvesse võtta.
21. Nendele küsimustele vastamiseks saab Euroopa Kohus aga selgitada, milliseid nõudeid tuleb esitada elupaikade direktiivi artikli 6 lõikes 3 sätestatud hindamisele.
a) Esimene küsimus: kõigi kaitsealuste elupaigatüüpide ja liikide nimetamine
22. Esimese küsimusega soovib High Court (kõrge kohus) teada saada, kas elupaikade direktiivi artikli 6 lõike 3 kohasel hindamisel tuleb täies ulatuses nimetada elupaigad ja liigid, mille pärast ala on kantud ühenduse tähtsusega alade loetellu. Selle küsimuse põhjus seisneb selles, et esitatud hindamisdokumentides ei mainita erinevaid liike ja elupaigatüüpe, kelle kaitseks ühenduse tähtsusega ala kindlaks määrati.
23. Järgnevalt näitan ma, et hindamine peab küll ühemõtteliselt välistama kõigi alal kaitstavate elupaigatüüpide ja liikide mis tahes kahjustamise, kuid see võib toimuda ka kaudselt.
24. Elupaikade direktiivi artikkel 6 sisaldab palju erilisi kohustusi ning menetlusi, mille eesmärk on, nagu nähtub selle direktiivi artikli 2 lõikest 2, Euroopa Liidu tähtsusega looduslike elupaikade ning looduslike looma- ja taimeliikide soodsa kaitsestaatuse säilitamine või vajaduse korral taastamine.(6)
25. Elupaikade direktiivi artikli 6 lõige 3 näeb selleks ette hindamismenetluse, mille eesmärk on eelneva kontrolli kaudu tagada, et kavale või projektile, mis ei ole otseselt seotud asjaomase ala kaitsekorraldusega või ei ole selleks otseselt vajalik, kuid mis tõenäoliselt avaldab alale olulist mõju, antakse luba vaid siis, kui see ei avalda asjaomase ala terviklikkusele (tegelikult) negatiivset mõju.(7)
26. Vastavalt elupaikade direktiivi artikli 6 lõike 3 esimesele lausele on selliste kavade või projektide keskkonnamõju hindamine koos kaitse-eesmärkidega kohustuslik tingimusel, kui objektiivsete asjaolude alusel ei saa välistada, et need avaldavad eraldi või koos muude kavade või projektidega nimetatud alale olulist mõju.(8) Seejuures tuleb selle valdkonna parimatest teadussaavutustest lähtudes teha kindlaks kõik kava või projekti aspektid, mis võivad avaldada mõju asjaomase ala kaitse-eesmärkidele.(9) Hindamisel tuleb võtta eelkõige arvesse sellise kava või projektiga seotud ala eriomaseid keskkonnatunnuseid ja ‑tingimusi.(10)
27. Kavad või projektid võivad avaldada alale olulist mõju, kui nende puhul esineb oht, et nad võivad kahjustada kindlaks määratud kaitse-eesmärke.(11) Selleks et asjaomase ala kui loodusliku elupaiga terviklikkusele ei avaldataks negatiivset mõju elupaikade direktiivi artikli 6 lõike 3 teise lause tähenduses, on vaja, et ala kaitsestaatus jääb soodsaks. Selleks peavad püsivalt säilima ala olemuslikud tunnused, mis on seotud teatud loodusliku elupaigatüübi esinemisega, mille kaitse eesmärk õigustas selle ala kandmist ühenduse tähtsusega alade loetellu direktiivi tähenduses.(12) See peab vastavalt kehtima kaitsealuste liikide kohta.
28. Nagu väidab õigesti Tšehhi Vabariik, ei pea aga põhimõtteliselt uurima mõju elupaikade direktiivi I ja II lisas loetletud teatud elupaigatüüpidele ja liikidele ega linnudirektiivi I lisas loetletud rändlindudele ja lindudele, keda küll kaitsealal esineb, kuid keda kaitse-eesmärgid ei hõlma. See kehtib aga ainult siis, kui nende esinemine on nii tähtsusetu, et neid ei tule täiendavalt hõlmata ala kaitse-eesmärkidega.
29. Lõpuks ei või elupaikade direktiivi artikli 6 lõike 3 esimese lause alusel läbi viidavas hindamises esineda lünki. See peab sisaldama täielikke, täpseid ja lõplikke tuvastusi ning järeldusi, mis hajutaksid kõik teaduslikult põhjendatud kahtlused asjaomasel kaitsealal kavandatavate tööde mõju osas.(13) Ka ei saa hindamist pidada elupaikade direktiivi artikli 6 lõike 3 esimese lause tähenduses „asjakohaseks“, kui puuduvad ajakohastatud andmed elupaikade ja liikide kohta.(14)
30. Hindamisest peab seega ühemõtteliselt nähtuma, miks kaitsealustele elupaigatüüpidele ja liikidele negatiivset mõju ei avaldata. Selles mõttes võib teatud juhtudel olla piisav, kui tehakse kindlaks, et ala asjaomastel osadel esinevad ainult teatud kaitsealused elupaigatüübid ja liigid, see tähendab, et seal ei esine teisi alal kaitstavaid elupaigatüüpe ega liike. Hindamisest peab siiski ka nähtuma, et ala asjaomastel osadel tehtavatest töödest ei tulene kahjulikku mõju nendele teistele elupaigatüüpidele ja liikidele, kui neid ala teistes osades esineb.
31. Seevastu vaikimine teatud elupaigatüüpidest või liikidest ei kujuta endast täielikke, täpseid ja lõplikke tuvastusi, mis hajutaksid kõik teaduslikult põhjendatud kahtlused uuritud tööde mõju suhtes.
32. Seega tuleb esimesele küsimusele vastata, et elupaikade direktiivi artikli 6 lõike 3 alusel toimuv hindamine ei pea küll täies ulatuses nimetama sõnaselgelt elupaiku ja liike, mille pärast ala on kantud ühenduse tähtsusega alade loetellu või mida kaitstakse linnudirektiivi kohaselt erikaitsealana, kuid see hindamine peab vähemalt kaudselt sisaldama täielikke, täpseid ja lõplikke tuvastusi, mis hajutaksid kõik teaduslikult põhjendatud kahtlused uuritud tööde mõju suhtes kaitsealustele elupaigatüüpidele ja liikidele.
b) Teine küsimus: teiste elupaigatüüpide ja liikide arvestamine
33. Teise küsimusega soovib High Court (kõrge kohus) välja selgitada, kas elupaikade direktiiv nõuab, et elupaikade direktiivi artikli 6 lõike 3 kohasel hindamisel tuleb nimetada ja käsitleda võimalikku mõju kõikidele liikidele (mitte ainult kaitsealustele liikidele), mis on kaitsealusele elupaigale olulised ja selle osad.
