CONCLUSIONI DELL’AVVOCATO GENERALE
JULIANE KOKOTT
presentate il 7 agosto 2018 (1)
Causa C‑461/17
Brian Holohan e a.
contro
An Bord Pleanála,
Parti:
National Parks and Wildlife Service (NPWS)
[domanda di pronuncia pregiudiziale proposta dalla High Court (Alta Corte, Irlanda)]
«Domanda di pronuncia pregiudiziale – Ambiente – Direttiva 92/43/CEE – Conservazione degli habitat naturali e della flora e della fauna selvatiche – Direttiva 2011/92/UE – Valutazione dell’impatto ambientale di determinati progetti pubblici e privati – Zona speciale di conservazione – Adeguata valutazione dell’impatto di un progetto su un sito – Progetto stradale – Motivazione – Alternative»
I. Introduzione
1. Il diritto in materia ambientale dell’Unione europea richiede diverse valutazioni ambientali. Per singoli progetti, rivestono particolare importanza la valutazione di impatto ambientale ai sensi della direttiva VIA (2) e l’opportuna valutazione dell’incidenza sui siti protetti tenendo conto degli obiettivi di conservazione dei medesimi ai sensi della direttiva habitat (3).
2. La presente domanda di pronuncia pregiudiziale proposta in occasione dell’autorizzazione di una circonvallazione presso Kilkenny, in Irlanda, offre alla Corte l’occasione di specificare i requisiti sostanziali di tali valutazioni, specialmente con riguardo alle specie interessate da un progetto e alla valutazione di alternative.
3. Sollevano difficoltà, in particolare, le questioni concernenti il trattamento delle alternative nella valutazione di impatto ambientale; tuttavia, tutte le risposte alle questioni proposte possono dare contributi preziosi per la certezza del diritto in sede di esecuzione di entrambe le tipologie di valutazione.
II. Contesto normativo
A. Diritto dell’Unione
1. Direttiva habitat
4. L’articolo 1, lettera e), della direttiva habitat, definisce lo stato di conservazione di un habitat naturale nei seguenti termini:
«l’effetto della somma dei fattori che influiscono sull’habitat naturale in causa, nonché sulle specie tipiche che in esso si trovano, che possono alterare a lunga scadenza la sua ripartizione naturale, la sua struttura e le sue funzioni, nonché la sopravvivenza delle sue specie tipiche nel territorio di cui all’articolo 2.
Lo “stato di conservazione” di un habitat naturale è considerato “soddisfacente” quando
— la sua area di ripartizione naturale e le superfici che comprende sono stabili o in estensione,
— la struttura e le funzioni specifiche necessarie al suo mantenimento a lungo termine esistono e possono continuare ad esistere in un futuro prevedibile e
— lo stato di conservazione delle specie tipiche è soddisfacente ai sensi della lettera i)».
5. L’articolo 2, paragrafi 2 e 3, della direttiva habitat, fissa taluni scopi essenziali per la sua applicazione:
«2. Le misure adottate a norma della presente direttiva sono intese ad assicurare il mantenimento o il ripristino, in uno stato di conservazione soddisfacente, degli habitat naturali e delle specie di fauna e flora selvatiche di interesse comunitario.
3. Le misure adottate a norma della presente direttiva tengono conto delle esigenze economiche, sociali e culturali, nonché delle particolarità regionali e locali».
6. La valutazione di piani e programmi è disciplinata come segue all’articolo 6, paragrafo 3, della direttiva habitat:
«Qualsiasi piano o progetto non direttamente connesso e necessario alla gestione del sito ma che possa avere incidenze significative su tale sito, singolarmente o congiuntamente ad altri piani e progetti, forma oggetto di una opportuna valutazione dell’incidenza che ha sul sito, tenendo conto degli obiettivi di conservazione del medesimo. Alla luce delle conclusioni della valutazione dell’incidenza sul sito e fatto salvo il paragrafo 4, le autorità nazionali competenti danno il loro accordo su tale piano o progetto soltanto dopo aver avuto la certezza che esso non pregiudicherà l’integrità del sito in causa e, se del caso, previo parere dell’opinione pubblica».
7. Ai sensi dell’articolo 7 della direttiva habitat, l’articolo 6, paragrafi da 2 a 4, si applica anche a zone speciali di conservazione stabilite ai sensi dell’articolo 4 della direttiva uccelli (4).
2. Direttiva VIA
8. Il contenuto essenziale della valutazione di impatto ambientale è sancito all’articolo 3 della direttiva VIA:
«La valutazione dell’impatto ambientale individua, descrive e valuta, in modo appropriato, per ciascun caso particolare e a norma degli articoli da 4 a 12, gli effetti diretti e indiretti di un progetto sui seguenti fattori:
a) l’uomo, la fauna e la flora;
b) il suolo, l’acqua, l’aria, il clima e il paesaggio;
c) i beni materiali e il patrimonio culturale;
d) l’interazione tra i fattori di cui alle lettere a), b) e c)».
9. L’articolo 5, paragrafi 1 e 3, della direttiva VIA, stabilisce quali informazioni debbano essere fornite dal committente.
«1. Nel caso dei progetti che, a norma dell’articolo 4, devono essere oggetto di una valutazione dell’impatto ambientale a norma del presente articolo e degli articoli da 6 a 10, gli Stati membri adottano le misure necessarie per garantire che il committente fornisca, nella forma opportuna, le informazioni specificate nell’allegato IV, qualora:
a) gli Stati membri ritengano che le informazioni siano appropriate a una determinata fase della procedura di autorizzazione e alle caratteristiche peculiari d’un progetto specifico o d’un tipo di progetto e dei fattori ambientali che possono subire un pregiudizio;
b) gli Stati membri ritengono che si possa ragionevolmente esigere che un committente raccolga i dati, tenendo conto fra l’altro delle conoscenze e dei metodi di valutazione disponibili.
2. (…)
3. Le informazioni che il committente deve fornire a norma del paragrafo 1 comprendono almeno:
a) una descrizione del progetto con informazioni relative alla sua ubicazione, concezione e dimensioni;
b) una descrizione delle misure previste per evitare, ridurre e possibilmente compensare effetti negativi significativi;
c) i dati necessari per individuare e valutare i principali effetti che il progetto può avere sull’ambiente;
d) una descrizione sommaria delle principali alternative prese in esame dal committente, con indicazione delle principali ragioni della scelta, sotto il profilo dell’impatto ambientale;
e) una sintesi non tecnica delle informazioni di cui alle lettere da a) a d)».
10. L’allegato IV della direttiva VIA specifica le informazioni che devono essere fornite ai sensi dell’articolo 5, in particolare, riguardo alle alternative e all’impatto ambientale specifico che devono essere esaminati:
«2. Una descrizione sommaria delle principali alternative prese in esame dal committente, con indicazione delle principali ragioni della scelta, sotto il profilo dell’impatto ambientale.
3. Una descrizione delle componenti dell’ambiente potenzialmente soggette a un impatto importante del progetto proposto, con particolare riferimento alla popolazione, alla fauna e alla flora, al suolo, all’acqua, all’aria, ai fattori climatici, ai beni materiali, compreso il patrimonio architettonico e archeologico, al paesaggio e all’interazione tra questi vari fattori».
11. Il considerando 13 della direttiva VIA richiama la procedura di valutazione («scoping») di cui all’articolo 5, paragrafo 2, della direttiva VIA:
«È opportuno stabilire una procedura che permetta al committente di ottenere dalle autorità competenti un parere sul contenuto e sull’ampiezza delle informazioni da elaborare e da fornire al fine della valutazione. Gli Stati membri, nell’ambito di detta procedura, possono esigere che il committente fornisca, tra l’altro, delle alternative ai progetti per i quali intende presentare una domanda».
