MIŠLJENJE NEZAVISNE ODVJETNICE
JULIANE KOKOTT
od 7. kolovoza 2018.(1)
Predmet C‑461/17
Brian Holohan i dr.
protiv
An Bord Pleanála,
uz sudjelovanje:
National Parks and Wildlife Service (NPWS)
(zahtjev za prethodnu odluku koji je uputio High Court (Visoki sud, Irska))
„Zahtjev za prethodnu odluku – Okoliš – Direktiva 92/43/EEZ – Očuvanje prirodnih staništa i divlje faune i flore – Direktiva 2011/92/EU – Procjena učinaka određenih javnih i privatnih projekata na okoliš – Posebno zaštićeno područje – Odgovarajuća procjena učinaka projekta na područje – Projekt izgradnje ceste – Obrazloženje – Alternativna rješenja”
I. Uvod
1. Pravom okoliša Europske unije zahtijevaju se razne procjene okoliša. U pogledu pojedinačnih projekata osobito je važna procjena učinaka na okoliš u skladu s Direktivom o procjeni učinaka na okoliš(2) i odgovarajuća procjena prihvatljivosti s obzirom na ciljeve očuvanja područja u skladu s Direktivom o staništima(3).
2. Ovim zahtjevom za prethodnu odluku, koji je podnesen zbog odobrenja obilazne ceste kraj Kilkennyja u Irskoj, Sudu se pruža prilika da pojasni zahtjeve koji se odnose na sadržaj tih procjena, osobito u pogledu vrsta na koje se tim projektom utječe i procjene alternativnih rješenja.
3. Na poteškoće se osobito ukazuje pitanjima o postupanju u pogledu alternativnih rješenja prilikom procjene utjecaja na okoliš, no svi odgovori na upućena pitanja mogu značajno pridonijeti pravnoj sigurnosti u okviru provođenja tih dviju vrsta procjena.
II. Pravni okvir
A. Pravo Unije
1. Direktiva o staništima
4. Člankom 1. točkom (e) Direktive o staništima stanje očuvanosti prirodnog staništa određuje se kako slijedi:
„zbroj utjecaja koji djeluju na prirodno stanište i njegove tipične vrste koji bi mogli ugroziti njegovu dugoročnu prirodnu rasprostranjenost, strukturu i funkcije kao i dugoročni opstanak njegovih tipičnih vrsta unutar područja navedenog u članku 2.
Stanje očuvanosti prirodnog staništa smatra se ‚povoljnim’ kad:
— su njegov prirodni areal i područja koja pokriva u tom arealu stabilni ili u porastu, i
— postoji specifična struktura i funkcije potrebne za njegovo dugoročno održavanje i vjerojatno će postojati u predvidivoj budućnosti,
i
— stanje očuvanosti njegovih tipičnih vrsta je povoljno kako je određeno u točki (i).”
5. Članak 2. stavci 2. i 3. Direktive o staništima sadržava ključne ciljeve njezine primjene:
„2. Mjere poduzete u skladu s ovom Direktivom namijenjene su održavanju ili povratu u povoljno stanje očuvanosti, prirodnih staništa i vrsta divlje faune i flore od interesa Zajednice.
3. Mjere poduzete u skladu s ovom Direktivom uzimaju u obzir gospodarske, socijalne i kulturne potrebe te regionalne i lokalne karakteristike.”
6. Procjena planova i projekata uređena je člankom 6. stavkom 3. Direktive o staništima kako slijedi:
„Svaki plan ili projekt koji nije izravno povezan s upravljanjem područjem ili potreban za njegovo upravljanje, ali bi na njega mogao imati značajan utjecaj, bilo pojedinačno bilo u kombinaciji s ostalim planovima ili projektima, predmet je ocjene prihvatljivosti utjecaja koje bi mogao imati na to područje, s obzirom na ciljeve očuvanja područja. U svjetlu zaključaka procjene utjecaja na područje i sukladno odredbama stavka 4., nadležna tijela državne vlasti odobravaju plan ili projekt tek nakon što se uvjere da on neće negativno utjecati na cjelovitost dotičnog područja te, ako je to potrebno, nakon dobivanja mišljenja od šire javnosti.”
7. U skladu s člankom 7. Direktive o staništima, članak 6. stavci 2. do 4. primjenjuje se i na posebna zaštićena područja utvrđena člankom 4. Direktive o pticama(4).
2. Direktiva o procjeni učinaka na okoliš
8. Temeljni sadržaj procjene utjecaja na okoliš utvrđen je u članku 3. Direktive o procjeni učinaka na okoliš:
„Procjena utjecaja na okoliš utvrđuje, opisuje i procjenjuje na odgovarajući način, u svjetlu svakog pojedinog slučaja i u skladu s člancima 4. do 12., izravne i neizravne učinke projekta na sljedeće čimbenike:
(a) ljudska bića, faunu i floru;
(b) tlo, vodu, zrak, klimu i krajobraz;
(c) materijalnu imovinu i kulturno nasljeđe;
(d) interakciju između čimbenika iz točaka (a), (b) i (c).”
9. Člankom 5. stavcima 1. i 3. Direktive o procjeni učinaka na okoliš utvrđeno je koje informacije mora pružiti nositelj projekta:
„1. U slučaju projekata koji na temelju članka 4. podliježu procjeni utjecaja na okoliš u skladu s ovim člankom i člancima 6. do 10., države članice donose potrebne mjere kako bi osigurale da nositelj projekta dostavi informacije navedene u Prilogu IV. u odgovarajućem obliku ako:
(a) države članice smatraju da su te informacije važne za određenu fazu postupka izdavanja odobrenja i za određene značajke pojedinog projekta ili vrste projekta te za značajke okoliša na koje bi projekt mogao utjecati;
(b) države članice smatraju da se od nositelja projekta može opravdano zahtijevati da prikupi te informacije uzimajući u obzir između ostalog aktualna saznanja i metode procjene.
2. […]
3. Podaci koje nositelj projekta mora dostaviti u skladu sa stavkom 1. uključuju najmanje:
(a) opis projekta koji sadrži informacije o mjestu, nacrtu i veličini projekta;
(b) opis predviđenih mjera izbjegavanja, smanjenja i po mogućnosti ispravljanja značajnih štetnih učinaka;
(c) podatke potrebne za utvrđivanje i procjenu glavnih učinaka koje bi projekt mogao imati na okoliš;
(d) pregled glavnih alternativnih rješenja koja je nositelj projekta proučio s naznakom najvažnijih razloga njegovog odabira, uzimajući u obzir učinke na okoliš;
(e) netehnički sažetak informacija iz točaka (a) do (d).”
10. U Prilogu IV. Direktivi o procjeni učinaka na okoliš pojašnjavaju se informacije koje nositelj projekta mora dostaviti u skladu s člankom 5., osobito u pogledu alternativnih rješenja i određenih učinaka na okoliš:
„2. Pregled glavnih alternativnih rješenja koje je nositelj projekta proučio s naznakom najvažnijih razloga njegovog odabira, uzimajući u obzir učinke na okoliš.
3. Opis aspekata okoliša na koje bi predloženi projekt mogao znatnije utjecati, uključujući posebno stanovništvo, životinjski i biljni svijet, tlo, vodu, zrak, klimatske faktore, materijalna dobra, koji obuhvaćaju arhitektonsko i arheološko nasljeđe, krajobraz te međusobni odnos navedenih faktora.”
11. Uvodna izjava 13. Direktive o procjeni učinaka na okoliš odnosi se na postupak utvrđivanja obuhvata u skladu s člankom 5. stavkom 2. te direktive:
„Primjereno je utvrditi postupak koji bi omogućio nositelju projekta ishođenje mišljenja nadležnih tijela o sadržaju i opsegu informacija koje treba razraditi i dostaviti radi procjene. Države članice u okviru tog postupka mogu od nositelja projekta zahtijevati da između ostalog predoči alternativna rješenja projekata za koje namjerava podnijeti zahtjev.”