34. Nagu juba öeldud,(15) on sellele hindamisele esitatavate nõuete jaoks olulise tähtsusega ala kaitse-eesmärgid, see tähendab eeskätt kaitsealused liigid ja elupaigatüübid. Vaatamata sellele võib olla vaja hinnata ka negatiivset mõju teistele liikidele ja elupaikadele.
35. Teised liigid on igal juhul selles mõttes hindamise jaoks tähtsad, et nad on kaitsealuste elupaikade osa. Nagu märgivad B. Holohan jt, on see sätestatud loodusliku elupaiga kaitsestaatuse määratluses elupaikade direktiivi artikli 1 punktis e. See hõlmab sõnaselgelt asjaomase elupaiga tüüpilisi liike. Negatiivne mõju nendele liikidele selle elupaigatüübi aladel mõjutaks negatiivselt ka asjaomast elupaika.
36. Millised liigid on teatud elupaikadele iseloomulikud, seda määratleb elupaikade direktiiv ainult teatud määral, sest osaliselt tulenevad need asjaomaste elupaigatüüpide nimetustest, mis on sageli seotud teatud taimeliikidega. Nii sisaldab esmatähtis elupaigatüüp „lammimets“ liikidega Alnus glutinosa ja Fraxinus excelsior (Alno-Padion, Alnion incanae, Salicion albae) (Natura 2000 kood 91E0*), mis esineb tulevases asjaomases erikaitsealas ehk loodusalas, juba oma elupaigatüübi nimes sangleppa (Alnus glutinosa) ja harilikku saart (Fraxinus excelsior) ning toomingat (Prunus padus), halli leppa (Alnus incana) ja hõbepaju (Salix alba).
37. Erinevate elupaigatüüpide teaduslik uurimine ja diskussioonid peaksid võimaldama identifitseerida uusi tüüpilisi liike. Komisjoni elupaigatüüpide tõlgendamise käsiraamat sisaldab elupaikade direktiivi I lisas sätestatud elupaigatüüpide(16) kohta selles mõttes väärtuslikke viiteid, kuigi see loomulikult ei ole õiguslikult siduv.
38. Nimetatud elupaigatüübi 91E0* kohta nimetatakse seal veel peale juba nimetusest tulenevate puuliikide musta paplit (Populus nigra), raberemmelgat (Salix fragilis), sookaske (Betula pubescens), harilikku jalakat (Ulmus glabra) ja peaaegu 20 rohurinde liiki.
39. Seejuures ei ole kaitsealuste elupaigatüüpide tüüpilised liigid piiratud taimeliikidega. Nii nimetab komisjoni tõlgendamise käsiraamat elupaigatüübi „estuaarid“ (Natura 2000 kood 1130) kohta, mis on samuti tulevase erikaitseala osa, kuid mida vaidlusalune kava eeldatavalt ei puuduta, selgrootuid bentilisi organisme (näiteks teokarpe, tigusid või paljusid väiksemaid loomaliike), ja asjaolu, et see elupaigatüüp hõlmab paljude lindude tähtsaid toitumispaiku.(17)
40. Peale selle võivad ka mitte sõnaselgelt kaitstavad elupaigad ja liigid etendada tähtsat osa kaitsealuste elupaigatüüpide ja liikide säilimisel. Tšehhi Vabariik mainib selles osas õigesti nende tähtsust kaitsealuste liikide toitumisele, aga neil võivad olla ka muud funktsioonid kaitsealuste liikide elutsüklis.
41. Et teatud elupaigatüübid võivad liikide paljunemise jaoks olla suure tähtsusega, peaks olema teada. Nii on jõgede ja ojade läbitavus tingimus, et siirdekalad, näiteks lõhe (Salmo salar), saaksid jõuda oma paljunemisaladele.
42. Mõni kaitsealune liik on oma elutsüklis ka osaliselt sõltuv kindlatest teistest liikidest. Nii elab Euroopa ebapärlikarbi (Margaritifera margaritifera) ja Nore’i jõe endeemilise ebapärlikarbi (Margaritifera margaritifera durrovensis) vastne, mis esinevad asjaomasel tulevasel erikaitsealal, teatud aja parasiidina jõeforelli (Salmo trutta fario) või lõhe lõpustes.(18)
43. See ei tähenda loomulikult, et kahjulikku mõju kaitsealuste elupaigatüüpide tüüpilistele liikidele ja muudele tähtsatele liikidele ning elupaikadele tuleb tingimata pidada kaitseala kaitse-eesmärkide negatiivseks mõjutamiseks, mis takistab kavale või projektile loa andmist. Niisugustele liikidele avaldatav negatiivne mõju on kavale takistuseks ainult sel juhul, kui see tekitab teaduslikult põhjendatud kahtlusi selles suhtes, et see mõju ei muuda asjaomasel alal negatiivselt kaitsealuste elupaigatüüpide ja liikide kaitsestaatust.
44. Elupaikade direktiivi artikli 6 lõike 3 kohane hindamine käsitab seega üksnes ala kaitse-eesmärkide mõjutamist mõistlikult, kui see hõlmab kahjulikku mõju kaitsealuste elupaigatüüpide tüüpilistele liikidele ja muudele liikidele ning elupaikadele niivõrd, kui need on kaitsealuste liikide ja elupaikade säilimiseks vajalikud.
c) Kolmas küsimus – väljaspool asjaomaseid kaitsealasid asuvate elupaikade ja elavate liikide arvesse võtmine
45. Kolmanda küsimusega soovib High Court (kõrge kohus) teada, kas elupaikade direktiivi artikli 6 lõike 3 kohase hindamise puhul tuleb sõnaselgelt käsitleda kavandatud arenduse mõju kaitsealustele liikidele ja elupaikadele nii kaitsealal kui ka väljaspool selle piire.