III. Fatti e domanda di pronuncia pregiudiziale
12. L’An Bord Pleanála (Consiglio nazionale per la pianificazione territoriale) è l’organismo competente in Irlanda a rilasciare l’autorizzazione urbanistica per i progetti stradali proposti e a determinare al riguardo la portata della valutazione di impatto ambientale richiesta e condurre consultazioni sulla scorta delle informazioni presentate.
13. Nel 2008, il committente, il Kilkenny County Council (Consiglio della Contea di Kilkenny, Irlanda), ha presentato all’An Bord Pleanála una domanda di autorizzazione per un progetto stradale, comprendente la costruzione di una nuova strada e di un ponte sul fiume Nore, e per l’espropriazione dei terreni necessari. Tale circonvallazione mira a completare la tangenziale della città di Kilkenny con il fine, inter alia, di ridurre la congestione del traffico nel centro della città. La strada progettata attraversa una serie di aree naturali protette: la Special Protection Area designata ai sensi della direttiva uccelli (zona di protezione speciale; in prosieguo: la «SPA»), la «River Nore SPA» (Natura‑2000‑codice IE0004233), una candidate Special Area of Conservation (area candidata a zona speciale di conservazione; in prosieguo: la «futura SAC») ai sensi della direttiva habitat, segnatamente la «River Barrow and River Nore SAC» (Natura‑2000‑codice IE0002162), e un’area proposta come National Heritage Area (NHA, patrimonio nazionale).
14. L’11 luglio 2014, l’An Bord Pleanála ha emesso una decisione con cui approvava il progetto stradale proposto, noto come prolungamento della tangenziale nord di Kilkenny, unitamente all’ordine di espropriazione richiesto. I ricorrenti hanno chiesto dinanzi alla High Court irlandese la verifica di tale decisione e il suo annullamento per violazione del diritto dell’Unione.
15. Il 4 maggio 2017, la High Court (Corte suprema, Irlanda) ha deciso, in tale procedimento, di sottoporre la seguente domanda di pronuncia pregiudiziale alla Corte, pervenuta il 28 luglio 2017:
1) Se, per effetto della direttiva habitat, una dichiarazione di impatto ambientale Natura [Natura impact statement] debba individuare, nella loro totalità, gli habitat e le specie per i quali il sito è inserito nell’elenco [dei siti di interesse comunitario].
2) Se, per effetto della direttiva habitat, nella dichiarazione di impatto ambientale Natura [Natura impact statement] debba essere individuato ed esaminato l’eventuale impatto su tutte le specie (e non solamente sulle specie protette) che contribuiscono all’habitat protetto e ne formano parte.
3) Se, per effetto della direttiva habitat, una dichiarazione di impatto ambientale Natura [Natura impact statement] debba espressamente esaminare l’impatto del progetto proposto sulle specie e sugli habitat protetti che si trovano all’interno di una zona di conservazione speciale e altresì sulle specie e sugli habitat che si trovano al di fuori dei confini di tale zona.
4) Se, per effetto della direttiva VIA, una dichiarazione di impatto ambientale debba espressamente esaminare se il progetto proposto avrà un impatto significativo sulle specie individuate nella dichiarazione.
5) Se un’opzione che il committente abbia esaminato e discusso nell’ambito della valutazione di impatto ambientale e/o che sia stata sostenuta da alcuni soggetti interessati, e/o che sia stata presa in considerazione dall’autorità competente, costituisca una «principale alternativa», ai sensi dell’articolo 5, paragrafo 3, lettera d), della direttiva VIA, sebbene sia stata respinta dal committente in una fase iniziale.
6) Se, per effetto della direttiva VIA, una valutazione di impatto ambientale debba contenere informazioni sufficienti in ordine all’impatto ambientale di ciascuna alternativa, affinché possa essere comparata l’opportunità delle varie alternative dal punto di vista ambientale; e/o se la dichiarazione sull’impatto ambientale debba precisare in che modo gli effetti ambientali delle alternative siano stati presi in considerazione.
7) Se il requisito di cui all’articolo 5, paragrafo 3, lettera d), della direttiva VIA, concernente l’indicazione delle ragioni della scelta del committente «sotto il profilo dell’impatto ambientale», si applichi unicamente all’opzione scelta o anche alle principali alternative prese in esame, richiedendo quindi che l’analisi di dette alternative si estenda all’impatto ambientale di queste ultime;
8) Se sia compatibile con il conseguimento degli obiettivi della direttiva habitat il fatto che i dettagli della fase di costruzione (come l’ubicazione dei cantieri e i percorsi di trasporto) possano essere definiti con una decisione successiva alla concessione dell’autorizzazione e, in caso affermativo, se un’autorità competente abbia la facoltà di permettere che tali questioni siano stabilite con decisione unilaterale del committente, nell’ambito di ciascuna autorizzazione rilasciata, che debba essere notificata all’autorità competente anziché approvata da quest’ultima.
9) Se, per effetto della direttiva habitat, un’autorità competente sia tenuta a documentare in modo sufficientemente particolareggiato e chiaro in quale misura un parere scientifico che le sia stato presentato induca a raccogliere ulteriori informazioni prima di concedere l’autorizzazione, in modo da dissipare ogni dubbio quanto al significato e agli effetti di tale parere;
10) Se, per effetto della direttiva habitat, l’autorità competente sia tenuta a fornire una giustificazione o motivazione in merito al rigetto delle conclusioni del suo ispettore secondo cui sono necessari ulteriori informazioni o studi scientifici prima che possa essere autorizzato il progetto.
11) Se, per effetto della direttiva habitat, un’autorità competente, quando effettua un’opportuna valutazione, debba fornire una motivazione esplicita e dettagliata per ogni elemento della sua decisione.
16. Hanno presentato osservazioni scritte il sig. Holohan e a., l’An Bord Pleanála, l’Irlanda, la Repubblica ceca, il Regno Unito di Gran Bretagna e Irlanda del Nord, nonché la Commissione europea. La Repubblica ceca non ha tuttavia partecipato all’udienza del 16 maggio 2018.
IV. Analisi
17. Nel prosieguo, risponderò anzitutto alle questioni concernenti la direttiva habitat, e successivamente alle questioni sulla direttiva VIA.
A. La direttiva habitat
18. Le questioni concernenti la direttiva habitat riguardano anzitutto la portata della valutazione di cui all’articolo 6, paragrafo 3, della direttiva habitat (al riguardo sub 1), quindi i poteri decisionali che possono essere delegati al committente in sede di autorizzazione di un progetto ai sensi di tale disposizione (al riguardo sub 2), e, infine, i requisiti di motivazione concernenti l’autorizzazione di un progetto (al riguardo sub 3).
1. Sulle prime tre questioni – Portata della valutazione ai sensi dell’articolo 6, paragrafo 3, della direttiva habitat
19. Le prime tre questioni della High Court riguardano la portata della valutazione di cui all’articolo 6, paragrafo 3, della direttiva habitat. Essa chiede segnatamente se in un «Natura Impact Statement» (dichiarazione di impatto ambientale) debbano essere fornite determinate informazioni.
20. La direttiva habitat non definisce peraltro alcun metodo particolare per l’attuazione di una tale valutazione (5) e non impone a maggior ragione alcun requisito specifico al «Natura Impact Statement» previsto nel diritto irlandese. Peraltro, l’An Bord Pleanála afferma che, accanto a tale documento, sarebbero state depositate ulteriori osservazioni, le quali dovrebbero essere tutte prese in considerazione nell’ambito della valutazione ai sensi dell’articolo 6, paragrafo 3.
21. Ai fini della risposta a tali questioni, la Corte può tuttavia chiarire quali requisiti debba soddisfare una valutazione ai sensi dell’articolo 6, paragrafo 3, della direttiva habitat.
a) Sulla prima questione – Indicazione di tutti i tipi di habitat e specie protetti
22. Con la prima questione, la High Court chiede se la valutazione di cui all’articolo 6, paragrafo 3, della direttiva habitat, debba individuare, nella loro totalità, gli habitat e le specie per i quali il sito è stato inserito nell’elenco dei siti di importanza comunitaria. Premessa di tale questione è il fatto che diverse specie e diversi tipi di habitat, per la cui tutela è stato fissato il sito di importanza comunitaria, non vengono menzionati nei documenti presentati ai fini della valutazione.
