GENERALINĖS ADVOKATĖS
JULIANE KOKOTT IŠVADA,
pateikta 2018 m. rugpjūčio 7 d.(1)
Byla C‑461/17
Brian Holohan ir kt.,
prieš
An Bord Pleanála,
dalyvaujant:
National Parks and Wildlife Service (NPWS)
(High Court (Airija) pateiktas prašymas priimti prejudicinį sprendimą)
„Prašymas priimti prejudicinį sprendimą – Aplinka – Direktyva 92/43/EEB – Natūralių buveinių ir laukinės faunos bei floros apsauga – Direktyva 2011/92/ES – Tam tikrų valstybės ir privačių projektų poveikio aplinkai vertinimas – Speciali saugoma teritorija – Tinkamas projekto poveikio teritorijai vertinimas – Kelio darbų projektas – Motyvavimas – Alternatyvos“
I. Įžanga
1. Europos Sąjungos aplinkosaugos teisės aktuose reikalaujama atlikti daug įvairių aplinkosauginių vertinimų. Atskiriems projektams ypatingą reikšmę turi poveikio aplinkai vertinimas pagal PAV direktyvą(2) ir tinkamas poveikio saugomų teritorijų apsaugos tikslams vertinimas pagal Buveinių direktyvą(3).
2. Šis prašymas priimti prejudicinį sprendimą, pateiktas dėl leidimo, išduoto Kilkenio aplinkkeliui Airijoje, suteikia Teisingumo Teismui progą patikslinti reikalavimus, keliamus šiems įvertinimams, visų pirma atsižvelgiant į rūšis, kurias gali paveikti projektas, bei į alternatyvų įvertinimą.
3. Sunkumų kelia visų pirma klausimai, susiję su poveikio aplinkai vertinimo alternatyvų traktavimu, tačiau visi atsakymai į pateiktus klausimus gali vertingai prisidėti prie teisinio tikrumo atliekant abiejų rūšių vertinimus.
II. Teisinis pagrindas
A. Europos Sąjungos teisė
1. Buveinių direktyva
4. Buveinių direktyvos 1 straipsnio e punkte natūralios buveinės apsaugos būklė apibrėžta taip:
„poveikių natūraliai buveinei ir joms tipiškoms rūšims visum[a], kuri gali turėti ilgalaikį poveikį jų natūraliam paplitimui, struktūrai ir funkcijoms bei joms tipiškų rūšių ilgalaikiam išlikimui 2 straipsnyje nurodytoje teritorijoje.
Natūralios buveinės apsaugos būklė laikoma „palankia“, jei:
– jos natūralus paplitimo arealas ir jos padengiami plotai tame areale yra stabilūs arba didėja, ir
– egzistuoja ir tikėtina, kad ateityje neišnyks jos ilgalaikiam palaikymui būtina specifinė struktūra ir funkcijos,
ir
– jai tipiškų rūšių apsaugos būklė yra gera [palanki] pagal i punkte pateiktą apibrėžimą.“
5. Buveinių direktyvos 2 straipsnio 2 ir 3 dalyse suformuluoti esminiai jos taikymo tikslai:
„2. Priemonės, kurių imamasi pagal šią direktyvą, turi palaikyti ar atstatyti palankią Bendrijos svarbos natūralių buveinių ir laukinės faunos bei floros rūšių apsaugos būklę.
3. Taikant priemones pagal šią direktyvą, atsižvelgiama į ekonominius, socialinius ir kultūrinius reikalavimus bei regionines ir vietines charakteristikas.“
6. Planų ir projektų vertinimas Buveinių direktyvos 6 straipsnio 3 dalyje reglamentuojamas taip:
„Bet kokiems planams ir projektams, tiesiogiai nesusijusiems arba nebūtiniems teritorijos tvarkymui, bet galintiems ją reikšmingai paveikti individualiai arba kartu su kitais planais arba projektais, turi būti atliekamas jų galimo poveikio teritorijai įvertinimas. Atsižvelgiant į poveikio teritorijai įvertinimo išvadas ir remiantis 4 dalies nuostatomis, kompetentingos nacionalinės institucijos pritaria planui ar projektui tik įsitikinusios, kad jis neigiamai nepaveiks nagrinėjamos teritorijos vientisumui ir, jei reikia, išsiaiškinusios plačiosios visuomenės nuomonę.“
7. Pagal Buveinių direktyvos 7 straipsnį jos 6 straipsnio 2–4 dalys taikomos ir specialioms saugomoms teritorijoms, nustatytoms remiantis Paukščių apsaugos direktyvos(4) 4 straipsniu.
2. PAV direktyva
8. Poveikio aplinkai vertinimo esmė išdėstyta PAV direktyvos 3 straipsnyje:
„Vertinant poveikį aplinkai pagal 4–12 straipsnius ir kiekvienu konkrečiu atveju nustatomas, apibūdinamas ir įvertinamas tiesioginis ir netiesioginis projekto poveikis šiems veiksniams:
a) žmonėms, gyvūnijai ir augmenijai;
b) dirvožemiui, vandeniui, orui, klimatui ir kraštovaizdžiui,
c) materialinėms vertybė[m]s ir kultūros paveldui;
d) a, b ir c punktuose nurodytų veiksnių sąveikai.“
9. PAV direktyvos 5 straipsnio 1 ir 3 dalyse nustatyta, kokią informaciją turi pateikti projekto užsakovas:
„1. Jei, remiantis 4 straipsniu, projektai vertinami pagal šį straipsnį ir 6–10 straipsnius, valstybės narės privalo priimti reikalingas priemones, užtikrinančias, kad užsakovas atitinkama forma pateiktų IV priede nurodytą informaciją, kai:
a) valstybės narės mano, kad tokia informacija yra reikalinga tam [tikram] sutikimo planuojamai veiklai tvarkos etapui bei konkrečiam projektui [konkretaus projekto] ar projekto rūšies charakteristikoms arba aplinkos savybėms, kurios gali būti paveiktos;
b) valstybės narės mano, kad galima pagrįstai reikalauti, jog užsakovas surinktų šią informaciją, atsižvelgdamas, be kita ko, į naujausias žinias ir vertinimo metodus.
2. <…>
3. Pagal 1 dalį užsakovas privalo pateikti bent šią informaciją:
a) projekto aprašymą, apibūdinant vietą, projektavimą ir projekto dydį;
b) numatytų priemonių, skirtų išvengti, sušvelninti ar atitaisyti reikšmingo neigiamo poveikio pasekmes, aprašymą;
c) duomenis, reikalingus galimiems pagrindiniams projekto poveikiams aplinkai nustatyti ir įvertinti;
d) pagrindinių užsakovo išnagrinėtų alternatyvų aprašymą, taip pat argumentuotą [pagrindinių] jo pasirinkimo priežasčių paaiškinimą, atsižvelgiant į poveikį aplinkai;
e) netechninio pobūdžio santrauką, apibendrinančią a–d punktuose nurodytą informaciją.“
10. PAV direktyvos IV priede patikslinama informacija, kurią privaloma pateikti pagal 5 straipsnį, visų pirma ištirtinų alternatyvų ir specifinio poveikio aplinkai atžvilgiu:
„2. Pagrindinių užsakovo apsvarstytų alternatyvų aprašymas, apibūdinant pagrindines pasirinkimo priežastis ir atsižvelgiant į galimą poveikį aplinkai.
3. Aplinkos komponentų, kuriems planuojamas projektas gali daryti reikšmingą poveikį, aprašymas, atkreipiant ypatingą dėmesį į gyventojus, gyvūniją, augaliją, dirvožemį, vandenį, orą, klimato veiksnius, materialines vertybes, įskaitant architektūrinį ir archeologinį paveldą, kraštovaizdį, taip pat minėtų veiksnių tarpusavio sąveiką.“
11. PAV direktyvos 13 konstatuojamoji dalis skirta apimties nustatymo procedūrai pagal PAV direktyvos 5 straipsnio 2 dalį:
„Tikslinga nustatyti procedūrą, įgalinančią užsakovą gauti kompetentingos institucijos nuomonę dėl informacijos, kurią reikia parengti ir pateikti vertinimui atlikti, turinio ir apimties. Valstybės narės pagal šią procedūrą gali reikalauti iš užsakovo pateikti, be kita ko, projektų, dėl kurių jis ketina teikti prašymą, alternatyvas.“
III. Faktinės aplinkybės ir prašymas priimti prejudicinį sprendimą
12. An Bord Pleanála (Airijos teritorijų planavimo taryba) yra Airijos įstaiga, įgaliota išduoti siūlomų kelio darbų planavimo leidimus ir įpareigota nustatyti būtino poveikio aplinkai vertinimo apimtį ir konsultuoti dėl pateiktos informacijos.
