JULIANE KOKOTT
FŐTANÁCSNOK INDÍTVÁNYA
Az ismertetés napja: 2018. augusztus 7.(1)
C‑461/17. sz. ügy
Brian Holohan és társai
kontra
An Bord Pleanála,
a National Parks and Wildlife Service (NPWS)
részvételével
(a High Court [felsőbíróság, Írország] által benyújtott előzetes döntéshozatal iránti kérelem)
„Előzetes döntéshozatal iránti kérelem – Környezet – 92/43/EGK irányelv – A természetes élőhelyek, valamint a vadon élő állatok és növények védelme – 2011/92/EU irányelv – Egyes köz‑ és magánprojektek környezetre gyakorolt hatásainak vizsgálata – Különleges természetmegőrzési terület – Valamely projekt természeti területre gyakorolt hatásainak megfelelő vizsgálata – Útfejlesztés – Indokolás – Alternatívák”
I. Bevezetés
1. Az Európai Unió környezetvédelmi joga különböző környezeti hatásvizsgálatokat követel meg. Az egyes projektek szempontjából különös jelentőséggel bír a KHV‑irányelv(2) szerinti környezeti hatásvizsgálat és a hatások élőhelyvédelmi irányelv(3) szerinti megfelelő vizsgálata a védett természeti területek megőrzésével kapcsolatos célkitűzések figyelembevételével.
2. A előzetes döntéshozatal iránti kérelem egy elkerülő útnak az írországi Kilkennynél történt engedélyezése okán lehetőséget kínál a Bíróság számára e vizsgálatok tartalmi követelményeinek pontosítására, különös tekintettel a projekt által érintett fajokra és az alternatívák megvizsgálására.
3. Nehézséget különösen az alternatívák környezeti hatásvizsgálat keretében történő kezelésével kapcsolatos kérdések okoznak, de az előterjesztett kérdésekre adandó összes válasz értékes hozzájárulással szolgálhat a jogbiztonsághoz e két vizsgálattípus lefolytatása során.
II. Jogi háttér
A. Az uniós jog
1. Az élőhelyvédelmi irányelv
4. Az élőhelyvédelmi irányelv 1. cikkének e) pontja a következőképpen határozza meg egy természetes élőhely védettségi állapotának fogalmát:
„a természetes élőhelyet és jellegzetes fajait érintő azon hatások összessége, amelyek a 2. cikkben meghatározott területen belül hosszú távon befolyásolhatják az élőhely természetes kiterjedését, szerkezetét és funkcióit csakúgy, mint jellegzetes fajainak hosszú távú fennmaradását.
Egy természetes élőhely védettségi állapota abban az esetben minősül »kedvezőnek«, ha:
– természetes kiterjedése és az azon belül található területek nagysága állandó vagy növekvő,
továbbá
– hosszú távú fennmaradásához szükséges sajátos szerkezete és funkciói biztosítottak és valószínűleg a belátható jövőben is biztosítottak lesznek,
továbbá
– jellegzetes fajainak védettségi helyzete [helyesen: állapota] az i) pontban meghatározottak szerint kedvezőnek minősül;”
5. Az élőhelyvédelmi irányelv 2. cikkének (2) és (3) bekezdése az irányelv alkalmazásának lényeges céljait tartalmazza:
„(2) Az irányelvnek megfelelően hozott intézkedések célja a közösségi érdekeltségű [helyesen: jelentőségű] természetes élőhelyek, valamint vadon élő állat‑ és növényfajok kedvező védettségi helyzetének [helyesen: állapotának] fenntartása, illetve helyreállítása.
(3) Az irányelvnek megfelelően hozott intézkedések figyelembe veszik a gazdasági, társadalmi és kulturális igényeket, valamint a regionális és a helyi sajátosságokat is.”
6. A tervek és projektek vizsgálatát a következőképpen szabályozza az élőhelyvédelmi irányelv 6. cikkének (3) bekezdése:
„Figyelembe véve az adott természeti terület védelmével [helyesen: megőrzésével] kapcsolatos célkitűzéseket, megfelelő vizsgálatot kell folytatni minden olyan terv vagy program [helyesen: projekt] hatásait illetően, amely nem kapcsolódik közvetlenül, illetve nem nélkülözhetetlen a természeti terület kezeléséhez, de akár önmagában, akár pedig más terv vagy program [helyesen: projekt] részeként valószínűleg jelentős hatással lesz arra. A természeti területre gyakorolt hatások vizsgálatának eredményét figyelembe véve, továbbá a (4) bekezdés rendelkezéseinek értelmében [helyesen: rendelkezéseire is figyelemmel] az illetékes nemzeti hatóságok csak azután hagyják jóvá az érintett tervet vagy programot [helyesen: projektet], ha megbizonyosodtak arról, hogy az nem fogja hátrányosan befolyásolni az érintett természeti terület épségét, és miután – adott esetben – kikérték a lakosság véleményét is.”
7. Az élőhelyvédelmi irányelv 7. cikke értelmében a 6. cikk (2)–(4) bekezdése a madárvédelmi irányelv(4) 4. cikke alapján kijelölt különleges védelmi területekre is alkalmazandó.
2. A KHV‑irányelv
8. A környezeti hatásvizsgálat alapvető tartalmát a KHV‑irányelv 3. cikke rögzíti:
„A környezeti hatásvizsgálat minden egyedi esetre vonatkozóan, a 4–12. cikkel összhangban, megfelelő módon azonosítja, leírja és értékeli az egyes projektek közvetlen és közvetett hatásait a következő tényezőkre:
a) emberek, állat‑ és növényvilág;
b) talaj, víz, levegő, éghajlat és táj;
c) anyagi javak és kulturális örökség;
d) az a), b) és c) pontban említett tényezők közötti kölcsönhatás.”
9. A KHV‑irányelv 5. cikkének (1) és (3) bekezdése meghatározza, hogy a projektgazdának milyen információkat kell közölnie:
„(1) Azon projektek esetében, amelyek a 4. cikk alapján ezzel a cikkel és a 6–10. cikkel összhangban környezeti hatásvizsgálatra kötelezettek, a tagállamok elfogadják azokat az intézkedéseket, amelyek biztosítják, hogy a projektgazda a IV. mellékletben meghatározott alábbi információkat [helyesen: meghatározott információkat] megfelelő formában közli [helyesen: közölje], amennyiben:
a) a tagállamok úgy ítélik meg, hogy az információ lényeges az engedélyezési eljárás adott szakaszában és az adott projekt, projekttípus vagy a várhatóan érintett környezeti jellemzők szempontjából;
b) a tagállamok úgy ítélik meg, hogy figyelembe véve többek között a jelenlegi ismereteket és a vizsgálati módszereket, észszerűen elvárható a projektgazdától ennek az információnak az összeállítása.
(2) […]
(3) A projektgazda által az (1) bekezdés alapján benyújtandó információ legalább a következőket tartalmazza:
a) a projekt leírása, beleértve a projekt helyére, kialakítására és méretére vonatkozó információkat;
b) a jelentős kedvezőtlen hatások elkerülésére, csökkentésére és – lehetőség szerint – megszüntetésére tervezett intézkedések leírása;
c) a projekt várható fő környezeti hatásainak meghatározásához és vizsgálatához szükséges adatok;
d) a projektgazda által megvizsgált főbb alternatívák áttekintése, és a választás főbb okainak megjelölése, figyelembe véve a környezeti hatásokat;
e) az a)–d) pontokban említett adatok nem technikai jellegű összefoglalása.”
10. A KHV‑irányelv IV. melléklete pontosítja az 5. cikk alapján közlendő információkat, különösen az alternatívákat és a vizsgálandó konkrét környezeti hatásokat illetően:
„2. A projektgazda által megvizsgált főbb alternatívák áttekintése és a választás főbb okainak megjelölése, figyelembe véve a környezeti hatásokat.
3. A javasolt projekt által várhatóan jelentősen érintett környezeti tényezők leírása, különös tekintettel a lakosságra, az állat‑ és növényvilágra, a talajra, a vízre, a levegőre, az éghajlati tényezőkre, az anyagi javakra, beleértve az építészeti és régészeti örökséget és a tájat, és a fentiek közötti kölcsönhatásokat.”
11. A KHV‑irányelv (13) preambulumbekezdése a KHV‑irányelv 5. cikkének (2) bekezdése szerinti tárgykijelölési eljárásra vonatkozik:
„Helyénvaló előírni egy olyan eljárást, amely alapján a projektgazda megkapja a hatáskörrel rendelkező hatóság véleményét a vizsgálathoz kidolgozandó és csatolandó információk tartalmára és mértékére vonatkozóan. A tagállamok ennek az eljárásnak a keretén belül kötelezhetik a projektgazdát, hogy nyújtson be alternatív lehetőségeket arra a projektre vonatkozóan, amelyre engedély iránti kérelmet szándékozik benyújtani.”