23. Mostrerò nel prosieguo che la valutazione deve escludere in modo inequivocabile qualsivoglia pregiudizio significativo per tutti i tipi di habitat e tutte le specie tutelati nel sito, ma che ciò può avvenire anche implicitamente.
24. L’articolo 6 della direttiva habitat prevede tutta una serie di obblighi e di procedure specifici intesi ad assicurare, come risulta dal suo articolo 2, paragrafo 2, il mantenimento o, se del caso, il ripristino, in uno stato di conservazione soddisfacente, degli habitat naturali e delle specie di fauna e flora selvatiche di interesse per l’Unione europea (6).
25. L’articolo 6, paragrafo 3, della direttiva habitat, prevede a tal fine una procedura di valutazione intesa a garantire, mediante un controllo preventivo, che un piano o progetto non direttamente connesso e necessario alla gestione del sito interessato, ma idoneo ad avere incidenze significative sullo stesso possa essere autorizzato solo se non pregiudica (effettivamente) l’integrità di tale sito (7).
26. Ai sensi dell’articolo 6, paragrafo 3, prima frase, della direttiva habitat, siffatti piani o progetti devono essere oggetto di un’opportuna valutazione dell’incidenza sul sito, tenendo conto degli obiettivi di conservazione del medesimo, quando non possa essere escluso, sulla base di elementi obiettivi, che essi, da soli o in combinazione con altri piani o progetti, pregiudichino significativamente il detto sito (8). Al riguardo, alla luce delle migliori conoscenze scientifiche in materia, devono essere individuati tutti gli aspetti del piano o del progetto che possano pregiudicare gli obiettivi di conservazione di tale sito (9). Tale valutazione va effettuata, in particolare, alla luce delle caratteristiche e delle condizioni ambientali specifiche del sito interessato da tale piano o progetto (10).
27. Un piano o un progetto potrebbe pregiudicare significativamente un sito protetto qualora rischi di comprometterne gli obiettivi di conservazione (11). Per non arrecare pregiudizio all’integrità di un sito in quanto habitat naturale, ai sensi dell’articolo 6, paragrafo 3, seconda frase, della direttiva habitat, lo si deve mantenere in uno stato di conservazione soddisfacente. A tal fine, è necessario il mantenimento sostenibile delle sue caratteristiche costitutive, connesse alla presenza di un tipo di habitat naturale, per la cui conservazione il sito è stato inserito nell’elenco dei siti di importanza comunitaria ai sensi della direttiva (12). Ciò deve valere per analogia per le specie protette.
28. Come affermato correttamente dalla Repubblica ceca, non devono invece essere esaminati, in linea di principio, gli effetti su determinati tipi di habitat e di specie di cui agli allegati I e II della direttiva habitat, nonché sulle specie migratrici e sugli uccelli di cui all’allegato I della direttiva uccelli, i quali, pur essendo presenti nel sito protetto, non vengono ricompresi dagli obiettivi di conservazione. Tuttavia, ciò vale soltanto qualora tali presenze siano a tal punto insignificanti da non dover essere inserite a titolo integrativo negli obiettivi di conservazione del sito.
29. Infine, la valutazione di cui all’articolo 6, paragrafo 3, prima frase, della direttiva habitat, non può comportare lacune. Essa deve contenere rilievi e conclusioni completi, precisi e definitivi atti a dissipare qualsiasi ragionevole dubbio scientifico in merito agli effetti dei lavori previsti sul sito protetto in questione (13). Inoltre, una valutazione dell’incidenza non può essere considerata «opportuna», ai sensi dell’articolo 6, paragrafo 3, prima frase, della direttiva habitat, allorché mancano dati aggiornati riguardanti gli habitat e le specie protette (14).
30. Dalla valutazione devono pertanto emergere in maniera inequivocabile le ragioni per cui i tipi di habitat e le specie protetti non vengono pregiudicati. Al riguardo, è possibile che, in determinati casi, sia sufficiente accertare che sulle superfici interessate siano presenti soltanto determinati tipi di habitat e di specie protetti, ossia che altri tipi di habitat e specie protetti nel sito siano ivi assenti. Tuttavia, dalla valutazione deve risultare anche che dai lavori sulle superfici interessate non possono scaturire effetti negativi su questi altri tipi di habitat e specie, sempreché essi siano presenti su altre superfici del sito.
31. Per contro, il mero silenzio in relazione a determinati tipi di habitat o specie, di norma, non integrerà rilievi e conclusioni completi, precisi e definitivi atti a dissipare qualsiasi ragionevole dubbio scientifico in merito agli effetti dei lavori esaminati.
32. Occorre pertanto rispondere alla prima questione nel senso che la valutazione di cui all’articolo 6, paragrafo 3, della direttiva habitat, pur non dovendo indicare espressamente nella loro totalità gli habitat e le specie per i quali il sito è stato inserito nell’elenco dei siti di importanza comunitaria oppure venga tutelato quale zona di protezione speciale ai sensi della direttiva uccelli, deve contenere, perlomeno implicitamente, rilievi e conclusioni completi, precisi e definitivi atti a dissipare qualsiasi ragionevole dubbio scientifico in merito agli effetti dei lavori esaminati sui tipi di habitat e le specie protetti.
b) Sulla seconda questione – Presa in considerazione di altri tipi di habitat e specie
33. Con la seconda questione, la High Court chiede se la direttiva habitat esiga che debba essere indicato ed esaminato in una valutazione ai sensi dell’articolo 6, paragrafo 3, della direttiva habitat, l’eventuale impatto su tutte le specie (e non solamente sulle specie protette) che contribuiscono all’habitat protetto e ne formano parte.
34. Come è già stato osservato (15), in relazione ai requisiti di tale valutazione sono rilevanti gli obiettivi di conservazione del sito, ossia, in via principale, le specie e i tipi di habitat protetti. Nondimeno, può essere necessario includere nella valutazione l’impatto negativo su altre specie e altri habitat.
35. Altre specie sono in ogni caso rilevanti ai fini della valutazione nella misura in cui esse fanno parte di habitat protetti. Come osservato dal sig. Holohan e a., ciò è sancito nella definizione dello stato di conservazione di un habitat naturale di cui all’articolo 1, lettera e), della direttiva habitat. Esso include espressamente le specie tipiche che si trovano nell’habitat in causa. Un pregiudizio per tali specie, sulle superfici occupate da tale tipo di habitat, si ripercuoterebbe anche sull’habitat interessato.
36. La direttiva habitat definisce solo sommariamente quali specie siano tipiche di determinati habitat; esse, infatti, talvolta risultano dalla denominazione dei tipi di habitat di cui trattasi, i quali fanno spesso riferimento a determinate specie vegetali. In tal senso, il tipo di habitat prioritario «Foreste alluvionali di Alnus glutinosa e Fraxinus excelsior» (Alno-Padion, Alnion incanae, Salicion albae) (Natura 2000 codice 91E0*), presente nella futura SAC interessata, contiene già nel suo nome l’ontano nero (Alnus glutinosa) e il frassino maggiore (Fraxinus excelsior), nonché il ciliegio a grappoli (Prunus padus), l’ontano bianco (Alnus incana) e il salice bianco (Salix alba).
37. L’esame e la discussione scientifici dei diversi tipi di habitat dovrebbe consentire di individuare ulteriori specie tipiche. Il manuale d’interpretazione della Commissione sui tipi di habitat di cui all’allegato I della direttiva habitat (16) contiene al riguardo indicazioni preziose, pur non essendo naturalmente giuridicamente vincolante.