III. Činjenice i zahtjev za prethodnu odluku
12. An Bord Pleanála (Državni odbor za prostorno planiranje) tijelo je u Irskoj nadležno za izdavanje građevinskih dozvola za planirane projekte izgradnje cesta, koje pritom određuje i opseg potrebne procjene utjecaja na okoliš te obavlja savjetodavnu djelatnost na temelju pruženih podataka.
13. Godine 2008. nositelj projekta, Kilkenny County Council (Vijeće grofovije Kilkenny, Irska), zatražio je od Državnog odbora za prostorno planiranje dozvolu za projekt izgradnje ceste kojim je obuhvaćena izgradnja nove ceste i mosta preko rijeke Nore te za izvlaštenje potrebnih zemljišta. Tom se obilaznicom želi ostvariti cilj dovršavanja zatvorenog prometnog prstena oko gradskog područja Kilkenny i na taj način među ostalim smanjiti prometno opterećenje u središtu grada. Planirana cesta prolazi kroz nekoliko zaštićenih prirodnih područja: Special Protection Area (posebno zaštićeno područje, u daljnjem tekstu: SPA) „River Nore SPA” (šifra Natura 2000: IE0004233) klasificirano u skladu s Direktivom o pticama, candidate Special Area of Conservation (područje predviđeno za klasifikaciju kao posebno područje očuvanja, u daljnjem tekstu: budući SAC) u smislu Direktive o staništima, točnije „River Barrow and River Nore SAC” (šifra Natura 2000: IE0002162) te područje koje je predloženo za klasifikaciju kao National Heritage Area (područje nacionalne baštine, u daljnjem tekstu: NHA).
14. Državni odbor za prostorno planiranje donio je 11. srpnja 2014. odluku u kojoj je odobrio projekt izgradnje ceste poznat pod nazivom Kilkenny Northern Ring Road Extention i zatraženi nalog za izvlaštenje. Tužitelj je od irskog Visokog suda zatražio da ispita tu odluku i da je poništi zbog povrede prava Unije.
15. Stoga je High Court (Visoki sud, Irska) 4. svibnja 2017. odlučio uputiti Sudu sljedeći zahtjev za prethodnu odluku, koji je zaprimljen 28. srpnja 2017.:
„1. Ima li Direktiva o staništima takav učinak da se u ‚Natura Impact Statement’ (Izjava o utjecaju Natura) mora utvrditi cjelokupni opseg staništa i vrsta zbog kojih je to područje uvršteno na popis (područja od značaja za Zajednicu)?
2. Ima li Direktiva o staništima takav učinak da se potencijalni utjecaj na sve vrste (a ne samo na zaštićene vrste) koje pridonose zaštićenom staništu i čine njegov dio mora utvrditi i raspraviti u ‚Natura Impact Statement’?
3. Ima li Direktiva o staništima takav učinak da se u ‚Natura Impact Statement’ mora izričito navesti utjecaj predloženog projekta na zaštićene vrste i staništa koji se nalaze na ‚posebnom području očuvanja’ kao i na vrste i staništa koji se nalaze izvan njegovih granica?
4. Ima li Direktiva o procjeni učinaka na okoliš takav učinak da se u izjavi o utjecaju na okoliš mora izričito navesti hoće li predloženi projekt značajno utjecati na vrste navedene u izjavi?
5. Je li opcija koju je nositelj projekta razmotrio i raspravio u procjeni utjecaja na okoliš, i/ili koju su zagovarali neki dionici i/ili koju je razmatralo nadležno tijelo, jedno od ‚glavnih alternativnih rješenja’ u smislu članka 5. stavka 3. točke (d) Direktive o procjeni učinaka na okoliš, čak i ako ju je nositelj projekta odbacio u ranoj fazi?
6. Ima li Direktiva o procjeni učinaka na okoliš takav učinak da procjena učinaka na okoliš mora sadržavati dovoljno informacija o utjecaju svakog alternativnog rješenja na okoliš kako bi se omogućila usporedba između poželjnosti različitih alternativnih rješenja u odnosu na okoliš; i/ili da se u izjavi o utjecaju na okoliš mora izričito navesti kako su uzeti u obzir učinci alternativnih rješenja na okoliš?
7. Primjenjuje li se zahtjev iz članka 5. stavka 3. točke (d) Direktive o procjeni učinaka na okoliš, da se razlozi za odabir nositelja projekta moraju iznijeti ‚uzimajući u obzir učinke na okoliš’, samo na odabranu opciju ili i na glavna proučena alternativna rješenja, tako da je potrebna analiza tih opcija kako bi se razmotrili njihovi učinci na okoliš?
8. Je li u skladu s postizanjem ciljeva Direktive o staništima to da se o pojedinostima faze izgradnje (kao što su lokacija gradilišta i teretni putovi) može odlučiti nakon što je projekt odobren i, ako je tomu tako, može li nadležno tijelo dopustiti da o takvim pitanjima odluči nositelj projekta jednostranom odlukom, u kontekstu izdane suglasnosti za projekt, o kojoj se nadležno tijelo obavješćuje umjesto da je odobrava?
9. Ima li Direktiva o staništima takav učinak da je nadležno tijelo dužno dovoljno detaljno i jasno navesti u kojoj mjeri znanstveno mišljenje koje mu je predočeno ide u prilog dobivanju dodatnih informacija prije davanja suglasnosti za projekt kako bi odagnalo i svaku sumnju u pogledu značenja i učinka takvog mišljenja?
10. Ima li Direktiva o staništima takav učinak da nadležno tijelo mora obrazložiti ili detaljno obrazložiti odbijanje utvrđenja svojeg inspektora da su potrebne dodatne informacije ili znanstvena studija prije davanja suglasnosti za projekt?
11. Ima li Direktiva o staništima takav učinak da nadležno tijelo prilikom provođenja odgovarajuće procjene mora iznijeti detaljne i izričite razloge za svaki element svoje odluke?”
16. Pisana očitovanja podnijeli su B. Holohan i dr., Državni odbor za prostorno planiranje, Irska, Češka Republika, Ujedinjena Kraljevina Velike Britanije i Sjeverne Irske te Europska komisija. Međutim, Češka Republika nije sudjelovala na usmenoj raspravi održanoj 16. svibnja 2018.
IV. Pravna ocjena
17. U nastavku ću najprije odgovoriti na pitanja koja se odnose na Direktivu o staništima, a zatim na pitanja koja se odnose na Direktivu o procjeni učinaka na okoliš.
A. Direktiva o staništima
18. Pitanja o Direktivi o staništima najprije se odnose na opseg procjene iz članka 6. stavka 3. Direktive o staništima (vidjeti o tome odjeljak 1.), potom na ovlasti odlučivanja koje se smiju prenijeti na nositelja projekta prilikom odobrenja projekta (vidjeti o tome odjeljak 2.) i naposljetku na zahtjeve u pogledu obrazloženja odobrenja projekta (vidjeti o tome odjeljak 3.).
1. Prva tri pitanja – opseg procjene u smislu članka 6. stavka 3. Direktive o staništima
19. Prva tri pitanja koja je uputio High Court (Visoki sud) odnose se na opseg procjene u smislu članka 6. stavka 3. Direktive o staništima. Taj sud osobito pita trebaju li se u „Natura Impact Statement” (Izjava o utjecaju Natura) nalaziti određene informacije.
20. Međutim, Direktivom o staništima ne utvrđuje se nikakva posebna metoda za provedbu takve procjene(5), a još se manje postavljaju zahtjevi u pogledu „Natura Impact Statement” predviđene irskim pravom. U preostalom dijelu Državni odbor za prostorno planiranje navodi da su osim tog dokumenta podnesena i druga pisana očitovanja koja je potrebno uzeti u obzir u okviru procjene u skladu s člankom 6. stavkom 3.