III. A tényállás és az előzetes döntéshozatal iránti kérelem
12. Az An Bord Pleanála (nemzeti területrendezési tanács, Írország) a javasolt útfejlesztések építési engedélyezését végző szervezet Írországban, felelősségi körébe tartozik a környezeti hatásvizsgálat tartalmának megállapítása és a megküldött adatok kiértékelése.
13. 2008‑ban a projektgazda, a Kilkenny County Council (Kilkenny megye tanácsa, Írország) kérelmet nyújtott be a nemzeti területrendezési tanácsnak egy új utat és a Nore folyó felett átívelő hidat magában foglaló útfejlesztés jóváhagyására, amely kérelem egyben a szükséges földterület kisajátítását is célozza. Ezen elkerülő út célja a Kilkenny városa körüli körgyűrű teljessé tétele, amely várhatóan többek között csökkenti a torlódások mértékét a városközpontban. A javasolt út számos védett természeti területen halad keresztül: a madárvédelmi irányelv szerint kijelölt különleges védelmi területen (a továbbiakban: KVT), a „River Nore SPA [Nore folyói KVT]”‑n (Natura 2000 kód: IE0004233), az élőhelyvédelmi irányelv szerint kijelölt különleges természetmegőrzési területi címre pályázó területen (a továbbiakban: jövőbeli KTT), mégpedig a „River Barrow and River Nore SAC [Barrow folyói és Nore folyói KTT]”‑n (Natura 2000 kód: IE0002162), valamint egy javasolt nemzeti örökségi területen.
14. 2014. július 11‑én a nemzeti területrendezési tanács meghozta határozatát, amely az útfejlesztést Kilkenny Northern Ring Road bővítése néven jóváhagyta, valamint meghozta a szükséges kisajátítási végzést. A felperesek az ír High Courthoz fordultak e határozat felülvizsgálatáért, és a határozat megsemmisítését kérték azon az alapon, hogy az ellentétes az uniós joggal.
15. 2017. május 4‑én a High Court (felsőbíróság, Írország) ezen eljárásban úgy határozott, hogy a következő – a Bírósághoz 2017. július 28‑án érkezett – előzetes döntéshozatal iránti kérelmet terjeszti a Bíróság elé:
„1) Az élőhelyvédelmi irányelvet úgy kell‑e értelmezni, hogy a Natura hatásvizsgálati jelentésnek meg kell jelölnie az összes olyan élőhelyet és fajt, amelyre nézve a területet (közösségi jelentőségű természeti területként) nyilvántartásba veszik?
2) Az élőhelyvédelmi irányelvet úgy kell‑e értelmezni, hogy valamely védett élőhelyhez hozzájáruló vagy annak részét képező minden fajra (nem csak a védett fajokra) gyakorolt esetleges hatást meg kell jelölni és ki kell fejteni a Natura hatásvizsgálati jelentésben?
3) Az élőhelyvédelmi irányelvet úgy kell‑e értelmezni, hogy a Natura hatásvizsgálati jelentésnek kifejezetten foglalkoznia kell a javasolt beruházás által mind a különleges természetmegőrzési területen található védett fajokra és élőhelyekre, mind pedig az annak határain kívül található fajokra és élőhelyekre gyakorolt hatásokkal?
4) A KHV‑irányelvet úgy kell‑e értelmezni, hogy a környezeti hatásvizsgálati jelentésnek kifejezetten foglalkoznia kell azzal, hogy a javasolt beruházás gyakorol‑e jelentős hatást a jelentésben megjelölt fajokra?
5) »Főbb alternatívának« minősül‑e egy olyan lehetőség, amelyet a projektgazda a környezeti hatásvizsgálatban megvizsgált és megtárgyalt, illetve amely mellett bizonyos érintettek érveltek, illetve amelyet a hatáskörrel rendelkező hatóság vizsgált a KHV‑irányelv 5. cikke (3) bekezdésének d) pontja értelmében, még akkor is, ha azt a projektgazda már egy korai szakaszban elvetette?
6) A KHV‑irányelvet úgy kell‑e értelmezni, hogy a környezeti hatásvizsgálatnak elégséges tájékoztatást kell tartalmaznia minden alternatíva környezeti hatásaival kapcsolatban, lehetővé téve az összehasonlítást a különböző alternatívák környezeti kívánatossága alapján, illetve egyértelművé kell‑e tenni a környezeti hatástanulmányban, hogy az alternatívák környezeti hatásait hogyan vették figyelembe?
7) A KHV‑irányelv 5. cikke (3) bekezdésének d) pontja szerinti kötelezettség, miszerint a projektgazda választása »a környezeti hatások« figyelembevételével történjen, csak a választott lehetőségre vonatkozik, vagy a megvizsgált főbb alternatívákra is, és így megköveteli e lehetőségek környezeti hatásainak elemzését?
8) Összeegyeztethető‑e az élőhelyvédelmi irányelv célkitűzéseinek elérésével, hogy az építési szakasz egyes kérdéseit (felvonulási hely és szállítási útvonalak) utólagos határozatban hagyják jóvá, és amennyiben igen, a hatáskörrel rendelkező hatóság ilyen ügyben megengedheti‑e, hogy ezekről a projektgazda egyoldalúan döntsön, figyelemmel azokra a feltételekre, amelyekkel a beruházás jóváhagyást kapott, és arról a hatáskörrel rendelkező hatóság csak tájékoztatást kapjon anélkül, hogy azokat jóvá kellene hagynia?
9) Úgy kell‑e értelmezni az élőhelyvédelmi irányelvet, hogy a hatáskörrel rendelkező hatóság köteles a számára bemutatott tudományos vélemény jelentése és hatása vonatkozásában minden kétséget eloszlató megfelelő részletességgel és egyértelműséggel rögzíteni, hogy az említett vélemény milyen mértékben szól amellett, hogy további tájékoztatást kell beszerezni a beruházáshoz való hozzájárulás megadását megelőzően?
10) Úgy kell‑e értelmezni az élőhelyvédelmi irányelvet, hogy a hatáskörrel rendelkező hatóság köteles indokolásban vagy részletes indokolásban bemutatni, miért utasította el saját vizsgálójának további tájékoztatás vagy tudományos vizsgálat beszerzésére irányuló javaslatát a beruházáshoz való hozzájárulás megadását megelőzően?
11) Úgy kell‑e értelmezni az élőhelyvédelmi irányelvet, hogy a hatáskörrel rendelkező hatóságnak a megfelelő vizsgálat lefolytatása során részletesen és egyértelműen meg kell indokolnia határozatának minden pontját?”
16. B. Holohan és társai, a nemzeti területrendezési tanács, Írország, a Cseh Köztársaság, Nagy‑Britannia és Észak‑Írország Egyesült Királysága, valamint az Európai Bizottság foglaltak állást írásban. A Cseh Köztársaság azonban nem vett részt a 2018. május 16‑i tárgyaláson.
IV. Jogi értékelés
17. A következőkben először az élőhelyvédelmi irányelvvel kapcsolatos kérdéseket, majd a KHV‑irányelvvel kapcsolatos kérdéseket válaszolom meg.
A. Az élőhelyvédelmi irányelvről
18. Az élőhelyvédelmi irányelvvel kapcsolatos kérdések először is az élőhelyvédelmi irányelv 6. cikkének (3) bekezdése szerinti vizsgálat terjedelmére (erről lásd az 1. pontot), majd a valamely projekt említett rendelkezés szerinti jóváhagyása során a projektgazdára átruházható döntéshozatali jogkörökre (erről lásd a 2. pontot), végezetül pedig a valamely projekt jóváhagyásának indokolásával szemben támasztott követelményekre (erről lásd a 3. pontot) vonatkoznak.
1. Az első három kérdésről – az élőhelyvédelmi irányelv 6. cikkének (3) bekezdése szerinti vizsgálat terjedelme
19. A High Court (felsőbíróság) első három kérdése az élőhelyvédelmi irányelv 6. cikkének (3) bekezdése szerinti vizsgálat terjedelmére vonatkozik. A High Court (felsőbíróság) azt kérdezi ugyanis, hogy kell‑e bizonyos megállapításokat tenni a Natura hatásvizsgálati jelentésben.
20. Az élőhelyvédelmi irányelv mindazonáltal a vizsgálat lefolytatására semmilyen különleges módszert nem határoz meg,(5) és különösen nem támaszt különleges követelményeket az ír jogban előírt Natura hatásvizsgálati jelentéssel szemben. A nemzeti területrendezési tanács egyébként kifejti, hogy e dokumentum mellett további beadványok benyújtására is sor kerül, amelyeket mind figyelembe kell venni a 6. cikk (3) bekezdése szerinti vizsgálat során.