38. Per il summenzionato tipo di habitat 91E0* vengono ivi menzionati, oltre ai tipi di albero risultanti già dalla denominazione, il pioppo nero (Populus nigra), il salice fragile (Salix fragilis), la betulla pelosa (Betula pubescens), l’olmo montano (Ulmus glabra) e quasi 20 specie di strato erbaceo.
39. Le specie tipiche dei tipi di habitat protetti non sono limitate al riguardo alle specie vegetali. Così, il manuale di interpretazione della Commissione indica, per il tipo di habitat «Estuari» (Natura 2000 codice 1130), il quale fa parimenti parte della futura SAC, ma non verrà presumibilmente interessato dal progetto controverso, comunità bentoniche invertebrate (ad esempio molluschi o lumache e molte specie animali più piccole), nonché la circostanza che tale tipo di habitat comprende importanti zone di alimentazione per numerosi uccelli (17).
40. Inoltre, anche tipi di habitat e specie non espressamente protetti possono svolgere un ruolo essenziale per la conservazione dei tipi di habitat e le specie protetti. La Repubblica ceca menziona correttamente, al riguardo, la loro importanza per l’alimentazione delle specie protette; esse possono tuttavia svolgere anche altre funzioni nel ciclo di vita delle specie protette.
41. La circostanza che taluni habitat possano rivestire un’importanza considerevole per la riproduzione delle specie, dovrebbe essere nota. In tal senso, la continuità di fiumi e ruscelli costituisce il presupposto affinché i pesci migratori, ad esempio il salmone (Salmo salar), possano raggiungere le loro zone di riproduzione.
42. Inoltre, talune specie protette sono dipendenti, nel loro ciclo vita, anche parzialmente, da altre specie ben precise. Ad esempio, la larva dell’ostrica perlifera europea (Margaritifera margaritifera) e dell’ostrica perlifera endemica del fiume Nore (Margaritifera durrovensis), entrambe presenti nella futura SAC interessata, vive per un certo periodo di tempo come parassita nelle branchie della trota di fiume (Salmo trutta fario) o del salmone (18).
43. Ciò non significa, naturalmente, che effetti negativi sulle specie tipiche dei tipi di habitat protetti e sulle ulteriori specie e habitat rilevanti debbano essere necessariamente considerati un pregiudizio per gli obiettivi di conservazione del sito protetto, i quali ostano ad un’autorizzazione del piano o del progetto. Siffatti pregiudizi ostano al progetto soltanto nella misura in cui essi fondino ragionevoli dubbi scientifici quanto al fatto che essi non modificano in senso sfavorevole lo stato di conservazione dei tipi di habitat e delle specie protetti nel rispettivo sito.
44. La valutazione di cui all’articolo 6, paragrafo 3, della direttiva habitat, comprende pertanto in maniera adeguata l’impatto sugli obiettivi di conservazione di un sito solo se essa include gli effetti negativi sulle specie tipiche dei tipi di habitat protetti e sulle ulteriori specie e gli ulteriori tipi di habitat, nella misura in cui essi siano necessari per la conservazione dei tipi di habitat e delle specie protetti.
c) Sulla terza questione – Presa in considerazione di habitat e di specie al di fuori dei siti protetti interessati
45. Con la terza questione, la High Court chiede se, nell’ambito di una valutazione ai sensi dell’articolo 6, paragrafo 3, della direttiva habitat, si debba esaminare espressamente l’impatto del progetto proposto sulle specie e sugli habitat protetti che si trovano all’interno del sito protetto e altresì sulle specie e sugli habitat che si trovano al di fuori dei confini di tale sito.
46. In tale contesto, il sig. Holohan e a. hanno correttamente posto l’accento sull’articolo 2, paragrafo 3, della direttiva habitat. Ai sensi di siffatta disposizione, le misure adottate a norma di tale direttiva tengono conto, inter alia, delle particolarità regionali e locali. Ciò significa, per la valutazione di eventuali pregiudizi arrecati al sito, che questi ultimi non possono essere esaminati separatamente dai dintorni del sito e dalle peculiarità ivi esistenti.
47. Anche la Corte ha già riconosciuto che attività al di fuori dei siti protetti, le quali causano pregiudizi all’interno dei siti, devono essere parimenti valutate ai sensi dell’articolo 6, paragrafo 3, della direttiva habitat (19). Al riguardo, riveste particolare interesse, per il presente procedimento, la sentenza sulla centrale di Moorburg. Essa verteva sulla possibile morte di pesci causata dal raffreddamento della centrale, per la cui riproduzione erano stati creati siti protetti a monte del fiume. Poiché, a causa della centrale, sussisteva il rischio che un numero inferiore di pesci raggiungesse tali siti, siffatto progetto della centrale pregiudicava l’integrità dei siti in causa.
48. Pertanto rileva il pregiudizio arrecato alle specie al di fuori della futura SAC o della SPA per la valutazione di cui all’articolo 6, paragrafo 3, della direttiva habitat, qualora esse siano tutelate direttamente o quali specie tipiche di habitat protetti, oppure qualora esse siano necessarie in altra forma alla conservazione di habitat e specie protetti.
49. Inoltre, anche il pregiudizio per gli habitat al di fuori dei siti protetti può essere rilevante. Ciò vale, in particolare, qualora un sito protetto, pur tutelando determinate specie, non includa tuttavia tutti gli habitat utilizzati da tali specie. In un caso del genere, un degrado di siffatti habitat al di fuori dei siti protetti potrebbe ripercuotersi sulle presenze tutelate delle specie nei siti protetti.
50. Non intendo neanche escludere che, dal punto di vista scientifico, possano essere individuate determinate interazioni per le quali i pregiudizi per gli habitat al di fuori dei siti protetti incidono non solo sulle specie ma anche sugli habitat all’interno dei siti protetti.
51. Mi sembra per contro irrilevante, prima facie, se, nel caso degli habitat al di fuori dei siti protetti, si tratti dei tipi di habitat di cui all’allegato I della direttiva habitat. Siffatti habitat, infatti, vengono tutelati in quanto tali, in linea di principio, soltanto all’interno dei siti protetti.
52. La valutazione di cui all’articolo 6, paragrafo 3, della direttiva habitat, deve pertanto includere anche le incidenze sulle specie o sugli habitat al di fuori dei siti protetti, qualora esse possano avere effetti negativi sugli obiettivi di conservazione dei siti protetti.
2. Sull’ottava questione – Poteri decisionali del committente
53. L’ottava questione è intesa a chiarire se sia compatibile con la direttiva habitat il fatto che i dettagli della fase di costruzione (come ad es. l’ubicazione dei cantieri e i percorsi di trasporto) possano essere definiti con una decisione successiva alla concessione dell’autorizzazione e, in caso affermativo, se l’autorità competente abbia la facoltà di permettere che tali questioni siano definite con decisione unilaterale del committente, nella specie il Consiglio della Contea di Kilkenny, nell’ambito di ciascuna autorizzazione rilasciata, che deve essere notificata all’autorità competente, ossia all’An Bord Pleanála, ma non approvata da quest’ultima.
54. Ai sensi dell’articolo 6, paragrafo 3, seconda frase, della direttiva habitat, le autorità nazionali competenti danno il loro accordo sul piano o progetto soltanto dopo aver avuto la certezza che esso non pregiudicherà l’integrità del sito in causa.
55. Pertanto, la valutazione ai sensi dell’articolo 6, paragrafo 3, prima frase, della direttiva habitat, non può comportare lacune. Essa deve contenere rilievi e conclusioni completi, precisi e definitivi atti a dissipare qualsiasi ragionevole dubbio scientifico in merito agli effetti dei lavori previsti sul sito protetto in questione (20).
56. Di conseguenza, al committente possono essere lasciate unicamente le decisioni in relazione alle quali non sussiste alcun ragionevole dubbio scientifico sul fatto che i loro effetti non pregiudichino il sito.