13. 2008 m. projekto užsakovė, Kilkenny County Council (Kilkenio grafystės taryba, Airija), pateikė An Bord Pleanála prašymą išduoti leidimą vykdyti kelio darbus, susijusius su naujo kelio ir tilto per Noro upę tiesimu, ir pritarti privalomam reikiamos žemės pirkimui. Šiuo aplinkkeliu siekiama užbaigti visą Kilkenio miesto aplinkkelį, taip, be kita ko, sumažinant eismo spūstis miesto centre. Siūlomas kelias kerta kelias saugomas gamtos teritorijas: Special Protection Area pagal Paukščių apsaugos direktyvą (speciali apsaugos teritorija, toliau – SAT), „River Nore SPA“ („Natura 2000“ kodas IE0004233), candidate Special Area of Conservation pagal Buveinių direktyvą (teritorija, kurią numatoma klasifikuoti kaip specialią saugomą teritoriją, toliau – būsimoji SST), „River Barrow and River Nore SAC“ („Natura 2000“ kodas IE0002162) ir siūlomą saugoti National Heritage Area (nacionalinio paveldo teritorija, toliau – NPT).
14. 2014 m. liepos 11 d. An Bord Pleanála priėmė sprendimą, juo patvirtino siūlomus kelio darbus, t. y. Kilkenio šiaurinio aplinkkelio tąsą, ir reikiamo privalomo pirkimo įsakymą. Pareiškėjai kreipėsi į Airijos High Court, kad šis atliktų šio sprendimo teisminę peržiūrą ir panaikintų tą sprendimą kaip prieštaraujantį ES teisei.
15. 2017 m. gegužės 4 d. High Court (Aukštasis teismas) nusprendė šioje byloje pateikti Teisingumo Teismui prašymą priimti prejudicinį sprendimą, jis buvo gautas 2017 m. liepos 28 d.:
„1. Ar pagal Buveinių direktyvą pareiškime apie poveikį „Natura“ teritorijai turi būti nustatytos visos buveinės ir rūšys, dėl kurių teritorija įtraukta į sąrašą?
2. Ar pagal Buveinių direktyvą pareiškime apie poveikį „Natura“ teritorijai turi būti nustatytas ir išnagrinėtas galimas poveikis visoms rūšims (o ne tik saugomoms rūšims), kurios prisideda prie saugomos buveinės ir yra jos dalis?
3. Ar pagal Buveinių direktyvą pareiškime apie poveikį „Natura“ teritorijai turi būti aiškiai sprendžiama siūlomų darbų poveikio saugomoms rūšims ir buveinėms, esančioms SST, taip pat rūšims ir buveinėms, esančioms už SST ribų, problema?
4. Ar pagal PAV direktyvą poveikio aplinkai vertinime turi būti aiškiai nustatyta, ar siūlomi darbai turės reikšmingą poveikį pareiškime nurodytoms rūšims?
5. Ar alternatyva, kurią išnagrinėjo užsakovas ir kuri aptarta poveikio aplinkai vertinime ir (arba) kurią parėmė kai kurie suinteresuotieji subjektai, ir (arba) kurią išnagrinėjo kompetentinga institucija, yra „pagrindinė alternatyva“, kaip tai suprantama pagal PAV direktyvos 5 straipsnio 3 dalies d punktą, net jeigu užsakovas ją atmetė ankstyvajame etape?
6. Ar pagal PAV direktyvą poveikio aplinkai vertinime turėtų būti pakankamai informacijos apie kiekvienos alternatyvos poveikį aplinkai, kad būtų galima palyginti ir įvertinti ar įvairios alternatyvos aplinkosaugos požiūriu tinkamos, ir (arba) kad poveikio aplinkai pareiškime turi būti aiškiai nurodyta, kaip atsižvelgta į alternatyvų poveikį aplinkai?
7. Ar PAV direktyvos 5 straipsnio 3 dalies d punkto reikalavimas, kad užsakovo pasirinkimas turi būti argumentuojamas „atsižvelgiant į poveikį aplinkai“, taikomas tik pasirinktai alternatyvai, ar ir pagrindinėms išnagrinėtoms alternatyvoms, kad būtų reikalaujama nagrinėjant tas alternatyvas atsižvelgti į jų poveikį aplinkai?
8. Ar tai, kad sprendimas dėl statybos etapo detalių (kaip antai statybos aikštelės vietos ir maršrutų) gali būti priimamas jau gavus sutikimą, suderinama su Buveinių direktyvos tikslų įgyvendinimu, ir, jeigu taip, ar laikantis suteikto leidimo statyti kompetentinga institucija gali leisti nustatyti tokius dalykus vienašaliu užsakovo sprendimu, apie kurį kompetentingai institucijai reikia pranešti, o ne kurį ji turi patvirtinti?
9. Ar pagal Buveinių direktyvą kompetentinga institucija privalo pakankamai išsamiai ir aiškiai, kad išsklaidytų bet kokias abejones dėl nuomonės reikšmės ir poveikio, aprašyti, kiek, atsižvelgiant į pateiktą mokslinę nuomonę, rekomenduojama gauti papildomos informacijos prieš išduodant plėtros leidimą?
10. Ar pagal Buveinių direktyvą kompetentinga institucija privalo argumentuoti arba išsamiai pagrįsti, kodėl atmetė savo inspektoriaus išvadą, kad prieš išduodant plėtros leidimą reikia gauti papildomos informacijos arba atlikti mokslo tyrimą?
11. Ar pagal Buveinių direktyvą atlikdama tinkamą vertinimą kompetentinga institucija privalo išsamiai ir aiškiai motyvuoti kiekvieną savo sprendimo elementą?“
16. Rašytines pastabas pateikė B. Holohan ir kt., An Bord Pleanála, Airija, Čekijos Respublika, Jungtinė Didžiosios Britanijos ir Šiaurės Airijos Karalystė, taip pat Europos Komisija. Tačiau Čekijos Respublika nedalyvavo 2018 m. gegužės 16 d. teismo posėdyje.
IV. Teisinis vertinimas
17. Toliau iš pradžių atsakysiu į su Buveinių direktyva susijusius klausimus, paskui – į susijusius su PAV direktyva.
A. Dėl Buveinių direktyvos
18. Su Buveinių direktyva susijusiais klausimais pirmiausia siekiama sužinoti dėl Buveinių direktyvos 6 straipsnio 3 dalyje numatyto vertinimo apimties (žr. toliau 1 skirsnį), tada dėl sprendimo įgaliojimų, kuriuos galima deleguoti projekto užsakovui išduodant projekto leidimą pagal šią nuostatą (žr. 2 skirsnį) ir galiausiai dėl reikalavimų motyvuoti projektui išduodamą leidimą (žr. 3 skirsnį).
1. Dėl pirmųjų trijų klausimų: Buveinių direktyvos 6 straipsnio 3 dalyje numatyto vertinimo apimtis
19. Pirmieji trys High Court klausimai pateikti dėl Buveinių direktyvos 6 straipsnio 3 dalyje numatyto vertinimo apimties. Jis klausia, ar pareiškime apie poveikį (Natura Impact Statement) turi būti pateikti tam tikri duomenys.
20. Buveinių direktyvoje konkrečiai nenustatyti tokio vertinimo atlikimo metodai(5) ir juo labiau nėra keliama jokių specifinių reikalavimų Airijos teisėje numatytam pareiškimui apie poveikį (Natura Impact Statement). Taip pat An Bord Pleanála teigia, kad, be šio dokumento, buvo pateikta ir kitų nuomonių, į kurias visas reikėjo atsižvelgti atliekant 6 straipsnio 3 dalyje numatytą vertinimą.
21. Bet Teisingumo Teismas, atsakydamas į šiuos klausimus, gali išaiškinti, kokie reikalavimai turi būti keliami Buveinių direktyvos 6 straipsnio 3 dalyje numatytam vertinimui.
a) Dėl pirmojo klausimo: visų saugomų buveinių tipų ir rūšių nurodymas
22. Pirmuoju klausimu High Court siekia sužinoti, ar atliekant Buveinių direktyvos 6 straipsnio 3 dalyje numatytą vertinimą būtina nurodyti visas buveines ir rūšis, dėl kurių teritorija buvo įtraukta į Bendrijos svarbos teritorijų sąrašą. Ši klausimas susijęs su tuo, kad vertinimui pateiktuose dokumentuose neminimos įvairios rūšys ir buveinių tipai, kuriems apsaugoti teritorija buvo įtraukta į Bendrijos svarbos teritorijų sąrašą.