21. Az említett kérdések megválaszolásával összefüggésben azonban a Bíróság tisztázhatja, hogy milyen követelményeket kell támasztani az élőhelyvédelmi irányelv 6. cikkének (3) bekezdése szerinti vizsgálattal szemben.
a) Az első kérdésről – az összes védett élőhelytípus és faj megjelölése
22. Első kérdésével a High Court (felsőbíróság) arra keresi a választ, hogy az élőhelyvédelmi irányelv 6. cikkének (3) bekezdése szerinti vizsgálatnak meg kell‑e jelölnie az összes olyan élőhelyet és fajt, amelyre nézve a területet közösségi jelentőségű természeti területként nyilvántartásba veszik. E kérdés hátterében az áll, hogy a benyújtott vizsgálati dokumentumok nem említenek meg különböző olyan fajokat és élőhelytípusokat, amelyek védelme érdekében a közösségi jelentőségű természeti területet kijelölték.
23. A következőkben bemutatom, hogy bár a vizsgálatnak egyértelműen ki kell zárnia a területen védett összes élőhelytípusra és fajra gyakorolt minden jelentős hatást, erre azonban közvetett módon is sor kerülhet.
24. Emlékeztetni kell arra, hogy az élőhelyvédelmi irányelv 6. cikke a tagállamokkal szemben egy sor egyedi kötelezettséget és eljárást állapít meg azzal a céllal, hogy – amint ezen irányelv 2. cikkének (2) bekezdéséből kitűnik – biztosítsa az európai uniós jelentőségű természetes élőhelyek, valamint vadon élő állat‑ és növényfajok kedvező védettségi állapotának fenntartását, illetve adott esetben annak helyreállítását.(6)
25. Az élőhelyvédelmi irányelv 6. cikkének (3) bekezdése e célból olyan vizsgálati eljárást ír elő, amelynek célja, hogy előzetes ellenőrzési mechanizmus segítségével biztosítsa, hogy valamely tervet vagy projektet – amely nem kapcsolódik közvetlenül, illetve nem nélkülözhetetlen a természeti terület kezeléséhez, de arra jelentős hatással lehet – csak akkor lehessen jóváhagyni, amennyiben nem befolyásolja (ténylegesen) hátrányosan az érintett természeti terület épségét.(7)
26. Az élőhelyvédelmi irányelv 6. cikke (3) bekezdésének első mondata alapján akkor kell az érintett természeti terület megőrzésével kapcsolatos célkitűzéseket figyelembe véve megfelelő vizsgálatot folytatni az ilyen terv vagy projekt hatásait illetően, ha objektív tényezők alapján nem zárható ki, hogy e terv vagy projekt akár önmagában, akár pedig más terv vagy projekt részeként valószínűleg jelentős hatással lesz az érintett természeti területre.(8) A megfelelő vizsgálat azt jelenti, hogy az adott területre vonatkozó legjobb tudományos ismeretekre figyelemmel meg kell határozni a szóban forgó terv vagy projekt minden olyan részletét, amely hatással lehet az e területet érintő, megőrzéssel kapcsolatos célkitűzésekre.(9) Ezt a szóban forgó terv vagy projekt által érintett terület egyedi környezeti jellemzőinek és feltételeinek figyelembevételével kell megítélni.(10)
27. Amennyiben fennáll annak kockázata, hogy a terv vagy projekt veszélyezteti a védett természeti terület megőrzésével kapcsolatos célkitűzéseket, akkor úgy kell tekinteni, hogy az jelentős hatást gyakorolhat az adott természeti területre.(11) Az, hogy valamely terv vagy projekt az élőhelyvédelmi irányelv 6. cikke (3) bekezdésének második mondata értelmében valamely természeti terület mint természetes élőhely épségét nem befolyásolja hátrányosan, azt feltételezi, hogy a kedvező védettségi állapot fennmarad. Ez azt jelenti, hogy az érintett természeti területnek megmaradnak az olyan természetes élőhelytípus jelenlétéhez kötődő alapvető tulajdonságai, amelynek a megőrzéséhez fűződő cél indokolta e természeti terület közösségi jelentőségű területként való kijelölését az irányelv értelmében.(12) Ennek a védett fajokra is megfelelően vonatkoznia kell.
28. Mint azt a Cseh Köztársaság helyesen kifejti, főszabály szerint nem kell vizsgálni az élőhelyvédelmi irányelv I. és II. melléklete szerinti egyes olyan élőhelytípusokra és fajokra, valamint a madárvédelmi irányelv I. melléklete szerinti olyan vonuló madarakra és madarakra gyakorolt hatásokat, amelyek jelen vannak ugyan a védett természeti területen, de amelyekre nem vonatkoznak a megőrzési célkitűzések. Ez azonban csak akkor van így, ha e jelenlét annyira jelentéktelen, hogy arra nem kell kiterjeszteni a terület megőrzésével kapcsolatos célkitűzéseket.
29. Végezetül az élőhelyvédelmi irányelv 6. cikke (3) bekezdésének első mondata alapján végzett vizsgálat nem lehet hiányos. Annak olyan teljes, pontos és végleges megállapításokat és következtetéseket kell tartalmaznia, amelyek minden észszerű tudományos kételyt eloszlatnak az érintett védett természeti területen tervezett munkálatok hatásait illetően.(13) A vizsgálat emellett nem tekinthető az élőhelyvédelmi irányelv 6. cikke (3) bekezdésének első mondata értelmében „megfelelőnek”, ha hiányoznak a védett élőhelyekre és fajokra vonatkozó, aktualizált adatok.(14)
30. A vizsgálatnak ezért egyértelműen be kell mutatnia, hogy a védett élőhelytípusok és fajok miért nem lesznek hátrányosan befolyásolva. E tekintetben bizonyos esetekben elegendő lehet annak megállapítása, hogy az érintett területeken csak bizonyos védett élőhelytípusok és fajok vannak jelen, vagyis hogy a természeti területen védett más élőhelytípusok és fajok nincsenek ott jelen. A vizsgálatból mindazonáltal annak is ki kell derülnie, hogy az érintett területeken tervezett munkálatok nem gyakorolhatnak kedvezőtlen hatásokat e más élőhelytípusokra és fajokra, amennyiben azok a természeti terület más területein jelen vannak.
31. A bizonyos élőhelytípusokkal vagy fajokkal kapcsolatos hallgatás azonban önmagában főszabály szerint nem minősül olyan teljes, pontos és végleges megállapításoknak és következtetéseknek, amelyek minden észszerű tudományos kételyt eloszlatnak a vizsgált munkálatok hatásait illetően.
32. Az első kérdésre ezért azt a választ kell adni, hogy az élőhelyvédelmi irányelv 6. cikkének (3) bekezdése szerinti vizsgálatnak nem kell ugyan kifejezetten megjelölnie az összes olyan élőhelyet és fajt, amelyre nézve a területet közösségi jelentőségű természeti területként nyilvántartásba veszik vagy a madárvédelmi irányelv alapján különleges védelmi területként védelemben részesítik, de e vizsgálatnak legalább közvetett módon olyan teljes, pontos és végleges megállapításokat és következtetéseket kell tartalmaznia, amelyek minden észszerű tudományos kételyt eloszlatnak a vizsgált munkálatok védett élőhelytípusokra és fajokra gyakorolt hatásait illetően.
b) A második kérdésről – más élőhelytípusok és fajok figyelembevétele
33. Második kérdésével a High Court (felsőbíróság) arra keresi a választ, hogy megköveteli‑e az élőhelyvédelmi irányelv, hogy valamely védett élőhelyhez hozzájáruló vagy annak részét képező minden fajra (nem csak a védett fajokra) gyakorolt esetleges hatást megjelöljenek és kifejtsenek az élőhelyvédelmi irányelv 6. cikkének (3) bekezdése szerinti vizsgálat keretében.
34. Mint már megállapítást nyert,(15) e vizsgálat követelményei szempontjából a természeti terület megőrzésével kapcsolatos célkitűzések, vagyis elsősorban a védett élőhelytípusok és fajok az irányadók. Szükséges lehet azonban más fajokra és élőhelyekre gyakorolt kedvezőtlen hatásokat is bevonni a vizsgálatba.
35. Más fajok mindenesetre annyiban bírnak jelentőséggel a vizsgálat szempontjából, amennyiben azok védett élőhelyek részét képezik. Mint azt B. Holohan és társai megjegyzik, ezt a természetes élőhely védettségi állapota fogalmának az élőhelyvédelmi irányelv 1. cikkének e) pontjában szereplő meghatározása rögzíti. A természetes élőhely védettségi állapota kifejezetten magában foglalja a természetes élőhely jellegzetes fajait is. E fajoknak az ezen élőhelytípus által elfoglalt területeken való hátrányos befolyásolása az érintett élőhelyre is káros hatást gyakorol.