57. Siffatti dubbi possono in particolare essere esclusi da condizioni di autorizzazione sufficientemente specifiche, le quali fissino un quadro di riferimento per tali decisioni, cosicché esse non possono pregiudicare l’integrità del sito in causa.
58. La questione se tali requisiti siano soddisfatti nel procedimento principale, deve essere esaminata dal giudice nazionale alla luce delle caratteristiche concrete del progetto controverso.
59. Qualora una valutazione esaustiva delle condizioni attinenti ai dettagli della fase di costruzione non dovesse essere ancora possibile al momento dell’autorizzazione di principio del piano o del progetto, deve essere allora effettuata – come osservato dalla Repubblica ceca – una procedura di valutazione e di autorizzazione articolata in più fasi. Tale modus operandi è ben nota in materia di valutazione dell’impatto ambientale (21).
60. Occorre pertanto rispondere all’ottava questione nel senso che, nell’ambito di un’autorizzazione di un progetto rilasciata ai sensi dell’articolo 6, paragrafo 3, della direttiva habitat, i dettagli della fase di costruzione possono essere riservati a decisioni unilaterali del committente solo se sia escluso qualsiasi ragionevole dubbio scientifico sul fatto che gli effetti di tali decisioni non pregiudichino l’integrità del sito.
3. Sulle questioni dalla nona all’undicesima – Ragioni delle decisioni dell’autorità competente al rilascio dell’autorizzazione
61. Con le questioni dalla nona all’undicesima, la High Court desidera approfondire i requisiti attinenti alla motivazione di una decisione ai sensi dell’articolo 6, paragrafo 3, seconda frase, della direttiva habitat, in particolare se l’organo decisionale debba confutare espressamente determinati dubbi concernenti la sufficienza delle informazioni disponibili.
62. Nell’ottica del diritto dell’Unione, tale complesso di questioni può essere frainteso; la motivazione prescritta dall’articolo 296, paragrafo 2, TFUE, infatti, deve fare apparire in forma chiara e non equivoca l’iter logico seguito dall’istituzione da cui esso promana, in modo da consentire agli interessati di conoscere le ragioni del provvedimento adottato e da permettere al giudice competente di esercitare la propria funzione di controllo (22). Tale aspetto non è tuttavia in discussione nel caso di specie.
63. Piuttosto, nel procedimento nazionale è controverso se i motivi addotti siano sufficienti a giustificare la decisione dell’An Bord Pleanála. Infatti, come riconosciuto concordemente dalle parti, ai sensi dell’articolo 6, paragrafo 3, seconda frase, della direttiva habitat, un piano o un progetto può essere autorizzato soltanto se la valutazione del progetto contiene rilievi e conclusioni completi, precisi e definitivi atti a dissipare qualsiasi ragionevole dubbio scientifico in merito agli effetti dei lavori previsti sul sito protetto in questione (23). Tale valutazione deve pertanto essere globalmente sufficientemente dettagliata ed esporre in modo chiaro le ragioni per cui qualsiasi ragionevole dubbio scientifico è escluso.
64. In tale contesto, l’Irlanda traccia un giusto paragone con la giurisprudenza relativa alla direttiva VIA, secondo la quale le decisioni ai sensi di tale direttiva non devono contenere esse stesse i motivi, ma, nell’ipotesi in cui una persona interessata lo chieda, l’autorità amministrativa competente ha l’obbligo di comunicarle i motivi per i quali la decisione controversa è stata assunta, ovvero metterle a disposizione le informazioni e i documenti pertinenti in risposta alla richiesta formulata (24).
65. Ciò vale anche per le decisioni adottate sul fondamento dell’articolo 6, paragrafo 3, della direttiva habitat, nella misura in cui neanche tale disposizione prevede una determinata forma per l’approvazione di un progetto, bensì si limita a richiedere un’opportuna valutazione. È pertanto possibile rinviare ai documenti posti a fondamento della valutazione dell’incidenza anziché fornire una motivazione esplicita della decisione. Occorre tuttavia sottolineare che tale modus operandi non può comportare un pregiudizio per la tutela giurisdizionale effettiva dei soggetti interessati (25).
66. Su tale base, risulta relativamente agevole fornire una risposta alle singole questioni.
a) Sulla nona questione – Illustrazione di un parere
67. La nona questione è intesa a chiarire se un’autorità competente sia tenuta a documentare in modo sufficientemente particolareggiato e chiaro in quale misura un parere scientifico che le sia stato presentato induca a raccogliere ulteriori informazioni prima di concedere l’autorizzazione del progetto, in modo da dissipare ogni dubbio quanto al significato e agli effetti di siffatto parere.
68. La sussistenza di un siffatto obbligo dipende sostanzialmente dalla chiarezza del contenuto del parere di cui trattasi. Qualora tale parere escluda già di per sé, in maniera sufficientemente chiara, qualsiasi ragionevole dubbio scientifico, l’autorità non deve procedere a chiarimenti supplementari.
69. Per contro, qualora il parere non escluda di per sé con la necessaria chiarezza siffatti dubbi, l’autorità può approvare il progetto solo se essa fornisce ulteriori informazioni che eliminino i dubbi residui.
b) Sulla decima questione – Motivi per il rigetto delle conclusioni di un ispettore
70. La decima questione verte sulle conclusioni di un ispettore dell’autorità competente, non seguite dalla medesima autorità..
71. Anche in questo caso, il criterio sulla cui scorta valutare la necessità di ulteriori informazioni è l’esclusione di ragionevoli dubbi scientifici. Qualora le conclusioni dell’ispettore fondino siffatti dubbi, un’autorizzazione del progetto è possibile soltanto se l’autorità fornisce ulteriori informazioni, le quali confutino tali dubbi.
72. Contrariamente a quanto sostenuto dall’An Bord Pleanála e dall’Irlanda, non rileva, al riguardo, il rapporto fra l’ispettore e l’autorità. Piuttosto, è decisivo se le sue conclusioni fondino ragionevoli dubbi scientifici in ordine ai rilievi e alle conclusioni su cui si basa la decisione dell’autorità.
c) Sull’undicesima questione – Motivazione di tutti gli elementi di una decisione
73. L’undicesima questione mira infine a generalizzare le precedenti constatazioni sull’obbligo di motivazione. Essa è intesa a chiarire se l’autorità debba fornire una motivazione esplicita e dettagliata per tutti gli elementi della sua decisione.
74. Anche a tale riguardo vale che l’autorità competente deve fornire una motivazione quantomeno degli elementi della sua decisione che potrebbero dare adito a ragionevoli dubbi scientifici, la quale sia a tal punto dettagliata ed esplicita da escludere siffatti dubbi.
75. Nella misura in cui l’An Bord Pleanála sottolinea, in particolare, che la sua decisione si basa non soltanto sul «Natura Impact Statement», bensì anche su una pluralità di ulteriori informazioni, occorre osservare che la motivazione della decisione deve specificare le informazioni sulle quali essa si fonda. E qualora le informazioni fornite si contraddicano, la motivazione deve eliminare le contraddizioni nella misura necessaria ad escludere qualsiasi ragionevole dubbio scientifico in ordine alla decisione.
d) Risposta alle questioni dalla nona all’undicesima
76. Occorre pertanto rispondere alle questioni dalla nona all’undicesima nel senso che l’autorità competente deve fornire una motivazione degli elementi di una decisione di autorizzazione di un progetto ai sensi dell’articolo 6, paragrafo 3, della direttiva habitat, i quali potrebbero dare adito a ragionevoli dubbi scientifici sul fatto che l’impatto di tale progetto non pregiudichi l’integrità del sito, a tal punto dettagliata ed esplicita da escludere siffatti dubbi. Ciò vale, in particolare, per i dubbi risultanti dalle conclusioni di un ispettore. Sebbene l’autorità possa rinviare, per la motivazione, ad un parere scientifico, anche quest’ultimo, tuttavia, deve essere idoneo a dissipare qualsiasi ragionevole dubbio scientifico
B. Sulla direttiva VIA
77. Per quanto riguarda le questioni attinenti alla direttiva VIA, occorre anzitutto determinare la versione della medesima applicabile ratione temporis. È vero che la domanda di pronuncia pregiudiziale si riferisce più volte alla direttiva nella sua versione modificata; tuttavia, le modifiche più recenti, apportate dalla direttiva 2014/52/UE (26), si applicano, ai sensi del suo articolo 3, soltanto a progetti in relazione ai quali determinate fasi procedurali sono state avviate dopo il 16 maggio 2017. Il caso di cui al procedimento principale verte tuttavia su un’autorizzazione dell’11 luglio 2014, alla quale devono ancora essere applicati – come riconosciuto anche dal giudice nazionale e dalle parti – i precetti della direttiva VIA nella sua versione precedentemente in vigore.