23. Toliau paaiškinsiu, kad vertinimas privalo užtikrinti, kad nė vienas teritorijoje saugomas buveinių tipas ir rūšis vienareikšmiškai nepatirs jokio stipraus poveikio, tačiau tai gali vykti ir netiesiogiai.
24. Buveinių direktyvos 6 straipsnyje numatyti specialūs reikalavimai ir procedūros, kurių tikslas, kaip matyti iš jos 2 straipsnio 2 dalies, yra palaikyti ar prireikus atkurti palankią Bendrijos svarbos natūralių buveinių ir laukinės faunos bei floros rūšių apsaugos būklę(6).
25. Buveinių direktyvos 6 straipsnio 3 dalyje numatyta procedūra, kuria siekiama atliekant išankstinį vertinimą užtikrinti, kad planui arba projektui, tiesiogiai nesusijusiam su konkrečios teritorijos tvarkymu arba nebūtinam teritorijai tvarkyti, bet galinčiam ją stipriai paveikti, būtų pritarta tik jeigu jis (tikrai) neigiamai nepaveiks tokios teritorijos vientisumo(7).
26. Buveinių direktyvos 6 straipsnio 3 dalies pirmame sakinyje nustatyta, kad tokiems planams ir projektams, atsižvelgiant į teritorijos apsaugos tikslus, turi būti atliekamas jų galimo poveikio teritorijai vertinimas, jeigu remiantis objektyviomis aplinkybėmis neatmetama tikimybė, kad jie individualiai arba kartu su kitais planais arba projektais minėtai teritorijai turės didelį poveikį(8). Atliekant tokio plano ar projekto poveikio atitinkamai teritorijai vertinimą, reikia atsižvelgiant į geriausias mokslo žinias šioje srityje nustatyti visus atitinkamo plano ar projekto aspektus, galinčius paveikti šios teritorijos apsaugos tikslus(9). Vertinant tokį pavojų reikia atsižvelgti į teritorijos, kuriai planas ar projektas skirtas, požymius ir specifines aplinkos sąlygas(10).
27. Planai ar projektai gali reikšmingai paveikti teritoriją, jeigu jie gali pakenkti teritorijos apsaugos tikslams(11). Tam, kad nebūtų daromas neigiamo poveikio teritorijos, kaip natūralios buveinės, vientisumui, kaip tai suprantama pagal Buveinių direktyvos 6 straipsnio 3 dalies antrą sakinį, ji turi likti palankios būklės. Tam reikia išlaikyti teritorijos esminių savybių, susijusių su natūralių buveinių tipais, kurių apsaugos tikslas pateisino jų įtraukimą į Bendrijos svarbos teritorijų sąrašą, kaip tai suprantama pagal šią direktyvą, tvarią raidą(12). Tai mutatis mutandis turi būti taikoma ir saugomoms rūšims.
28. Kaip teisingai pažymi Čekijos Respublika, poveikis tam tikriems buveinių tipams ir rūšims, nurodytiems Buveinių direktyvos I ir II prieduose, ir Paukščių apsaugos direktyvos I priede nurodytiems migruojantiems paukščiams, kurių pasitaiko saugomoje teritorijoje, tačiau kurių apsaugos tikslai neapima, iš principo neturi būti vertinamas. Tačiau tai taikoma tik tada, jeigu jų teritorijoje pasitaiko tiek mažai, kad nėra būtina papildomai įtraukti į teritorijos apsaugos tikslus.
29. Galiausiai pagal Buveinių direktyvos 6 straipsnio 3 dalies pirmą sakinį atliekamame vertinime negali būti spragų. Jame turi būti pateikti išsamūs, tikslūs ir galutiniai duomenys ir išvados, galintys išsklaidyti bet kokias pagrįstas mokslo abejones dėl numatytų darbų poveikio atitinkamai saugomai teritorijai(13). Taip pat negalima teigti, kad vertinimas „tinkamas“, kaip tai suprantama pagal Buveinių direktyvos 6 straipsnio 3 dalies pirmą sakinį, jei trūksta atnaujintų duomenų apie saugomas buveines ir rūšis.(14)
30. Taigi vertinimas turi aiškiai atskleisti, kodėl saugomi buveinių tipai ir rūšys negali patirti poveikio. Tam tikrais atvejais gali pakakti nustatyti, kad atitinkamuose plotuose yra tik tam tikri saugomi buveinių tipai ir rūšys, t. y. kad kiti teritorijoje saugomi buveinių tipai ir rūšys joje nepasitaiko. Tačiau vertinimas taip pat turi parodyti, kad darbai neigiamai nepaveiks šių kitų buveinių tipų ir rūšių, jeigu jų yra kituose teritorijos plotuose.
31. Bet tiesiog nutylėjimas dėl tam tikrų buveinių tipų ar rūšių paprastai nėra išsamios, tikslios ir galutinės išvados, galinčios išsklaidyti bet kokias pagrįstas mokslo abejones dėl numatytų darbų poveikio.
32. Taigi į pirmąjį klausimą reikia atsakyti taip: atliekant Buveinių direktyvos 6 straipsnio 3 dalyje numatytą vertinimą, nėra būtina aiškiai nurodyti visų buveinių ir rūšių, dėl kurių teritorija įtraukta į Bendrijos svarbos teritorijų sąrašą arba yra saugoma kaip speciali saugoma teritorija pagal Paukščių apsaugos direktyvą, tačiau vertinimas turi bent jau implicitiškai apimti išsamias, tikslias ir galutines išvadas, galinčias išsklaidyti bet kokias pagrįstas mokslo abejones dėl numatytų darbų poveikio saugomiems buveinių tipams ir rūšims.
b) Dėl antrojo klausimo: atsižvelgimas į kitus buveinių tipus ir rūšis
33. Antruoju klausimu High Court siekia išsiaiškinti, ar pagal Buveinių direktyvą yra reikalaujama, kad, atliekant Buveinių direktyvos 6 straipsnio 3 dalyje numatytą vertinimą, turi būti nustatytas ir išnagrinėtas galimas poveikis visoms rūšims (o ne tik saugomoms rūšims), kurios prisideda prie saugomos buveinės ir yra jos dalis.
34. Kaip jau minėta(15), nustatant šio vertinimo reikalavimus lemiamą reikšmę turi teritorijos apsaugos tikslai, t. y. visų pirma saugomos rūšys ir buveinių tipai. Tiesa, gali reikėti į vertinimą įtraukti neigiamą poveikį kitoms rūšims ir buveinėms.
35. Kitos rūšys bet kuriuo atveju turi reikšmės vertinimui tiek, kiek jos yra saugomų buveinių dalis. Kaip pažymi B. Holohan ir kt., taip nustatyta apibrėžiant natūralios buveinės apsaugos būklę Buveinių direktyvos 1 straipsnio e punkte. Šioje apibrėžtyje aiškiai minimos atitinkamai buveinei tipiškos rūšys. Poveikis šioms rūšims, esančioms į šį buveinės tipą įeinančiuose plotuose, reikštų poveikį ir atitinkamai buveinei.
36. Kokios rūšys yra tipiškos tam tikroms buveinėms, Buveinių direktyvoje apibrėžiama labai bendrai, nes iš dalies šios rūšys išplaukia iš atitinkamų buveinių tipų pavadinimų, kuriuose dažnai minimos tam tikros augalų rūšys. Pavyzdžiui, prioritetinio buveinių tipo „Aliuviniai miškai“ su Alnus glutinosa ir Fraxinus excelsior (Alno-Padion, Alnion incanae, Salicion albae) („Natura 2000“ kodas 91E0*), esančio nagrinėjamoje būsimoje SST, pavadinime minimi juodalksniai (Alnus glutinosa), ir uosiai (Fraxinus excelsior), paprastosios ievos (Prunus padus), baltalksniai (Alnus incana) ir baltieji gluosniai (Salix alba).
37. Įvairių buveinių tipų mokslo tyrimai ir diskusijos turėtų padėti identifikuoti kitas tipiškas rūšis. Komisijos natūralių buveinių aiškinimo vadove pagal Buveinių direktyvos I priedą(16) pateikiama vertingos informacijos, nors jis, žinoma, teisiškai nėra privalomas.