36. Az élőhelyvédelmi irányelv csak részlegesen határozza meg, hogy egyes élőhelyeknek melyek a jellegzetes fajai, mivel e fajok kiderülnek részben az érintett élőhelytípusok gyakran bizonyos növényfajokra hivatkozó megjelöléséből. Így az érintett jövőbeli KTT‑n jelenlévő „Enyves éger (Alnus glutinosa) és magas kőris (Fraxinus excelsior) alkotta ligeterdők (Alno‑Padion, Alnion incanae, Salicion albae)” elsődleges fontosságú élőhelytípus (Natura 2000 kód: 91E0*) már a nevében is tartalmazza az enyves égert (Alnus glutinosa) és a magas kőrist (Fraxinus excelsior), valamint a zelnicemeggyet (Prunus padus), a hamvas égert (Alnus incana) és a fehérfűzt (Salix alba).
37. A különböző élőhelytípusok tudományos vizsgálata és megvitatása adott esetben további jellegzetes fajok azonosítását is lehetővé teszi. A Bizottság által kiadott, az élőhelyvédelmi irányelv I. melléklete szerinti élőhelytípusok értelmezési kézikönyve(16) értékes támpontokkal szolgál ezzel kapcsolatban, jóllehet az természetesen nem bír jogi kötőerővel.
38. Az említett 91E0* kódszámú élőhelytípus tekintetében az értelmezési kézikönyv a már a megjelölésből következő fafajokon kívül a fekete nyárt (Populus nigra), a törékeny fűzt (Salix fragilis), a molyhos nyírt (Betula pubescens), a hegyi szilt (Ulmus glabra) és mintegy 20 gyepszintű fajt nevez meg.
39. A védett élőhelytípusok jellegzetes fajai ennek körében nem korlátozódnak a növényfajokra. Így a Bizottság értelmezési kézikönyve a szintén a jövőbeli KTT részét képező, de a szóban forgó projekt által valószínűleg nem érintett „Folyók tölcsértorkolatai” élőhelytípus (Natura 2000 kód: 1130) tekintetében gerinctelen üledéklakó közösségeket (például kagylók vagy csigák és sok apróbb állatfaj), valamint azt a körülményt nevezi meg, hogy ezen élőhelytípus sok madár esetében fontos táplálkozási területeket foglal magában.(17)
40. Emellett nem kifejezetten védett élőhelyek és fajok is fontos szerepet játszhatnak a védett élőhelytípusok és fajok megőrzésében. A Cseh Köztársaság e tekintetben helyesen említi meg ezek jelentőségét a védett fajok táplálkozása szempontjából, de egyéb funkciókat is betölthetnek a védett fajok életciklusában.
41. Alighanem köztudott, hogy bizonyos élőhelyeknek kiemelkedő jelentőségük lehet a fajok szaporodása szempontjából. Így a folyók és patakok folytonossága feltétele annak, hogy a vándorló halfajok – például a lazac (Salmo salar) – elérjenek szaporodási területükre.
42. Ezenkívül egyes védett fajok életciklusuk során részben is függnek bizonyos pontosan meghatározható más fajoktól. Így az érintett jövőbeli KTT‑n egyaránt jelen lévő európai folyami gyöngykagyló (Margaritifera margaritifera) és Nore folyói endemikus folyami gyöngykagyló (Margaritifera durrovensis) lárvája bizonyos ideig a sebes pisztráng (Salmo trutta fario) vagy a lazac kopoltyúiban él élősködőként.(18)
43. Ez természetesen nem jelenti azt, hogy a védett élőhelytípusok jellegzetes fajaira és a további érintett fajokra és élőhelyekre gyakorolt kedvezőtlen hatásokat szükségszerűen a védett természeti terület megőrzésével kapcsolatos célkitűzések olyan hátrányos befolyásolásának kell tekinteni, amely kizárja a terv vagy projekt jóváhagyását. Az ilyen hátrányos befolyásolások csak annyiban zárják ki a projektet, amennyiben azok észszerű tudományos kételyt alapoznak meg azt illetően, hogy nem változtatják meg hátrányosan az adott terület védett élőhelytípusainak és fajainak védettségi állapotát.
44. Az élőhelyvédelmi irányelv 6. cikkének (3) bekezdése szerinti vizsgálat ezért csak akkor foglalja magában megfelelően a valamely természeti terület megőrzésével kapcsolatos célkitűzésekre gyakorolt hatásokat, ha az a védett élőhelytípusok jellegzetes fajaira és a további fajokra és élőhelyekre gyakorolt kedvezőtlen hatásokra is kiterjed annyiban, amennyiben ezek szükségesek a védett élőhelytípusok és fajok megőrzéséhez.
c) A harmadik kérdésről – az érintett védett természeti területeken kívüli élőhelyek és fajok figyelembevétele
45. Harmadik kérdésével a High Court (felsőbíróság) arra keresi a választ, hogy az élőhelyvédelmi irányelv 6. cikkének (3) bekezdése szerinti vizsgálatnak kifejezetten foglalkoznia kell‑e a javasolt beruházás által mind a védett természeti területen található védett fajokra és élőhelyekre, mind pedig az annak határain kívül található fajokra és élőhelyekre gyakorolt hatásokkal.
46. B. Holohan és társai ezzel összefüggésben helyesen hivatkoznak az élőhelyvédelmi irányelv 2. cikkének (3) bekezdésére. E rendelkezés értelmében az irányelvnek megfelelően hozott intézkedések figyelembe veszik többek között a regionális és a helyi sajátosságokat is. Ez a természeti területek esetleges hátrányos befolyásolásának vizsgálata szempontjából azt jelenti, hogy e hátrányos befolyásolás nem vizsgálható a terület környezetétől és az azt jellemző sajátosságoktól elszigetelten.
47. Már a Bíróság is elismerte, hogy a védett természeti területeken káros hatásokat előidéző, e területeken kívül folytatott tevékenységeket is meg kell vizsgálni az élőhelyvédelmi irányelv 6. cikkének (3) bekezdése alapján.(19) Különösen a moorburgi erőművel kapcsolatos ítélet bír jelentőséggel e tekintetben a jelen eljárás szempontjából. Ezen ítélet az erőmű hűtése miatti lehetséges halpusztulásra vonatkozott; a halak szaporodásához a feljebbi folyószakaszon védett természeti területeket alakítottak ki. Mivel az erőmű miatt fennállt a kockázata annak, hogy kevesebb hal éri el e területeket, ezen erőműprojekt hátrányosan befolyásolta az érintett védett természeti területek épségét.
48. Így a jövőbeli KTT‑n és a KVT‑n kívüli fajok hátrányos befolyásolása jelentőséggel bír az élőhelyvédelmi irányelv 6. cikkének (3) bekezdése szerinti vizsgálat szempontjából, ha e fajok közvetlenül vagy védett élőhelyek jellegzetes fajaiként védelmet élveznek, vagy ha más formában szükségesek a védett élőhelyek és fajok megőrzéséhez.
49. Ezenfelül a védett természeti területeken kívüli élőhelyek hátrányos befolyásolása is jelentőséggel bírhat. Ez különösen akkor van így, ha a védett természeti terület véd ugyan bizonyos fajokat, de nem foglal magában az e fajok által használt minden élőhelyet. Ebben az esetben az ilyen védett természeti területeken kívüli élőhelyek károsodása a fajok védett természeti területeken való védett jelenlétére is káros hatást gyakorolhat.
50. Azt sem szeretném kizárni, hogy tudományos szempontból azonosíthatók bizonyos ok‑okozati összefüggések, amelyek alapján a védett természeti területeken kívüli élőhelyek hátrányos befolyásolása nemcsak fajokat, hanem élőhelyeket is hátrányosan befolyásol a védett természeti területeken belül.
51. Első pillantásra irrelevánsnak tűnik viszont, hogy a védett természeti területeken kívüli élőhelyek esetében az élőhelyvédelmi irányelv I. melléklete szerinti élőhelytípusokról van‑e szó. Ezen élőhelyek ugyanis önmagukban főszabály szerint csak a védett természeti területeken belül élveznek védelmet.
52. Az élőhelyvédelmi irányelv 6. cikkének (3) bekezdése szerinti vizsgálatnak ezért a védett természeti területeken kívüli fajok vagy élőhelyek hátrányos befolyásolására is ki kell terjednie, ha e hátrányos befolyásolás kedvezőtlen hatásokat gyakorolhat a védett természeti területek megőrzésével kapcsolatos célkitűzésekre.
2. A nyolcadik kérdésről – a projektfejlesztőnek biztosított döntéshozatali jogkörök
53. A nyolcadik kérdés annak tisztázásra irányul, hogy összeegyeztethető‑e az élőhelyvédelmi irányelvvel, hogy az építési szakasz egyes kérdéseit (felvonulási hely és szállítási útvonalak) utólagos határozatban hagyják jóvá, és amennyiben igen, a hatáskörrel rendelkező hatóság ilyen ügyben megengedheti‑e, hogy ezekről a projektgazda – a jelen ügyben Kilkenny megye tanácsa – egyoldalúan döntsön, figyelemmel azokra a feltételekre, amelyekkel a beruházás jóváhagyást kapott, és arról az engedélyező hatóság, tehát a nemzeti területrendezési tanács, csak tájékoztatást kapjon anélkül, hogy azt jóvá kellene hagynia.