46. Seoses sellega toovad B. Holohan jt õigesti esile elupaikade direktiivi artikli 2 lõiget 3. Vastavalt sellele arvestatakse direktiivi alusel võetavate meetmete puhul muu hulgas piirkondlikke ja kohalikke iseärasusi. Ala võimalike mõjutuste hindamise jaoks tähendab see, et neid mõjutusi ei saa hinnata ala ümbruskonnast ja seal esinevatest iseärasustest eraldi.
47. Ka Euroopa Kohus on juba tunnistanud, et tegevusi väljaspool kaitsealasid, mis põhjustavad alade mõjutamist, tuleb samuti hinnata elupaikade direktiivi artikli 6 lõike 3 alusel.(19) Eriti pakub käesolevas menetluses huvi kohtuotsus Moorburgi elektrijaama kohta. See kohtuotsus käsitles seda, et elektrijaama jahutamine võis tuua kaasa kalade surma, kelle paljunemise jaoks rajati jõe ülesvoolu kaitsealad. Kuna elektrijaama tõttu esines oht, et nendele aladele jõuab vähem kalu, mõjutas elektrijaama projekt kaitsealade terviklikkust.
48. Seega on elupaikade direktiivi artikli 6 lõike 3 kohase hindamise jaoks liikide mõjutamine väljaspool tulevast erikaitse- või linnuala oluline siis, kui need liigid on kaitstud vahetult või kaitsealuste elupaikade tüüpiliste liikidena või kui need on muul kujul kaitsealuste elupaikade ja liikide säilimiseks vajalikud.
49. Peale selle võib olla oluline ka elupaikade mõjutamine väljaspool kaitsealasid. See kehtib eeskätt juhul, kui kaitseala kaitseb küll teatud liike, kuid ei hõlma kõiki elupaiku, mida need liigid kasutavad. Sel juhul võib selliste elupaikade halvenemine väljaspool kaitsealasid avaldada negatiivset mõju ka kaitsealuste liikide asurkondadele kaitsealadel.
50. Ma ei tahaks ka välistada, et teaduslikust perspektiivist on võimalik kindlaks teha teatud koostoimeid, mis viivad selleni, et elupaikade mõjutamine väljaspool kaitsealasid ei mõjuta mitte üksnes kaitseala piires esinevaid liike, vaid ka elupaikasid.
51. Esmapilgul osutub seevastu tähtsusetuks, kas väljaspool kaitsealasid asuvate elupaikade puhul on tegemist elupaikade direktiivi I lisas sätestatud elupaigatüüpidega. Nimelt kaitstakse neid elupaiku tervikuna põhimõtteliselt üksnes kaitsealadel.
52. Elupaikade direktiivi artikli 6 lõike 3 kohane hindamine peab seega hõlmama ka liikide või elupaigatüüpide negatiivset mõjutamist väljaspool kaitsealasid, kui neil võib olla negatiivne mõju kaitsealade kaitse-eesmärkidele.
2. Kaheksas küsimus: arendajate otsustamispädevus
53. Kaheksanda küsimusega tuleb välja selgitada, kas elupaikade direktiiviga on kooskõlas, et ehitusetapi üksikasjade (nagu ehitusplatsi asukoht ja veomarsruudid) üle võib otsustada pärast loa andmise otsust, ja kui jah, kas siis võib pädev asutus lubada, et need küsimused määrab juba antud loa puhul ühepoolse otsusega kindlaks arendaja, käesoleval juhul Kilkenny krahvkonna nõukogu, kes teavitab nendest pädevat asutust, kuid An Bord Pleanála ei pea neid heaks kiitma.
54. Vastavalt elupaikade direktiivi artikli 6 lõike 3 teisele lausele annavad pädevad liikmesriigi asutused kavale või projektile ainult siis nõusoleku, kui nad on kindlaks teinud, et see ei avalda ala terviklikkusele negatiivset mõju.
55. Seega ei või elupaikade direktiivi artikli 6 lõike 3 esimese lause kohane hindamine olla lünklik. See peab sisaldama täielikke, täpseid ja lõplikke tuvastusi ning järeldusi, mis hajutaksid kõik teaduslikult põhjendatud kahtlused asjaomasel kaitsealal kavandatavate tööde mõju kohta.(20)
56. Järelikult võib lubada arendajal teha ainult otsuseid, mille suhtes ei esine selles osas teaduslikult põhjendatud kahtlusi, et nende tagajärjed ala mõjutavad.
57. Selliseid kahtlusi saab välistada piisavalt spetsiifiliste loa andmise tingimustega, mis seavad nendele otsustele raami, mistõttu need ei saa mõjutada ala terviklikkust.
58. Kas need nõuded on põhikohtuasjas täidetud, peab vaidlusalust kava hindama liikmesriigi kohus – arvestades konkreetset olukorda.
59. Kui ajal, mil kavale või projektile peaks põhimõtteliselt antama luba, ei ole ehitusetapi üksikasjade tingimusi veel võimalik ammendavalt hinnata, tuleb – nagu märgib Tšehhi Vabariik – läbi viia mitmeetapiline hindamis- ja loamenetlus. Selline tegutsemisviis on teada keskkonnamõju hindamise valdkonnast.(21)
60. Seega tuleb kaheksandale küsimusele vastata, et seoses projektile antava loaga vastavalt elupaikade direktiivi artikli 6 lõikele 3 võivad ehitusetapi üksikasjad jääda ainult siis ühepoolselt arendaja otsustada, kui on välistatud kõik teaduslikult põhjendatud kahtlused, et nende otsuste tagajärjed mõjutavad ala terviklikkust.
3. Üheksas kuni üheteistkümnes küsimus: loa andva asutuse otsuste põhjendused
61. Üheksanda kuni üheteistkümnenda küsimusega tahab High Court (kõrge kohus) rohkem teada elupaikade direktiivi artikli 6 lõike 3 teise lause kohase otsuse põhjendustele esitatavate nõuete kohta. Eelkõige selle kohta, kas otsust tegev asutus peab sõnaselgelt hajutama teatud kahtlused selles suhtes, kas olemasolev teave on piisav.
