ĢENERĀLADVOKĀTES JULIANAS KOKOTES [JULIANE KOKOTT]
SECINĀJUMI,
sniegti 2018. gada 7. augustā (1)
Lieta C‑461/17
Brian Holohan u.c.
pret
An Bord Pleanála,
piedaloties
National Parks and Wildlife Service (NPWS)
(High Court (Augstā tiesa, Īrija) lūgums sniegt prejudiciālu nolēmumu)
Lūgums sniegt prejudiciālu nolēmumu – Vide – Direktīva 92/43/EEK – Dabisko dzīvotņu, savvaļas faunas un floras aizsardzība – Direktīva 2011/92/ES – Dažu sabiedrisku un privātu projektu ietekmes uz vidi novērtējums – Īpaši aizsargājama dabas teritorija – Projekta ietekmes uz teritoriju pienācīgs novērtējums – Ceļa būvniecības projekts – Pamatojums – Alternatīvas
I. Ievads
1. Eiropas Savienības tiesību aktos vides jomā tiek prasīti dažādi ietekmes uz vidi novērtējumi. Atsevišķiem projektiem īpaša nozīme ir ietekmes uz vidi novērtējumam saskaņā ar IVN direktīvu (2) un ietekmes uz aizsargājamām teritorijām pienācīgam novērtējumam, ievērojot to aizsardzības mērķus, saskaņā ar Dzīvotņu direktīvu (3).
2. Šis lūgums sniegt prejudiciālu nolēmumu par atļaujas piešķiršanu apvedceļam Kilkenijā [Kilkenny], Īrijā dod Tiesai iespēju precizēt šo novērtējumu saturiskās prasības, it īpaši attiecībā uz projekta ietekmētajām sugām un alternatīvu izvērtējumu.
3. Grūtības it īpaši rada jautājumi par alternatīvu izskatīšanu ietekmes uz vidi novērtējumā, tomēr visas atbildes uz uzdotajiem jautājumiem var dot vērtīgu ieguldījumu tiesiskajā drošībā, veicot šo abu veidu novērtējumus.
II. Atbilstošās tiesību normas
A. Savienības tiesības
1. Dzīvotņu direktīva
4. Dzīvotņu direktīvas 1. panta e) punktā dabiskas dzīvotnes aizsardzības statuss ir definēts šādi:
“uz dabisku dzīvotni un ta[i] raksturīgajām sugām iedarbojošos ietekmju kopums, kas ilgtermiņā var ietekmēt šī[s] dzīvotnes dabisko izplatību, struktūru un funkcijas, kā arī ta[i] raksturīgo sugu ilglaicīgas izdzīvošanas iespējas 2. pantā minētajā teritorijā.
Dabiskas dzīvotnes aizsardzības statusu uzskata par labvēlīgu, ja:
– tās dabiskās izplatības areāls un teritorijas, ko tā aizņem šā areāla robežās, ir stabilas vai paplašinās un
– pastāv un, iespējams, ka arī tuvākajā laikā pastāvēs dzīvotnei raksturīgā struktūra un funkcijas, kas vajadzīgas tā[s] ilglaicīgai uzturēšanai, un
– ta[i] raksturīgo sugu aizsardzības statuss ir labvēlīgs, kā noteikts i) punktā”.
5. Dzīvotņu direktīvas 2. panta 2. un 3. punktā ir noteikti tās piemērošanai būtiskie mērķi:
“2. Pasākumus, ko veic saskaņā ar šo direktīvu, izstrādā tā, lai saglabātu vai atjaunotu to dabisko dzīvotņu un savvaļas faunas un floras sugu labvēlīgu aizsardzības statusu, kas ir Kopienā nozīmīgas.
3. Veicot pasākumus saskaņā ar šo direktīvu, ņem vērā ekonomiskās, sociālās un kultūras prasības, kā arī reģionālās un vietējās īpatnības.”
6. Plānu un projektu novērtējums Dzīvotņu direktīvas 6. panta 3. punktā ir reglamentēts šādi:
“Visos plānos vai projektos, kas nav tieši saistīti ar konkrēto teritoriju vai nav vajadzīgi tās apsaimniekošanai, bet kas atsevišķi vai kopā ar citiem plāniem vai projektiem varētu būtiski ietekmēt minēto teritoriju, attiecīgi izvērtē ietekmi uz šo teritoriju, ievērojot tās aizsardzības mērķus. Ņemot vērā novērtējuma atzinumus par ietekmi uz minēto teritoriju un saskaņā ar 4. punkta noteikumiem, kompetentā valsts iestāde piekrīt plāna vai projekta īstenošanai tikai tad, ja tā ir pārliecinājusies, ka netiks izjaukta attiecīgās teritorijas viengabalainība, un vajadzības gadījumā noskaidrojusi plašas sabiedrības viedokli.”
7. Saskaņā ar Dzīvotņu direktīvas 7. pantu tās 6. panta 2.–4. punkts attiecas arī uz īpaši aizsargājamām dabas teritorijām, kuras noteiktas saskaņā ar Putnu direktīvas (4) 4. pantu.
2. IVN direktīva
8. Ietekmes uz vidi novērtējuma pamatsaturs ir noteikts IVN direktīvas 3. pantā:
“Ietekmes uz vidi novērtējums pienācīgā veidā, ņemot vērā katru atsevišķu gadījumu un saskaņā ar 4. līdz 12. pantu, nosaka, raksturo un novērtē projekta tiešo un netiešo ietekmi uz šādiem faktoriem:
a) cilvēku, faunu un floru;
b) augsni, ūdeni, gaisu, klimatu un ainavu;
c) materiālām vērtībām un kultūras mantojumu;
d) mijiedarbību starp faktoriem, kas minēti a), b) un c) punktā.”
9. IVN direktīvas 5. panta 1. un 3. punktā ir noteikta informācija, kas ir jāiesniedz attīstītājam:
“1. Gadījumā, kad pastāv projekti, kas saskaņā ar 4. pantu jāpakļauj ietekmes uz vidi novērtējumam saskaņā ar šo pantu un 6. līdz 10. pantu, dalībvalstis paredz vajadzīgos pasākumus, lai nodrošinātu, ka attīstītājs attiecīgā formā sniedz IV pielikumā paredzēto informāciju tiktāl, ciktāl:
a) dalībvalstis uzskata, ka informācija ir saistīta ar doto piekrišanas procedūras stadiju un ar tām konkrēta projekta vai projekta tipa un vides īpašībām, kas var tikt ietekmētas;
b) dalībvalstis uzskata, ka attīstītājam var pieprasīt apkopot šo informāciju, inter alia ņemot vērā pašreizējās novērtējuma zināšanas un metodes.
2. [..]
3. Informācija, kas attīstītājam jāsniedz saskaņā ar 1. punktu, ietver vismaz:
a) projekta aprakstu, kas satur informāciju par projekta norises vietu, tā dizainu un apjomu;
b) to pasākumu aprakstu, kas paredzēti, lai izvairītos no būtiskas negatīvas ietekmes, samazinātu to un, ja iespējams, to kompensētu;
c) datus, kas ir vajadzīgi, lai noteiktu un novērtētu galveno ietekmi uz vidi, kāda var būt projektam;
d) īsu galveno alternatīvu aprakstu, kur[as] ir izpētījis attīstītājs, un šīs izvēles galvenā iemesla norādījumu, ņemot vērā ietekmi uz vidi;
e) šā punkta a) līdz d) apakšpunktā minētās informācijas netehnisku kopsavilkumu.”
10. IVN direktīvas IV pielikumā ir precizēta saskaņā ar 5. pantu iesniedzamā informācija, it īpaši attiecībā uz alternatīvām un konkrēto ietekmi uz vidi, kura ir jāpārbauda:
“2. Īss galveno alternatīvu apraksts, kuras izpētījis attīstītājs, un šīs izvēles galvenā iemesla norādījums, ņemot vērā ietekmi uz vidi.
3. To vides aspektu apraksts, kurus ierosinātais projekts var būtiski ietekmēt, jo īpaši populāciju, faunu, augsni, ūdeni, gaisu, klimatiskos faktorus, materiālos īpašumus, ietverot arhitektūras un arheoloģisko mantojumu, ainavu un iepriekš minēto faktoru savstarpējo mijiedarbību.”
11. IVN direktīvas 13. apsvērums attiecas uz novērtējumā iekļaujamās informācijas apjoma noteikšanas (scoping) procedūru saskaņā ar IVN direktīvas 5. panta 2. punktu.