21. Kako bi odgovorio na ta pitanja, Sud može pojasniti koje je zahtjeve potrebno ispuniti u pogledu procjene u skladu s člankom 6. stavkom 3. Direktive o staništima.
a) Prvo pitanje – navođenje svih zaštićenih stanišnih tipova i vrsta
22. Prvim pitanjem High Court (Visoki sud) želi saznati treba li se u procjeni u skladu s člankom 6. stavkom 3. Direktive o staništima navesti cjelokupni opseg stanišnih tipova i vrsta zbog kojih je područje uvršteno na popis područjâ od značaja za Zajednicu. U pozadini je tog pitanja činjenica da se različite vrste i stanišni tipovi, radi čije je zaštite to područje od značaja za Zajednicu utvrđeno, ne spominju u dokumentima koji su podneseni u svrhu procjene.
23. U nastavku ću pokazati da, iako se procjenom mora nedvosmisleno isključiti svaki značajan utjecaj na bilo koji stanišni tip i vrstu koji su zaštićeni na tom području, to isključivanje može biti i implicitno.
24. Članak 6. Direktive o staništima sadržava niz posebnih obveza i postupaka kako bi se osiguralo, kao što to proizlazi iz njezina članka 2. stavka 2., održavanje ili, prema potrebi, povrat u povoljno stanje očuvanosti prirodnih staništa i vrsta divlje faune i flore od interesa Europske unije(6).
25. U tu se svrhu člankom 6. stavkom 3. Direktive o staništima utvrđuje postupak kojemu je cilj ex ante procjenom zajamčiti da se planovi ili projekti koji nisu izravno povezani s upravljanjem predmetnim područjem ili potrebni za njegovo upravljanje, ali bi na njega mogli imati značajan utjecaj, odobre samo ako (zaista) ne utječu negativno na cjelovitost tog područja(7).
26. U skladu s člankom 6. stavkom 3. prvom rečenicom Direktive o staništima, za takve je planove ili projekte potrebno provesti ocjenu prihvatljivosti s obzirom na utvrđene ciljeve očuvanja tog područja ako se na temelju objektivnih okolnosti ne može isključiti da bi oni pojedinačno ili u kombinaciji s drugim planovima ili projektima na to područje mogli imati značajan utjecaj(8). Pritom se, uzimajući u obzir najbolje znanstvene spoznaje u tom području, moraju utvrditi svi aspekti predmetnog plana ili projekta koji, samostalno ili zajedno s drugim planovima ili projektima, mogu utjecati na ciljeve očuvanja tog područja(9). Ta ocjena mora se izvršiti osobito s obzirom na posebna obilježja i okolišne uvjete područja na koje se odnose takvi planovi ili projekti(10).
27. Planovi ili projekti mogu značajno utjecati na zaštićeno područje ako ugrožavaju ciljeve očuvanja tog područja(11). Kako se ne bi utjecalo negativno na cjelovitost područja kao što je prirodno stanište, u smislu članka 6. stavka 3. druge rečenice Direktive o staništima, ono se mora sačuvati u povoljnom stanju očuvanosti. To podrazumijeva trajno održavanje bitnih karakteristika dotičnog područja, povezanih s postojanjem prirodnog stanišnog tipa čiji je cilj očuvanja opravdan određenjem tog područja u popisu područja od značaja za Zajednicu, u smislu te direktive(12). To na odgovarajući način mora vrijediti i za zaštićene vrste.
28. Kao što to Češka Republika pravilno navodi, u načelu se ne trebaju ispitivati učinci na određene stanišne tipove i vrste iz Priloga I. i II. Direktivi o staništima kao ni na migracijske ptice i ptice iz Priloga I. Direktivi o pticama, koje, iako se pojavljuju u zaštićenom području, nisu obuhvaćene ciljevima očuvanja. Međutim, to vrijedi samo ako su ta pojavljivanja toliko zanemariva da se ne trebaju naknadno dodati među ciljeve očuvanja područja.
29. Naime, procjena izvršena u skladu s člankom 6. stavkom 3. prvom rečenicom Direktive o staništima ne smije biti manjkava. Mora se sastojati od potpunih, preciznih i konačnih utvrđenja, takvih da mogu otkloniti svaku razumnu znanstvenu sumnju o učincima radova koji su predviđeni na dotičnom zaštićenom području(13). Usto, procjena se ne može smatrati „odgovarajućom” u smislu članka 6. stavka 3. prve rečenice Direktive o staništima ako nedostaju ažurirani podaci o zaštićenim staništima i vrstama(14).
30. Stoga se u procjeni nedvosmisleno mora pojasniti zašto se neće negativno utjecati na zaštićene stanišne tipove i vrste. U tom smislu, u nekim bi slučajevima bilo dostatno utvrditi da se na predmetnim područjima pojavljuju samo određeni zaštićeni stanišni tipovi i vrste, odnosno da se drugi zaštićeni stanišni tipovi i vrste na tom području ne pojavljuju. Međutim, iz procjene također mora proizlaziti da radovi na predmetnim područjima ne mogu imati štetne učinke na te druge stanišne tipove i vrste u slučaju da se pojavljuju u drugim dijelovima područja.
31. Suprotno tomu, samom šutnjom o određenim stanišnim tipovima ili vrstama u pravilu se ne može doći do potpunih, preciznih i konačnih utvrđenja kojima je moguće otkloniti svaku razumnu znanstvenu sumnju o učincima radova koji se procjenjuju.
32. Stoga na prvo pitanje treba odgovoriti na način da, iako u procjeni u skladu s člankom 6. stavkom 3. Direktive o staništima ne treba navesti cjelokupni opseg stanišnih tipova i vrsta zbog kojih je područje uvršteno na popis područjâ od značaja za Zajednicu ili se smatra posebnim zaštićenim područjem na temelju Direktive o pticama, ta procjena barem implicitno mora sadržavati potpuna, precizna i konačna utvrđenja kojima je moguće otkloniti svaku razumnu znanstvenu sumnju o učincima radova koji se procjenjuju na zaštićene stanišne tipove i vrste.
b) Drugo pitanje – uzimanje u obzir drugih stanišnih tipova i vrsta
33. Drugim pitanjem High Court (Visoki sud) želi razjasniti ima li Direktiva o staništima takav učinak da se potencijalni utjecaj na sve vrste (a ne samo na zaštićene vrste) koje pridonose zaštićenom staništu i čine njegov dio mora utvrditi i raspraviti u procjeni u skladu s člankom 6. stavkom 3. Direktive o staništima.
34. Kao što je to već navedeno(15), u pogledu zahtjeva te procjene mjerodavni su ciljevi očuvanja područja, odnosno najprije zaštićene vrste i stanišni tipovi. No, može biti nužno u procjenu uključiti i štetne učinke na druge vrste i staništa.
35. Druge su vrste u svakom slučaju važne za procjenu kad su dio zaštićenih staništa. Kao što, među ostalim, navode B. Holohan i dr., to je utvrđeno u definiciji stanja očuvanosti prirodnog staništa iz članka 1. točke (e) Direktive o staništima. Njime su izričito obuhvaćene tipične vrste dotičnog staništa. Štetni utjecaj na te vrste na površinama koje su obuhvaćene tim stanišnim tipom značio bi štetu i za dotično stanište.
36. Direktivom o staništima samo se ugrubo definira koje su vrste tipične za određena staništa jer to djelomično proizlazi iz oznake dotičnih stanišnih tipova koji se često odnose na određene biljne vrste. Tako prioritetni stanišni tip „aluvijalne šume” s vrstama Alnus glutinosa i Fraxinus excelsior (Alno‑Padion, Alnion incanae, Salicion albae) (šifra Natura 2000: 91E0*), koji se pojavljuje u predmetnom budućem SAC‑u, već u svojem nazivu sadržava crnu johu (Alnus glutinosa) i jasen (Fraxinus excelsior) kao i sremzu (Prunus padus), bijelu johu (Alnus incana) i bijelu vrbu (Salix alba).