62. Liidu õiguse perspektiivist võib sellest küsimuste nimekirjast valesti aru saada, sest ELTL artikli 296 lõike 2 kohaselt peab põhjendustest selgelt ja üheselt nähtuma üksnes akti vastu võtnud institutsiooni arutluskäik, nii et huvitatud isikutel oleks võimalik mõista võetud meetme põhjendusi ja pädeval kohtul teostada oma kontrolli.(22) Käesoleval juhul ei ole asi siiski selles.
63. Pigem vaieldakse liikmesriigi menetluses selle üle, kas esitatud argumendid on An Bord Pleanála otsuse põhjendamiseks piisavad. Nagu pooled üksmeelselt tunnistavad, võib elupaikade direktiivi artikli 6 lõike 3 teise lause kohaselt kavale või projektile ainult sel juhul loa anda, kui kavale antav hinnang sisaldab täielikke, täpseid ja lõplikke tuvastusi, mis hajutaksid kõik teaduslikult põhjendatud kahtlused asjaomasel kaitsealal kavandatud tööde mõju kohta.(23) See hindamine peab järelikult olema kokkuvõttes piisavalt üksikasjalik ja selgelt tõendama, miks iga põhjendatud teaduslik kahtlus on välistatud.
64. Iirimaa toob seoses sellega tabava võrdluse keskkonnamõju hindamise direktiivi käsitleva kohtupraktikaga, mis ütleb, et selle direktiivi alusel tehtud otsused ise ei pea sisaldama põhjuseid, kuid juhul, kui huvitatud isik seda taotleb, on pädeval haldusasutusel kohustus teavitada huvitatud isikut põhjustest, millest tulenevalt selline otsus tehti, või vastuseks esitatud taotlusele kättesaadavaks teha asjakohane teave ja dokumendid.(24)
65. See kehtib ka elupaikade direktiivi artikli 6 lõike 3 alusel tehtud otsuste kohta, sest ka see säte ei näe ette kavale nõusoleku andmise kindlat vormi, vaid piirdub asjakohase hindamise nõudega. Seega on otsuse sõnaselge põhjendamise asemel võimalik osutada keskkonnamõju hindamise materjalidele. Siiski tuleb rõhutada, et selliselt toimimine ei või viia puudutatud isikute tõhusa õiguskaitse kahjustamiseni.(25)
66. Eelneva põhjal on konkreetsetele küsimustele suhteliselt lihtne vastata.
a) Üheksas küsimus: teadusliku arvamuse selgitamine
67. Üheksas küsimus peab selgitama, kas pädev asutus on teadusliku arvamuse tähenduse ja tagajärgede suhtes igasuguse kahtluse hajutamiseks kohustatud piisavalt üksikasjalikult ja selgelt näitama, mil määral toetab talle esitatud teaduslik arvamus vajadust hankida enne teostusloa andmist lisateavet.
68. Kas selline kohustus on olemas, sõltub peamiselt asjaomase teadusliku arvamuse sisulisest selgusest. Kui see arvamus välistab juba iseenesest piisavalt selgelt kõik teaduslikult põhjendatud kahtlused, ei pea asutus andma lisaselgitusi.
69. Seevastu juhul, kui arvamus üksinda ei välista veel vajaliku selgusega selliseid kahtlusi, võib asutus kavale loa anda ainult siis, kui ta esitab täiendavat teavet, mis kõrvaldab ülejäänud kahtlused.
b) Kümnes küsimus: inspektori järelduse tagasilükkamise põhjused
70. Kümnes küsimus puudutab pädeva asutuse inspektori järeldust, mida see asutus ei järgi.
71. Ka selles osas on lisateabe vajalikkuse mõõdupuuks teaduslikult põhjendatud kahtluste välistamine. Kui inspektori järeldus tekitab selliseid kahtlusi, on kavale loa andmine ainult siis võimalik, kui asutus annab lisateavet, mis need kahtlused välistab.
72. Vastupidi An Bord Pleanála ja Iirimaa väidetele ei ole seejuures tähtis, milline suhe on inspektoril asutusega. Pigem on otsustava tähtsusega see, kas tema järeldused tekitavad teaduslikult põhjendatud kahtlusi tuvastuste osas, millele asutuse otsus tugineb.
c) Üheteistkümnes küsimus: otsuse kõigi osade põhjendamine
73. Üheteistkümnenda küsimuse eesmärk on lõpuks üldistada seniseid teadmisi põhjendamiskohustuse kohta. See küsimus peab selgitama, kas asutus peab oma otsuse iga osa üksikasjalikult ja sõnaselgelt põhjendama.
74. Ka selle kohta kehtib, et pädev asutus peab igal juhul oma otsuse neid osi, mis võiksid anda põhjust teaduslikult põhjendatud kahtlusteks, põhjendama nii üksikasjalikult ja sõnaselgelt, et need kahtlused välistatakse.
75. Kuivõrd An Bord Pleanála rõhutab eeskätt, et tema otsuse aluseks ei ole ainult keskkonnamõju hindamise aruanne (Natura Impact Statement), vaid ka palju lisateavet, siis tuleb märkida, et otsuse põhjendustes peab olema selgitatud, millisele teabele need tuginevad. Kui esitatud teave on vastuoluline, peavad põhjendused kõrvaldama vastuolud selliselt, et igasugune teaduslikult põhjendatud kahtlus otsuse suhtes on välistatud.
d) Vastus üheksandale kuni üheteistkümnendale küsimusele
76. Seega tuleb üheksandale kuni üheteistkümnendale küsimusele vastata nii, et pädev asutus peab elupaikade direktiivi artikli 6 lõike 3 kohaselt kavale loa andmise otsuse neid osi – mis võivad anda põhjust teaduslikult põhjendatud kahtlusteks, et kava tagajärjed ei mõjuta ala terviklikkust – nii üksikasjalikult ja sõnaselgelt põhjendama, et need kahtlused on välistatud. See kehtib eriti kahtluste puhul, mis tulenevad inspektori järeldustest. Asutus võib põhjendamiseks osutada küll teaduslikule arvamusele, kuid ka see peab välistama kõik teaduslikult põhjendatud kahtlused.