“Ir lietderīgi noteikt kārtību, lai dotu iespēju attīstītājam saņemt atzinumu no kompetentajām iestādēm par tās informācijas saturu un apjomu, kas jāsagatavo un jāiesniedz novērtējumam. Dalībvalstis saskaņā ar šo kārtību var pieprasīt, lai attīstītājs nodrošinātu inter alia alternatīvas projektiem, par kuriem tas gatavojas iesniegt pieteikumu.”
III. Fakti un lūgums sniegt prejudiciālu nolēmumu
12. An Bord Pleanála (Teritorijas plānošanas valsts padome) ir Īrijas struktūra, kuras kompetencē ir piešķirt būvatļauju plānotiem ceļu būvniecības projektiem, kā arī noteikt nepieciešamā ietekmes uz vidi novērtējuma apjomu un sniegt konsultācijas saistībā ar iesniegto informāciju.
13. 2008. gadā attīstītājs Kilkenny County Council (Kilkenijas grāfistes padome, Īrija) lūdza An Bord Pleanála piešķirt atļauju ceļa būvniecības projektam, kas ietver jauna ceļa un tilta pār Nores upi izbūvi un kas paredzēts vajadzīgo zemes īpašumu ekspropriācijai. Šā apvedceļa mērķis ir pabeigt noslēgtu apli ap Kilkenijas pilsētu, lai tostarp mazinātu satiksmes sastrēgumus pilsētas centrā. Plānotais ceļš skars vairākas aizsargājamas dabas teritorijas: saskaņā ar Putnu direktīvu noteikto Special Protection Area (īpaši aizsargājama dabas teritorija, turpmāk tekstā – “SPA”) “River Nore SPA” (Natura 2000 kods: IE0004233), candidate Special Area of Conservation (kandidātu sarakstā ietverta īpaši aizsargājama dabas teritorija, turpmāk tekstā – “SAC”) Dzīvotņu direktīvas izpratnē, proti, “River Barrow and River Nore SAC” (Natura 2000 kods IE0002162), un plānoto National Heritage Area (NHA, valsts mantojuma teritorija).
14. 2014. gada 11. jūlijā An Bord Pleanála pieņēma lēmumu, ar kuru tā atļāva plānoto ceļa būvniecības projektu, zināmu kā Kilkenijas Ziemeļu apvedceļa (KilkennyNorthern Ring Road) paplašināšana, un attiecīgo ekspropriāciju. Prasītāji lūdz High Court pārbaudīt šo lēmumu, kā arī to atcelt, jo tas neatbilstot Savienības tiesībām.
15. Šajā lietā 2017. gada 4. maijā High Court (Augstā tiesa) nolēma iesniegt Tiesai šādu lūgumu sniegt prejudiciālu nolēmumu, kas Tiesā tika saņemts 2017. gada 28. jūlijā:
1) Vai Dzīvotņu direktīva ir jāinterpretē tādējādi, ka “Natura Impact Statement” (Paziņojums par ietekmi uz Natura teritoriju) ir jāprecizē pilnīgi visas dzīvotnes un sugas, kuru dēļ attiecīgā teritorija tikusi iekļauta Kopienā nozīmīgu teritoriju sarakstā?
2) Vai Dzīvotņu direktīva ir jāinterpretē tādējādi, ka “Natura Impact Statement” ir jāprecizē un jāizvērtē iespējamā ietekme uz visām sugām (nevis tikai aizsargājamām sugām), kuras veido aizsargājamo dzīvotni un ir daļa no tās?
3) Vai Dzīvotņu direktīva ir jāinterpretē tādējādi, ka “Natura Impact Statement” ir tieši jānovērtē plānotā projekta ietekme gan uz aizsargājamām sugām un dzīvotnēm, kuras atrodas “īpaši aizsargājamā dabas teritorijā”, gan uz sugām un dzīvotnēm, kuras atrodas ārpus tās robežām?
4) Vai IVN direktīva ir jāinterpretē tādējādi, ka paziņojumā par ietekmi uz vidi ir tieši jāizvērtē, vai plānotais projekts būtiski ietekmēs tajā identificētās sugas?
5) Vai iespēja, ko attīstītājs ir izvēlējies un analizējis ietekmes uz vidi novērtējumā un/vai ko aizstāvējušas atsevišķas ieinteresētas personas, un/vai ko izvērtējusi kompetentā iestāde, ir “galvenā alternatīva” IVN direktīvas 5. panta 3. punkta d) apakšpunkta izpratnē, pat ja attīstītājs to ir noraidījis agrīnā stadijā?
6) Vai IVN direktīva ir jāinterpretē tādējādi, ka ietekmes uz vidi novērtējumā ir jāietver pietiekama informācija par katras alternatīvas ietekmi uz vidi, lai varētu salīdzināt dažādo alternatīvu vēlamību ietekmes uz vidi ziņā, un/vai paziņojumā par ietekmi uz vidi ir tieši jānorāda, kā tikusi ņemta vērā alternatīvu ietekme uz vidi?
7) Vai IVN direktīvas 5. panta 3. punkta d) apakšpunktā paredzētā prasība, ka attīstītājam savas iespējas izvēle ir jāpamato, “ņemot vērā projekta ietekmi uz vidi”, ir attiecināma tikai uz izvēlēto iespēju vai arī uz izpētītajām galvenajām alternatīvām, paredzot, ka, arī analizējot šīs iespējas, ir jāvērtē to ietekme uz vidi?
8) Vai ar Dzīvotņu direktīvas mērķu īstenošanu ir saderīgs apstāklis, ka būvniecības stadijas nianses (piemēram, būvlaukuma atrašanās vieta un tā pievedceļi) var tikt izlemtas pēc atļaujas saņemšanas, un, ja tas tā ir, vai attiecībā uz jebkuru izsniegtu projekta atļauju kompetentā iestāde var atļaut attīstītājam noteikt šādus jautājumus vienpusēji, par to tai paziņojot, nevis saņemot tās apstiprinājumu?
9) Vai Dzīvotņu direktīva ir jāinterpretē tādējādi, ka kompetentajai iestādei, lai kliedētu bažas par zinātniskā atzinuma nozīmi un iedarbību, ir pienākums pietiekami detalizēti un skaidri norādīt, ciktāl tai iesniegtajā atzinumā ir atbalstīta vajadzība iesniegt papildu informāciju pirms projekta atļaujas izsniegšanas?
10) Vai Dzīvotņu direktīva ir jāinterpretē tādējādi, ka kompetentajai iestādei, noraidot tās inspektora secinājumu par to, ka pirms projekta atļaujas izsniegšanas ir jābūt iesniegtai papildu informācijai vai zinātniskam pētījumam, ir jāpamato vai precīzi jānorāda šādas noraidīšanas iemesli?
11) Vai Dzīvotņu direktīva ir jāinterpretē tādējādi, ka kompetentajai iestādei, pienācīgi izvērtējot ietekmi uz vidi, detalizēti un skaidri ir jāpamato katrs tās lēmuma elements?
16. Rakstveida apsvērumus ir iesnieguši Holohan u.c., An Bord Pleanála, Īrija, Čehija, Lielbritānijas un Ziemeļīrijas Apvienotā Karaliste, kā arī Eiropas Komisija. Tomēr Čehija nepiedalījās 2018. gada 16. maija tiesas sēdē.
IV. Juridiskais vērtējums
17. Turpinājumā es vispirms atbildēšu uz jautājumiem par Dzīvotņu direktīvu un pēc tam par IVN direktīvu.
A. Par Dzīvotņu direktīvu
18. Jautājumi par Dzīvotņu direktīvu vispirms attiecas uz Dzīvotņu direktīvas 6. panta 3. punktā paredzētā novērtējuma apjomu (par to 1. nodaļā), pēc tam uz lēmumu pieņemšanas pilnvarām, ko, apstiprinot projektu, saskaņā ar šo tiesību normu drīkst deleģēt attīstītājam (par to 2. nodaļā), un visbeidzot uz projekta apstiprināšanas pamatojuma prasībām (par to 3. nodaļā).
1. Par pirmajiem trim jautājumiem – Dzīvotņu direktīvas 6. panta 3. punktā paredzētā novērtējuma apjomu
19. Pirmie trīs High Court (Augstā tiesa) jautājumi attiecas uz Dzīvotņu direktīvas 6. panta 3. punktā paredzētā novērtējuma apjomu. Tā vaicā, vai “Natura Impact Statement” (Paziņojums par ietekmi uz Natura teritoriju) ir jānorāda konkrēta informācija.
20. Tomēr Dzīvotņu direktīvā nav noteikta īpaša metode šāda novērtējuma veikšanai (5) un nav izvirzītas īpašas prasības attiecībā uz Īrijas tiesībās paredzēto “Natura Impact Statement”. Turklāt An Bord Pleanála apgalvo, ka papildus šim dokumentam ir iesniegti arī citi atzinumi, kuri visi ir jāņem vērā novērtējumā saskaņā ar 6. panta 3. punktu.