78. Ciò premesso, risponderò anzitutto alla questione concernente le informazioni circa l’impatto su talune specie, e successivamente alle questioni sulla valutazione delle alternative.
1. Sulla quarta questione – Esame dell’impatto sulle specie nella direttiva VIA
79. La quarta questione verte sull’analisi dell’impatto ambientale nella valutazione di impatto ambientale. Occorre chiarire se una dichiarazione di impatto ambientale debba espressamente indicare se il progetto proposto avrà un impatto significativo sulle specie individuate nella dichiarazione.
80. L’An Bord Pleanála esprime dubbi sulla rilevanza di tale questione per il procedimento nazionale, in quanto essa non sarebbe ammessa come oggetto di siffatto procedimento. A tale affermazione si deve tuttavia replicare che, secondo una giurisprudenza costante (27), le questioni relative all’interpretazione del diritto dell’Unione sollevate dal giudice nazionale nel contesto di diritto e di fatto che egli individua sotto la propria responsabilità, del quale non spetta alla Corte verificare l’esattezza, godono di una presunzione di rilevanza. Il rifiuto, da parte della Corte, di pronunciarsi su una domanda di pronuncia pregiudiziale proposta da un giudice nazionale è possibile soltanto qualora appaia in modo manifesto che l’interpretazione del diritto dell’Unione richiesta non ha alcun rapporto con la realtà effettiva o l’oggetto della causa principale, qualora la questione sia di tipo ipotetico o, ancora, qualora la Corte non disponga degli elementi di fatto e di diritto necessari per rispondere in modo utile alle questioni che le sono sottoposte. Alla luce di tali criteri, la quarta questione è ricevibile.
81. La dichiarazione di impatto ambientale menzionata nella questione costituisce una nozione di diritto irlandese, la cui interpretazione non spetta alla Corte. Stando alle indicazioni dell’An Bord Pleanála sull’articolo 50, paragrafo 2, del Roads Act, essa comprende tuttavia, sostanzialmente, le informazioni che il committente deve presentare nel contesto della sua domanda di autorizzazione ai sensi dell’articolo 5, paragrafo 3, della direttiva VIA.
82. Intendo pertanto tale questione nel senso che essa è volta ad acclarare se le informazioni di cui all’articolo 5, paragrafo 3, della direttiva VIA, menzionate nella questione, debbano essere fornite dal committente. Ai sensi della lettera c) di tale disposizione, le informazioni che il committente deve fornire comprendono almeno, inter alia, i dati necessari per individuare e valutare i principali effetti che il progetto può avere sull’ambiente.
83. I comparti ambientali che devono essere oggetto di esame risultano dall’articolo 5, paragrafo 1 e dall’allegato IV, punto 3, della direttiva VIA. Ai sensi di tali disposizioni, il committente deve produrre una descrizione delle componenti dell’ambiente potenzialmente soggette a un impatto importante del progetto proposto, con particolare riferimento alla fauna e alla flora. Ciò è conforme all’obiettivo della valutazione di impatto ambientale menzionato all’articolo 3, lettera a), consistente nell’individuare, nel descrivere e nel valutare gli effetti diretti e indiretti di un progetto sulla fauna e sulla flora.
84. Poiché la fauna e la flora sono costituite dalle diverse specie presenti, il committente deve fornire informazioni circa gli effetti su determinate specie. Tuttavia, tale obbligo non comprende tutti gli effetti su tutte le specie presenti, bensì unicamente i principali effetti. Tale limitazione ai principali effetti viene del resto confermata dal fatto che il committente, ai sensi dell’articolo 5, paragrafo 1, della direttiva VIA, deve fornire solo le informazioni appropriate e che ci si possa ragionevolmente attendere.
85. La nozione di «principali effetti» dovrebbe essere interpretata alla luce dell’articolo 1, paragrafo 1, e dell’articolo 2, paragrafo 1, della direttiva VIA, ai sensi dei quali i progetti per i quali si prevede un significativo impatto ambientale devono essere oggetto di una valutazione del loro impatto. Effetti che non possono essere significativi, non sono per contro principali effetti ai sensi dell’articolo 5, paragrafo 3, della direttiva IVA.
86. In relazione alla questione quali effetti debbano essere considerati significativi, possono rilevare diversi punti di vista. Linee guida sostanziali possono tuttavia essere attinti dal regime di tutela degli elementi ambientali interessati.
87. In tal senso, possibili effetti su specie tutelate, ad esempio dalla direttiva habitat – oppure anche dal diritto nazionale – devono essere di norma considerati significativi (28) e devono pertanto essere anche oggetto delle informazioni del committente, persino qualora vengano ogni volta colpiti solo singoli esemplari.
88. Qualora, per contro, vengano colpiti unicamente singoli esemplari di specie ampiamente diffuse, le quali non sono soggette ad una tutela speciale, di norma, non si tratta di effetti principali, in ordine ai quali il committente deve fornire informazioni.
89. A causa delle circostanze concrete del singolo caso, è ben possibile che si pervenga a risultati diversi in merito ad eventuali effetti principali. In tal senso, il pregiudizio arrecato ad un singolo esemplare di una specie ampiamente diffusa potrebbe essere significativo qualora si tratti di un esemplare eccezionale, ad esempio di un albero particolarmente vecchio.
90. Per l’impugnazione in giudizio di un’autorizzazione a causa di una violazione dell’articolo 5, paragrafo 3, della direttiva IVA, ciò significa che la parte ricorrente deve indicare quali siano i possibili effetti significativi del progetto non esaminati né illustrati dal committente in maniera sufficiente. La circostanza che talune specie, pur essendo menzionate, non vengano ulteriormente esaminate, non è di per sé sufficiente a tal fine. A seconda di quale specie si tratti, può peraltro essere relativamente agevole illustrare i motivi per cui eventuali effetti possano essere significativi.
91. In sintesi, occorre rispondere alla quarta questione nel senso che, a norma dell’articolo 5, paragrafo 3, lettera c), della direttiva VIA, il committente deve fornire i dati necessari per individuare e valutare eventuali effetti significativi che il progetto può avere sulla flora e sulla fauna. I dati necessari comprendono, in particolare, gli effetti sulle specie protette, nonché sulle specie le cui presenze interessate rivestano particolare importanza per altri motivi.
2. Sulla questioni dalla quinta alla settima – Alternative nella valutazione di impatto ambientale
92. Le questioni dalla quinta alla settima riguardano le informazioni del committente in merito ad alternative al progetto preso in esame. Nel procedimento principale era stata segnatamente presa in considerazione, in una prima fase, l’opzione di una circonvallazione realizzata attraverso un ponte stradale per «attraversare» la pianura alluvionale. Tale variante edilizia è stata tuttavia respinta per motivi di costi. Le questioni della High Court sono intese a stabilire se il committente debba fornire comunque informazioni sull’impatto ambientale di una siffatta esecuzione del progetto stradale.
a) Sulla quinta questione – le principali alternative
93. Con la quinta questione si chiede se un’opzione debba essere considerata una «principale alternativa» ai sensi dell’articolo 5, paragrafo 3, lettera d), della direttiva VIA, sebbene sia stata respinta dal committente in una fase iniziale.