38. Aprašant minėtą buveinių tipą 91E0*, be į pavadinimą įeinančių medžių rūšių – juodosios tuopos (Populus nigra), trapiojo gluosnio (Salix fragilis), plaukuotojo beržo (Betula pubescens) ir kalninės guobos (Ulmus glabra), minimos dar 20 rūšių žolyno sluoksnio.
39. Saugomiems buveinių tipams tipiškos rūšys nėra vien augalų rūšys. Pavyzdžiui, Komisijos natūralių buveinių aiškinimo vadove prie „Upių žiočių“ („Natura 2000“ kodas: 1130) buveinių tipui, kuris taip pat įeina į būsimą SST, bet šioje byloje nagrinėjamo projekto, ko gero, nebus paveiktas, būdingų rūšių nurodomos bentoso bestuburių bendrijos (pavyzdžiui, moliuskai, sraigės ir įvairios smulkių gyvūnų rūšys) ir pažymima, kad šis buveinių tipas apima daugeliui paukščių svarbias maitinimosi teritorijas(17).
40. Saugomų buveinių tipų išsaugojimui svarbią reikšmę gali turėti ir tos buveinės ir rūšys, kurios nėra eksplicitiškai nurodytos tarp saugomų buveinių ir rūšių. Čekijos Respublika yra teisi, pabrėždama jų reikšmę saugomų rūšių maitinimuisi, bet šiaip jos saugomų rūšių gyvenimo cikle gali atlikti ir kitas funkcijas.
41. Ko gero, visuotinai žinoma, kad tam tikros buveinės gali būti labai svarbios rūšių dauginimuisi. Pavyzdžiui, upių ir upelių pralaidumas yra sąlyga migruojančioms žuvims, kaip antai lašišoms (Salmo salar), pasiekti neršimo vietas.
42. Be to, kai kurios saugomos rūšys savo gyvenimo cikle iš dalies yra priklausomos nuo visiškai kitų rūšių. Pavyzdžiui, europinės gėlavandenės perluotės (Margaritifera margaritifera) ir Noiro gėlavandenės perluotės (Margaritifera durrovensis), kurios abi yra šioje byloje nagrinėjamoje būsimojoje STT, lervos tam tikrą laiką kaip parazitai gyvena margojo upėtakio (Salmo trutta fario) arba lašišos žiaunose(18).
43. Tai, žinoma, nereiškia, kad neigiamas poveikis saugomiems buveinių tipams tipiškoms rūšims ir kitoms svarbioms rūšims ir buveinėms savaime yra laikytinas neigiamu poveikiu saugomos teritorijos apsaugos tikslams, dėl kurio plano ar projekto leidimas negali būti išduotas. Dėl neigiamo poveikio tokioms rūšims projektai negali būti realizuojami tik tokiu atveju, jei kyla pagrįstų mokslo abejonių dėl to, kad jie gali pakeisti atitinkamos teritorijos saugomų buveinių tipų ir rūšių apsaugos būklę.
44. Taigi, atliekant Buveinių direktyvos 6 straipsnio 3 dalyje numatytą vertinimą, į poveikį teritorijos apsaugos tikslams tinkamai atsižvelgiama tik tada, kai įvertinamas neigiamas poveikis tipiškoms saugomų buveinių tipų rūšims, taip pat kitoms rūšims ir buveinėms, jeigu jos yra būtinos saugomiems buveinių tipams išsaugoti.
c) Dėl trečiojo klausimo: atsižvelgimas į buveines ir rūšis, esančias už nagrinėjamų saugomų teritorijų ribų
45. Trečiuoju klausimu High Court siekia išsiaiškinti, ar, atliekant Buveinių direktyvos 6 straipsnio 3 dalyje numatytą vertinimą, turi būti aiškiai nagrinėjamas planuojamo projekto poveikis saugomoms rūšims ir buveinėms, esančioms ir saugomoje teritorijoje, ir už jos ribų.
46. Šiuo atžvilgiu B. Holohan ir kt. teisingai pabrėžia Buveinių direktyvos 2 straipsnio 3 dalį. Joje numatyta, kad, taikant priemones pagal šią direktyvą, be kita ko, atsižvelgiama ir į regionines bei vietines charakteristikas. Tai reiškia, kad, atliekant galimo poveikio teritorijai vertinimą, negalima ignoruoti teritorijos aplinkos ir jos charakteristikų.
47. Teisingumo Teismas taip pat jau yra pripažinęs, kad veikla už saugomų teritorijų ribų, daranti joms poveikį, taip pat turi būti įvertinta pagal Buveinių direktyvos 6 straipsnio 3 dalį(19). Šioje byloje ypač svarbus su „Moorburg“ elektrine susijęs sprendimas. Toje byloje buvo nagrinėjamas galimas žuvų žuvimas dėl elektrinės aušinimo sistemos, jų dauginimuisi aukštutinėje upės dalyje įsteigtos saugomos teritorijos. Kadangi dėl elektrinės egzistavo rizika, kad šias teritorijas pasieks mažiau žuvų, tas elektrinės projektas darė poveikį saugomų teritorijų vientisumui.
48. Taigi, atliekant Buveinių direktyvos 6 straipsnio 3 dalyje numatytą vertinimą, reikia atsižvelgti į poveikį už būsimos SAT arba SST ribų esančioms rūšims, jeigu jos yra saugomos tiesiogiai arba kaip saugomoms buveinėms tipiškos rūšys arba jeigu jos dėl kitų priežasčių yra būtinos saugomoms buveinėms ir rūšims apsaugoti.
49. Be to, gali būti svarbus ir poveikis buveinėms už saugomų teritorijų ribų. Tai ypač pasakytina tada, kai saugomoje teritorijoje yra saugomos tam tikros rūšys, bet ne visos buveinės, kuriomis šios rūšys naudojasi. Tokiais atvejais šių už saugomų teritorijų ribų esančių buveinių būklės pablogėjimas galėtų pabloginti ir saugomų rūšių, esančių saugomose teritorijose, būklę.
50. Nenorėčiau atmesti galimybės, kad iš mokslo perspektyvos yra įmanoma identifikuoti tam tikras poveikio sąsajas, dėl kurių neigiamas poveikis už saugomų teritorijų ribų esančioms buveinėms turi neigiamos įtakos ne tik saugomose teritorijose esančioms rūšims, bet ir pačioms buveinėms.
51. Vis dėlto tai, ar už saugomų teritorijų ribų esančios buveinės yra Buveinių direktyvos I priede numatyti buveinių tipai, iš pirmo žvilgsnio neturi reikšmės. Juk tokios buveinės paprastai saugomos tik kaip saugomų teritorijų dalis.
52. Taigi vertinimas pagal Buveinių direktyvos 6 straipsnio 3 dalį turi apimti ir poveikį rūšims ar buveinėms, esančioms už saugomų teritorijų ribų, jei šis poveikis gali turėti neigiamų padarinių saugomų teritorijų apsaugos tikslams.
2. Dėl aštuntojo klausimo: įgaliojimai projekto plėtotojui
53. Aštuntuoju klausimu siekiama išsiaiškinti, ar tai, kad sprendimas dėl statybos etapo detalių (kaip antai statybos aikštelės vietos ir maršrutų) gali būti priimamas jau gavus sutikimą, suderinama su Buveinių direktyva, ir, jeigu taip, ar laikantis suteikto leidimo statyti kompetentinga institucija gali leisti nustatyti tokius dalykus vienašaliu užsakovo (šioje byloje – Kilkenio grafystės tarybos) sprendimu, apie kurį kompetentingai institucijai (An Bord Pleanála) reikia pranešti, o ne kurį ji turi patvirtinti.
54. Buveinių direktyvos 6 straipsnio 3 dalies antrame sakinyje nustatyta, kad kompetentingos nacionalinės institucijos pritaria planui ar projektui tik įsitikinusios, kad jis neigiamai nepaveiks nagrinėjamos teritorijos vientisumo.
55. Taigi pagal Buveinių direktyvos 6 straipsnio 3 dalies pirmą sakinį atliekamame vertinime negali būti spragų. Jame turi būti pateikti išsamūs, tikslūs ir galutiniai duomenys ir išvados, galintys išsklaidyti bet kokias pagrįstas mokslo abejones dėl numatytų darbų poveikio atitinkamai saugomai teritorijai(20).