21. Tomēr, lai atbildētu uz šiem jautājumiem, Tiesa var tikai paskaidrot, kādas prasības ir jāievēro novērtējumā saskaņā ar Dzīvotņu direktīvas 6. panta 3. punktu.
a) Par pirmo jautājumu – visu aizsargājamo dzīvotņu veidu un sugu precizēšanu
22. Uzdodot pirmo jautājumu, High Court (Augstā tiesa) vēlas noskaidrot, vai Dzīvotņu direktīvas 6. panta 3. punktā paredzētajā novērtējumā ir jāprecizē pilnīgi visas dzīvotnes un sugas, kuru dēļ teritorija tikusi iekļauta Kopienā nozīmīgu teritoriju sarakstā. Šā jautājuma pamatā ir tas, ka dažādas sugas un dzīvotņu veidi, kuru aizsardzības dēļ ir noteikta Kopienā nozīmīga teritorija, iesniegtajos novērtējuma dokumentos nav minēti.
23. Turpmāk es paskaidrošu, ka, lai gan novērtējumam nepārprotami ir jāizslēdz jebkāda būtiska ietekme uz visiem teritorijā aizsargātajiem dzīvotņu veidiem un sugām, tomēr tas var notikt arī netieši.
24. Dzīvotņu direktīvas 6. pantā ir noteikta virkne īpašu pienākumu un procedūru, kuru mērķis – kā izriet no tās 2. panta 2. punkta – ir nodrošināt, ka tiek saglabāts vai attiecīgā gadījumā atjaunots labvēlīgs Eiropas Savienībā nozīmīgo dabisko dzīvotņu un savvaļas faunas un floras sugu aizsardzības statuss (6).
25. Šim nolūkam Dzīvotņu direktīvas 6. panta 3. punktā ir paredzēta procedūra, lai ar ex ante novērtējumu nodrošinātu, ka plāni vai projekti, kas nav tieši saistīti ar konkrētās teritorijas apsaimniekošanu vai nav tai vajadzīgi, bet kas varētu būtiski ietekmēt šo teritoriju, tiek atļauti tikai tad, ja tie (faktiski) neizjauks attiecīgās teritorijas viengabalainību (7).
26. Saskaņā ar Dzīvotņu direktīvas 6. panta 3. punkta pirmo teikumu attiecībā uz šādiem plāniem vai projektiem ir jāizvērtē ietekme uz teritoriju, ievērojot šīs teritorijas aizsardzības mērķus, ja, pamatojoties uz objektīviem apstākļiem, nevar izslēgt, ka plāns vai projekts atsevišķi vai kopā ar citiem plāniem vai projektiem varētu būtiski ietekmēt minēto teritoriju (8). Šajā gadījumā, ņemot vērā labākās attiecīgās zinātnes atziņas, ir jāapzina visi plāna vai projekta aspekti, kas var ietekmēt šīs teritorijas aizsardzības mērķus (9). Šis vērtējums ir jāveic, ņemot vērā īpašās pazīmes un vides apstākļus šo plānu vai projektu skartajā teritorijā (10).
27. Plāniem vai projektiem varētu būt būtiska ietekme uz aizsargājamo teritoriju, ja tie var apdraudēt tās aizsardzības mērķus (11). Lai netiktu izjaukta teritorijas kā dabiskas dzīvotnes viengabalainība Dzīvotņu direktīvas 6. panta 3. punkta otrā teikuma izpratnē, tā ir jāsaglabā labvēlīgā aizsardzības statusā. Tas nozīmē ilgstoši saglabāt attiecīgajai teritorijai raksturīgās īpatnības, kas saistītas ar tāda dabiskā dzīvotņu veida klātbūtni, kura saglabāšanas nolūkā šī teritorija tikusi iekļauta Kopienā nozīmīgu teritoriju sarakstā šīs direktīvas izpratnē (12). Tam analoģiski būtu jāattiecas uz aizsargājamām sugām.
28. Kā pareizi norāda Čehija, savukārt principā nav jāizvērtē ietekme uz konkrētiem dzīvotņu veidiem un sugām, kas minētas Dzīvotņu direktīvas I un II pielikumā, kā arī uz migrējošiem putniem un putnu sugām, kas minētas Putnu direktīvas I pielikumā, ja šie dzīvotņu veidi un sugas ir sastopami aizsargājamā teritorijā, bet uz tiem neattiecas aizsardzības mērķi. Tomēr tā var tikt darīts tikai tad, ja šo dzīvotņu veidu un sugu klātbūtne ir tik nenozīmīga, ka ar tiem nav jāpapildina teritorijas aizsardzības mērķi.
29. Visbeidzot novērtējums saskaņā ar Dzīvotņu direktīvas 6. panta 3. punkta pirmo teikumu nedrīkst būt nepilnīgs. Tajā ir jābūt pilnīgiem, precīziem un galīgiem secinājumiem, kas kliedē jebkuras zinātniski pamatotas šaubas par paredzēto darbu ietekmi uz attiecīgo aizsargājamo teritoriju (13). Ietekmes uz vidi novērtējums nav arī “attiecīgs [pienācīgs]” Dzīvotņu direktīvas 6. panta 3. punkta pirmā teikuma izpratnē, ja trūkst atjauninātu datu par dzīvotnēm un aizsargājamām sugām (14).
30. Tādēļ no novērtējuma nepārprotami ir jāizriet, kāpēc aizsargājamie dzīvotņu veidi un sugas nav apdraudēti. No šāda viedokļa dažos gadījumos var būt pietiekami konstatēt, ka attiecīgajās platībās ir sastopami tikai konkrēti aizsargājamo dzīvotņu veidi un sugas, proti, ka tajās nav sastopami citi teritorijā aizsargājamie dzīvotņu veidi un sugas. Tomēr no vērtējuma vēl ir jāizriet, ka attiecīgajās platībās paredzētie darbi negatīvi neietekmēs šos citus dzīvotņu veidus un sugas, ja tie ir sastopami citās teritorijas platībās.
31. Turpretim tikai klusēšana par konkrētiem dzīvotņu veidiem vai sugām parasti nebūs atzīstama par pilnīgiem, precīziem un galīgiem secinājumiem, kas var kliedēt jebkuras zinātniski pamatotas šaubas par izvērtēto darbu ietekmi.
32. Tāpēc uz pirmo jautājumu ir jāatbild, ka, lai gan novērtējumā saskaņā ar Dzīvotņu direktīvas 6. panta 3. punktu nav nepārprotami jāprecizē pilnīgi visas dzīvotnes un sugas, kuru dēļ teritorija tikusi iekļauta Kopienā nozīmīgo teritoriju sarakstā vai tiek aizsargāta kā īpaši aizsargājama dabas teritorija saskaņā ar Putnu direktīvu, tomēr šajā novērtējumā vismaz netieši ir jābūt pilnīgiem, precīziem un galīgiem secinājumiem, kas var kliedēt jebkuras zinātniski pamatotas šaubas par izvērtēto darbu ietekmi uz aizsargājamiem dzīvotņu veidiem un sugām.
b) Par otro jautājumu – citu dzīvotņu veidu un sugu ņemšana vērā
33. Uzdodot otro jautājumu, High Court (Augstā tiesa) vēlas noskaidrot, vai Dzīvotņu direktīvā tiek prasīts, lai novērtējumā saskaņā ar Dzīvotņu direktīvas 6. panta 3. punktu tiktu precizēta un izvērtēta iespējamā ietekme uz visām sugām (nevis tikai aizsargājamām sugām), kuras veido aizsargājamo dzīvotni un ir tās daļa.
34. Kā jau minēts (15), saistībā ar šā novērtējuma prasībām galvenā nozīme ir teritorijas aizsardzības mērķiem, proti, pirmām kārtām aizsargājamām sugām un dzīvotņu veidiem. Tomēr var gadīties, ka novērtējumā ir jāiekļauj negatīvā ietekme uz citām sugām un dzīvotnēm.
35. Katrā ziņā citām sugām novērtējumā ir nozīme tiktāl, ciktāl tās ir daļa no aizsargājamām dzīvotnēm. Kā piebilst Holohan u.c., tas ir nostiprināts dabiskas dzīvotnes aizsardzības statusa definīcijā Dzīvotņu direktīvas 1. panta e) punktā. Tas nepārprotami ietver attiecīgās dzīvotnes raksturīgās sugas. Ietekme uz šīm sugām šā dzīvotņu veida aizņemtajās platībās apdraudētu arī attiecīgo dzīvotni.