54. Az élőhelyvédelmi irányelv 6. cikke (3) bekezdésének második mondata értelmében az illetékes nemzeti hatóságok csak azután hagyják jóvá az érintett tervet vagy projektet, ha megbizonyosodtak arról, hogy az nem fogja hátrányosan befolyásolni az érintett természeti terület épségét.
55. Az élőhelyvédelmi irányelv 6. cikke (3) bekezdésének első mondata alapján végzett vizsgálat nem lehet hiányos, továbbá annak olyan teljes, pontos és végleges megállapításokat és következtetéseket kell tartalmaznia, amelyek minden észszerű tudományos kételyt eloszlatnak az érintett védett természeti területen tervezett munkálatok hatásait illetően.(20)
56. A projektgazdának tehát csak olyan döntések engedhetők át, amelyekkel kapcsolatban nem áll fenn észszerű tudományos kétely azt illetően, hogy hatásaik nem befolyásolják hátrányosan a természeti területet.
57. E kételyek különösen olyan kellően konkrét jóváhagyási feltételekkel zárhatók ki, amelyek keretet szabnak e döntéseknek, miáltal azok nem befolyásolhatják hátrányosan az érintett természeti terület épségét.
58. A nemzeti bíróságnak kell megvizsgálnia a vita tárgyát képező projekt konkrét adottságaira figyelemmel, hogy az alapügyben teljesülnek‑e ezek a követelmények.
59. Ha a terv vagy projekt elvi jóváhagyásának időpontjában még nem vizsgálhatók meg átfogóan az építési szakasz egyes kérdéseivel kapcsolatos feltételek, akkor – mint azt a Cseh Köztársaság megjegyzi – több szakaszból álló vizsgálati és engedélyezési eljárást kell lefolytatni. Ezen eljárásmód ismert a környezeti hatásvizsgálat területéről.(21)
60. A nyolcadik kérdésre tehát azt a választ kell adni, hogy figyelemmel azokra a feltételekre, amelyekkel a beruházás az élőhelyvédelmi irányelv 6. cikkének (3) bekezdése alapján jóváhagyást kapott, az építési szakasz egyes kérdéseit csak akkor döntheti el utólagosan egyoldalúan a projektgazda, ha minden észszerű tudományos kétely kizárt azt illetően, hogy e döntések hatásai nem befolyásolják hátrányosan az érintett természeti terület épségét.
3. A kilencedik, a tizedik és a tizenegyedik kérdésről – az engedélyező hatóság határozatainak indokolása
61. A kilencedik, a tizedik és a tizenegyedik kérdésével a High Court (felsőbíróság) többet szeretne megtudni az élőhelyvédelmi irányelv 6. cikke (3) bekezdésének második mondata alapján hozott határozat indokolásával szemben támasztott követelményekről, különösen pedig arról, hogy a határozatot hozó hatóságnak kifejezetten el kell‑e oszlatnia bizonyos kétségeket azt illetően, hogy elegendő információ áll‑e rendelkezésre.
62. Uniós jogi szempontból e kérdéskör félreérthető, mert az EUMSZ 296. cikk második bekezdése alapján szükséges indokolásból csak a jogi aktust kibocsátó intézmény érvelésének kell világosan és egyértelműen kitűnnie oly módon, hogy az érdekeltek megismerhessék a meghozott intézkedés indokait, a hatáskörrel rendelkező bíróság pedig gyakorolhassa felülvizsgálati jogkörét.(22) A jelen ügyben azonban nem erről van szó.
63. A nemzeti eljárásban sokkal inkább az képezi vita tárgyát, hogy a megjelölt indokok elegendőek‑e a nemzeti területrendezési tanács határozatának igazolásához. Ugyanis, mint azt a felek egybehangzóan elismerik, az élőhelyvédelmi irányelv 6. cikke (3) bekezdésének második mondata alapján csak akkor hagyható jóvá valamely terv vagy projekt, ha a projekt vizsgálata olyan teljes, pontos és végleges megállapításokat és következtetéseket tartalmaz, amelyek minden észszerű tudományos kételyt eloszlatnak az érintett védett természeti területen tervezett munkálatok hatásait illetően.(23) E vizsgálatnak tehát összességében megfelelő részletességgel és egyértelműséggel kell rögzítenie, hogy miért kizárt minden észszerű tudományos kétely.
64. Írország ezzel összefüggésben helyesen von párhuzamot a KHV‑irányelvvel kapcsolatos ítélkezési gyakorlattal, amely szerint az ezen irányelv alapján hozott határozatoknak nem kell tartalmazniuk az indokokat, mindazonáltal, abban az esetben, ha valamely érdekelt személy ezt kéri, a hatáskörrel rendelkező közigazgatási hatóságnak kötelessége tájékoztatni őt az adott határozat alapjául szolgáló okokról vagy az előterjesztett kérelemre válaszul adandó információkról és a vonatkozó dokumentumokról.(24)
65. Ez annyiban vonatkozik az élőhelyvédelmi irányelv 6. cikkének (3) bekezdése alapján hozott határozatokra is, amennyiben e rendelkezés sem határozza meg pontosan, hogy milyen formában kell jóváhagyni valamely projektet, hanem csak megfelelő vizsgálatot követel meg. A határozat kifejezett indokolása helyett ezért a hatásvizsgálatot megtestesítő anyagokra is lehet hivatkozni. Hangsúlyozni kell azonban, hogy ezen eljárásmód nem járhat az érintettek hatékony jogvédelmének sérelmével.(25)
66. Ez alapján viszonylag könnyedén megválaszolhatók az egyes kérdések.
a) A kilencedik kérdésről – a vélemény magyarázata
67. A kilencedik kérdés annak tisztázásra irányul, hogy a hatáskörrel rendelkező hatóság köteles‑e a számára bemutatott tudományos vélemény jelentése és hatása vonatkozásában minden kétséget eloszlató megfelelő részletességgel és egyértelműséggel rögzíteni, hogy az említett vélemény milyen mértékben szól amellett, hogy további tájékoztatást kell beszerezni a beruházáshoz való hozzájárulás megadását megelőzően.
68. E kötelezettség fennállása lényegében az érintett vélemény tartalmi egyértelműségétől függ. Ha e vélemény már önmagában is megfelelő egyértelműséggel kizár minden észszerű tudományos kételyt, a hatóság nem köteles további magyarázatokkal szolgálni.
69. Ha viszont a vélemény önmagában még nem zárja ki az ilyen kételyeket a szükséges egyértelműséggel, a hatóság csak akkor hagyhatja jóvá a projektet, ha a fennmaradó kételyeket eloszlató további megállapításokat tesz.
b) A tizedik kérdésről – a vizsgáló javaslata elutasításának indokolása
70. A tizedik kérdés a hatáskörrel rendelkező hatóság saját vizsgálójának olyan javaslatára vonatkozik, amelyet e hatóság nem fogad el.
71. A további megállapítások szükségessége szempontjából e tekintetben is az észszerű tudományos kételyek kizárása az irányadó. Ha a vizsgáló javaslata ilyen kételyeket alapoz meg, csak akkor hagyható jóvá a projekt, ha a hatóság e kételyeket eloszlató további megállapításokat tesz.
72. A nemzeti területrendezési tanács és Írország álláspontjával ellentétben e szempontból nem bír jelentőséggel, hogy a vizsgáló milyen viszonyban áll a hatósággal. Sokkal inkább az a döntő, hogy javaslatai megalapoznak‑e észszerű tudományos kételyt azon megállapításokkal szemben, amelyekre a hatóság támaszkodik.
c) A tizenegyedik kérdésről – a határozat minden pontjának megindokolása
73. A tizenegyedik kérdés végül az indokolási kötelezettséggel kapcsolatos eddigi megállapítások általánosítására irányul. E kérdés azt hivatott tisztázni, hogy a hatóságnak részletesen és egyértelműen meg kell‑e indokolnia határozatának minden pontját.
74. E tekintetben is igaz, hogy a hatáskörrel rendelkező hatóság legalább határozatának azon pontjait, amelyek észszerű tudományos kételyekre adhatnak alapot, köteles az ilyen kételyeket kizáró részletességgel és egyértelműséggel megindokolni.