37. Znanstvena istraživanja i rasprave o različitim stanišnim tipovima trebala bi omogućiti utvrđivanje daljnjih tipičnih vrsta. Komisijin Priručnik za tumačenje staništa iz Priloga I. Direktivi o staništima(16) sadržava vrijedne upute u tom pogledu, iako naravno nije pravno obvezujući.
38. Ondje se za navedeni stanišni tip 91E0*, osim vrsta drveća koje proizlaze već iz samog naziva, navode i crna topola (Populus nigra), krhka vrba (Salix fragilis), cretna breza (Betula pubescens), gorski brijest (Ulmus glabra) i gotovo 20 vrsta zeljastih biljaka.
39. Pritom tipične vrste zaštićenih stanišnih tipova nisu ograničene na biljne vrste. U Komisijinom Priručniku stoga se za stanišni tip „Estuariji” (šifra Natura 2000: 1130), koji je također dio budućeg SAC‑a, ali se na njega vjerojatno neće utjecati projektom koji je predmet spora, navode zajednice bentičkih beskralježnjaka (poput školjki ili puževa i brojnih manjih životinjskih vrsta) kao i okolnost da taj stanišni tip obuhvaća važna mjesta za hranjenje brojnih ptica(17).
40. Osim toga, staništa i vrste koji nisu izričito zaštićeni također mogu imati važnu ulogu u očuvanju zaštićenih stanišnih tipova i vrsta. Češka Republika u tom pogledu točno navodi njihovo značenje za prehranu zaštićenih vrsta, ali oni mogu imati i druge funkcije u životnom ciklusu zaštićenih vrsta.
41. Poznato je da određena staništa mogu imati veliko značenje za razmnožavanje vrsta. Stoga je prohodnost rijeka i potoka preduvjet za to da migracijske vrste riba, poput lososa (Salmo salar), mogu stići do svojih područja za mriještenje.
42. Osim toga, neke zaštićene vrste tijekom svojeg životnog ciklusa djelomično ovise o točno određenim drugim vrstama. Tako ličinka europske riječne bisernice (Margaritifera margaritifera) i endemske riječne bisernice rijeke Nore (Margaritifera durrovensis), od kojih se obje pojavljuju u predmetnom budućem SAC‑u, određeno vrijeme živi kao parazit u škrgama potočne pastrve (Salmo trutta fario) ili lososa(18).
43. To naravno ne znači da štetne učinke na tipične vrste zaštićenih stanišnih tipova i na druge relevantne vrste i staništa nužno treba smatrati ugrožavanjem ciljeva očuvanja zaštićenog područja, koje čini prepreku odobrenju plana ili projekta. Takva ugrožavanja čine prepreku projektu samo ako postoji razumna znanstvena sumnja u to da se njima ne šteti stanju očuvanosti zaštićenih stanišnih tipova i vrsta na pojedinom području.
44. Stoga su procjenom u skladu s člankom 6. stavkom 3. Direktive o staništima na primjeren način obuhvaćeni učinci na ciljeve očuvanja nekog područja samo ako ta procjena sadržava štetne učinke na tipične vrste zaštićenih stanišnih tipova i na druge vrste i staništa, u dijelu u kojem su oni nužni za očuvanje zaštićenih stanišnih tipova i vrsta.
c) Treće pitanje – uzimanje u obzir staništa i vrsta izvan predmetnih zaštićenih područja
45. Trećim pitanjem High Court (Visoki sud) želi saznati mora li se u procjeni u skladu s člankom 6. stavkom 3. Direktive o staništima izričito navesti učinak predloženog projekta na zaštićene vrste i staništa, koji se nalaze na zaštićenom području, kao i na vrste i staništa koji se nalaze izvan njegovih granica.
46. U tom pogledu B. Holohan i dr. pravilno ističu članak 2. stavak 3. Direktive o staništima. Prema tom članku, mjere poduzete u skladu s tom direktivom među ostalim uzimaju u obzir regionalne i lokalne karakteristike. U pogledu procjene mogućih štetnih utjecaja na određeno područje, to znači da se ona ne može izvršiti izolirano od okolice tog područja i njegovih posebnosti.
47. Sud je također već utvrdio da je aktivnosti izvan područjâ očuvanja, kojima se utječe na ta područja, također potrebno procijeniti na temelju članka 6. stavka 3. Direktive o staništima(19). Pritom je osobito presuda o elektrani u Moorburgu relevantna za ovaj predmet. Odnosila se na moguće ugibanje riba zbog hlađenja elektrane, za čije su razmnožavanje uzvodno uređena zaštićena područja. Budući da je zbog elektrane postojala opasnost da će manje riba stići do tih područja, tim se projektom elektrane negativno utjecalo na cjelovitost područjâ očuvanja.
48. Time je za procjenu u skladu s člankom 6. stavkom 3. Direktive o staništima važan i utjecaj na vrste izvan budućeg SAC‑a ili SPA‑a, kada su te vrste zaštićene izravno ili kao tipične vrste zaštićenih staništa, ili kada su na drugi način nužne za očuvanje zaštićenih staništa i vrsta.
49. Osim toga, utjecaj na staništa izvan zaštićenih područja također može biti relevantan. To osobito vrijedi kada su u zaštićenom području zaštićene određene vrste, ali ono ne obuhvaća sva staništa kojima se te vrste služe. U tom bi slučaju pogoršanja takvih staništa izvan zaštićenih područja mogla značiti štetu i za zaštićene vrste unutar zaštićenih područja.
50. Ne želim isključiti ni to da se sa znanstvenog stajališta mogu prepoznati određeni međusobno povezani učinci, koji dovode do toga da utjecaji na staništa izvan zaštićenih područja ne ugrožavaju samo vrste nego i staništa unutar zaštićenih područja.
51. Suprotno tomu, na prvi se pogled čini da nije relevantno radi li se u slučaju staništa izvan zaštićenih područja o stanišnim tipovima iz Priloga I. Direktivi o staništima. Naime, ta su staništa kao takva u načelu zaštićena samo unutar zaštićenih područja.
52. Stoga se procjenom u skladu s člankom 6. stavkom 3. Direktive o staništima moraju obuhvatiti i utjecaji na vrste i staništa izvan zaštićenih područja ako ti utjecaji mogu imati negativne učinke na ciljeve očuvanja zaštićenih područja.
2. Osmo pitanje – ovlasti odlučivanja nositelja projekta
53. Osmim se pitanjem želi razjasniti je li s postizanjem ciljeva Direktive o staništima spojivo to da se o pojedinostima faze izgradnje (kao što su lokacija gradilišta i teretni putovi) može odlučiti nakon što je projekt odobren i, ako je tomu tako, može li nadležno tijelo dopustiti da o takvim pitanjima odluči nositelj projekta jednostranom odlukom, u ovom slučaju Vijeće grofovije Kilkenny, u kontekstu bilo koje izdane suglasnosti za projekt, o kojoj se nadležno tijelo, odnosno Državni odbor za prostorno planiranje, obavješćuje, ali je navedeno tijelo ne mora odobriti.
54. U skladu s člankom 6. stavkom 3. drugom rečenicom Direktive o staništima nadležna tijela državne vlasti odobravaju plan ili projekt tek nakon što se uvjere da on neće negativno utjecati na cjelovitost dotičnog područja.
55. Stoga procjena izvršena u skladu s člankom 6. stavkom 3. prvom rečenicom Direktive o staništima ne smije biti manjkava. Mora se sastojati od potpunih, preciznih i konačnih utvrđenja, takvih da mogu otkloniti svaku razumnu znanstvenu sumnju o učincima radova koji su predviđeni na dotičnom zaštićenom području(20).