56. Tai reiškia, kad projekto užsakovui galima leisti priimti tik tuos sprendimus, dėl kurių nekyla jokių pagrįstų mokslo abejonių, kad jie neturės poveikio teritorijai.
57. Šias abejones, be kita ko, gali išsklaidyti pakankamai sukonkretintos leidimo suteikimo sąlygos, sudarančios tokių sprendimų pagrindą ir taip neleidžiančios, kad jie paveiktų teritorijos vientisumą.
58. Ar šie reikalavimai yra įvykdyti pagrindinėje byloje, turės įvertinti nacionalinis teismas, atsižvelgdamas į konkrečias projekto, dėl kurio vyksta ginčas, aplinkybes.
59. Kaip pažymi Čekijos Respublika, jei tuo metu, kai planas ar projektas yra tvirtinamas iš principo, dar negalima atlikti išsamaus statybos etapų detalių sąlygų vertinimo, turi būti atliekama daugiapakopė vertinimo ir leidimo išdavimo procedūra. Toks metodas poveikio aplinkai vertinimo srityje yra žinomas(21).
60. Taigi į aštuntąjį klausimą reikia atsakyti taip: tuo atveju, jei projekto leidimas pagal Buveinių direktyvos 6 straipsnio 3 dalį yra išduotas, vienašaliai sprendimai dėl statybos etapo detalių projektui užsakovo nuožiūrai gali būti palikti tik tuomet, kai yra išsklaidytos bet kokios pagrįstos mokslo abejonės dėl to, kad šių sprendimų padariniai neturės poveikio teritorijos vientisumui.
3. Dėl devintojo–vienuoliktojo klausimų: kompetentingos institucijos sprendimų motyvai
61. Devintuoju–vienuoliktuoju klausimais High Court siekia išsiaiškinti reikalavimus, keliamus pagal Buveinių direktyvos 6 straipsnio 3 dalies antrą sakinį priimamo sprendimo motyvams, visų pirma tai, ar sprendimą priimanti institucija aiškiai turi išsklaidyti abejones dėl turimos informacijos pakankamumo.
62. Iš Sąjungos teisės perspektyvos šių klausimų visumą galima suprasti neteisingai, nes pagal SESV 296 straipsnio antrą pastraipą reikalaujamas motyvavimas turi tik taip aiškiai ir nedviprasmiškai atskleisti aktą priėmusios institucijos argumentus, kad suinteresuotieji asmenys galėtų sužinoti priimtą priemonę pagrindžiančius motyvus, o kompetentingas teismas – vykdyti jo kontrolę(22). Tačiau šiuo atveju klausiama ne to.
63. Veikiau ginčas nacionalinio teismo nagrinėjamoje byloje vyksta dėl to, ar pateiktų motyvų pakanka An Bord Pleanála sprendimui pagrįsti. Juk, kaip pripažįsta visi bylos dalyviai, pagal Buveinių direktyvos 6 straipsnio 3 dalies antrą sakinį pritarti planui ar projektui galima tik tada, kai vertinime pateikiamos išsamios, tikslios ir galutinės išvados, galinčios išsklaidyti bet kokias pagrįstas mokslo abejones dėl atitinkamoje saugomoje teritorijoje planuojamų darbų poveikio(23). Vadinasi, šis vertinimas turi pakankamai detaliai ir aiškiai parodyti, kodėl negali kilti jokių pagrįstų mokslo abejonių.
64. Airija šiuo klausimu teisingai palygina su jurisdikcija dėl PAV direktyvos, pagal kurią pačiame sprendime, priimtame remiantis šia direktyva, neturi būti nurodyti motyvai, tačiau tuo atveju, kai suinteresuotasis asmuo to prašo, kompetentinga administracinė institucija turi pareigą jį informuoti apie motyvus, dėl kurių šis sprendimas buvo priimtas, arba, atsakydama į pateiktą prašymą, perduoti reikšmingą informaciją ir dokumentus(24).
65. Sprendimams, priimtiems remiantis Buveinių direktyvos 6 straipsnio 3 dalimi, tai irgi taikytina tuo aspektu, kad ir šioje nuostatoje nėra numatyta, kokia konkrečia forma projektui turi būti pritarta, o tik reikalaujama atlikti tinkamą vertinimą. Todėl galima ne eksplicitiškai pateikti sprendimo motyvus, o padaryti nuorodą į poveikio aplinkai vertinimo medžiagą. Tiesa, reikėtų pabrėžti, kad šis metodas neturi kelti grėsmės veiksmingai suinteresuotojo asmens teisių apsaugai(25).
66. Atsižvelgiant į tai, į atskirus klausimus gana paprasta atsakyti.
a) Dėl devintojo klausimo: paaiškinimai dėl mokslo nuomonės
67. Devintuoju klausimu siekiama išsiaiškinti, ar kompetentinga institucija privalo pakankamai išsamiai ir aiškiai, kad išsklaidytų bet kokias abejones dėl jai pateiktos nuomonės reikšmės ir poveikio, aprašyti, kiek, atsižvelgiant į tokią mokslo nuomonę, rekomenduojama gauti papildomos informacijos prieš išduodant projekto leidimą.
68. Ar tokia pareiga egzistuoja, iš esmės priklauso nuo atitinkamos nuomonės turinio aiškumo. Jei pati nuomonė pakankamai aiškiai išsklaido bet kokias pagrįstas mokslo abejones, institucija neprivalo pateikti papildomų paaiškinimų.
69. Vis dėlto, jei pati nuomonė šių abejonių pakankamai aiškiai neišsklaido, pritarti projektui institucija gali tik pateikdama papildomų duomenų, kurie išsklaido likusias abejones.
b) Dėl dešimtojo klausimo: inspektoriaus išvados atmetimo motyvai
70. Dešimtasis klausimas susijęs su kompetentingos institucijos inspektoriaus išvada, kurią institucija atmeta.
71. Nustatant, ar reikalingi papildomi duomenys, šiuo atžvilgiu taip pat būtina remtis tuo, ar yra išsklaidytos pagrįstos mokslo abejonės. Jei inspektoriaus išvada yra pagrindas tokioms abejonėms kilti, pritarti projektui galima tik tada, jei institucija pateikia papildomų duomenų, kurie šias abejones išsklaido.
72. Priešingai, nei teigia An Bord Pleanála ir Airija, šiuo atžvilgiu neturi reikšmės, koks santykis sieja inspektorių ir instituciją. Veikiau svarbiausia yra tai, ar jo išvados yra pagrindas kilti pagrįstoms mokslo abejonėms dėl išvadų, kuriomis remiasi institucija.
c) Dėl vienuoliktojo klausimo: visų sprendimo dalių motyvavimas
73. Galiausiai vienuoliktuoju klausimu siekiama ligšiolinių išvadų dėl pareigos motyvuoti apibendrinimo. Juo siekiama išsiaiškinti, ar institucija privalo detaliai ir aiškiai motyvuoti visas savo sprendimo dalis.
74. Dėl sprendimo dalių motyvavimo taip pat pasakytina, kad institucija bet kuriuo atveju privalo detaliai ir aiškiai motyvuoti tas dalis, kurios gali būti pagrindas kilti pagrįstoms mokslo abejonėms, tiek, kad šios abejonės būtų išsklaidytos.
75. Dėl to, kad An Bord Pleanála pabrėžia, jog savo sprendimą grindė ne tik pareiškimu apie poveikį, bet ir daugeliu kitų duomenų, pažymėtina, kad iš sprendimo motyvų turi būti aišku, kuriais iš šių duomenų jis grindžiamas. Ir jei pateikti duomenys yra prieštaringi, motyvuose turi būti paaiškinta tiek, kad būtų išsklaidytos bet kokios pagrįstos mokslo abejonės.
d) Atsakymai į devintąjį–vienuoliktąjį klausimus
76. Taigi į devintąjį – vienuoliktąjį klausimus reikia atsakyti taip: tas sprendimo, kuriuo pagal Buveinių direktyvos 6 straipsnio 3 dalį yra pritariama projektui, dalis, kurios galėtų būti pagrindas atsirasti pagrįstoms mokslo abejonėms, kad šis projektas nepaveiks teritorijos vientisumo, kompetentinga institucija privalo motyvuoti taip detaliai ir aiškiai, kad išsklaidytų tas abejones. Tai ypač pasakytina apie abejones, kurias sukelia inspektoriaus išvados. Motyvuodama institucija gali daryti nuorodą į mokslo nuomonę, tačiau ši nuomonė turi galėti išsklaidyti bet kokias pagrįstas mokslo abejones.