94. Per valutare quali alternative debbano essere considerate principali, dovrebbe essere determinante l’importanza di tali alternative per l’impatto ambientale del progetto ovvero per la sua prevenzione. La direttiva VIA, infatti, ai sensi del suo articolo 3, mira ad individuare, descrivere e valutare gli effetti di un progetto sull’ambiente. La presentazione di opzioni riveste pertanto interesse soprattutto nella misura in cui esse potrebbero influire sull’impatto ambientale del progetto.
95. Il momento del rigetto di una soluzione alternativa è, in tale ottica, irrilevante, ma può incidere indirettamente sulla portata dei motivi che devono essere esposti. Tale portata è oggetto della sesta e della settima questione.
96. Ai sensi dell’articolo 5, paragrafo 3, lettera d), della direttiva VIA, rivestono pertanto importanza quelle alternative che potrebbero influire in modo significativo sull’impatto ambientale del progetto.
b) Sul collegamento alla valutazione effettuata dal committente
97. Sebbene la domanda di pronuncia pregiudiziale non sollevi alcuna questione al riguardo, prima di rispondere alla sesta e settima questione occorre esaminare il fatto che l’articolo 5, paragrafo 3, lettera d), della direttiva VIA, si limita a richiedere informazioni su altre alternative prese in esame dal committente. È vero che il giudice nazionale parte dal presupposto il committente abbia «preso in esame» la summenzionata altra esecuzione della circonvallazione. Tuttavia, tale decisione di principio del legislatore dell’Unione per un collegamento alla valutazione effettuata dal committente riveste importanza anche per le informazioni fornite da un committente in merito alle alternative prese in esame dal medesimo.
98. Alla luce dell’obiettivo della politica dell’Unione in materia ambientale sancito all’articolo 191, paragrafo 2, TFUE e all’articolo 37 della Carta dei diritti fondamentali, consistente nel garantire un elevato livello di tutela, nonché dei principi della precauzione e dell’azione preventiva, parimenti sanciti all’articolo 191, paragrafo 2, appare opportuno esaminare nella maniera più completa possibile le alternative ad un progetto. Un siffatto modus operandi consentirebbe di scegliere la variante del progetto che limita al minimo i suoi effetti negativi per l’ambiente.
99. In conformità a tale considerazione, il rapporto ambientale della valutazione ambientale strategica, il quale deve essere redatto ai sensi dell’articolo 5, paragrafo 1, della direttiva concernente la valutazione degli effetti di determinati piani e programmi sull’ambiente (29), include le ragionevoli alternative.
100. Con l’articolo 5, paragrafo 3, lettera d), della direttiva VIA, il legislatore dell’Unione ha tuttavia optato per un altro approccio. Ai sensi di tale disposizione, le informazioni che il committente deve fornire comprendono almeno una descrizione sommaria delle principali alternative prese in esame dal medesimo, con indicazione delle principali ragioni della scelta, sotto il profilo dell’impatto ambientale. Ciò viene ripetuto dall’allegato IV, punto 2.
– Genesi storica della legislazione
101. Come illustrato dalla domanda di pronuncia pregiudiziale, dall’An Bord Pleanála e dall’Irlanda, tale scelta legislativa emerge chiaramente anche dalla genesi della direttiva 97/11/CE (30). Infatti, sia la Commissione (31) sia il Parlamento (32) hanno proposto un obbligo del committente di produrre una descrizione delle principali alternative. Essi non sono tuttavia riusciti a imporsi su tale punto.
102. Inoltre, già nel 1980, la Commissione aveva proposto una descrizione delle possibili alternative (33) e già allora il Consiglio ha limitato l’obbligo al testo rinvenibile anche nella direttiva VIA attualmente applicabile (34).
103. E le modifiche più recenti, non ancora applicabili, apportate dalla direttiva 2014/52, continuano ad esigere all’articolo 5, paragrafo 1, lettera d), nonostante più ampie proposte della Commissione (35) e del Parlamento (36), unicamente una descrizione delle alternative ragionevoli prese in esame dal committente.
104. La genesi legislativa relativa all’articolo 5, paragrafo 3, lettera d), della direttiva VIA, conferma pertanto la conclusione desumibile dal suo testo, secondo la quale il committente deve fornire informazioni soltanto sulle alternative da questi prese in esame, e non, per contro, su alternative forse razionali, ma che lo stesso non ha preso in considerazione.
– La Convenzione di Espoo
105. Obblighi più ampi di prendere in esame alternative indipendenti dai requisiti sostanziali attinenti al rispettivo progetto, risultano dalla Convenzione di Espoo, menzionata nella domanda di pronuncia pregiudiziale (37). Ai sensi dell’articolo 4, paragrafo 1, e dell’appendice II, lettera b), c) e d), deve essere infatti presentata una descrizione delle alternative ragionevoli e del loro impatto ambientale.
106. Ai sensi del suo articolo 2, paragrafo 2, la convenzione non disciplina, tuttavia, la valutazione di impatto ambientale in relazione a tutti i progetti assoggettati alla direttiva VIA, bensì unicamente in relazione a determinati progetti che possono avere un rilevante impatto transfrontaliero negativo.
107. È vero che, ai fini di un’applicazione uniforme, sarebbe auspicabile interpretare la direttiva VIA in conformità alla convenzione (38), poiché la direttiva è intesa ad attuare in ampia misura la convenzione (39). Le competenze dell’Unione devono inoltre essere esercitate nel rispetto del diritto internazionale; di conseguenza, l’interpretazione del diritto derivato dell’Unione deve avvenire, in linea di principio, in conformità ai suoi obblighi di diritto internazionale (40).
108. Tuttavia, alla luce della sua formulazione e della genesi legislativa, non è possibile interpretare l’articolo 5, paragrafo 3, lettera d), della direttiva VIA, nel senso che un progetto può essere autorizzato soltanto qualora vengano descritte anche le alternative ragionevoli e venga valutato il loro impatto ambientale.
109. Non viene sollevata la questione se la disciplina della valutazione delle alternative ai sensi della convenzione di Espoo nel caso di determinati progetti sia direttamente applicabile a titolo integrativo rispetto alla direttiva VIA, in quanto essa, avuto riguardo alla sua formulazione, nonché alla ratio e alla natura di tale convenzione, stabilisce un obbligo chiaro e preciso che non è subordinato, ai fini del suo adempimento o dei suoi effetti, all’intervento di alcun atto ulteriore (41). Probabilmente, tale questione non sarebbe comunque neanche rilevante ai fini della decisione nel procedimento principale, poiché, a quanto sembra, il progetto controverso non rientra nell’ambito di applicazione della convenzione. La Corte non è pertanto tenuta ad esprimersi al riguardo.
– Collocazione nel sistema e negli obiettivi della direttiva VIA
110. È prima facie insoddisfacente che l’esame delle alternative nella valutazione di impatto ambientale dipenda in maniera determinante dal committente. Tale disciplina soddisfa tuttavia – perlomeno approssimativamente – il carattere prevalentemente procedurale della direttiva VIA.
111. Non si evince infatti dalla direttiva VIA se e in che modo, in sede di decisione su un progetto, occorra prendere in considerazione i motivi della scelta sotto il profilo dell’impatto ambientale. Tale direttiva, infatti, non disciplina i requisiti sostanziali relativi all’autorizzazione del progetto (42).
112. Neanche l’obbligo fondamentale ovvero sostanziale di cui all’articolo 3 della direttiva VIA, sottolineato dal sig. Holohan e a., consistente non solo nell’individuare e nel descrivere, bensì anche nel valutare, in modo appropriato, per ciascun caso particolare, gli effetti diretti e indiretti di un progetto su determinati fattori (43), sottopone il rispettivo progetto a requisiti sostanziali.