36. Tas, kādas sugas ir raksturīgas konkrētām dzīvotnēm, Dzīvotņu direktīvā ir definēts tikai nedaudz, jo tās daļēji izriet no attiecīgo dzīvotņu veidu nosaukuma, kas bieži vien ir balstīts uz noteiktām augu sugām. Piemēram, prioritārais dzīvotņu veids “Aluviāli meži ar Alnus glutinosa un Fraxinus excelsior (Alno‑Padion, Alnion incanae, Salicion albae)” (Natura 2000 kods 91E0*), kas ir sastopams attiecīgajā nākotnes SAC, jau nosaukumā ietver melnalkšņus (Alnus glutinosa) un ošus (Fraxinus excelsior), kā arī parastās ievas (Prunus padus), baltalkšņus (Alnus incanae) un baltos vītolus (Salix alba).
37. Dažādu dzīvotņu veidu zinātniskajai izpētei un diskusijām būtu jāļauj identificēt citas raksturīgās sugas. Šajā ziņā noderīgas norādes ir sniegtas Komisijas interpretācijas rokasgrāmatā par Dzīvotņu direktīvas I pielikumā minētajiem dzīvotņu veidiem (16), lai gan tā, protams, nav juridiski saistoša.
38. Tajā pie minētā dzīvotņu veida 91E0* papildus jau no nosaukuma izrietošajām koku sugām ir norādīta melnā papele (Populus nigra), trauslais vītols (Salix fragilis), purva bērzs (Betula pubescens), parastā goba (Ulmus glabra) un gandrīz 20 lakstaugu sugas.
39. Šajā gadījumā aizsargājamai dzīvotnei raksturīgās sugas ietver ne tikai augu sugas. Piemēram, Komisijas interpretācijas rokasgrāmatā pie dzīvotņu veida “Grīvas ūdeņi” (Natura 2000 kods 1130), kurš arī ir daļa no nākotnes SAC, bet kuru lietā aplūkotais projekts, iespējams, neietekmēs, ir minēti bezmugurkaulnieku bentiskās sabiedrības (piemēram, gliemenes vai gliemeži un daudzas mazāku dzīvnieku sugas), kā arī tas, ka šis dzīvotņu veids veido svarīgas daudzu putnu barošanās areālus (17).
40. Turklāt arī nepārprotami neaizsargātām dzīvotnēm un sugām var būt būtiska nozīme, saglabājot aizsargājamos dzīvotņu veidus un sugas. Šajā ziņā Čehija pareizi atsaucas uz to nozīmi aizsargājamo sugu barošanās sistēmā, taču tām var būt arī citas funkcijas aizsargājamo sugu dzīves ciklā.
41. Varētu būt zināms fakts, ka konkrētas dzīvotnes var būt ļoti nozīmīgas saistībā ar sugu vairošanos. Piemēram, nenosprostotas upes un strauti ir priekšnoteikums, lai migrējošās zivis, piemēram, laši (Salmo salar), varētu sasniegt savus nārstošanas apgabalus.
42. Tāpat dažas aizsargājamās sugas savā dzīves ciklā arī ir daļēji atkarīgas no konkrētām citām sugām. Piemēram, abu attiecīgajā nākotnes SAC sastopamo Ziemeļu upespērleņu (Margaritifera margaritifera) un endēmisko Nores upes upespērleņu (Margaritifera durrovensis) kāpuri zināmu laiku kā parazīti pavada strauta foreles (Salmo trutta fario) vai laša žaunās (18).
43. Protams, tas nenozīmē, ka negatīva ietekme uz aizsargājamo dzīvotņu veidu raksturīgajām sugām un uz citām nozīmīgajām sugām un dzīvotnēm neizbēgami ir atzīstama par aizsargājamās teritorijas aizsardzības mērķu apdraudējumu, kas neļauj apstiprināt plānu vai projektu. Šāda veida apdraudējums nepieļauj projektu tikai tad, ja tas rada zinātniski pamatotas šaubas par to, ka nelabvēlīgi neizmainīsies aizsargājamo dzīvotņu veidu un sugu aizsardzības statuss attiecīgajā teritorijā.
44. Tādēļ novērtējumā saskaņā ar Dzīvotņu direktīvas 6. panta 3. punktu ietekme uz teritorijas aizsardzības mērķiem ir pienācīgi izvērtēta tikai tad, ja tajā ir ietverta negatīvā ietekme uz aizsargājamo dzīvotņu veidu raksturīgajām sugām un uz citām sugām un dzīvotnēm, kas vajadzīgas aizsargājamo dzīvotņu veidu un sugu saglabāšanai.
c) Par trešo jautājumu – dzīvotņu un sugu, kas atrodas ārpus attiecīgajām aizsargājamām teritorijām, ņemšanu vērā
45. Uzdodot trešo jautājumu, High Court (Augstā tiesa) vēlas noskaidrot, vai novērtējumā saskaņā ar Dzīvotņu direktīvas 6. panta 3. punktu ir nepārprotami jāizvērtē plānotā projekta ietekme uz aizsargājamām sugām un dzīvotnēm, kuras atrodas aizsargājamā teritorijā, kā arī uz sugām un dzīvotnēm, kuras atrodas ārpus tās robežām.
46. Šajā saistībā B. Holohan u.c. pamatoti izceļ Dzīvotņu direktīvas 2. panta 3. punktu. Saskaņā ar to, veicot pasākumus atbilstoši šai direktīvai, ir jāņem vērā tostarp reģionālās un vietējās īpatnības. Izvērtējot iespējamo ietekmi uz teritoriju, tas nozīmē, ka to nevar darīt izolēti no teritorijas apkārtnes un tās īpatnībām.
47. Arī Tiesa jau ir atzinusi, ka darbības ārpus aizsargājamām teritorijām, kas izraisa kaitējumu teritorijās, tāpat ir jānovērtē saskaņā ar Dzīvotņu direktīvas 6. panta 3. punktu (19). Šajā lietā īpaši nozīmīgs ir spriedums par Morburgas [Moorburg] elektrostaciju. Tas bija par zivju, kuru vairošanās nolūkā upes augštecē tika izveidotas aizsargājamās teritorijas, iespējamu nonāvēšanu elektrostacijas dzesēšanas sistēmas dēļ. Tā kā elektrostacija radīja risku, ka šīs teritorijas sasniegs mazāk zivju, šis elektrostacijas projekts izjauca šo aizsargājamo teritoriju viengabalainību.
48. Tādējādi, veicot novērtējumu saskaņā ar Dzīvotņu direktīvas 6. panta 3. punktu, ietekme uz sugām, kas atrodas ārpus nākotnes SAC vai SPA, ir nozīmīga, ja tās ir aizsargājamas tieši vai kā aizsargājamu dzīvotņu raksturīgās sugas vai ja tās citā formā ir vajadzīgas aizsargājamu dzīvotņu un sugu saglabāšanai.
49. Turklāt var būt nozīme arī ietekmei uz dzīvotnēm, kuras atrodas ārpus aizsargājamām teritorijām. It īpaši tas tā ir tad, ja, lai gan aizsargājamā teritorijā tiek aizsargātas konkrētas sugas, tomēr tā neietver visas dzīvotnes, ko izmanto šīs sugas. Šajā gadījumā šādu dzīvotņu noplicināšanās ārpus aizsargājamām teritorijām varētu apdraudēt aizsargājamo sugu sastopamību aizsargājamās teritorijās.
50. Es arī pieļauju iespēju, ka no zinātniskā viedokļa var konstatēt noteiktas savstarpējas sakarības, kuru rezultātā ietekme uz dzīvotnēm ārpus aizsargājamām teritorijām var apdraudēt ne tikai sugas, bet arī dzīvotnes aizsargājamās teritorijās.
51. Turpretim tas, vai dzīvotnes ārpus aizsargājamām teritorijām ir kāds no Dzīvotņu direktīvas I pielikumā minētajiem dzīvotņu veidiem, pirmajā mirklī šķiet nesvarīgi. Tas tādēļ, ka attiecīgās dzīvotnes kā tādas principā tiek aizsargātas tikai aizsargājamās teritorijās.
52. Tādēļ novērtējumam saskaņā ar Dzīvotņu direktīvas 6. panta 3. punktu ir jāietver arī ietekme uz sugām vai dzīvotnēm ārpus aizsargājamām teritorijām, ja tās var negatīvi ietekmēt aizsargājamo teritoriju aizsardzības mērķus.