75. Amennyiben a nemzeti területrendezési tanács különösen azt hangsúlyozza, hogy határozata alapjául nemcsak a hatásvizsgálati jelentés, hanem amellett számos további információ szolgál, annyiban meg kell jegyezni, hogy a határozat indokolásának egyértelművé kell tennie, hogy az ezen információk közül melyeken alapul. Amennyiben pedig ezen információk ellentmondanak egymásnak, az indokolásnak el kell oszlatnia az ellentmondásokat annyira, hogy minden észszerű tudományos kétely kizárt legyen a határozatot illetően.
d) A kilencedik, a tizedik és a tizenegyedik kérdés megválaszolása
76. A kilencedik, a tizedik és a tizenegyedik kérdésre tehát azt a választ kell adni, hogy a hatáskörrel rendelkező hatóság az élőhelyvédelmi irányelv 6. cikkének (3) bekezdése alapján valamely projekt jóváhagyására irányuló határozatának azon pontjait, amelyek észszerű tudományos kételyekre adhatnak alapot azt illetően, hogy az adott projekt hatásai nem befolyásolják hátrányosan az érintett természeti terület épségét, köteles az ilyen kételyeket kizáró részletességgel és egyértelműséggel megindokolni. Ez különösen vonatkozik a vizsgáló javaslataiból eredő kételyekre. A hatóság indokolásként hivatkozhat ugyan valamely tudományos véleményre, azonban e véleménynek is ki kell zárnia minden észszerű tudományos kételyt.
B. A KHV‑irányelvről
77. Ami a KHV‑irányelvvel kapcsolatos kérdéseket illeti, legelőször ezen irányelv alkalmazandó változatát kell meghatározni. Bár az előzetes döntéshozatal iránti kérelem többször is a módosított irányelvre hivatkozik, a 2014/52 irányelvvel(26) elvégzett legutóbbi módosítások ezen irányelv 3. cikke szerint csak azon projektek tekintetében alkalmazhatók, amelyek esetében bizonyos eljárási lépések megtételére 2017. május 16. után került sor. Az alapügy azonban egy 2014. július 11‑i engedélyre vonatkozik, amelyre – mint azt a nemzeti bíróság és a felek is elismerik – még a KHV‑irányelv korábbi változatának rendelkezéseit kell alkalmazni.
78. Ez alapján először az egyes fajokra gyakorolt hatásokra vonatkozó információkkal kapcsolatos kérdésre adok választ, az alternatívák vizsgálatával kapcsolatos kérdések megtárgyalása előtt.
1. A negyedik kérdésről – a fajokra gyakorolt hatások vizsgálata a KHV keretében
79. A negyedik kérdés a környezeti hatások környezeti hatásvizsgálat keretében történő megvizsgálására vonatkozik. Azt kell tisztázni, hogy a környezeti hatásvizsgálati jelentésnek kifejezetten foglalkoznia kell‑e azzal, hogy a javasolt beruházás milyen jelentős hatást gyakorol a jelentésben megjelölt fajokra.
80. A nemzeti területrendezési tanács kétségeinek ad hangot e kérdés nemzeti eljárás szempontjából fennálló relevanciáját illetően, mivel e kérdés nem képezi az említett eljárás tárgyát. Ezzel szemben azonban arra kell hivatkozni, hogy az állandó ítélkezési gyakorlat(27) értelmében a nemzeti bíróság által saját felelősségére meghatározott jogszabályi és ténybeli háttér alapján – amelynek helytállóságát a Bíróság nem vizsgálhatja – az uniós jog értelmezésére vonatkozóan előterjesztett kérdések releváns voltát vélelmezni kell. A Bíróság csak akkor utasíthatja el a nemzeti bíróságok által előterjesztett előzetes döntéshozatal iránti kérelmet, ha az uniós jog kért értelmezése nyilvánvalóan semmilyen összefüggésben nincs az alapügy tényállásával vagy tárgyával, ha a probléma hipotetikus jellegű, vagy ha nem állnak a Bíróság rendelkezésére azok a ténybeli vagy jogi elemek, amelyek szükségesek ahhoz, hogy az elé terjesztett kérdésekre hasznos választ adhasson. Ez alapján a negyedik kérdés elfogadható.
81. A kérdésben említett környezeti hatásvizsgálati jelentés esetében egy ír jogi fogalomról van szó, amelynek értelmezése nem a Bíróság feladata. A nemzeti területrendezési tanács által a Roads Act (az utakról szóló törvény) 50. cikkének (2) bekezdésével kapcsolatban szolgáltatott információk alapján mindazonáltal a környezeti hatásvizsgálati jelentés lényegében azokat az információkat foglalja magában, amelyeket a projektgazdának be kell nyújtania engedély iránti kérelmével összefüggésben a KHV‑irányelv 5. cikkének (3) bekezdése alapján.
82. Ezért úgy értelmezem e kérdést, hogy a kérdésben említett információkat be kell‑e nyújtania a projektgazdának a KHV‑irányelv 5. cikkének (3) bekezdése alapján. E rendelkezés c) pontja értelmében a projektgazda által benyújtandó információ tartalmazza legalább többek között a projekt várható fő környezeti hatásainak meghatározásához és vizsgálatához szükséges adatokat.
83. A KHV‑irányelv 5. cikkének (1) bekezdéséből és IV. mellékletének 3. pontjából derül ki, hogy mely környezeti elemeket kell megvizsgálni. A projektgazdának ez alapján be kell nyújtania a javasolt projekt által várhatóan jelentősen érintett környezeti tényezők leírását, különös tekintettel az állat‑ és növényvilágra. Ez megfelel a környezeti hatásvizsgálatnak a 3. cikk a) pontjában említett, a projekt által az állat‑ és növényvilágra gyakorolt közvetlen és közvetett hatások azonosítására, leírására és értékelésére irányuló céljának.
84. Mivel az állat‑ és növényvilágot a különböző jelenlévő fajok alkotják, a projektgazdának be kell nyújtania az egyes fajokra gyakorolt hatásokra vonatkozó információkat. E kötelezettség azonban nem terjed ki az összes jelenlévő fajra gyakorolt összes hatásra, hanem csak a fő hatásokra. Ezt a fő hatásokra vonatkozó korlátozást egyébként az is alátámasztja, hogy a KHV‑irányelv 5. cikkének (1) bekezdése alapján a projektgazda csak a lényeges és észszerűen elvárható információkat köteles közölni.
85. A fő hatások fogalmát a KHV‑irányelv 1. cikkének (1) bekezdésére és 2. cikkének (1) bekezdésére tekintettel kell értelmezni, mely utóbbi rendelkezés értelmében a környezetre várhatóan jelentős hatást gyakorló projektek esetében hatásvizsgálatot kell végezni. Azok a hatások viszont, amelyek nem lehetnek jelentősek, nem minősülnek fő hatásoknak a KHV‑irányelv 5. cikkének (3) bekezdése értelmében.
86. Annak kérdését illetően, hogy mely hatások tekintendők jelentősnek, különböző szempontok bírhatnak jelentőséggel. Fontos támpontokkal szolgál azonban az érintett környezeti elemek jogi védelme.
87. Így például az élőhelyvédelmi irányelv – vagy akár a nemzeti jog – által védelemben részesített fajokra gyakorolt esetleges hatásokat főszabály szerint jelentősnek kell tekinteni,(28) és azoknak ezért a projektgazda által közölt információknak is tárgyát kell képezniük, még ha adott esetben csak egyes példányok érintettek is.
88. Ha viszont különleges védelmet nem élvező, magas egyedszámú fajok csak egyes példányai érintettek, rendszerint nem olyan fő hatásokról van szó, amelyekről a projektgazdának információt kell benyújtania.
89. Az egyedi eset konkrét körülményei alapján elképzelhető lehet más eredményre jutni az esetleges fő hatásokat illetően. Így egy magas egyedszámú faj egyetlen példányának hátrányos befolyásolása is jelentős lehet, ha egy rendkívüli példányról, például egy különösen öreg fáról van szó.
90. Valamely engedélynek a KHV‑irányelv 5. cikke (3) bekezdésének megsértése miatti, bíróság előtti megtámadása szempontjából mindez azt jelenti, hogy a felperesnek bizonyítania kell, hogy a projektgazda a projekt mely esetleges jelentős hatásait nem vizsgálta meg és elemezte megfelelően. Az a körülmény, hogy bizonyos fajokat megjelölnek ugyan, de nem vizsgálnak meg részletesen, önmagában nem elegendő ehhez. A szóban forgó fajoktól függően azonban viszonylag egyszerű lehet bemutatni, hogy az esetleges hatások miért lehetnek jelentősek.
91. Összefoglalóan azt a választ kell adni a negyedik kérdésre, hogy a KHV‑irányelv 5. cikke (3) bekezdésének c) pontja alapján a projektgazda köteles benyújtani az azon esetleges jelentős hatások meghatározásához és vizsgálatához szükséges adatokat, amelyeket a projekt a növény‑ és állatvilágra gyakorolhat. A szükséges adatok magukban foglalják különösen a védett fajokra, valamint az azon fajokra gyakorolt hatásokat, amelyek érintett jelenléte más okokból különös jelentőséggel bír.