B. Dėl PAV direktyvos
77. Prieš pradedant nagrinėti su PAV direktyva susijusius klausimus pirmiausia reikia nustatyti, kokia jos redakcija yra taikytina ratione temporis. Nors įvairiose prašymo priimti prejudicinį sprendimą vietose minima iš dalies pakeista direktyva, tačiau naujausi pakeitimai, padaryti Direktyva 2014/52/ES(26), pagal jos 3 straipsnį taikomi tik projektams, dėl kurių tam tikri procedūros etapai buvo pradėti po 2017 m. gegužės 16 d. Tačiau pagrindinėje byloje nagrinėjamas 2014 m. liepos 11 d. leidimas, kuriam, kaip, ko gero, pripažįsta nacionalinis teismas ir bylos dalyviai, yra taikytini ankstesnės redakcijos PAV direktyvos reikalavimai.
78. Tuo remdamasi, prieš atsakydama į klausimus apie alternatyvas, pirmiausia atsakysiu į klausimą dėl informacijos apie poveikį tam tikroms rūšims.
1. Dėl ketvirtojo klausimo: poveikio rūšims tyrimas atliekant poveikio aplinkai vertinimą
79. Ketvirtasis klausimas pateiktas dėl padarinių aplinkai išaiškinimo atliekant poveikio aplinkai vertinimą. Siekiama išsiaiškinti, ar poveikio aplinkai vertinime turi būti aiškiai nustatyta, kokį reikšmingą poveikį siūlomi darbai turės vertinime nurodytoms rūšims.
80. An Bord Pleanála abejoja dėl šio klausimo reikšmingumo nacionaliniam procesui, nes klausimas nėra priimtinas kaip šios bylos dalykas. Tačiau reikia priminti, kad pagal suformuotą jurisprudenciją(27) nacionalinio teismo pateiktiems klausimams dėl Sąjungos teisės aiškinimo, atsižvelgiant į jo paties nurodytas faktines aplinkybes ir teisinius pagrindus, kurių tikslumo Teisingumo Teismas neprivalo tikrinti, taikoma reikšmingumo prezumpcija. Nacionalinio teismo pateiktą prašymą priimti prejudicinį sprendimą Teisingumo Teismas gali atmesti, tik jei akivaizdu, jog prašymas išaiškinti Sąjungos teisę visiškai nesusijęs su pagrindinės bylos faktais ar dalyku, kai problema hipotetinė arba Teisingumo Teismui nežinomos faktinės aplinkybės ar teisiniai pagrindai, būtini, kad jis galėtų naudingai atsakyti į jam pateiktus klausimus. Vertinant pagal šiuos kriterijus, ketvirtasis klausimas yra priimtinas.
81. Klausime minima poveikio aplinkai vertinime nustatyta išvada yra Airijos teisės sąvoka, kurią aiškinti nėra Teisingumo Teismo uždavinys. Tiesa, pagal An Bord Pleanála pateiktą informaciją apie Roads Act (Kelių įstatymas) 50 straipsnio 2 dalį ji iš esmės apima duomenis, kuriuos projekto užsakovas privalo pateikti kartu su prašymu išduoti leidimą pagal PAV direktyvos 5 straipsnio 3 dalį.
82. Todėl šį klausimą interpretuoju taip, kad klausiama, ar projekto užsakovas pagal PAV direktyvos 5 straipsnio 3 dalį privalo pateikti klausime minimus duomenis. Pagal šios nuostatos c punktą projekto užsakovas, be kita ko, privalo pateikti bent jau duomenis, reikalingus galimiems pagrindiniams projekto poveikiams aplinkai nustatyti ir įvertinti.
83. Kokie aplinkos komponentai turi būti tikrinami, išplaukia iš PAV direktyvos 5 straipsnio 1 dalies ir IV priedo 3 punkto. Pagal šias nuostatas projekto užsakovas privalo pateikti aplinkos komponentų, kuriems planuojamas projektas gali daryti reikšmingą poveikį, aprašymą, atkreipdamas ypatingą dėmesį, be kita ko, ir į gyvūniją ir augaliją. Tai atitinka 3 straipsnio a punkte nurodytą poveikio aplinkai vertinimo tikslą – nustatyti, apibūdinti ir įvertinti tiesioginį ir netiesioginį projekto poveikį gyvūnijai ir augalijai.
84. Kadangi gyvūniją ir augaliją sudaro įvairios rūšys, projekto užsakovas privalo pateikti informaciją apie poveikį tam tikroms rūšims. Tiesa, ši pareiga taikoma ne bet kokiam poveikiui visoms rūšims, o tik pagrindiniams poveikiams. Šį apsiribojimą pagrindiniais poveikiais patvirtina ir tai, kad projekto užsakovas pagal PAV direktyvos 5 straipsnio 1 dalį privalo pateikti tuos duomenis, kurie yra reikšmingi ir kurių galima pagrįstai reikalauti.
85. Pagrindinių poveikių sąvoką reikėtų aiškinti atsižvelgiant į PAV direktyvos 1 straipsnio 1 dalį ir 2 straipsnio 1 dalį, kuriose nustatyta, kad privalo būti atliktas projektų, galinčių daryti reikšmingą poveikį aplinkai, poveikio aplinkai vertinimas. Poveikiai, kurie negali būti reikšmingi, nėra pagrindiniai poveikiai, kaip jie suprantami pagal PAV direktyvos 5 straipsnio 3 dalį.
86. Sprendžiant, kokie poveikiai laikytini reikšmingais, gali būti svarbūs įvairūs aspektai. Bet esminiai kriterijai išplaukia iš atitinkamų aplinkos komponentų teisinės apsaugos.
87. Pavyzdžiui, galimi poveikiai rūšims, kurios yra saugomos pagal Buveinių direktyvą arba pagal nacionalinę teisę, paprastai yra laikytini reikšmingais(28) ir todėl turi būti įtraukti į projekto užsakovo pateikiamus duomenis, net jei tai ir yra poveikiai pavieniams egzemplioriams.
88. Vis dėlto, jei paveikti gali būti tik pavieniai plačiai paplitusių rūšių, kurioms speciali apsauga netaikoma, egzemplioriai, tai paprastai nėra pagrindiniai poveikiai ir duomenų apie juos projekto užsakovas pateikti neprivalo.
89. Gali būti, kad remiantis konkrečiomis atskiro atvejo aplinkybėmis bus padarytos kitokios išvados dėl galimų pagrindinių poveikių. Pavyzdžiui, poveikis vienam vieninteliam plačiai paplitusios rūšies egzemplioriui gali būti reikšmingas, jei tai yra ypatingas egzempliorius, kaip antai labai senas medis.
90. Jei dėl išduodant leidimą padaryto PAV direktyvos 5 straipsnio 3 dalies pažeidimo yra kreipiamasi į teismą, ieškovas privalo parodyti, kokius galimus reikšmingus projekto poveikius užsakovas nepakankamai ištyrė ir paaiškino. Vien to, kad tam tikros rūšys buvo nurodytos, tačiau neištirtos, nepakanka. Tiesa, atsižvelgiant į tai, kokios tai rūšys, ko gero, būtų gana paprasta parodyti, kodėl galimas poveikis gali būti reikšmingas.
91. Apibendrinant į ketvirtąjį klausimą reikia atsakyti taip: pagal PAV direktyvos 5 straipsnio 3 dalies c punktą projekto užsakovas privalo pateikti duomenis, reikalingus galimiems pagrindiniams projekto poveikiams augalijai ir gyvūnijai nustatyti ir įvertinti. Reikalingi duomenys visų pirma apima poveikį saugomoms rūšims ir rūšims, kurios turi ypatingą reikšmę dėl kitų priežasčių.
2. Dėl penktojo–septintojo klausimų: alternatyvos poveikio aplinkai vertinime
92. 5–7 klausimai susiję su projekto užsakovo pateikiamais duomenimis apie nagrinėjamo projekto alternatyvas. Pagrindinėje byloje ankstyvajame etape buvo svarstoma, ar, tiesiant aplinkkelį, būtų galima pervažiuoti upės salpą tiltu. Tačiau šis variantas buvo atmestas dėl finansinių priežasčių. High Court savo klausimais siekia išsiaiškinti, ar projekto užsakovas vis tiek privalo pateikti duomenų apie tokio kelio darbų projekto varianto poveikį aplinkai.
a) Dėl penktojo klausimo: pagrindinės alternatyvos
93. Penktuoju klausimu siekiama sužinoti, ar alternatyva yra „pagrindinė alternatyva“, kaip ji suprantama pagal PAV direktyvos 5 straipsnio 3 dalies d punktą, net jeigu užsakovas ją atmetė ankstyvajame etape.