2. Par astoto jautājumu – attīstītāja lēmumu pieņemšanas pilnvarām
53. Uzdodot astoto jautājumu, ir jānoskaidro, vai ar Dzīvotņu direktīvu ir saderīgs apstāklis, ka būvniecības stadijas nianses (piemēram, būvlaukuma atrašanās vieta un tā pievedceļi) var tikt izlemtas pēc atļaujas saņemšanas un, ja tas tā ir, vai attiecībā uz jebkuru izsniegtu projekta atļauju kompetentā iestāde var atļaut attīstītājam – šajā lietā Kilkenijas grāfistes padomei – noteikt šādus jautājumus vienpusēji, par to paziņojot apstiprinātājiestādei, proti, An Bord Pleanála, nevis saņemot tās apstiprinājumu.
54. Saskaņā ar Dzīvotņu direktīvas 6. panta 3. punkta otro teikumu kompetentās valsts iestādes piekrīt plānam vai projektam tikai tad, ja tās ir pārliecinājušās, ka netiks izjaukta attiecīgās teritorijas viengabalainība.
55. Tāpēc novērtējums saskaņā ar Dzīvotņu direktīvas 6. panta 3. punkta pirmo teikumu nedrīkst būt nepilnīgs. Tajā ir jābūt pilnīgiem, precīziem un galīgiem secinājumiem, kas kliedē jebkuras zinātniski pamatotas šaubas par paredzēto darbu ietekmi uz attiecīgo aizsargājamo teritoriju (20).
56. Tādējādi attīstītāja ziņā drīkst atstāt tikai lēmumus, par kuriem nerodas nekādas zinātniski pamatotas šaubas, ka tie neietekmēs teritoriju.
57. Šādas šaubas it īpaši var tikt kliedētas ar pietiekami specifiskiem atļaujas nosacījumiem, kuri nosaka šo lēmumu robežas, lai tie nevarētu izjaukt teritorijas viengabalainību.
58. Tas, vai pamatlietā šīs prasības ir izpildītas, ņemot vērā aplūkotā projekta konkrētos apstākļus, ir jāizvērtē valsts tiesai.
59. Ja plāna vai projekta principiālās apstiprināšanas laikā vēl nav iespējams visaptveroši izanalizēt būvniecības stadijas nianšu nosacījumus, tad – kā piebilst Čehija – novērtējuma un apstiprināšanas procedūra ir jāveic vairākos posmos. Šāda pieeja ir pazīstama ietekmes uz vidi novērtējuma jomā (21).
60. Tādējādi uz astoto jautājumu ir jāatbild, ka saistībā ar izsniegtu projekta atļauju saskaņā ar Dzīvotņu direktīvas 6. panta 3. punktu būvniecības stadijas nianses attīstītājs var vienpusēji izlemt tikai tad, ja nerodas nekādas zinātniski pamatotas šaubas, ka šo lēmumu ietekme neizjauks teritorijas viengabalainību.
3. Par devīto līdz vienpadsmito jautājumu – apstiprinātājiestādes lēmumu pamatojumu
61. Uzdodot devīto līdz vienpadsmito jautājumu, High Court (Augstā tiesa) vēlas uzzināt vairāk par lēmuma, kas tiek pieņemts saskaņā ar Dzīvotņu direktīvas 6. panta 3. punkta otro teikumu, pamatojuma prasībām, it īpaši par to, vai lēmuma pieņēmējai iestādei ir nepārprotami jāatspēko zināmas šaubas par pieejamās informācijas pietiekamību.
62. No Savienības tiesību viedokļa šos jautājumus var pārprast, jo saskaņā ar LESD 296. panta otro daļu vajadzīgajam pamatojumam skaidri un nepārprotami ir jāatspoguļo iestādes – akta izdevējas – argumentācija, lai ļautu ieinteresētajām personām noskaidrot veiktā pasākuma pamatojumu un kompetentajai tiesai īstenot kontroli (22). Tomēr šajā lietā par to nav runas.
63. Drīzāk tiesvedībā valsts tiesā strīds ir par to, vai norādītais pamatojums ir pietiekams, lai pamatotu An Bord Pleanála lēmumu. Tas tādēļ, ka saskaņā ar Dzīvotņu direktīvas 6. panta 3. punkta otro teikumu – kā vienprātīgi atzīst lietas dalībnieki – plānu vai projektu drīkst apstiprināt tikai tad, ja projekta novērtējumā ir sniegti pilnīgi, precīzi un galīgi secinājumi, kas var kliedēt jebkuras zinātniski pamatotas šaubas par attiecīgajā aizsargājamā teritorijā plānoto darbu ietekmi (23). Līdz ar to novērtējumā ir pietiekami detalizēti un skaidri jānorāda, kāpēc nerodas nekādas zinātniski pamatotas šaubas.
64. Šajā saistībā Īrija pareizi atsaucas uz salīdzinājumu ar judikatūru par IVN direktīvu, un atbilstoši šai judikatūrai pašos lēmumos, kas tiek pieņemti saskaņā ar šo direktīvu, nav jābūt norādītiem iemesliem, tomēr tad, ja ieinteresētā persona to lūdz, kompetentajai iestādei, atbildot uz iesniegto lūgumu, ir pienākums informēt to par iemesliem, kuru dēļ šis lēmums ir pieņemts, vai sniegt tai atbilstošo informāciju un dokumentāciju (24).
65. No šāda viedokļa tas attiecas arī uz lēmumiem, kas pieņemti saskaņā ar Dzīvotņu direktīvas 6. panta 3. punktu, jo arī šajā tiesību normā nav paredzēta īpaša forma projekta apstiprināšanai, bet tikai tiek prasīts pienācīgs novērtējums. Tāpēc ir iespējams nevis tiešs lēmuma pamatojums, bet gan atsauce uz materiāliem, kas veido ietekmes uz vidi novērtējumu. Tomēr ir jāuzsver, ka šī pieeja nedrīkst ierobežot ieinteresēto personu efektīvu tiesību aizsardzību (25).
66. Ņemot vērā iepriekš minētos apsvērumus, uz katru jautājumu var atbildēt salīdzinoši viegli.
a) Par devīto jautājumu – atzinuma skaidrojumu
67. Devītais jautājums ir uzdots ar mērķi noskaidrot, vai kompetentajai iestādei, lai kliedētu bažas par zinātniskā atzinuma nozīmi un iedarbību, ir pienākums pietiekami detalizēti un skaidri norādīt, ciktāl tai iesniegtajā atzinumā ir atbalstīta vajadzība iesniegt papildu informāciju pirms projekta atļaujas izsniegšanas.
68. Tas, vai ir šāds pienākums, būtībā ir atkarīgs no attiecīgā atzinuma satura skaidrības. Ja šis atzinums jau pats par sevi pietiekami skaidri kliedē jebkuras zinātniski pamatotas šaubas, iestādei nav jāsniedz papildu skaidrojumi.
69. Turpretim, ja atzinums pats par sevi vēl pietiekami skaidri nekliedē šādas šaubas, iestāde var piekrist projekta īstenošanai tikai tad, ja tā sniedz papildu informāciju, kas kliedē atlikušās šaubas.
b) Par desmito jautājumu – pamatojumu inspektora secinājuma noraidīšanai
70. Desmitais prejudiciālais jautājums ir par kompetentās iestādes inspektora secinājumu, kuru šī iestāde neievēro.
71. Arī no šāda viedokļa kritērijs, ka ir vajadzīga papildu informācija, ir zinātniski pamatotu šaubu neesamība. Ja inspektora secinājums rada pamatu šādām šaubām, piekrišana projektam ir iespējama tikai tad, ja iestāde sniedz papildu informāciju, kas kliedē šīs šaubas.
72. Atšķirībā no An Bord Pleanála un Īrijas apgalvojuma šajā gadījumā nav nozīmes, kādas ir inspektora attiecības ar iestādi. Drīzāk galvenais ir tas, vai viņa secinājumi rada pamatu zinātniski pamatotām šaubām par konstatējumiem, uz kuriem balstās iestādes lēmums.
c) Par vienpadsmito jautājumu – visu lēmuma elementu pamatojumu
73. Visbeidzot vienpadsmitā jautājuma mērķis ir vispārināt iepriekšējo pieredzi par pienākumu norādīt pamatojumu. To uzdodot, ir jānoskaidro, vai iestādei detalizēti un skaidri ir jāpamato visi sava lēmuma elementi.
74. Arī šajā ziņā ir jāievēro, ka kompetentajai iestādei sava lēmuma elementi, kuri varētu dot iemeslu zinātniski pamatotām šaubām, katrā ziņā ir jāpamato tik detalizēti un skaidri, ka šādas šaubas nav iespējamas.