2. Az ötödik, a hatodik és a hetedik kérdésről – alternatívák a környezeti hatásvizsgálat keretében
92. Az ötödik, a hatodik és a hetedik kérdés a projektgazda által a megvizsgált projekt alternatíváiról közölt információkra vonatkoznak. Az alapügyben ugyanis korábban mérlegelés tárgyát képezte, hogy az elkerülő út „átvezethető‑e” hídon az árvízi terület felett. Ezt a megvalósítási lehetőséget azonban költségvetési indokkal elutasították. A High Court (felsőbíróság) kérdései arra vonatkoznak, hogy a projektgazda ennek ellenére köteles‑e információkat szolgáltatni az útfejlesztés ilyen megvalósításának környezeti hatásairól.
a) Az ötödik kérdésről – a főbb alternatívák
93. Az ötödik kérdés arra vonatkozik, hogy „főbb alternatívának” minősül‑e egy lehetőség a KHV‑irányelv 5. cikke (3) bekezdésének d) pontja értelmében, még akkor is, ha azt a projektgazda már egy korai szakaszban elvetette.
94. Annak megítélése szempontjából, hogy mely alternatívák tekintendők fő alternatíváknak, azoknak a projekt környezeti hatásai, illetve e hatások elkerülése szempontjából betöltött jelentősége az irányadó. 3. cikke értelmében ugyanis a KHV‑irányelv célja a projektek környezeti hatásainak azonosítása, leírása és értékelése. Az alternatívák bemutatása ezért mindenekelőtt annyiban bír jelentőséggel, amennyiben azok befolyásolhatják a projekt környezeti hatásait.
95. Egy másik megközelítés elutasításának időpontja e szempontból nem bír jelentőséggel, közvetett módon azonban hatással lehet a bemutatandó okok körére. E kör képezi a hatodik és hetedik kérdés tárgyát.
96. A KHV‑irányelv 5. cikke (3) bekezdésének d) pontja értelmében tehát azok az alternatívák minősülnek fő alternatíváknak, amelyek jelentős mértékben befolyásolhatják a projekt környezeti hatásait.
b) A projektgazda által elvégzett vizsgálathoz való kapcsolódásról
97. Jóllehet az előzetes döntéshozatal iránti kérelem nem vet fel ezzel kapcsolatos kérdést, a hatodik és hetedik kérdés megválaszolása előtt foglalkozni kell azzal, hogy a KHV‑irányelv 5. cikke (3) bekezdésének d) pontja csak a projektgazda által megvizsgált alternatívákra vonatkozó információkat követel meg. A nemzeti bíróság abból indul ki, hogy a projektgazda „megvizsgálta” az elkerülő út megvalósításának említett alternatíváját. Az uniós jogalkotó ezen alapvető döntése azonban azon információkat illetően is jelentőséggel bír, amelyeket a projektgazda az általa megvizsgált alternatívákról közöl.
98. Az Unió környezetpolitikájának az EUMSZ 191. cikk (2) bekezdésében és az Alapjogi Charta 37. cikkében rögzített, magas szintű védelem biztosítására irányuló céljára, valamint az elővigyázatosság és a megelőzés szintén az EUMSZ 191. cikk (2) bekezdésében rögzített elvére figyelemmel kívánatosnak tűnik valamely projekt alternatíváit a lehető legteljesebb körűen megvizsgálni. Ezen eljárásmód lehetővé tenné a projekt azon változatának kiválasztását, amely a minimálisra korlátozza a projekt kedvezőtlen környezeti hatásait.
99. E megfontolásnak megfelelően a bizonyos tervek és programok környezetre gyakorolt hatásainak vizsgálatáról szóló irányelv(29) 5. cikkének (1) bekezdése alapján a stratégiai környezeti hatásvizsgálatról készítendő környezeti jelentés az észszerű alternatívákat foglalja magában.
100. A KHV‑irányelv 5. cikke (3) bekezdésének d) pontjával az uniós jogalkotó mindazonáltal másik megközelítési módot választott. E megközelítés szerint a projektgazda által benyújtandó információ tartalmazza legalább az általa megvizsgált főbb alternatívák áttekintését, és a választás főbb okainak megjelölését, figyelembe véve a környezeti hatásokat. A IV. melléklet 2. pontja megismétli mindezt.
– A jogalkotási előzményekről
101. Mint azt az előzetes döntéshozatal iránti kérelem, a nemzeti területrendezési tanács és Írország kifejti, e jogalkotói döntés a 97/11/EK irányelv(30) keletkezésének történetéből is egyértelműen kiderül. Ugyanis mind a Bizottság,(31) mind pedig a Parlament(32) arra vonatkozó kötelezettségre tett javaslatot, hogy a projektgazda nyújtsa be a lehetséges főbb alternatívák ismertetését. E javaslatot azonban nem tudták elfogadtatni.
102. Ezenfelül a Bizottság már 1980‑ban az észszerűen lehetségesnek tűnő alternatívák ismertetését javasolta,(33) és már annak idején is a jelenleg alkalmazandó KHV‑irányelvben is megtalálható szövegre korlátozta a Tanács a kötelezettséget.(34)
103. A Bizottság(35) és a Parlament(36) ezen túlmutató javaslatai ellenére a 2014/52 irányelv által elvégzett legutóbbi, még nem alkalmazandó módosítások is ragaszkodnak ahhoz az 5. cikk (1) bekezdésének d) pontjában, hogy csak a projektgazda által tanulmányozott észszerű alternatívákat kell ismertetni.
104. A KHV‑irányelv 5. cikke (3) bekezdése d) pontjának jogalkotási előzményei alátámasztják tehát azt a szövegből levezetendő következtetést, hogy a projektgazda csak az általa megvizsgált alternatívákról köteles információt benyújtani, azokról az alternatívákról azonban nem, amelyek adott esetben észszerűek lennének, de amelyekkel a projektgazda nem foglalkozott.
– Az Espooi Egyezményről
105. Az alternatívák vizsgálatával kapcsolatos, az adott projektre vonatkozó anyagi jogi követelményektől független, szélesebb körű kötelezettségek erednek az előzetes döntéshozatal iránti kérelemben említett Espooi Egyezményből.(37) A 4. cikk 1. bekezdése és a II. függelék b), c) és d) pontja értelmében ugyanis az elfogadható változatok és azok környezeti hatásának leírását kell benyújtani.
106. Mindazonáltal 2. cikkének (2) bekezdése értelmében az egyezmény nem a KHV‑irányelv hatálya alá tartozó összes projekt tekintetében szabályozza a környezeti hatásvizsgálatot, hanem csak bizonyos olyan projektek tekintetében, amelyek várhatóan jelentős mérvű ártalmas, országhatáron átterjedő hatást idéznek elő.
107. Az egységes értelmezés érdekében kívánatos lenne a KHV‑irányelvet az egyezménnyel összhangban értelmezni,(38) mivel az irányelv hivatott az egyezményt jelentős részben végrehajtani.(39) Ezenkívül az Unió hatásköreit a nemzetközi jog tiszteletben tartásával kell gyakorolni, vagyis az uniós másodlagos jogot főszabály szerint az Unió nemzetközi jogi kötelezettségeivel összhangban kell értelmezni.(40)
108. Szövegére és a jogalkotási előzményekre tekintettel azonban a KHV‑irányelv 5. cikke (3) bekezdésének d) pontja nem értelmezhető úgy, hogy valamely projekt csak akkor hagyható jóvá, ha az elfogadható változatokat is leírják, és azok környezeti hatását is értékelik.
109. Nem vetődött fel annak kérdése, hogy a változatok vizsgálatával kapcsolatban az Espooi Egyezményben foglalt szabályozás bizonyos projektek esetében közvetlenül alkalmazható‑e a KHV‑irányelv mellett, mert az az említett egyezmény szövegére, valamint céljára és természetére tekintettel olyan világos és pontosan meghatározott kötelezettséget tartalmaz, amelynek végrehajtása vagy hatálya semmilyen későbbi aktusnak nincs alárendelve.(41) E kérdés végső soron feltehetően releváns sem lenne az alapeljárás szempontjából, mivel a vita tárgyát képező projekt minden valószínűség szerint nem tartozik az egyezmény hatálya alá. A Bíróságnak ezért nem kell e tekintetben állást foglalnia.
– A KHV‑irányelv rendszerébe és céljaiba való besorolásról
110. Első pillantásra nem tűnik kielégítőnek, hogy az alternatívák környezeti hatásvizsgálat keretében történő megvizsgálása alapvetően a projektgazdától függ. E szabályozás azonban – legalább részben – megfelel a KHV‑irányelv elsődlegesen eljárásjogi jellegének.