94. Nustatant, kokios alternatyvos laikytinos pagrindinėmis, lemiama reikšmė turėtų tekti šių alternatyvų vaidmeniui vertinant projekto padarinius aplinkai arba jų išvengimą. Juk PAV direktyvos tikslas, kaip numatyta jos 3 straipsnyje, yra nustatyti, apibūdinti ir įvertinti projekto poveikį. Todėl alternatyvų aprašymas visų pirma svarbus tuo, kad jos galėtų turėti įtakos projekto poveikiui aplinkai.
95. Šiuo požiūriu laiko momentas, kada alternatyvus sprendimas buvo atmestas, neturi reikšmės, bet gali netiesiogiai turėti įtakos motyvų, kurie turi būti pateikti, apimčiai. Dėl šios apimties pateiktas šeštasis ir septintasis klausimai.
96. Taigi pagal PAV direktyvos 5 straipsnio 3 dalies d punktą pagrindinės yra tos alternatyvos, kurios gali turėti reikšmingos įtakos projekto poveikiui aplinkai.
b) Dėl rėmimosi projekto užsakovo vertinimu
97. Nors prašyme priimti prejudicinį sprendimą klausimas dėl to neužduodamas, prieš atsakant į šeštąjį ir septintąjį klausimus reikia išnagrinėti tai, kad pagal PAV direktyvos 5 straipsnio 3 dalies d punktą yra reikalaujama tik pagrindinių užsakovo išnagrinėtų alternatyvų aprašymo. Nacionalinis teismas mano, kad projekto užsakovas „išnagrinėjo“ kitą minėtą aplinkkelio variantą. Vis dėlto Sąjungos teisės aktų leidėjo pamatinis sprendimas reikalauti projekto užsakovo vertinimo yra svarbus ir informacijai, kurią projekto užsakovas pateikia apie išnagrinėtas alternatyvas.
98. Atsižvelgiant į SESV 191 straipsnio 2 dalyje ir Pagrindinių teisių chartijos 37 straipsnyje įtvirtintą Sąjungos aplinkosaugos politikos tikslą užtikrinti aukštą apsaugos lygį ir į to paties 191 straipsnio 2 dalyje numatytus atsargumo bei prevencinių veiksmų principus, pageidautina, kad projekto alternatyvos būtų vertinamos kuo išsamiau. Toks metodas leistų pasirinkti tą projekto variantą, kuris sukeltų mažiausią neigiamą poveikį aplinkai.
99. Atitinkamai šiam motyvui, strateginio aplinkos vertinimo aplinkosauginė ataskaita, kurią privaloma parengti pagal Direktyvos dėl tam tikrų planų ir programų pasekmių aplinkai vertinimo(29) 5 straipsnio 1 dalį, apima ir priimtinas alternatyvas.
100. Vis dėlto PAV direktyvos 5 straipsnio 3 dalies d punkte Sąjungos teisės aktų leidėjas pasirinko kitokį metodą. Pagal šią nuostatą projekto užsakovas pateikia bent jau pagrindinių jo išnagrinėtų alternatyvų aprašymą ir pagrindinių jo pasirinkimo priežasčių paaiškinimą, atsižvelgiant į poveikį aplinkai. IV priedo 2 punkte tai pakartojama.
– Dėl teisėkūros istorijos
101. Kaip matyti iš prašymo priimti prejudicinį sprendimą, An Bord Pleanála ir Airijos paaiškinimų, šis teisės aktų leidėjo sprendimas aiškiai išplaukia ir iš Direktyvos 97/11/EB genezės(30). Ir Komisija(31), ir Parlamentas(32) siūlė nustatyti pareigą projekto užsakovui pateikti pagrindinių galimų alternatyvų aprašymą. Tačiau šie pasiūlymai nebuvo priimti.
102. Be to, Komisija dar 1980 m. siūlė priimtinų galimų alternatyvų aprašymą(33), bet Taryba ir anuomet apribojo pareigą iki tokios apimties, kokia nustatyta ir šiuo metu galiojančios redakcijos PAV direktyvoje suformuluotame tekste(34).
103. Ir po naujausių, bet dar netaikomų Direktyva 2014/52 padarytų pakeitimų, nepaisant griežtesnių Komisijos(35) ir Parlamento(36) pasiūlymų, 5 straipsnio 1 dalies d punkte ir toliau reikalaujama tik pagrindinių užsakovo išnagrinėtų alternatyvų aprašymo.
104. Taigi teisėkūros istorija, susijusi su PAV direktyvos 5 straipsnio 3 dalies d punktu, patvirtina pagal normos formuluotę darytiną išvadą, kad projekto užsakovas privalo pateikti informaciją tik apie tas alternatyvas, kurias jis išnagrinėjo, bet ne apie alternatyvas, kurios galbūt būtų prasmingos, bet kurių jis nesvarstė.
– Dėl Espo konvencijos
105. Platesnės apimties pareigos išnagrinėti alternatyvas, nepriklausančias nuo atitinkamam projektui keliamų materialinės teisės reikalavimų, išplaukia iš prašyme priimti prejudicinį sprendimą minimos Espo konvencijos(37). Pagal 4 straipsnio 1 dalį ir II priedo b, c ir d punktus turi būti pateiktas pagrįstų alternatyvų ir jų poveikio aplinkai aprašymas.
106. Tiesa, konvencijos 2 straipsnio 2 dalyje nustatyta, kad joje reglamentuojamas ne visų projektų, kuriems taikoma PAV direktyva, poveikio aplinkai tyrimas, o tik tų, kurie galbūt gali turėti reikšmingų neigiamų padarinių tarpvalstybiniu lygmeniu.
107. Vienodo taikymo tikslais pageidautina PAV direktyvą aiškinti taip, kad ji atitiktų konvenciją(38), nes direktyva į Europos Sąjungos teisę perkeliama daug konvencijos dalių(39). Be to, Sąjungos kompetencija turi būti įgyvendinama laikantis tarptautinės teisės; todėl antrinė Sąjungos teisė iš esmės turi būti aiškinama pagal Sąjungos tarptautinius įsipareigojimus(40).
108. Vis dėlto atsižvelgiant į jos formuluotę ir teisėkūros istoriją neįmanoma PAV direktyvos 5 straipsnio 3 dalies d punkto aiškinti taip, kad projektui galima pritarti tik tada, kai aprašytos, be kita ko, ir pagrįstos alternatyvos, ir įvertintas jų poveikis aplinkai.
109. Nėra klausiama, ar alternatyvų vertinimą reglamentuojanti norma pagal Espo konvenciją tam tikrų projektų atveju papildomai greta PAV direktyvos yra taikytina tiesiogiai, nes, atsižvelgiant į jos tekstą, taip pat į šios konvencijos tikslą ir pobūdį, joje nustatytas aiškus ir tikslus įpareigojimas, kurio vykdymas ir pasekmės nepriklauso nuo vėlesnio akto priėmimo(41). Ko gero, toks klausimas ir neturėtų reikšmės sprendimui pagrindinėje byloje priimti, nes joje nagrinėjamas projektas, atrodo, nepatenka į konvencijos taikymo sritį. Todėl Teisingumo Teismas neprivalo pareikšti nuomonės šiuo klausimu.
– Vieta sistemoje ir PAV direktyvos tikslai
110. Iš pirmo žvilgsnio atrodo, kad atliekant poveikio aplinkai vertinimą palikti alternatyvų nagrinėjimą projekto užsakovo nuožiūrai nėra gerai. Tačiau toks reglamentavimas – bent jau š principo – atitinka visų pirma procesinį PAV direktyvos pobūdį.
111. Ar ir kaip priimant sprendimą dėl projekto, reikia atsižvelgti į pasirinkimo priežastis, susijusias su poveikiu aplinkai, iš PAV direktyvos neišplaukia. Juk šioje direktyvoje nekeliami materialiniai teisiniai projekto leidimo reikalavimai (42).