113. Di conseguenza, il committente può essere tenuto a prendere in considerazione, nonché poi a documentare, delle alternative solo in forza di altre disposizioni.
114. In tal senso, un’autorizzazione ai sensi dell’articolo 6, paragrafo 4, della direttiva habitat, presupporrebbe l’assenza di alternative. Una siffatta autorizzazione potrebbe venire in considerazione nel procedimento principale qualora non fosse possibile dissipare qualsiasi ragionevole dubbio scientifico sul fatto che il progetto non pregiudica l’integrità dei siti in causa.
115. Inoltre, nel caso di specie, anche la tutela delle specie potrebbe rendere necessaria una valutazione delle alternative. Dalla domanda di pronuncia pregiudiziale emerge, infatti, che – presumibilmente a causa della presenza di pipistrelli – viene discussa la necessità di deroghe al rigoroso regime di tutela di cui all’articolo 12 della direttiva habitat (44). Siffatte deroghe sono ammissibili, ai sensi dell’articolo 16, soltanto a condizione che non esista un’altra soluzione valida.
116. È possibile che l’autorità competente per il rilascio dell’autorizzazione esiga dal committente informazioni in ordine ad alternative, come previsto dal considerando 13 della direttiva VIA. Ciò potrebbe essere necessario, in particolare, qualora l’autorità debba adottare una decisione discrezionale sull’autorizzazione del progetto.
117. E, infine, il Regno Unito afferma correttamente che la valutazione delle alternative nell’ambito della valutazione ambientale strategica di piani e programmi compensa, perlomeno in parte, l’assenza di un esame obbligatorio delle alternative nel contesto della valutazione di impatto ambientale di progetti.
c) Sulle questioni sesta e settima – Impatto ambientale delle alternative
118. La sesta e la settima questione sono intese a chiarire quali siano le informazioni che il committente deve fornire in relazione all’impatto ambientale delle alternative. Con la settima questione si chiede se tale impatto debba in generale essere esposto, mentre la sesta riguarda evidentemente, per il caso di risposta affermativa, la portata di siffatta esposizione.
119. Ai sensi dell’articolo 5, paragrafo 3, lettera d), della direttiva VIA, le informazioni che il committente deve fornire comprendono almeno l’indicazione delle principali ragioni della scelta, sotto il profilo dell’impatto ambientale.
120. Tale disposizione costituisce un’ulteriore espressione dell’orientamento sistematico dell’articolo 5, paragrafo 3, lettera d), della direttiva VIA, all’esame delle alternative da parte del committente. In forza di tale direttiva, egli non viene perlomeno obbligato a basare la sua scelta sull’impatto ambientale delle diverse alternative oppure a tenere conto in generale, nella sua decisione, dell’impatto ambientale. Piuttosto, il suo obbligo è limitato alla comunicazione delle ragioni della scelta nei limiti in cui riguardino l’impatto ambientale.
121. Tuttavia, qualora, come sembra avvenire nel caso di specie, la scelta sia stata influenzata non dall’impatto ambientale, bensì da considerazioni di natura meramente finanziaria, non esistono neanche ragioni della scelta che dovrebbero essere rivelate.
122. L’articolo 5, paragrafo 3, lettera d), della direttiva VIA, in particolare, non dà fondamento ad alcun obbligo di individuare, descrivere e valutare l’impatto ambientale dell’alternativa.
123. La situazione sarebbe tuttavia diversa nel caso in cui prescrizioni di natura sostanziale contenute in altre disposizioni obblighino il committente a prendere in considerazione alternative (45). In tal caso, di norma, egli deve anche illustrare tali alternative, ai sensi dell’articolo 5, paragrafo 3, lettera d), della direttiva VIA, ed esporre le ragioni, nei limiti in cui riguardino l’impatto ambientale, che giustificano la scelta dell’alternativa privilegiata nell’ambito di queste altre disposizioni.
124. Ai sensi dell’articolo 5, paragrafo 3, lettera d), della direttiva VIA, il committente deve pertanto esporre le ragioni che hanno pesato sulla sua scelta fra le varie opzioni, nei limiti in cui tali ragioni riguardino l’impatto ambientale del progetto e delle alternative.
V. Conclusione
125. Propongo pertanto alla Corte di rispondere nei seguenti termini alla domanda di pronuncia pregiudiziale:
1) La valutazione di cui all’articolo 6, paragrafo 3, della direttiva 92/43/CEE, relativa alla conservazione degli habitat naturali e seminaturali e della flora e della fauna selvatiche, pur non dovendo indicare, nella loro totalità, gli habitat e le specie per i quali il sito è stato inserito nell’elenco dei siti di interesse comunitario oppure venga tutelato quale zona di protezione speciale ai sensi della direttiva 2009/147/CE, concernente la conservazione degli uccelli selvatici, deve contenere, perlomeno implicitamente, rilievi e conclusioni completi, precisi e definitivi atti a dissipare qualsiasi ragionevole dubbio scientifico in merito agli effetti dei lavori esaminati sui tipi di habitat e le specie protetti (prima questione).
2) La valutazione di cui all’articolo 6, paragrafo 3, della direttiva 92/43 comprende pertanto in maniera adeguata l’impatto sugli obiettivi di conservazione di un sito solo se essa include gli effetti negativi sulle specie tipiche dei tipi di habitat protetti e sulle ulteriori specie e gli ulteriori tipi di habitat, nella misura in cui essi siano necessari per la conservazione dei tipi di habitat e delle specie protetti (seconda questione).
3) La valutazione di cui all’articolo 6, paragrafo 3, della direttiva 92/43 deve includere anche le incidenze sulle specie o sugli habitat al di fuori dei siti protetti, qualora esse possano avere effetti negativi sugli obiettivi di conservazione dei siti protetti (terza questione).
4) Nell’ambito di un’autorizzazione di un progetto rilasciata ai sensi dell’articolo 6, paragrafo 3, della direttiva 92/43, i dettagli della fase di costruzione possono essere riservati a decisioni unilaterali del committente solo se sia escluso qualsiasi ragionevole dubbio scientifico sul fatto che gli effetti di tali decisioni non pregiudichino l’integrità del sito (ottava questione).
5) L’autorità competente deve fornire una motivazione degli elementi di una decisione di autorizzazione di un progetto ai sensi dell’articolo 6, paragrafo 3, della direttiva 92/43, i quali potrebbero dare adito a ragionevoli dubbi scientifici sul fatto che l’impatto di tale progetto non pregiudichi l’integrità del sito, a tal punto dettagliata ed esplicita da escludere siffatti dubbi. Ciò vale, in particolare, per i dubbi risultanti dalle conclusioni di un ispettore. Sebbene l’autorità possa rinviare, per la motivazione, ad un parere scientifico anche quest’ultimo, tuttavia, deve essere idoneo a dissipare qualsiasi ragionevole dubbio scientifico (nona, decima e undicesima questione).
6) A norma dell’articolo 5, paragrafo 3, lettera c), della direttiva 2011/92/UE, concernente la valutazione dell’impatto ambientale di determinati progetti pubblici e privati, il committente deve fornire i dati necessari per individuare e valutare eventuali effetti significativi che il progetto può avere sulla flora e sulla fauna. (quarta questione).
7) Ai sensi dell’articolo 5, paragrafo 3, lettera d), della direttiva 2011/92, rivestono importanza quelle alternative che potrebbe influire in modo significativo sull’impatto ambientale del progetto (quinta questione).
8) Ai sensi dell’articolo 5, paragrafo 3, lettera d), della direttiva 2011/92, il committente deve pertanto esporre le ragioni che hanno pesato sulla sua scelta fra le varie opzioni, nei limiti in cui tali ragioni riguardino l’impatto ambientale del progetto e delle alternative (sesta e settima questione).