75. Ciktāl An Bord Pleanála it īpaši uzsver, ka tās lēmuma pamatā ir ne tikai “Natura Impact Statement”, bet arī daudz citas informācijas, ir jāpiebilst, ka lēmuma pamatojumam ir jāilustrē, tieši kura informācija ir tā pamatā. Ja iesniegtā informācija ir pretrunīga, pamatojumam ir jānovērš pretrunas tiktāl, ka par lēmumu nerodas nekādas zinātniski pamatotas šaubas.
d) Atbildes uz devīto līdz vienpadsmito jautājumu
76. Tādējādi uz devīto līdz vienpadsmito jautājumu ir jāatbild, ka lēmuma par projekta atļaušanu saskaņā ar Dzīvotņu direktīvas 6. panta 3. punktu elementi, kuri varētu dot iemeslu zinātniski pamatotām šaubām par to, ka šā projekta ietekme neizjauks teritorijas viengabalainību, kompetentajai iestādei ir jāpamato tik detalizēti un skaidri, ka nerodas šādas šaubas. Tas it īpaši attiecas uz šaubām, kas izriet no inspektora secinājumiem. Lai gan iestāde pamatojumā var atsaukties uz zinātnisku atzinumu, tomēr arī tam ir jāspēj kliedēt jebkuras zinātniski pamatotas šaubas.
B. Par IVN direktīvu
77. Attiecībā uz jautājumiem par IVN direktīvu vispirms ir jānosaka tās redakcija, kas ir piemērojama ratione temporis. Lai gan lūgums sniegt prejudiciālu nolēmumu vairākos jautājumos attiecas uz direktīvu tās grozītajā redakcijā, tomēr jaunākie grozījumi ar Direktīvu 2014/52/ES (26) saskaņā ar tās 3. pantu attiecas tikai uz projektiem, kuriem konkrēti procedūras posmi ir uzsākti pēc 2017. gada 16. maija. Pamatlietā runa ir par 2014. gada 11. jūlija atļauju, kurai – kā atzīst arī valsts tiesa un lietas dalībnieki – vēl ir piemērojamas IVN direktīvas tās iepriekšējā redakcijā prasības.
78. Ņemot to vērā, pirms jautājumiem par alternatīvu izskatīšanu es vispirms atbildēšu uz jautājumu par ietekmi uz konkrētām sugām.
1. Par ceturto jautājumu – ietekmes uz sugām pārbaudi ietekmes uz vidi novērtējumā
79. Ceturtais jautājums ir par ietekmes uz vidi analīzi ietekmes uz vidi novērtējumā. Ir jānoskaidro, vai paziņojumā par ietekmi uz vidi ir skaidri jāizvērtē, cik būtiski plānotais projekts ietekmēs paziņojumā minētās sugas.
80. An Bord Pleanála apšauba šā jautājuma nozīmīgumu valsts tiesvedībā, jo šis jautājums neesot pieņemams kā šīs tiesvedības priekšmets. Tomēr ir jāatgādina, ka saskaņā ar pastāvīgo judikatūru (27) uz jautājumiem par Savienības tiesību interpretāciju, kurus valsts tiesa ir uzdevusi pašas noteiktajos tiesiskā regulējuma un faktisko apstākļu ietvaros un kuru precizitāte Tiesai nav jāpārbauda, attiecas atbilstības pieņēmums. Valsts tiesas iesniegto lūgumu Tiesa var noraidīt tikai tad, ja ir acīmredzams, ka lūgtajai Savienības tiesību interpretācijai nav nekāda sakara ar pamatlietas faktisko situāciju vai tās priekšmetu, vai arī gadījumos, kad izvirzītā problēma ir hipotētiska vai kad Tiesai nav ziņu par faktiskiem vai tiesiskiem apstākļiem, kas ir vajadzīgas, lai sniegtu noderīgu atbildi uz tai uzdotajiem jautājumiem. Saskaņā ar šiem kritērijiem ceturtais jautājums ir pieņemams.
81. Jautājumā minētais paziņojums par ietekmi uz vidi ir Īrijas tiesību jēdziens, kura interpretācija nav Tiesas uzdevums. Tomēr, kā An Bord Pleanála ir informējusi par Roads Act [Ceļu likuma] 50. panta 2. punktu, tas būtībā ietver informāciju, kas attīstītājam ir jāsniedz saistībā ar tā pieteikumu izsniegt atļauju saskaņā ar IVN direktīvas 5. panta 3. punktu.
82. Es saprotu, ka šā jautājuma mērķis ir noskaidrot, vai saskaņā ar IVN direktīvas 5. panta 3. punktu attīstītājam ir jāsniedz šajā jautājumā minētā informācija. Atbilstoši šīs tiesību normas c) apakšpunktam informācija, kas ir jāsniedz attīstītājam, ietver vismaz datus, kas ir vajadzīgi, lai noteiktu un novērtētu galveno ietekmi uz vidi, kāda var būt projektam.
83. Tas, kāda vide ir jāizvērtē, izriet no IVN direktīvas 5. panta 1. punkta un IV pielikuma 3. punkta. Saskaņā ar šīm tiesību normām attīstītājam ir jāsniedz to vides aspektu apraksts, kurus ierosinātais projekts var būtiski ietekmēt, it īpaši faunas un floras apraksts. Saskaņā ar 3. panta a) punktā minēto ietekmes uz vidi novērtējuma mērķi ir noteikt, raksturot un novērtēt projekta tiešo un netiešo ietekmi uz faunu un floru.
84. Tā kā faunu un floru veido dažādas sastopamās sugas, attīstītājam ir jāsniedz informācija par ietekmi uz konkrētām sugām. Tomēr šis pienākums neattiecas uz visu ietekmi uz visām sastopamajām sugām, bet tikai uz galveno ietekmi. Turklāt to, ka runa ir tikai par galveno ietekmi, apstiprina arī fakts, ka saskaņā ar IVN direktīvas 5. panta 1. punktu attīstītājam ir jāsniedz vienīgi informācija, kas ir nozīmīga un pamatoti sagaidāma.
85. Galvenās ietekmes jēdziens būtu jāinterpretē, ņemot vērā IVN direktīvas 1. panta 1. punktu un 2. panta 1. punktu, saskaņā ar kuriem projektiem, kuriem var būt būtiska ietekme uz vidi, šī ietekme ir jānovērtē. Turpretim ietekme, kas nevar būt būtiska, nav galvenā ietekme IVN direktīvas 5. panta 3. punkta izpratnē.
86. Jautājums par ietekmi, kas var tikt uzskatīta par būtisku, var būt atkarīgs no dažādiem faktoriem. Tomēr galvenie atskaites punkti izriet no attiecīgo vides elementu tiesiskās aizsardzības.
87. Piemēram, iespējama ietekme uz sugām, kuras tiek aizsargātas, piemēram, ar Dzīvotņu direktīvu – vai valsts tiesībām –, parasti ir uzskatāma par būtisku (28) un tādēļ attīstītājam par to ir jāsniedz informācija, pat ja tiek ietekmēti tikai atsevišķi īpatņi.
88. Turpretim, ja tiek ietekmēti tikai atsevišķi tādu plaši izplatītu sugu īpatņi, kuras netiek īpaši aizsargātas, parasti runa nav par galveno ietekmi, par kuru attīstītājam ir jāiesniedz informācija.
89. Pamatojoties uz individuālā gadījuma apstākļiem, var būt iespējami citādi secinājumi par iespējamo galveno ietekmi. Piemēram, ietekme uz atsevišķu plaši izplatītas sugas īpatni varētu būt būtiska, ja runa ir par unikālu īpatni, piemēram, ļoti vecu koku.
90. Tas nozīmē, ka, lai atļauja varētu tikt apstrīdēta tiesā, pamatojoties uz IVN direktīvas 5. panta 3. punkta prasību pārkāpumu, prasītājam ir jāpierāda, kādu iespējamo būtisko projekta ietekmi attīstītājs nav pietiekami izanalizējis un izklāstījis. Šim nolūkam nepietiek ar to, ka konkrētas sugas ir nosauktas, taču sīkāk nav izvērtētas. Tomēr atkarībā no aplūkotajām sugām var būt salīdzinoši vienkārši paskaidrot, kāpēc iespējamā ietekme var būt būtiska.
91. Kopumā uz ceturto jautājumu ir jāatbild, ka saskaņā ar IVN direktīvas 5. panta 3. punkta c) apakšpunktu attīstītājam ir jāsniedz informācija, kas vajadzīga, lai noteiktu un novērtētu galveno ietekmi uz vidi, kāda projektam var būt uz floru un faunu. Vajadzīgā informācija it īpaši ietver ietekmi uz aizsargājamām sugām, kā arī sugām, kuru attiecīgajai sastopamībai ir īpaša nozīme citu iemeslu dēļ.