56. Stoga se nositelju projekta mogu prepustiti samo odluke u pogledu kojih ne postoji razumna znanstvena sumnja da njihovi učinci neće naštetiti tom području.
57. Takve je sumnje među ostalim moguće isključiti pomoću dovoljno specifičnih uvjeta za dodjelu odobrenja kojima se određuje okvir za te odluke, tako da se njima ne može naštetiti području kao takvom.
58. Nacionalni sud treba ispitati jesu li ti zahtjevi u glavnom postupku ispunjeni s obzirom na konkretne okolnosti projekta koji je predmet spora.
59. U slučaju da u trenutku načelnog odobrenja plana ili projekta još nije moguće izvršiti cjelovitu procjenu uvjeta za pojedinosti faze izgradnje, potrebno je, kao što to napominje Češka Republika, provesti višestupanjski postupak procjene i izdavanja odobrenja. Taj je način postupanja poznat iz područja procjene utjecaja na okoliš(21).
60. Stoga na osmo pitanje treba odgovoriti da u kontekstu dodijeljenog odobrenja za projekt u skladu s člankom 6. stavkom 3. Direktive o staništima nositelj projekta zadržava pravo donošenja jednostranih odluka o pojedinostima faze izgradnje samo ako je isključena svaka razumna znanstvena sumnja u to da učinci te odluke neće negativno utjecati na cjelovitost područja.
3. Pitanja deveto do jedanaesto – razlozi odlukâ tijela koje izdaje odobrenje
61. Pitanjima devetim do jedanaestog High Court (Visoki sud) želi saznati više o zahtjevima koji se odnose na obrazloženje odluke u skladu s člankom 6. stavkom 3. drugom rečenicom Direktive o staništima, osobito o tome treba li nadležno tijelo izričito osporiti određene sumnje u to jesu li predmetne informacije dovoljne.
62. Iz perspektive prava Unije ta se pitanja mogu pogrešno shvatiti jer iz obrazloženja koje se zahtijeva člankom 296. stavkom 2. UFEU‑a treba jasno i nedvosmisleno iznijeti obrazloženje institucije, autora akta, kako bi se zainteresiranima omogućilo da se upoznaju s opravdanjima poduzete mjere, a nadležnom sudu da izvrši svoj nadzor(22). Međutim, ovdje se ne radi o tome.
63. Naprotiv, u nacionalnom postupku sporno je jesu li navedeni razlozi dovoljni kako bi se opravdala odluka koju je donio Državni odbor za prostorno planiranje. Naime, kao što stranke jednoglasno navode, na temelju članka 6. stavka 3. druge rečenice Direktive o staništima plan ili projekt mogu se odobriti samo ako njegova procjena sadržava potpuna, precizna i konačna utvrđenja i zaključke, takva da mogu otkloniti svaku razumnu znanstvenu sumnju o učincima radova koji su predviđeni na dotičnom zaštićenom području(23). Stoga se u toj procjeni mora dovoljno detaljno i jasno navesti zašto je isključena svaka razumna znanstvena sumnja.
64. Irska to pravilno uspoređuje sa sudskom praksom o Direktivi o procjeni učinaka na okoliš, prema kojoj same odluke na temelju te direktive ne moraju sadržavati razloge, ali ju je nadležno upravno tijelo, ako zainteresirana osoba to zatraži, dužno obavijestiti o razlozima na temelju kojih je sporna odluka donesena ili joj kao odgovor na podneseni zahtjev staviti na raspolaganje relevantne informacije i dokumentaciju(24).
65. U tom smislu to vrijedi i za odluke na temelju članka 6. stavka 3. Direktive o staništima jer se ni tom odredbom ne predviđa određeni oblik suglasnosti za neki projekt, nego se samo zahtijeva primjerena procjena. Stoga je umjesto izričitog obrazloženja odluke moguće uputiti na materijale koji sadržavaju procjenu utjecaja. Međutim, treba naglasiti da se takvim načinom postupanja ne bi trebalo negativno utjecati na djelotvornu pravnu zaštitu zainteresirane osobe(25).
66. Na tom temelju relativno je lako odgovoriti na pojedinačna pitanja.
a) Deveto pitanje – pojašnjenje mišljenja
67. Devetim se pitanjem želi razjasniti je li nadležno tijelo dužno dovoljno detaljno i jasno navesti u kojoj mjeri znanstveno mišljenje koje mu je podneseno govori u prilog dobivanju dodatnih informacija prije davanja suglasnosti na projekt kako bi odagnalo i svaku sumnju u pogledu značenja i učinka takvog mišljenja.
68. Postojanje takve obveze u biti ovisi o sadržajnoj jasnoći predmetnog mišljenja. U slučaju da to mišljenje već samo po sebi dovoljno jasno isključuje sve razumne znanstvene sumnje, tada nadležno tijelo ne mora pružiti dodatna pojašnjenja.
69. Suprotno tomu, ako to mišljenje samo po sebi još ne isključuje takve sumnje s potrebnom jasnoćom, nadležno tijelo može odobriti projekt samo ako pruži dodatne informacije i tako ukloni preostale sumnje.
b) Deseto pitanje – razlozi za odbijanje utvrđenja inspektora
70. Deseto se pitanje odnosi na utvrđenje inspektora nadležnog tijela koje to nadležno tijelo ne prihvaća.
71. I u tom je pogledu isključenje razumnih znanstvenih sumnji mjerilo nužnosti dodatnih informacija. Ako se u utvrđenju inspektora potvrde takve sumnje, suglasnost za projekt moguća je samo ako nadležno tijelo pruži dodatne informacije kojima se otklanjaju te sumnje.
72. Suprotno tvrdnjama Državnog odbora za prostorno planiranje i Irske, pritom nije bitno u kakvom je odnosu inspektor s nadležnim tijelom. Naprotiv, odlučujuće je proizlaze li iz njegovih utvrđenja razumne znanstvene sumnje u odluku nadležnog tijela.
c) Jedanaesto pitanje – obrazloženje svih elemenata odluke
73. Naposljetku, jedanaestim pitanjem žele se generalizirati dosadašnja saznanja o obvezi obrazlaganja. Njime se želi razjasniti mora li tijelo iznijeti detaljne i izričite razloge za svaki element svoje odluke.
74. I u tom pogledu vrijedi da nadležno tijelo u svakom slučaju elemente svoje odluke koji bi mogli biti povod razumnim znanstvenim sumnjama mora obrazložiti detaljno i izričito, tako da se isključe takve sumnje.
75. S obzirom na to da Državni odbor za prostorno planiranje osobito naglašava da se njegova odluka temelji ne samo na „Natura Impact Statement”, nego i na brojnim drugim informacijama, valja primijetiti da u obrazloženju odluke treba pojasniti na kojoj se od tih informacija ona temelji. Osim toga, ako su te informacije proturječne, u obrazloženju je potrebno ukloniti proturječja tako da se isključi svaka razumna znanstvena sumnja u odluku.
d) Odgovor na pitanja deveto do jedanaesto
76. Stoga na pitanja deveto do jedanaesto treba odgovoriti na način da nadležno tijelo elemente odluke o odobravanju projekta u skladu s člankom 6. stavkom 3. Direktive o staništima, koji bi mogli biti povod razumnim znanstvenim sumnjama u to da učinci tog projekta neće negativno utjecati na cjelovitost područja, treba iznijeti detaljno i izričito, tako da se isključe takve sumnje. To se osobito odnosi na sumnje koje proizlaze iz utvrđenja inspektora. Točno je da se tijelo radi obrazloženja može pozvati na znanstveno mišljenje, ali i njime mora biti moguće otkloniti sve razumne znanstvene sumnje.