112. B. Holohan ir kt. pabrėžta pagrindinė ir esminė pareiga pagal PAV direktyvos 3 straipsnį – ne tik identifikuoti ir aprašyti tiesioginį ir netiesioginį projekto poveikį tam tikriems veiksniams, bet ir jį kiekvienu konkrečiu atveju tinkamai įvertinti(43) – taip pat dar nereiškia, kad projektui taikomi materialiniai teisiniai reikalavimai.
113. Atitinkamai projekto užsakovo pareiga atsižvelgti į alternatyvas ir jas užfiksuoti dokumentuose gali kilti remiantis tik kitomis normomis.
114. Pavyzdžiui, pagal Buveinių direktyvos 6 straipsnio 4 dalį išduodamo leidimo sąlyga būtų alternatyvių sprendimų nebuvimas. Toks leidimas pagrindinėje byloje galėtų būti įmanomas, jei nepavyktų išsklaidyti pagrįstų mokslo abejonių dėl to, kad projektas nepaveiks atitinkamų saugomų teritorijų vientisumo.
115. Be to, nagrinėjamu atveju gali būti, kad įvertinti alternatyvas yra privaloma ir dėl rūšių apsaugos. Juk iš prašymo priimti prejudicinį sprendimą matyti, kad – greičiausiai dėl šikšnosparnių – yra diskutuojama apie Buveinių direktyvos 12 straipsnyje reglamentuojamos griežtos apsaugos sistemos išimčių būtinybę(44). Pagal 16 straipsnį tokios išimtys leidžiamos tik tuomet, jei nėra kitų priimtinų alternatyvų.
116. Gali būti, kad kompetentinga institucija reikalauja iš projekto užsakovo informacijos apie alternatyvas, kaip tai numatyta PAV direktyvos 13 konstatuojamojoje dalyje. To reikėtų pirmiausia tada, kai sprendimą dėl pritarimo projektui institucija priima savo nuožiūra.
117. Galiausiai Jungtinė Karalystė teisingai pažymi, kad alternatyvų vertinimas, atliekant strateginį planų ir projektų poveikio aplinkai vertinimą, bent iš dalies kompensuoja pareigos išnagrinėti kitas alternatyvas atliekant projektų poveikio aplinkai vertinimą nebuvimą.
c) Dėl šeštojo ir septintojo klausimų: alternatyvų poveikis aplinkai
118. Šeštuoju ir septintuoju klausimais siekiama išsiaiškinti, kokią informaciją apie alternatyvos poveikį aplinkai privalo pateikti projekto užsakovas. Ar šį poveikį apskritai privaloma aprašyti, siekiama sužinoti septintuoju klausimu, o šeštasis susijęs su šio aprašymo apimtimi.
119. PAV direktyvos 5 straipsnio 3 dalies d punkte nustatyta, kad projekto užsakovas privalo pateikti bent jau argumentuotą pagrindinių pasirinkimo priežasčių paaiškinimą, atsižvelgiant į poveikį aplinkai.
120. Ši nuostata – tai tolesnė PAV direktyvos 5 straipsnio 3 dalies d punkte įtvirtinto sistemiško orientavimosi į projekto užsakovo atliekamą alternatyvų vertinimą išraiška. Bent jau šioje direktyvoje jis nėra įpareigojamas savo pasirinkimą orientuoti į įvairių alternatyvų poveikį aplinkai ar apskritai atsižvelgti į poveikį aplinkai sprendimo priėmimo metu. Veikiau jo pareiga apribota taip, kad jis privalo atskleisti savo pasirinkimo priežastis, jeigu jos susijusios su poveikiu aplinkai.
121. Vis dėlto jeigu, kaip veikiausiai buvo nagrinėjamu atveju, jo pasirinkimui turėjo reikšmės ne poveikis aplinkai, o tik finansinės priežastys, tuomet atskleistinų pasirinkimo priežasčių nėra.
122. Visų pirma PAV direktyvos 5 straipsnio 3 dalies d punktas nėra pagrindas atsirasti pareigai identifikuoti, aprašyti ir įvertinti alternatyvų poveikį aplinkai.
123. Padėtis būtų kitokia, jei projekto užsakovas privalėtų atsižvelgti į alternatyvas pagal kitų normų materialinius teisinius reikalavimus(45). Tokiu atveju jis paprastai turi jas aprašyti ir pagal PAV direktyvos 5 straipsnio 3 dalies d punktą ir pateikti priežastis, pateisinančias remiantis šiomis kitomis normomis pasirinktą alternatyvą, jeigu šios priežastys susijusios su poveikiu aplinkai.
124. Taigi pagal PAV direktyvos 5 straipsnio 3 dalies d punktą projekto užsakovas privalo pateikti priežastis, nulėmusias jo pasirinkimą iš kelių galimybių, jeigu šios priežastys susijusios su projekto ir alternatyvų poveikiu aplinkai.
V. Išvada
125. Siūlau Teisingumo Teismui taip atsakyti į prašymą priimti prejudicinį sprendimą:
1. Pagal Direktyvą 92/43/EEB dėl natūralių buveinių ir laukinės faunos bei floros apsaugos atliekamame vertinime neprivalo būti nustatytos visos buveinės ir rūšys, dėl kurių teritorija įtraukta į Bendrijos svarbos teritorijų sąrašą arba yra saugoma kaip speciali teritorija pagal Direktyvą 2009/147/EB dėl laukinių paukščių apsaugos, tačiau vertinimas turi bent jau implicitiškai apimti išsamias, tikslias ir galutines išvadas, galinčias išsklaidyti bet kokias pagrįstas mokslo abejones dėl numatytų darbų poveikio saugomiems buveinių tipams ir rūšims (pirmasis klausimas).
2. Atliekant Direktyvos 92/43 6 straipsnio 3 dalyje numatytą vertinimą, į poveikį teritorijos apsaugos tikslams tinkamai atsižvelgiama tik tada, kai įvertinamas neigiamas poveikis tipiškoms saugomų buveinių tipų rūšims taip pat kitoms rūšims ir buveinėms, jeigu jos yra būtinos saugomiems buveinių tipams ir rūšims išsaugoti (antrasis klausimas).
3. Vertinimas pagal Direktyvos 92/43 6 straipsnio 3 dalį turi apimti ir poveikį rūšims ar buveinėms, esančioms už saugomų teritorijų ribų, jei šis poveikis gali turėti neigiamų padarinių saugomų teritorijų apsaugos tikslams (trečiasis klausimas).
4. Tuo atveju, jei projekto leidimas pagal Direktyvos 92/43 6 straipsnio 3 dalį yra išduotas, vienašaliai sprendimai dėl statybos etapo detalių užsakovo nuožiūrai gali būti palikti tik tuomet, kai yra išsklaidytos bet kokios pagrįstos mokslo abejonės dėl to, kad šių sprendimų padariniai neturės poveikio teritorijos vientisumui (aštuntasis klausimas).
5. Tas sprendimo, kuriuo pagal Direktyvos 92/43 6 straipsnio 3 dalį yra pritariama projektui, dalis, kurios gali būti pagrindas atsirasti pagrįstoms mokslo abejonėms, kad šis projektas nepaveiks teritorijos vientisumo, kompetentinga institucija privalo motyvuoti taip detaliai ir aiškiai, kad išsklaidytų šias abejones. Tai ypač pasakytina apie abejones, kurias sukelia inspektoriaus išvados. Motyvuodama institucija gali daryti nuorodą į mokslo nuomonę, tačiau ši nuomonė turi galėti išsklaidyti bet kokias pagrįstas mokslo abejones (devintasis, dešimtasis ir vienuoliktasis klausimai).
6. Pagal Direktyvos 2011/92/ES dėl tam tikrų valstybės ir privačių projektų poveikio aplinkai vertinimo 5 straipsnio 3 dalies c punktą projekto užsakovas privalo pateikti duomenis, reikalingus galimiems pagrindiniams projekto poveikiams augalijai ir gyvūnijai nustatyti ir įvertinti (ketvirtasis klausimas).
7. Pagal Direktyvos 2011/92 5 straipsnio 3 dalies d punktą pagrindinės yra tos alternatyvos, kurios gali turėti reikšmingos įtakos projekto poveikiui aplinkai (penktasis klausimas).
8. Pagal Direktyvos 2011/92 5 straipsnio 3 dalies d punktą projekto užsakovas privalo pateikti priežastis, nulėmusias jo pasirinkimą iš kelių galimybių, jeigu šios priežastys susijusios su projekto ir alternatyvų poveikiu aplinkai. (šeštasis ir septintasis klausimai).