B. Keskkonnamõju hindamise direktiiv
77. Mis puudutab keskkonnamõju hindamise direktiivi kohta esitatud küsimusi, siis tuleb kõigepealt kindlaks teha selle ajaliselt kohaldatav redaktsioon. Eelotsusetaotlus tugineb mitmeti direktiivile selle muudetud redaktsioonis, kuid direktiiviga 2014/52/EL(26) tehtud kõige uuemad muudatused kehtivad selle artikli 3 kohaselt ainult projektide kohta, mille puhul algatati teatud menetlustoimingud pärast 16. maid 2017. Põhikohtuasi puudutab siiski 11. juuli 2014. aasta luba, mille suhtes – nagu tunnistavad ka liikmesriigi kohus ja menetlusosalised – tuleb keskkonnamõju hindamise direktiivi sätteid kohaldada veel selle varem kehtinud redaktsioonis.
78. Sellest tulenevalt vastan ma enne alternatiivide kohta esitatud küsimuste käsitlemist esmalt küsimusele teabe kohta, mis puudutab mõju teatud liikidele.
1. Neljas küsimus: liikidele avaldatava mõju hindamine keskkonnamõju hindamise direktiivis
79. Neljas küsimus puudutab keskkonnamõju käsitlevaid arutlusi keskkonnamõju hindamisel. On vaja selgitada, kas keskkonnamõju hindamise aruandes tuleb sõnaselgelt käsitleda küsimust, millist olulist mõju avaldab kavandatud projekt aruandes nimetatud liikidele.
80. An Bord Pleanála kahtleb selle küsimuse tähtsuses liikmesriigi menetluse jaoks, kuna seda küsimust ei ole selle menetluse esemena vastuvõetavaks tunnistatud. Sellele saab siiski esitada vastuväite, et väljakujunenud kohtupraktika kohaselt(27) eeldatakse, et liidu õiguse tõlgendamist puudutavad küsimused, mis liikmesriigi kohus on esitanud õiguslikus ja faktilises raamistikus, mille ta on määratlenud omal vastutusel ja mille paikapidavuse kontrollimine ei ole Euroopa Kohtu ülesanne, on kohtuasja lahendamisel asjakohased. Liikmesriigi kohtu esitatud eelotsusetaotluse saab Euroopa Kohus jätta läbi vaatamata vaid siis, kui on ilmne, et liidu õigusnormi tõlgendamine, mida liikmesriigi kohus palub, ei ole mingil viisil seotud põhikohtuasja faktiliste asjaolude või esemega, või ka juhul, kui probleem on hüpoteetiline või kui Euroopa Kohtule ei ole teada vajalikke faktilisi või õiguslikke asjaolusid, et anda talle esitatud küsimustele tarvilik vastus. Nende kriteeriumide kohaselt on neljas küsimus vastuvõetav.
81. Küsimuses nimetatud keskkonnamõju hindamise aruande puhul on tegemist Iiri õiguse mõistega, mille tõlgendamine ei ole Euroopa Kohtu ülesanne. Vastavalt An Bord Pleanála esitatud teabele teeseaduse (Roads Act) artikli 50 lõike 2 kohta hõlmab see aruanne igatahes põhiliselt andmeid, mille peab arendaja vastavalt keskkonnamõju hindamise direktiivi artikli 5 lõikele 3 seoses oma loataotlusega esitama.
82. Seega mõistan ma seda küsimust nii, et tahetakse teada, kas arendaja peab vastavalt keskkonnamõju hindamise direktiivi artikli 5 lõikele 3 esitama küsimuses nimetatud andmed. Vastavalt selle lõike punktile c hõlmavad andmed, mille arendaja peab esitama, muu hulgas vähemalt andmeid, mida on vaja nende põhimõjude piiritlemiseks ja hindamiseks, mida projekt keskkonnale tõenäoliselt avaldab.
83. Milliseid keskkonna osi tuleb uurida, see tuleneb keskkonnamõju hindamise direktiivi artikli 5 lõikest 1 ja IV lisa punktist 3. Vastavalt sellele peab arendaja esitama kirjelduse, mis käsitleb keskkonna tegureid, mida väljapakutud projekt tõenäoliselt oluliselt mõjutab ja mille hulka kuuluvad eelkõige loomad ja taimed. See vastab artikli 3 punktis a nimetatud keskkonnamõju hindamise eesmärgile, milleks on piiritleda, kirjeldada ja hinnata projekti otsest ja kaudset mõju loomadele ja taimedele.
84. Kuna loomastik ja taimestik koosnevad erinevatest liikidest, peab arendaja esitama andmed mõju kohta teatud liikidele. See kohustus ei hõlma siiski kõiki mõjusid kõikidele esinevatele liikidele, vaid ainult põhimõjusid. Seda põhimõjudega piirdumist kinnitab muu hulgas see, et arendaja peab keskkonnamõju hindamise direktiivi artikli 5 lõike 1 kohaselt esitama ainult asjakohased andmed, mida on mõistlik oodata.
85. Põhimõjude mõistet tuleb tõlgendada keskkonnamõju hindamise direktiivi artikli 1 lõike 1 ja artikli 2 lõike 1 alusel, mille kohaselt tuleb projektide puhul, mille juures tuleb arvestada olulise keskkonnamõjuga, hinnata nende projektide mõju. Mõjud, mis ei saa olla olulised, ei ole seevastu põhimõjud keskkonnamõju hindamise direktiivi artikli 5 lõike 3 tähenduses.
86. Küsimuse puhul, millist mõju tuleb pidada oluliseks, võivad tähtsad olla erinevad aspektid. Olulised lähtekohad tulenevad aga asjaomaste keskkonnakomponentide õiguslikust kaitsest.
87. Nii tuleb võimalikku mõju liikidele, mida kaitsevad näiteks elupaikade direktiiv või ka liikmesriigi õigus, tavaliselt pidada oluliseks(28) ja seetõttu peab arendaja esitatud teabes olema niisugust mõju käsitletud, isegi kui see puudutab üksnes üksikuid eksemplare.
88. Seevastu juhul, kui puudutatud on ainult laialt levinud liikide üksikud eksemplarid, mis ei kuulu erikaitse alla, ei ole tavaliselt tegemist põhimõjuga, mille kohta peab arendaja teavet andma.