B. Direktiva o procjeni učinaka na okoliš
77. Što se tiče pitanja koja se odnose na Direktivu o procjeni učinaka na okoliš, najprije valja odrediti njezinu verziju koja je primjenjiva ratione temporis. Točno je da se u zahtjevu za prethodnu odluku u nekoliko navrata poziva na Direktivu u njezinoj izmijenjenoj verziji, ali najnovije izmjene na temelju Direktive 2014/52/EU(26) u skladu s njezinim člankom 3. odnose se samo na projekte za koje su određeni stadiji postupka pokrenuti nakon 16. svibnja 2017. Međutim, glavni postupak odnosi se na odobrenje od 11. srpnja 2014. na koje se, kao što to navode nacionalni sud i stranke, još primjenjuju zahtjevi iz Direktive o procjeni učinaka na okoliš u njezinoj prethodno važećoj verziji.
78. Na tom temelju najprije ću odgovoriti na pitanje koje se odnosi na informacije o učincima na određene vrste, a zatim ću razmotriti pitanja o procjeni alternativnih rješenja.
1. Četvrto pitanje – razmatranje učinaka na vrste u procjeni učinaka na okoliš
79. Četvrto se pitanje odnosi na razmatranje učinaka na okoliš u okviru procjene utjecaja na okoliš. Želi se razjasniti mora li se u izjavi o utjecaju na okoliš izričito navesti hoće li se predloženim projektom značajno utjecati na vrste navedene u izjavi.
80. Državni odbor za prostorno planiranje izražava sumnje u pogledu relevantnosti tog pitanja za nacionalni postupak jer to pitanje nije dopušteno kao predmet tog postupka. Međutim, treba podsjetiti da suprotno tomu, u skladu s ustaljenom sudskom praksom(27), pitanja vezana uz tumačenje prava Unije koja uputi nacionalni sud unutar pravnog i činjeničnog okvira koji utvrđuje pod vlastitom odgovornošću i čiju točnost Sud nije dužan provjeravati uživaju presumpciju relevantnosti. Sud može odbiti odlučivati o zahtjevu za prethodnu odluku koji je uputio nacionalni sud samo ako je očito da zatraženo tumačenje prava Unije nema nikakve veze s činjeničnim stanjem ili predmetom spora u glavnom postupku ako je problem hipotetski ili ako Sud ne raspolaže činjeničnim i pravnim elementima potrebnima kako bi se mogao dati koristan odgovor na upućena pitanja. Na temelju tih mjerila, četvrto je pitanje dopušteno.
81. Izjava o utjecaju na okoliš koja se spominje u pitanju pojam je iz irskog prava čije tumačenje nije zadaća Suda. Prema tvrdnjama Državnog odbora za prostorno planiranje o članku 50. stavku 2. Roads Acta (Zakon o cestama), njime su u biti obuhvaćene informacije koje nositelj projekta mora pružiti u pogledu svojeg zahtjeva za odobrenje u skladu s člankom 5. stavkom 3. Direktive o procjeni učinaka na okoliš.
82. Stoga ovo pitanje tumačim na način da se njime pita treba li nositelj projekta pružiti informacije u skladu s člankom 5. stavkom 3. Direktive o procjeni učinaka na okoliš. U skladu s točkom (c) te odredbe, informacije koje nositelj projekta mora pružiti među ostalim obuhvaćaju barem podatke potrebne za utvrđivanje i procjenu glavnih učinaka koje bi projekt mogao imati na okoliš.
83. Iz članka 5. stavka 1. i Priloga IV. točke 3. Direktive o procjeni učinaka na okoliš proizlazi koje je medije u okolišu potrebno ispitati. Prema tim odredbama, nositelj projekta treba pružiti opis aspekata okoliša na koje bi predloženi projekt mogao znatnije utjecati, uključujući posebno životinjski i biljni svijet. To odgovara cilju procjene učinaka na okoliš navedenom u članku 3. točki (a) o utvrđivanju, opisivanju i procjeni izravnih i neizravnih učinaka projekta na faunu i floru.
84. Budući da faunu i floru čine različite zastupljene vrste, nositelj projekta mora pružiti informacije o učincima na određene vrste. Međutim, ta obveza ne obuhvaća sve učinke na sve zastupljene vrste, nego samo glavne učinke. To ograničenje na glavne učinke u preostalom se dijelu potvrđuje tako što nositelj projekta u skladu s člankom 5. stavkom 1. Direktive o procjeni učinaka na okoliš mora dostaviti samo informacije koje su relevantne i koje se opravdano očekuju.
85. Pojam glavnih učinaka trebalo bi tumačiti s obzirom na članak 1. stavak 1. i članak 2. stavak 1. Direktive o procjeni učinaka na okoliš, prema kojima se projekti koji bi mogli imati značajne učinke na okoliš podvrgavaju procjeni u pogledu njihovih učinaka. Suprotno tomu, učinci koji ne mogu biti značajni nisu glavni učinci u smislu članka 5. stavka 3. Direktive o procjeni učinaka na okoliš.
86. Odgovor na pitanje koje učinke treba smatrati značajnima može ovisiti o različitim aspektima. Međutim, ključne smjernice proizlaze iz pravne zaštite sastavnica okoliša.
87. Tako moguće učinke na vrste koje su zaštićene Direktivom o staništima ili također nacionalnim pravom u pravilu treba smatrati značajnima(28) te one stoga također moraju biti predmet informacija koje nositelj projekta dostavlja, čak i kada se utječe samo na pojedinačne primjerke vrste.
88. Suprotno tomu, ako se utječe samo na pojedinačne primjerke široko rasprostranjenih vrsta koje nisu posebno zaštićene, obično nije riječ o glavnim učincima o kojima nositelj projekta treba pružiti informacije.
89. Na temelju konkretnih okolnosti pojedinog slučaja moguće je doći do drukčijih zaključaka u pogledu mogućih glavnih učinaka. Stoga negativan utjecaj na pojedinačni primjerak široko rasprostranjene vrste može biti značajan ako se radi o iznimnom primjerku, na primjer posebno starom stablu.
90. U pogledu sudskog pobijanja odobrenja zbog povrede članka 5. stavka 3. Direktive o procjeni učinaka na okoliš, to znači da tužitelj mora navesti koje moguće značajne učinke projekta nositelj projekta nije dovoljno ispitao i razmotrio. Činjenica da se određene vrste navode, ali ih se dalje ne ispituje, sama po sebi nije dovoljna za to. Međutim, ovisno o tome o kojim je vrstama riječ, moguće je da je relativno jednostavno obrazložiti zašto mogući učinci mogu biti značajni.
91. Ukratko, na četvrto pitanje treba odgovoriti na način da nositelj projekta u skladu s člankom 5. stavkom 3. točkom (c) Direktive o procjeni učinaka na okoliš treba dostaviti potrebne informacije za utvrđivanje i procjenu mogućih značajnih učinaka koje projekt može imati na floru i faunu. Potrebne informacije obuhvaćaju osobito učinke na zaštićene vrste kao i vrste čija je rasprostranjenost ugrožena i koja iz drugih razloga ima posebno značenje.
2. Pitanja peto do sedmo – alternativna rješenja u procjeni učinaka na okoliš
92. Pitanja peto do sedmo odnose se na informacije nositelja projekta o alternativnim rješenjima za projekt koji se ispituje. Naime, u glavnom postupku u ranijoj se fazi ispitivalo može li se poplavno područje „premostiti” obilaznicom s pomoću mosta. Međutim, ta je opcija odbačena iz financijskih razloga. Pitanjima koja je uputio High Court (Visoki sud) želi se saznati treba li nositelj projekta ipak pružiti informacije o učincima takve izvedbe projekta izgradnje ceste na okoliš.
a) Peto pitanje – glavna alternativna rješenja
93. Petim pitanjem želi se saznati je li neka opcija jedno od „glavnih alternativnih rješenja” u smislu članka 5. stavka 3. točke (d) Direktive o procjeni učinaka na okoliš čak i ako ju je nositelj projekta odbacio u ranoj fazi.