2. Par piekto līdz septīto jautājumu – alternatīvām ietekmes uz vidi novērtējumā
92. Piektais līdz septītais jautājums ir par attīstītāja sniegto informāciju par izvērtētā projekta alternatīvām. Proti, pamatlietā agrāk tika apsvērts, vai apvedceļš nevarētu tikt izbūvēts, izmantojot tiltu pāri palienei. Tomēr, ņemot vērā izmaksas, šis izbūves variants tika noraidīts. High Court (Augstā tiesa) jautājumu mērķis ir noskaidrot, vai tomēr attīstītājam ir jāsniedz informācija par ietekmi uz vidi, ko rada šāds ceļa būvniecības projekta variants.
a) Par piekto jautājumu – galvenajām alternatīvām
93. Piektā jautājuma mērķis ir noskaidrot, vai alternatīva ir uzskatāma par vienu no “galvenajām alternatīvām” IVN direktīvas 5. panta 3. punkta d) apakšpunkta izpratnē pat tad, ja attīstītājs to ir noraidījis agrīnā stadijā.
94. Lai novērtētu, kuras galvenās alternatīvas ir uzskatāmas par svarīgām, vislielākā nozīme būtu jāpiešķir projekta ietekmei uz vidi vai tās novēršanai, īstenojot šīs alternatīvas. Tas tādēļ, ka saskaņā ar IVN direktīvas 3. pantu tās mērķis ir noteikt, raksturot un novērtēt projektu ietekmi uz vidi. Tāpēc alternatīvu apraksts galvenokārt ir svarīgs tiktāl, ciktāl tās var ietekmēt projekta ietekmi uz vidi.
95. No šāda viedokļa nav nozīmes citas alternatīvas noraidīšanas brīdim, taču tas var netieši ietekmēt izklāstāmā pamatojuma apjomu. Par šo apjomu ir sestais un septītais jautājums.
96. Tādējādi IVN direktīvas 5. panta 3. punkta d) apakšpunkta izpratnē svarīgas ir tās galvenās alternatīvas, kuras varētu būtiski ietekmēt projekta ietekmi uz vidi.
b) Par piesaisti vērtējumam, ko veic attīstītājs
97. Lai gan lūgumā sniegt prejudiciālu nolēmumu nav uzdots attiecīgs jautājums, pirms atbilžu uz sesto un septīto jautājumu sniegšanas ir jāuzsver, ka IVN direktīvas 5. panta 3. punkta d) apakšpunktā ir prasīta tikai informācija par attīstītāja izpētītām galvenajām alternatīvām. Valsts tiesa pieņem, ka attīstītājs ir “izpētījis” minēto citu apvedceļa variantu. Tomēr šim Savienības likumdevēja pamatlēmumam saistībā ar attīstītāja veikto pārbaudi ir nozīme arī attiecībā uz informāciju, ko attīstītājs sniedz par alternatīvām, kuras tas ir izpētījis.
98. Ņemot vērā LESD 191. panta 2. punktā un Pamattiesību hartas 37. pantā nostiprināto Savienības vides politikas mērķi panākt augsta līmeņa aizsardzību, kā arī turpat 191. panta 2. punktā nostiprinātos piesardzības un preventīvās darbības principus, ir vēlams pēc iespējas plašāk izpētīt projekta alternatīvas. Šāda pieeja ļautu izvēlēties tāda projekta variantu, kura nelabvēlīgā ietekme uz vidi būtu ierobežota līdz minimumam.
99. Atbilstoši šim apsvērumam stratēģiskā vides novērtējuma vides pārskats, kurš ir jāsagatavo saskaņā ar Direktīvas par noteiktu plānu un programmu ietekmes uz vidi novērtējumu (29) 5. panta 1. punktu, ietver iespējamās alternatīvas.
100. Tomēr ar IVN direktīvas 5. panta 3. punkta d) apakšpunktu Savienības likumdevējs ir izvēlējies citādu pieeju. Saskaņā ar šo tiesību normu attīstītāja iesniedzamā informācija ietver vismaz to galveno alternatīvu aprakstu, kuras ir izpētījis attīstītājs, un šīs izvēles galveno iemeslu raksturojumu, ņemot vērā ietekmi uz vidi. Tas ir atkārtots direktīvas IV pielikuma 2. punktā.
– Par tiesiskā regulējuma vēsturi
101. Kā ir norādīts lūgumā sniegt prejudiciālu nolēmumu un kā apgalvo An Bord Pleanála un Īrija, šis likumdevēja lēmums skaidri izriet arī no Direktīvas 97/11/EK tapšanas vēstures (30). Tas tādēļ, ka gan Komisija (31), gan Parlaments (32) ierosināja noteikt pienākumu, ka attīstītājam ir jāiesniedz galveno iespējamo alternatīvu apraksts. Tomēr tie nespēja panākt tā apstiprināšanu.
102. Turklāt jau 1980. gadā Komisija bija ierosinājusi saprātīgi iespējamo alternatīvu aprakstu (33), un jau toreiz Padome ierobežoja šo pienākumu līdz IVN direktīvas formulējumam, kurš ir piemērojams arī pašlaik (34).
103. Saskaņā ar jaunākajiem, vēl nepiemērojamiem grozījumiem ar Direktīvu 2014/52, neraugoties uz plašākiem Komisijas (35) un Parlamenta (36) priekšlikumiem, 5. panta 1. punkta d) apakšpunktā ir prasīts tikai to iespējamo alternatīvu apraksts, kuras ir izpētījis attīstītājs.
104. Līdz ar to tiesiskā regulējuma vēsture saistībā ar IVN direktīvas 5. panta 3. punkta d) apakšpunktu apstiprina no šīs tiesību normas formulējuma izrietošo secinājumu, ka attīstītājam ir jāsniedz informācija tikai par alternatīvām, kuras tas ir izpētījis, nevis par alternatīvām, kuras varētu būt lietderīgas, bet kuras tas nav izskatījis.
– Par Espo konvenciju
105. Plašāki, no attiecīgo projektu materiāltiesiskajām prasībām neatkarīgi pienākumi izvērtēt alternatīvas izriet no lūgumā sniegt prejudiciālu nolēmumu minētās Espo konvencijas (37). Saskaņā ar 4. panta 1. punktu un II pielikuma b), c) un d) punktu ir jāiesniedz iespējamo alternatīvu un to ietekmes uz vidi apraksts.
106. Tomēr saskaņā ar konvencijas 2. panta 2. punktu ietekmes uz vidi novērtējums tajā ir reglamentēts nevis visiem projektiem, uz kuriem attiecas IVN direktīva, bet tikai konkrētiem projektiem, kas var izraisīt būtisku nelabvēlīgu pārrobežu ietekmi.
107. Vienotas piemērošanas nolūkā būtu vēlams interpretēt IVN direktīvu saskaņā ar konvenciju (38), jo direktīvai lielā mērā ir jāīsteno konvencija (39). Savienībai tās kompetence ir jāīsteno, ievērojot starptautiskās tiesības; no tā izriet, ka Savienības sekundārie tiesību akti principā ir jāinterpretē, ievērojot tās starptautiskās saistības (40).
108. Tomēr, ņemot vērā formulējumu un tiesiskā regulējuma vēsturi, nav iespējams IVN direktīvas 5. panta 3. punkta d) apakšpunktu interpretēt tādējādi, ka projektu drīkst atļaut tikai tad, ja ir raksturotas arī iespējamās alternatīvas un ir novērtēta to ietekme uz vidi.
109. Netiek jautāts, vai noteikums par alternatīvu izvērtējumu saskaņā ar Espo konvenciju konkrētiem projektiem ir tieši piemērojams papildus IVN direktīvai, tāpēc ka, ņemot vērā tā formulējumu un šīs konvencijas mērķi un raksturu, tajā ir paredzēts skaidrs un precīzs pienākums, kura izpilde un iedarbība nav atkarīga no kāda vēlāka akta pieņemšanas (41). Visbeidzot, šim jautājumam varētu nebūt nozīmes pamatlietas izspriešanā, jo aplūkotais projekts, šķiet, neietilpst konvencijas piemērošanas jomā. Tādēļ Tiesai par to nav jāizsaka viedoklis.
– IVN direktīvas klasifikācija sistēmā un mērķi
110. Pirmajā mirklī nešķiet apmierinoši, ka alternatīvu izskatīšana ietekmes uz vidi novērtējumā galvenokārt ir atkarīga no attīstītāja. Tomēr šis tiesiskais regulējums – vismaz daļēji – atbilst IVN direktīvas galvenokārt procesuālajam raksturam.