89. Juhtumi konkreetseid asjaolusid arvestades võib olla nii, et võimaliku põhimõju suhtes jõutakse teistsuguste tulemusteni. Nii võib laialt levinud liigi üksiku eksemplari mõjutamine olla siis oluline, kui tegemist on harukordse eksemplariga, näiteks eriti vana puuga.
90. Keskkonnamõju hindamise direktiivi artikli 5 lõike 3 rikkumise tõttu kohtus loa vaidlustamisel tähendab see, et kaebaja peab ära näitama, millise olulise mõju võimalikkust arendaja piisavalt ei uurinud ega käsitlenud. Üksnes asjaolu, et teatud liike küll nimetatakse, kuid järgnevalt ei uurita, ei ole piisav. Olenevalt sellest, milliste liikidega on tegemist, võib olla siiski suhteliselt lihtne tõendada, miks võimalik mõju võib olla oluline.
91. Kokkuvõttes tuleb neljandale küsimusele vastata, et vastavalt keskkonnamõju hindamise direktiivi artikli 5 lõike 3 punktile c peab arendaja esitama andmed, mida on vaja nende põhimõjude piiritlemiseks ja hindamiseks, mida projekt taimestikule ja loomastikule tõenäoliselt avaldab. Vajalikud andmed hõlmavad eelkõige mõju kaitsealustele liikidele ning liikidele, mille asjaomane esinemine on erilise tähtsusega muudel põhjustel.
2. Viies kuni seitsmes küsimus: alternatiivid keskkonnamõju hindamisel
92. Viies kuni seitsmes küsimus puudutavad arendaja andmeid uuritava projekti alternatiivide kohta. Põhikohtuasjas kaaluti nimelt varem, kas ümbersõidutee saab lammi ületada silla kaudu. See väljaehitamisvariant heideti kulude tõttu siiski kõrvale. High Courti (kõrge kohus) küsimused on suunatud sellele, kas arendaja peab vaatamata sellele esitama teavet teearendusprojekti sellise teostuse keskkonnamõju kohta.
a) Viies küsimus – muud peamised lahendusvõimalused
93. Viies küsimus on suunatud sellele, kas alternatiivi tuleb isegi siis pidada „muuks peamiseks lahendusvõimaluseks“ keskkonnamõju hindamise direktiivi artikli 5 lõike 3 punkti d tähenduseks, kui arendaja on selle varases etapis kõrvale heitnud.
94. Selleks et hinnata, milliseid muid lahendusvõimalusi tuleb pidada peamiseks, peaks nende lahendusvõimaluste tähtsus olema projekti keskkonnamõju või selle mõju vältimise seisukohalt otsustav asjaolu. Keskkonnamõju hindamise direktiivi eesmärk on vastavalt artiklile 3 projektide keskkonnamõju piiritlemine, kirjeldamine ja hindamine. Alternatiivide kirjeldamine pakub seega eelkõige selles mõttes huvi, kuivõrd see võib mõjutada projekti keskkonnamõju.
95. Mõne teise lahenduse tagasilükkamise aeg on sellest aspektist lähtudes tähtsusetu, kuid võib kaudselt mõjutada esitatavate põhjenduste ulatust. See ulatus on kuuenda ja seitsmenda küsimuse ese.
96. Keskkonnamõju hindamise direktiivi artikli 5 lõike 3 punkti d tähenduses on seega tähtsad muud lahendusvõimalused, millel võib olla oluline mõju projekti keskkonnamõjule.
b) Seos arendaja poolt läbiviidava hindamisega
97. Kuigi eelotsusetaotluses ei esitata selle kohta küsimust, tuleb enne kuuendale ja seitsmendale küsimusele vastamist käsitleda seda, et keskkonnamõju hindamise direktiivi artikli 5 lõike 3 punkt d nõuab vaid teavet arendaja uuritud muude lahendusvõimaluste kohta. Liikmesriigi kohus lähtub nimelt sellest, et arendaja on „uurinud“ ümbersõidutee ehitamise teist nimetatud võimalust. Sellest hoolimata on see liidu seadusandja põhimõttelise tähtsusega otsus siduda see arendaja poolt läbiviidava hindamisega tähtis ka teabe jaoks, mille arendaja esitab lahendusvõimaluste kohta, mida ta on uurinud.
98. Arvestades ELTL artikli 191 lõikes 2 ja põhiõiguste harta artiklis 37 sätestatud liidu keskkonnapoliitika eesmärki tagada kaitstuse kõrge tase ning samuti artikli 191 lõikes 2 sätestatud ettevaatuse ja ennetamise põhimõtteid, näib olevat soovitav uurida võimalikult ammendavalt projekti alternatiive. See lubaks valida projekti variandi, mis viib projekti negatiivse keskkonnamõju miinimumini.
99. Selle kaalutluse järgi hõlmab keskkonnamõju strateegilise hindamise aruanne, mis tuleb koostada vastavalt direktiivi teatavate kavade ja programmide keskkonnamõju hindamise kohta(29) artikli 5 lõikele 1, mõistlikke alternatiive.
100. Keskkonnamõju hindamise direktiivi artikli 5 lõike 3 punkti d puhul valis liidu seadusandja siiski teise lähenemisviisi. Vastavalt sellele peab arendaja esitatav teave hõlmama vähemalt arendaja lühikirjeldust muudest peamistest lahendusvõimalustest, mida arendaja on uurinud, ning sellise valiku peamisi põhjusi, võttes arvesse keskkonnamõju. Seda korratakse IV lisa punktis 2.
– Õigusnormide koostamise lugu
101. Nagu on kirjeldatud eelotsusetaotluses ja nagu kirjeldavad An Bord Pleanála ja Iirimaa, tuleneb see seadusandja otsus ka selgelt direktiivi 97/11/EÜ(30) tekkeloost. Nii komisjon(31) kui ka parlament(32) tegid ettepaneku kohustuse suhtes, et arendaja peab esitama muude peamiste võimalike alternatiivide kirjelduse. Nad ei suutnud seda aga läbi suruda.