94. Prilikom procjene koja alternativna rješenja treba smatrati glavnima ključno bi moralo biti značenje tih rješenja za učinke projekta na okoliš, odnosno za njihovo sprječavanje. Naime, Direktivom o procjeni učinaka na okoliš žele se na temelju članka 3. utvrditi, opisati i procijeniti učinci projekata na okoliš. Stoga je predstavljanje alternativnih rješenja prije svega važno s obzirom na to da se njime može utjecati na učinke projekta na okoliš.
95. Trenutak odbijanja alternativnog rješenja iz te je perspektive nevažan, ali se njime neizravno može utjecati na opseg razloga koje je potrebno navesti. Taj je opseg predmet šestog i sedmog pitanja.
96. Stoga se u smislu članka 5. stavka 3. točke (d) Direktive o procjeni učinaka na okoliš glavnim alternativnim rješenjima smatraju ona rješenja koja bi mogla imati značajan utjecaj na učinke projekta na okoliš.
b) Povezanost s procjenom nositelja projekta
97. Iako se u zahtjevu za prethodnu odluku ne postavlja pitanje u tom pogledu, prije odgovaranja na šesto i sedmo pitanje valja razmotriti to da se člankom 5. stavkom 3. točkom (d) Direktive o procjeni učinaka na okoliš zahtijevaju samo informacije o alternativnim rješenjima koja je nositelj projekta proučio. Točno je da nacionalni sud polazi od toga da je nositelj projekta „proučio” navedenu alternativnu izvedbu obilaznice. No, ta temeljna odluka zakonodavca Unije bitna je i za informacije koje nositelj projekta dostavlja o rješenjima koja je proučio.
98. S obzirom na cilj politike Unije u području okoliša da se osigurava visoki stupanj zaštite, koji se navodi u članku 191. stavku 2. UFEU‑a i članku 37. Povelje o temeljnim pravima, kao i načelo opreznosti i načelo preventivnog djelovanja, koja se također navode u članku 191. stavku 2., čini se poželjnim što cjelovitije ispitati alternativna rješenja u pogledu nekog projekta. Takvim bi se postupanjem omogućio odabir one varijante projekta čiji su štetni učinci na okoliš svedeni na najmanju mjeru.
99. U skladu s tom tvrdnjom izvješće o okolišu u okviru strateške procjene okoliša, koje je potrebno izraditi na temelju članka 5. stavka 1. Direktive o procjeni učinaka određenih planova i programa na okoliš(29), sadržava razumna alternativna rješenja.
100. Međutim, člankom 5. stavkom 3. točkom (d) Direktive o procjeni učinaka na okoliš zakonodavac Unije odlučio se za drukčiji pristup. Na temelju tog članka, podaci koje nositelj projekta mora dostaviti uključuju barem pregled glavnih alternativnih rješenja koja je on proučio s naznakom najvažnijih razloga njegova odabira, uzimajući u obzir učinke na okoliš. To se ponavlja u Prilogu IV. točki 2.
– Zakonodavna povijest
101. Kao što se navodi u zahtjevu za prethodnu odluku te kao što navode Državni odbor za prostorno planiranje i Irska, ta zakonodavna odluka jasno proizlazi iz povijesti nastanka Direktive 97/11/EZ(30). Naime, i Komisija(31) i Parlament(32) predlagali su obvezu u skladu s kojom bi nositelj projekta morao dostaviti opis glavnih mogućih alternativnih rješenja. Međutim, nisu uspjeli provesti svoj prijedlog.
102. Osim toga, Komisija je već 1980. predložila opisivanje razumnih alternativnih rješenja(33) i već je tada Vijeće ograničilo obvezu na tekst koji je i danas sadržan u Direktivi o procjeni učinaka na okoliš(34).
103. U najnovijim izmjenama članka 5. stavka 1. točke (d) na temelju Direktive 2014/52, koje još nisu primjenjive, unatoč dalekosežnijim prijedlozima Komisije(35) i Parlamenta(36) ostaje se pri tome da se od nositelja projekta zahtijeva samo opis razumnih alternativnih rješenja koja je proučio nositelj projekta.
104. Stoga se zakonodavnom poviješću u vezi s člankom 5. stavkom 3. točkom (d) Direktive o procjeni učinaka na okoliš potvrđuje zaključak koji proizlazi iz teksta da nositelj projekta mora pružiti informacije samo o rješenjima koja je proučio, a ne i o rješenjima koja bi mogla biti primjerena, ali kojima se on nije bavio.
– Konvencija iz Espooa
105. Dalekosežnije obveze procjene alternativnih rješenja, neovisne o materijalnopravnim zahtjevima u pogledu pojedinog projekta, proizlaze iz Konvencije iz Espooa koja se spominje u zahtjevu za prethodnu odluku(37). Naime, u skladu s člankom 4. stavkom 1. i Prilogom II. točkama (b), (c) i (d) potrebno je dostaviti opis mogućih alternativnih rješenja i njihovih učinaka na okoliš.
106. Međutim, člankom 2. stavkom 2. Konvencije ne uređuje se procjena učinaka na okoliš za sve projekte koji podliježu Direktivi o procjeni učinaka na okoliš, nego samo za određene projekte koji za posljedicu mogu izazvati značajne, prekogranične negativne učinke.
107. Točno je da bi radi ujednačene primjene bilo poželjno Direktivu o procjeni učinaka na okoliš tumačiti u skladu s Konvencijom(38) jer se Direktivom u velikoj mjeri želi postići provedba Konvencije(39). Osim toga, ovlasti Unije treba izvršavati poštujući međunarodno pravo; stoga tumačenje sekundarnog prava Unije u načelu mora biti u skladu s njezinim međunarodnim obvezama(40).
108. Međutim, s obzirom na tekst članka 5. stavka 3. točke (d) Direktive o procjeni učinaka na okoliš i na zakonodavnu povijest, taj članak nije moguće tumačiti na način da se projekt može odobriti samo ako se opišu i razumna alternativna rješenja te procijene njihovi učinci na okoliš.
109. Ne postavlja se pitanje može li se odredba o procjeni alternativnih rješenja u skladu s Konvencijom iz Espooa u slučaju određenih projekata primijeniti izravno kao dopuna Direktivi o procjeni učinaka na okoliš jer ona s obzirom na svoj tekst te cilj i narav te konvencije sadržava jasnu i preciznu obvezu koja u svojoj provedbi ili učincima nije podređena intervenciji naknadno donesenog akta(41). Uostalom, to pitanje vjerojatno ne bi bilo relevantno ni za odluku u glavnom postupku jer sporni projekt po svemu sudeći nije obuhvaćen područjem primjene Konvencije. Stoga se Sud ne treba očitovati o tom pitanju.
– Uvrštavanje u sustav i ciljeve Direktive o procjeni učinaka na okoliš
110. Na prvi je pogled nezadovoljavajuće da ispitivanje alternativnih rješenja u procjeni utjecaja na okoliš u najvećoj mjeri ovisi o nositelju projekta. Međutim, ta je odredba, barem u osnovi, dovoljna za prvenstveno postupovnu prirodu Direktive o procjeni učinaka na okoliš.
111. Naime, iz Direktive o procjeni učinaka na okoliš ne proizlazi treba li i na koji način prilikom odlučivanja o nekom projektu kao razloge odabira uzeti u obzir učinke na okoliš. Ta direktiva ne sadržava nikakve materijalnopravne zahtjeve u pogledu suglasnosti za projekt(42).
112. Temeljna, odnosno glavna obveza koja proizlazi iz članka 3. Direktive o procjeni učinaka na okoliš i koju su istaknuli B. Holohan i dr., i koja obuhvaća ne samo utvrđivanje i opisivanje izravnih i neizravnih učinaka projekta na određene faktore, nego i njihovu procjenu, na odgovarajući način, u pogledu svakog pojedinačnog slučaja(43), nije još osnova za materijalne zahtjeve u pogledu pojedinog projekta.