111. A KHV‑irányelvből ugyanis nem derül ki, hogy a projektre vonatkozó határozathozatal során figyelembe kell‑e venni a választás okait, figyelembe véve a környezeti hatásokat, és ha igen, hogyan. Ezen irányelv ugyanis nem tartalmaz a projekt engedélyezésére vonatkozó anyagi jogi követelményeket.(42)
112. Az a KHV‑irányelv 3. cikkében foglalt, B. Holohan és társai által kiemelt alapvető, illetve lényeges kötelezettség, hogy az egyes projektek bizonyos tényezőkre gyakorolt közvetlen és közvetett hatásait nemcsak azonosítani kell és le kell írni, hanem azokat minden egyedi esetre vonatkozóan megfelelő módon értékelni is kell,(43) még nem alapoz meg az egyes projektekre vonatkozó anyagi jogi követelményeket.
113. A projektgazda ennélfogva csak más szabályozások alapján lehet köteles alternatívákat figyelembe venni, majd dokumentálni is.
114. Így az élőhelyvédelmi irányelv 6. cikkének (4) bekezdése szerinti jóváhagyás alternatív megoldások hiányát feltételezné. Ilyen jóváhagyás az alapügyben akkor jöhet szóba, ha nem sikerül minden észszerű tudományos kételyt kizárni azt illetően, hogy a projekt nem befolyásolja hátrányosan az érintett védett természeti területek épségét.
115. Ezenfelül a jelen ügyben a fajok védelme is szükségessé teheti alternatívák megvizsgálását. Az előzetes döntéshozatal iránti kérelemből kiderül ugyanis, hogy – feltehetően denevérek jelenléte miatt – az élőhelyvédelmi irányelv 12. cikkének szigorú védelmi rendszerétől való eltérések szükségességéről folyik eszmecsere.(44) A 16. cikk alapján ilyen eltérések csak akkor megengedettek, ha nincs más megfelelő megoldás.
116. Az is elképzelhető, hogy az engedélyező hatóság a KHV‑irányelv (13) preambulumbekezdésében előírtaknak megfelelően alternatív lehetőségekre vonatkozó információkat kér a projektgazdától. Erre különösen akkor lehet szükség, ha a hatóságnak mérlegelési jogkörben kell döntést hoznia a projekt jóváhagyásáról.
117. Az Egyesült Királyság végül helyesen hivatkozik arra, hogy az alternatíváknak a tervek és programok stratégiai környezeti hatásvizsgálata keretében elvégzett vizsgálata legalább részben ellensúlyozza az alternatívák környezeti hatásvizsgálat keretében elvégzendő kötelező vizsgálatának hiányát.
c) A hatodik és hetedik kérdésről – az alternatívák környezeti hatásai
118. A hatodik és hetedik kérdés annak tisztázására irányul, hogy a projektgazdának milyen tájékoztatást kell nyújtania az alternatíva környezeti hatásaival kapcsolatban. A hetedik kérdés tárgya, hogy szükség van‑e egyáltalán ilyen tájékoztatásra, míg a hatodik kérdés nyilvánvalóan a tájékoztatás ez esetben fennálló terjedelmére vonatkozik.
119. A KHV‑irányelv 5. cikke (3) bekezdésének d) pontja értelmében a projektgazda által benyújtandó információ tartalmazza legalább a választás főbb okait, figyelembe véve a környezeti hatásokat.
120. E szabályozás további kifejeződése annak, hogy a KHV‑irányelv 5. cikke (3) bekezdésének d) pontja szisztematikusan az alternatívák projektgazda általi megvizsgálására irányul. A projektgazdát legalábbis ezen irányelv nem kötelezi arra, hogy választását a különböző alternatívák környezeti hatásaihoz igazítsa vagy hogy egyáltalán figyelembe vegye a környezeti hatásokat döntése során. A projektgazda kötelezettsége arra korlátozódik, hogy közölje a környezeti hatások figyelembevételével meghozott választásának okait.
121. Ha azonban – mint látszólag a jelen ügyben – nem környezeti hatások, hanem tisztán pénzügyi megfontolások játszottak szerepet a választás szempontjából, akkor közlendő okai sincsenek a választásnak.
122. A KHV‑irányelv 5. cikke (3) bekezdésének d) pontja különösen nem teremt kötelezettséget az alternatívák környezeti hatásainak azonosítására, leírására és értékelésére.
123. Más a helyzet azonban, ha más szabályozások anyagi jogi előírásai az alternatívák figyelembevételére kötelezik a projektgazdát.(45) Ebben az esetben a projektgazdának főszabály szerint a KHV‑irányelv 5. cikke (3) bekezdésének d) pontja alapján is be kell mutatnia az alternatívákat és a kiválasztott alternatíva választását e más szabályozások keretében igazoló okokat, figyelembe véve a környezeti hatásokat.
124. A KHV‑irányelv 5. cikke (3) bekezdésének d) pontja alapján tehát a projektgazda köteles bemutatni a szóban forgó projekt alternatívái közötti választása során szerepet játszott okokat, figyelembe véve e projekt és ezen alternatívák környezeti hatásait.
V. Végkövetkeztetések
125. Következésképpen azt javaslom a Bíróságnak, hogy az előzetes döntéshozatal iránti kérelemre a következő választ adja:
1) A természetes élőhelyek, valamint a vadon élő állatok és növények védelméről szóló 92/43/EGK irányelv 6. cikkének (3) bekezdése szerinti vizsgálatnak nem kell ugyan kifejezetten megjelölnie az összes olyan élőhelyet és fajt, amelyre nézve a területet közösségi jelentőségű természeti területként nyilvántartásba veszik vagy a vadon élő madarak védelméről szóló 2009/147/EK irányelv alapján különleges védelmi területként védelemben részesítik, de e vizsgálatnak legalább közvetett módon olyan teljes, pontos és végleges megállapításokat és következtetéseket kell tartalmaznia, amelyek minden észszerű tudományos kételyt eloszlatnak a vizsgált munkálatok védett élőhelytípusokra és fajokra gyakorolt hatásait illetően (első kérdés).
2) A 92/43 irányelv 6. cikkének (3) bekezdése szerinti vizsgálat csak akkor foglalja magában megfelelően a valamely természeti terület megőrzésével kapcsolatos célkitűzésekre gyakorolt hatásokat, ha az a védett élőhelytípusok jellegzetes fajaira és a további fajokra és élőhelyekre gyakorolt kedvezőtlen hatásokra is kiterjed annyiban, amennyiben ezek szükségesek a védett élőhelytípusok és fajok megőrzéséhez (második kérdés).
3) A 92/43 irányelv 6. cikkének (3) bekezdése szerinti vizsgálatnak a védett természeti területeken kívüli fajok vagy élőhelyek hátrányos befolyásolására is ki kell terjednie, ha e hátrányos befolyásolás kedvezőtlen hatásokat gyakorolhat a védett természeti területek megőrzésével kapcsolatos célkitűzésekre (harmadik kérdés).
4) Figyelemmel azokra a feltételekre, amelyekkel a beruházás a 92/43 irányelv 6. cikkének (3) bekezdése alapján jóváhagyást kapott, az építési szakasz egyes kérdéseit csak akkor döntheti el utólagosan egyoldalúan a projektgazda, ha minden észszerű tudományos kétely kizárt azt illetően, hogy e döntések hatásai nem befolyásolják hátrányosan az érintett természeti terület épségét (nyolcadik kérdés).
5) A hatáskörrel rendelkező hatóság a 92/43 irányelv 6. cikkének (3) bekezdése alapján valamely projekt jóváhagyására irányuló határozatának azon pontjait, amelyek észszerű tudományos kételyekre adhatnak alapot azt illetően, hogy az adott projekt hatásai nem befolyásolják hátrányosan az érintett természeti terület épségét, köteles az ilyen kételyeket kizáró részletességgel és egyértelműséggel megindokolni. Ez különösen vonatkozik a vizsgáló javaslataiból eredő kételyekre. A hatóság indokolásként hivatkozhat ugyan valamely tudományos véleményre, azonban e véleménynek is ki kell zárnia minden észszerű tudományos kételyt (kilencedik, tizedik és tizenegyedik kérdés).
6) Az egyes köz‑ és magánprojektek környezetre gyakorolt hatásainak vizsgálatáról szóló 2011/92/EU irányelv 5. cikke (3) bekezdésének c) pontja alapján a projektgazda köteles benyújtani az azon esetleges jelentős hatások meghatározásához és vizsgálatához szükséges adatokat, amelyeket a projekt a növény‑ és állatvilágra gyakorolhat (negyedik kérdés).
7) A 2011/92 irányelv 5. cikke (3) bekezdésének d) pontja értelmében azok az alternatívák minősülnek fő alternatíváknak, amelyek jelentős mértékben befolyásolhatják a projekt környezeti hatásait (ötödik kérdés).
8) A 2011/92 irányelv 5. cikke (3) bekezdésének d) pontja alapján a projektgazda köteles bemutatni a szóban forgó projekt alternatívái közötti választása során szerepet játszott okokat, figyelembe véve e projekt és ezen alternatívák környezeti hatásait (hatodik és hetedik kérdés).