102. Lisaks oli komisjon juba 1980. aastal teinud ettepaneku mõistlikult võimalikuna näivate alternatiivide kirjeldamiseks(33) ning juba toona piiras nõukogu seda kohustust ka praegu kohaldatava keskkonnamõju hindamise direktiivis leiduvaga tekstiga.(34)
103. Kõige uuemad direktiiviga 2014/52 tehtud muudatused, mis ei ole veel kohaldatavad, hoiavad vaatamata komisjoni(35) ja parlamendi(36) kaugemale ulatuvatest ettepanekutest artikli 5 lõike 1 punktis d kinni sellest, et nõutakse ainult arendaja uuritud mõistlike alternatiivide kirjeldust.
104. Keskkonnamõju hindamise direktiivi artikli 5 lõike 3 punkti d tekkelugu kinnitab seega selle sõnastusest nähtuvat järeldust, et arendaja peab esitama teabe üksnes lahendusvõimaluste kohta, mida ta on hinnanud, aga mitte lahendusvõimaluste kohta, mis võiksid olla mõttekad, kuid millega ta ei olnud tegelnud.
– Espoo konventsioon
105. Kaugemale ulatuvad alternatiivide hindamise kohustused, mis ei sõltu asjaomasele projektile esitatavatest materiaalõiguslikest nõuetest, tulenevad eelotsusetaotluses mainitud Espoo konventsioonist.(37) Vastavalt artikli 4 lõikele 1 ja II lisa punktidele b, c ja d tuleb nimelt esitada võimalike alternatiivide ja nende keskkonnamõju kirjeldus.
106. Vastavalt artikli 2 lõikele 2 ei reguleeri konventsioon siiski kõigi kavandatavate tegevuste keskkonnamõju, mille suhtes kohaldatakse keskkonnamõju hindamise direktiivi, vaid ainult teatud tegevusi, mis võivad eeldatavalt esile kutsuda olulist kahjulikku piiriülest keskkonnamõju.
107. Ühetaolise kohaldamise huvides oleks soovitatav tõlgendada keskkonnamõju hindamise direktiivi kooskõlas konventsiooniga,(38) sest direktiiv peab konventsiooni suures osas üle võtma.(39) Ühtlasi tuleb liidu pädevuse teostamisel järgida rahvusvahelist õigust, mistõttu tuleb liidu teisest õigust tõlgendada põhimõtteliselt kooskõlas tema rahvusvahelisest õigusest tulenevate kohustustega.(40)
108. Keskkonnamõju hindamise direktiivi artikli 5 lõike 3 punkti d ja nende õigusnormide tekkelugu silmas pidades ei saa direktiivi nii tõlgendada, et projektile võib ainult siis loa anda, kui kirjeldatakse võimalikke mõistlikke alternatiive ja hinnatakse nende keskkonnamõju.
109. Ei ole küsitud, kas alternatiivide hindamist käsitlevad Espoo konventsiooni sätted on teatud projektide puhul keskkonnamõju hindamise direktiivile täiendavalt vahetult kohaldatavad, kuna nende sõnastust ning selle konventsiooni eesmärki ja olemust arvestades sisaldavad need selget ja täpset kohustust, mille täitmine või tagajärgede tekkimine ei eelda hilisema akti vastuvõtmist.(41) Eeldatavalt ei oleks see küsimus põhikohtuasjas otsuse tegemise seisukohalt ka tähtis, kuna vaidluse esemeks olev projekt ei kuulu nähtavasti konventsiooni kohaldamisalasse. Seega ei pea Euroopa Kohus sellele vastama.
– Keskkonnamõju hindamise direktiivi süsteemi ja eesmärkide alla liigitamine
110. Esmapilgul ei saa sellega rahule jääda, et keskkonnamõju hindamisel sõltub alternatiivide uurimine oluliselt arendajast. Sellest regulatsioonist piisab siiski – vähemalt osaliselt – keskkonnamõju hindamise direktiivi esmajoones menetlusõigusliku olemuse jaoks.
111. Keskkonnamõju hindamise direktiivist ei tulene nimelt, kas ja kuidas tuleb projekti üle otsustamisel arvesse võtta keskkonnamõjuga seotud valiku aluseid. See direktiiv ei sisalda projekti heakskiitmiseks esitatavaid materiaal-õiguslikke nõudeid.(42)
112. Ka ei tulene veel asjaomase projekti suhtes sisulisi nõudeid B. Holohani jt rõhutatud keskkonnamõju hindamise direktiivi artiklis 3 sätestatud põhilisest või olulisest kohustusest mitte ainult piiritleda ja kirjeldada projekti otsest ja kaudset mõju teatud teguritele, vaid hinnata neid sobival viisil ning asjaolude kohaselt(43).
113. Vastavalt sellele võib arendaja olla muude regulatsioonide kohaselt kohustatud alternatiive arvesse võtma ja seejärel ka dokumenteerima.
114. Nii on elupaikade direktiivi artikli 6 lõike 4 alusel antud loa eeldus alternatiivsete lahenduste puudumine. Niisugune luba võib põhikohtuasjas sel juhul arvesse tulla, kui ei peaks õnnestuma välistada mis tahes mõistlikku teaduslikku kahtlust, et projekt mõjutab asjaomaste kaitsealade terviklikkust.
115. Lisaks võib käesoleval juhul muuta alternatiivide kontrollimise vajalikuks ka liikide kaitse. Eelotsusetaotlusest tuleneb, et – eeldatavalt nahkhiirte asurkonna tõttu – vaieldakse erandite tegemise vajalikkuse üle elupaikade direktiivi artiklis 12 sätestatud range kaitse süsteemist.(44) Vastavalt artiklile 16 võib erandi teha ainult siis, kui rahuldavat alternatiivset lahendust ei ole.
116. Võib ka nii olla, et pädev asutus nõuab arendajalt teavet muude lahendusvõimaluste kohta, nagu see on ette nähtud keskkonnamõju hindamise direktiivi põhjenduses 13. See peaks vajalik olema eelkõige siis, kui asutusel tuleb teha projektile loa andmiseks kaalutlusotsus.
117. Ühendkuningriik väidab lõpuks õigesti, et alternatiivide kontrollimine kavade ja programmide keskkonnamõju strateegilise hindamise raames kompenseerib vähemalt osaliselt muude lahendusvõimaluste kohustusliku hindamise puudumise projektide keskkonnamõju hindamisel.
c) Kuues ja seitsmes küsimus: alternatiivide keskkonnamõju
118. Kuues ja seitsmes küsimus peavad selgitama, missugust teavet peab arendaja esitama alternatiivi keskkonnamõju kohta. Kas seda peab üldse esitama, see on seitsmenda küsimuse ese, samas kui kuues küsimus puudutab ilmselt sel juhul esituse ulatust.