113. U skladu s tim nositelj projekta može samo na temelju drugih odredaba biti obvezan uzeti u obzir alternativna rješenja, a zatim ih i dokumentirati.
114. Stoga bi odobrenje u skladu s člankom 6. stavkom 4. Direktive o staništima pretpostavljalo da nema alternativnih rješenja. Takvo bi se odobrenje u glavnom postupku moglo uzeti u obzir u slučaju da se ne uspiju otkloniti sve razumne znanstvene sumnje u to da se projektom neće negativno utjecati na cjelovitost predmetnih zaštićenih područja.
115. Osim toga, u predmetnom bi slučaju i u pogledu zaštite vrsta mogla biti potrebna procjena alternativnih rješenja. Naime, iz zahtjeva za prethodnu odluku proizlazi da se, vjerojatno zbog prisutnosti šišmiša, raspravlja o nužnosti odstupanja od sustava stroge zaštite iz članka 12. Direktive o staništima(44). Takva su odstupanja na temelju članka 16. dopuštena samo ako ne postoji zadovoljavajuća alternativa.
116. Moguće je da tijelo koje izdaje odobrenje od nositelja projekta zahtijeva informacije o alternativnim rješenjima, kao što je predviđeno u uvodnoj izjavi 13. Direktive o procjeni učinaka na okoliš. To je osobito nužno u slučajevima kada tijelo mora donijeti diskrecijsku odluku o odobrenju projekta.
117. Naposljetku, Ujedinjena Kraljevina pravilno tvrdi da se procjenom alternativnih rješenja u okviru strateške procjene utjecaja planova i programa na okoliš rješenja barem djelomično nadoknađuje nedostatak obaveznog ispitivanja alternativnih rješenja u okviru procjene utjecaja na okoliš.
c) Šesto i sedmo pitanje – učinci alternativnih rješenja na okoliš
118. Šestim i sedmim pitanjem želi se razjasniti koje informacije nositelj projekta treba pružiti u pogledu utjecaja alternativnih rješenja na okoliš. Pitanje moraju li se uopće opisati predmet je sedmog pitanja, dok se šesto pitanje očito odnosi na opseg opisa u tom slučaju.
119. U skladu s člankom 5. stavkom 3. točkom (d) Direktive o procjeni utjecaja na okoliš, podaci koje nositelj projekta mora dostaviti obuhvaćaju barem najvažnije razloge odabira, uzimajući u obzir učinke na okoliš.
120. U toj se odredbi prepoznaje dodatan odraz sistematične prirode članka 5. stavka 3. točke (d) Direktive o procjeni utjecaja na okoliš u pogledu alternativnih rješenja koja nositelj projekta treba proučiti. Tom ga se direktivom barem ne obvezuje da napravi odabir na temelju učinaka različitih alternativnih rješenja na okoliš ili da uopće prilikom odlučivanja uzme u obzir učinke na okoliš. Naprotiv, njegova je obveza ograničena na to da otkrije svoje razloge odabira u pogledu učinaka na okoliš.
121. Međutim, ako prilikom odabira nisu bili bitni učinci na okoliš, nego samo financijski razlozi, kao što se čini u predmetnom slučaju, onda ne postoje razlozi odabira koje je potrebno pojasniti.
122. Među ostalim, člankom 5. stavkom 3. točkom (d) Direktive o procjeni učinaka na okoliš ne određuje se obveza utvrđivanja, opisivanja i procjene učinaka alternativnih rješenja na okoliš.
123. Međutim, situacija bi bila drukčija da se nositelja projekta obvezuje materijalnopravnim zahtjevima drugih odredbi da uzme u obzir alternativna rješenja(45). U tom slučaju on ih u pravilu također mora opisati u skladu s člankom 5. stavkom 3. točkom (d) Direktive o procjeni utjecaja na okoliš te treba, uzimajući u obzir učinke na okoliš, navesti razloge kojima se opravdava odabrano alternativno rješenje u okviru te druge odredbe.
124. Stoga u skladu s člankom 5. stavkom 3. točkom (d) Direktive o procjeni utjecaja na okoliš nositelj projekta treba navesti razloge, uzimajući u obzir učinke alternativnih rješenja na okoliš, koji su bili bitni prilikom njegova odabira između tih rješenja.
V. Zaključak
125. Stoga predlažem Sudu da na zahtjev za prethodnu odluku odgovori kako slijedi:
1. Iako se u procjeni u skladu s člankom 6. stavkom 3. Direktive 92/43/EEZ o očuvanju prirodnih staništa i divlje faune i flore ne treba izričito navesti cjelokupni opseg stanišnih tipova i vrsta zbog kojih je područje uvršteno na popis područjâ od značaja za Zajednicu ili se smatra posebnim zaštićenim područjem na temelju Direktive 2009/147/EZ o očuvanju divljih ptica, ta procjena ipak barem implicitno mora sadržavati potpuna, precizna i konačna utvrđenja kojima je moguće otkloniti svaku razumnu znanstvenu sumnju o učincima radova koji se procjenjuju na zaštićene stanišne tipove i vrste (prvo pitanje).
2. Procjenom u skladu s člankom 6. stavkom 3. Direktive 92/43 na primjeren su način obuhvaćeni učinci na ciljeve očuvanja nekog područja samo ako ta procjena sadržava štetne učinke na tipične vrste zaštićenih stanišnih tipova i na druge vrste i staništa, u dijelu u kojem su oni nužni za očuvanje zaštićenih stanišnih tipova i vrsta (drugo pitanje).
3. Procjenom u skladu s člankom 6. stavkom 3. Direktive 92/43 trebaju se obuhvatiti i utjecaji na vrste i staništa izvan zaštićenih područja ako ti utjecaji mogu imati negativne učinke na ciljeve očuvanja zaštićenih područja (treće pitanje).
4. U kontekstu dodijeljenog odobrenja za projekt u skladu s člankom 6. stavkom 3. Direktive 92/43 nositelj projekta zadržava pravo donošenja jednostranih odluka o pojedinostima faze izgradnje samo ako je isključena svaka razumna znanstvena sumnja u to da učinci te odluke neće negativno utjecati na cjelovitost područja (osmo pitanje).
5. Nadležno tijelo elemente odluke o odobravanju projekta u skladu s člankom 6. stavkom 3. Direktive 92/43, koji bi mogli biti povod razumnim znanstvenim sumnjama u to da učinci tog projekta neće negativno utjecati na cjelovitost područja, treba iznijeti tako detaljno i izričito da se isključuju takve sumnje. To se osobito odnosi na sumnje koje proizlaze iz utvrđenja inspektora. Točno je da se tijelo radi obrazloženja može pozvati na znanstveno mišljenje, ali i njime mora biti moguće otkloniti sve razumne znanstvene sumnje (deveto, deseto i jedanaesto pitanje).
6. Nositelj projekta u skladu s člankom 5. stavkom 3. točkom (c) Direktive 2011/92/EU o procjeni učinaka određenih javnih i privatnih projekata na okoliš treba dostaviti potrebne informacije za utvrđivanje i procjenu mogućih značajnih učinaka koje projekt može imati na floru i faunu (četvrto pitanje).
7. U smislu članka 5. stavka 3. točke (d) Direktive 2011/92 glavnim se alternativnim rješenjima smatraju ona rješenja koja bi mogla imati značajan utjecaj na učinke projekta na okoliš (peto pitanje).
8. U skladu s člankom 5. stavkom 3. točkom (d) Direktive 2011/92 nositelj projekta treba navesti razloge, uzimajući u obzir učinke alternativnih rješenja na okoliš, koji su bili bitni prilikom njegova odabira između tih rješenja (šesto i sedmo pitanje).