119. Vastavalt keskkonnamõju hindamise direktiivi artikli 5 lõike 3 punktile d hõlmab teave, mille arendaja peab esitama, vähemalt niisuguse valiku peamisi põhjusi, mille puhul on arvesse võetud keskkonnamõju.
120. See regulatsioon kujutab endast keskkonnamõju hindamise direktiivi artikli 5 lõike 3 punkti d järgmist süstemaatilise orientatsiooni väljendust lahendusvõimaluste kontrollimise kohta arendaja poolt. Vähemalt see direktiiv ei kohusta arendajat tegema oma valikut erinevate lahendusvõimaluste keskkonnamõju osas või keskkonnamõju oma otsuses üldse arvestama. Arendaja kohustus piirdub pigem sellega, et avalikustada oma valiku need põhjused, mis käsitlevad keskkonnamõju.
121. Kui keskkonnamõju ei etendanud valiku puhul – nagu nähtavasti käesoleval juhul – siiski mingit osa, vaid määravad olid puhtfinantsilised kaalutlused, siis ei ole ka valiku põhjusi, mida tuleks avalikustada.
122. Eelkõige ei sea keskkonnamõju hindamise direktiivi artikli 5 lõike 3 punkt d kohustust piiritleda, kirjeldada ja hinnata projekti muude lahendusvõimaluste keskkonnamõju.
123. Olukord oleks siiski teistsugune, kui muude regulatsioonide materiaalõiguslikud nõuded kohustavad arendajat alternatiive arvestama.(45) Siis peab ta tavaliselt neid ka vastavalt keskkonnamõju hindamise direktiivi artikli 5 lõike 3 punktile d kirjeldama ja esitama põhjendused, mis põhjendavad esitatud alternatiivi valikut selle teise regulatsiooni raames niivõrd, kuivõrd need on seotud keskkonnamõjuga.
124. Keskkonnamõju hindamise direktiivi artikli 5 lõike 3 punkti d kohaselt peab arendaja seega esitama põhjendused, mis etendasid oma osa erinevate lahendusvõimaluste vahel valiku tegemises, kuivõrd need põhjused olid seotud projektile avaldatava keskkonnamõju ja muude lahendusvõimalustega.
V. Ettepanek
125. Seega teen Euroopa Kohtule ettepaneku vastata eelotsusetaotlusele järgmiselt:
1. Direktiivi 92/43/EMÜ looduslike elupaikade ning loodusliku loomastiku ja taimestiku kaitse kohta artikli 6 lõike 3 alusel toimuv hindamine ei pea küll täies ulatuses nimetama sõnaselgelt elupaiku ja liike, mille pärast ala on kantud ühenduse tähtsusega alade loetellu või mida kaitstakse linnudirektiivi kohaselt erikaitsealana, kuid see hindamine peab vähemalt kaudselt sisaldama täielikke, täpseid ja lõplikke tuvastusi, mis hajutaksid kõik teaduslikult põhjendatud kahtlused uuritud tööde mõju suhtes kaitsealustele elupaigatüüpidele ja liikidele (esimene küsimus).
2. Direktiivi 92/43/EMÜ looduslike elupaikade ning loodusliku loomastiku ja taimestiku kaitse kohta artikli 6 lõike 3 kohane hindamine puudutab üksnes ala kaitse-eesmärkide asjakohast mõjutamist, kui see hõlmab kahjulikku mõju kaitsealuste elupaigatüüpide tüüpilistele liikidele ja muudele liikidele ja elupaikadele niivõrd, kui see on kaitsealuste liikide ja elupaikade säilimiseks vajalik (teine küsimus).
3. Direktiivi 92/43 artikli 6 lõike 3 kohane hindamine peab hõlmama ka liikide või elupaigatüüpide negatiivseid mõjutusi väljaspool kaitsealasid, kui nendel võib olla kahjulik mõju kaitsealade kaitse-eesmärkidele (kolmas küsimus).
4. Seoses direktiivi 92/43 artikli 6 lõike 3 alusel projektile antava loaga võivad ehitusetapi üksikasjad jääda ainult siis ühepoolselt arendaja otsustada, kui on välistatud kõik teaduslikult põhjendatud kahtlused selles suhtes, et nende otsuste tagajärjed mõjutavad ala terviklikkust (kaheksas küsimus).
5. Pädev asutus peab direktiivi 92/43 artikli 6 lõike 3 kohaselt kavale loa andmise otsuse neid osi, mis võiksid anda selles osas põhjust teaduslikult põhjendatud kahtlusteks, et kava tagajärjed mõjutavad ala terviklikkust, nii üksikasjalikult ja sõnaselgelt põhjendama, et need kahtlused on välistatud. See kehtib eriti kahtluste suhtes, mis tulenevad inspektori järeldustest. Asutus võib põhjendamiseks osutada küll teaduslikule arvamusele, kuid ka see peab välistama kõik teaduslikult põhjendatud kahtlused (üheksas, kümnes ja üheteistkümnes küsimus).
6. Vastavalt direktiivi 2011/92/EL teatavate riiklike ja eraprojektide keskkonnamõju hindamise kohta artikli 5 lõike 3 punktile c peab arendaja esitama andmed, mida on vaja nende põhimõjude piiritlemiseks ja hindamiseks, mida projekt taimestikule ja loomastikule tõenäoliselt avaldab (neljas küsimus).
7. Direktiivi 2011/92 artikli 5 lõike 3 punkti d tähenduses on tähtsad need muud lahendusvõimalused, millel võib olla oluline mõju projekti keskkonnamõjule (viies küsimus).
8. Direktiivi 2011/92 artikli 5 lõike 3 punkti d kohaselt peab arendaja esitama põhjendused, mis etendasid oma osa erinevate lahendusvõimaluste vahel valiku tegemises, kuivõrd need põhjused olid seotud projektile avaldatava keskkonnamõju ja muude lahendusvõimalustega (kuues ja seitsmes küsimus).