111. Proti, no IVN direktīvas neizriet, vai un kā, pieņemot lēmumu par projektu, ir jāņem vērā ar ietekmi uz vidi saistītie izvēles iemesli. Tas tādēļ, ka šī direktīva neietver nekādas materiāltiesiskās prasības projekta atļaušanai (42).
112. Arī galvenais respektīvi būtiskais pienākums, kas paredzēts IVN direktīvas 3. pantā un ko uzsver Holohan u.c., ne tikai noteikt un aprakstīt projekta tiešo un netiešo ietekmi uz konkrētiem faktoriem, bet arī tos pienācīgi novērtēt katrā atsevišķajā gadījumā (43), vēl nerada pamatu attiecīgā projekta materiālajām prasībām.
113. Attiecīgi attīstītājam var tikt pieprasīts ņemt vērā alternatīvas un pēc tam tās arī dokumentēt tikai saskaņā ar citu tiesisko regulējumu.
114. Piemēram, Dzīvotņu direktīvas 6. panta 4. punktā paredzētās atļaujas nosacījums būtu alternatīvu neesamība. Par šādu atļauju varētu būt runa pamatlietā, ja neizdotos kliedēt jebkuras zinātniski pamatotas šaubas, ka projekts neizjauks attiecīgo aizsargājamo teritoriju viengabalainību.
115. Turklāt šajā lietā alternatīvas varētu būt jāizvērtē arī sugu aizsardzības dēļ. Tas tādēļ, ka no lūguma sniegt prejudiciālu nolēmumu izriet, ka – iespējams, sikspārņu populācijas dēļ – tiek diskutēts par nepieciešamību noteikt atkāpes no stingrās aizsardzības sistēmas, kas paredzēta Dzīvotņu direktīvas 12. pantā (44). Saskaņā ar 16. pantu šādas atkāpes var tikt ieviestas tikai tad, ja nav apmierinošas alternatīvas.
116. Var arī gadīties, ka šī apstiprinātājiestāde no attīstītāja prasa informāciju par alternatīvām, kā tas ir paredzēts IVN direktīvas 13. apsvērumā. Tas varētu būt nepieciešams it īpaši tad, ja iestādei ir jāpieņem brīvais administratīvais akts par projekta apstiprināšanu.
117. Visbeidzot, Apvienotā Karaliste pareizi norāda, ka alternatīvu izvērtēšana stratēģiskā ietekmes uz vidi novērtējuma plāniem un programmām ietvaros vismaz daļēji kompensē obligātas alternatīvu izskatīšanas trūkumu projektu ietekmes uz vidi novērtējuma ietvaros.
c) Par sesto un septīto jautājumu – alternatīvu ietekmi uz vidi
118. Sestā un septītā jautājuma uzdevums ir noskaidrot, kāda informācija attīstītājam ir jāiesniedz par alternatīvu ietekmi uz vidi. Septītais jautājums ir par to, vai tā vispār ir jāizklāsta, bet sestais jautājums acīmredzami šajā lietā attiecas uz šā izklāsta apjomu.
119. Saskaņā ar IVN direktīvas 5. panta 3. punkta d) apakšpunktu informācijai, kas jāsniedz attīstītājam, ir jāietver vismaz izvēles galvenā iemesla norāde, ņemot vērā ietekmi uz vidi.
120. Šajā tiesību normā vēl vairāk izpaužas IVN direktīvas 5. panta 3. punkta d) apakšpunkta sistēmiskā orientācija uz to, ka alternatīvas izskata attīstītājs. Vismaz šajā direktīvā tam nav noteikts pienākums savā izvēlē pamatoties uz dažādu alternatīvu ietekmi uz vidi vai savā lēmumā vispār ņemt vērā ietekmi uz vidi. Tā pienākums aprobežojas tikai ar savas izvēles iemeslu norādīšanu, ciktāl tie skar ietekmi uz vidi.
121. Tomēr, ja – kā tas, šķiet, ir šajā lietā – izvēle ir bijusi atkarīga nevis no ietekmes uz vidi, bet vienīgi no finansiāliem apsvērumiem, nav arī nekādu izvēles iemeslu, kuri būtu jānorāda.
122. It īpaši IVN direktīvas 5. panta 3. punkta d) apakšpunktā nav noteikts pienākums noteikt, raksturot un novērtēt alternatīvu ietekmi uz vidi.
123. Tomēr situācija būtu citāda, ja attīstītājam alternatīvas būtu jāņem vērā saskaņā ar cita tiesiskā regulējuma materiāltiesiskajām prasībām (45). Tad tam tās parasti būtu jāraksturo arī saskaņā ar IVN direktīvas 5. panta 3. punkta d) apakšpunktu un jānorāda iemesli, kuri pamato izraudzītās alternatīvas izvēli saskaņā ar šo citu tiesisko regulējumu, ciktāl šie iemesli skar ietekmi uz vidi.
124. Tādējādi saskaņā ar IVN direktīvas 5. panta 3. punkta d) apakšpunktu attīstītājam ir jānorāda iemesli, kuriem ir bijusi nozīme, izvēloties kādu no dažādajiem risinājuma variantiem, ciktāl šie iemesli skar projekta un alternatīvo risinājumu ietekmi uz vidi.
V. Secinājumi
125. Tādēļ iesaku Tiesai uz lūgumu sniegt prejudiciālu nolēmumu atbildēt šādi:
1) Lai gan novērtējumā saskaņā ar Direktīvas 92/43/EEK par dabisko dzīvotņu, savvaļas faunas un floras aizsardzību 6. panta 3. punktu nav nepārprotami jāprecizē pilnīgi visas dzīvotnes un sugas, kuru dēļ teritorija tikusi iekļauta Kopienā nozīmīgo teritoriju sarakstā vai tiek aizsargāta kā īpaši aizsargājama dabas teritorija saskaņā ar Direktīvu 2009/147/EK par savvaļas putnu aizsardzību, tomēr šajā novērtējumā vismaz netieši ir jābūt pilnīgiem, precīziem un galīgiem secinājumiem, kas var kliedēt jebkuras zinātniski pamatotas šaubas par izvērtēto darbu ietekmi uz aizsargājamiem dzīvotņu veidiem un sugām (pirmais jautājums).
2) Novērtējumā saskaņā ar Direktīvas 92/43 6. panta 3. punktu ietekme uz teritorijas aizsardzības mērķiem ir pienācīgi izvērtēta tikai tad, ja tajā ir ietverta negatīvā ietekme uz aizsargājamo dzīvotņu veidu raksturīgajām sugām un uz citām sugām un dzīvotnēm, kas vajadzīgas aizsargājamo dzīvotņu veidu un sugu saglabāšanai (otrais jautājums).
3) Novērtējumam saskaņā ar Direktīvas 92/43 6. panta 3. punktu ir jāietver arī ietekme uz sugām vai dzīvotnēm ārpus aizsargājamām teritorijām, ja tās var negatīvi ietekmēt aizsargājamo teritoriju aizsardzības mērķus (trešais jautājums).
4) Saistībā ar izsniegtu projekta atļauju saskaņā ar Direktīvas 92/43 6. panta 3. punktu būvniecības stadijas nianses attīstītājs var vienpusēji izlemt tikai tad, ja nerodas nekādas zinātniski pamatotas šaubas, ka šo lēmumu ietekme neizjauks teritorijas viengabalainību (astotais jautājums).
5) Lēmuma par projekta atļaušanu saskaņā ar Direktīvas 92/43 6. panta 3. punktu elementi, kuri varētu dot iemeslu zinātniski pamatotām šaubām par to, ka šā projekta ietekme neizjauks teritorijas viengabalainību, kompetentajai iestādei ir jāpamato tik detalizēti un skaidri, ka nerodas šādas šaubas. Tas it īpaši attiecas uz šaubām, kas izriet no inspektora secinājumiem. Lai gan iestāde pamatojumā var atsaukties uz zinātnisku atzinumu, tomēr arī tam ir jāspēj kliedēt jebkuras zinātniski pamatotas šaubas (devītais, desmitais un vienpadsmitais jautājums).
6) Saskaņā ar Direktīvas 2011/92/ES par dažu sabiedrisku un privātu projektu ietekmes uz vidi novērtējumu 5. panta 3. punkta c) apakšpunktu attīstītājam ir jāiesniedz informācija, kas vajadzīga, lai noteiktu un novērtētu galveno ietekmi uz vidi, kāda projektam var būt uz floru un faunu (ceturtais jautājums).
7) Direktīvas 2011/92 5. panta 3. punkta d) apakšpunkta izpratnē galvenās alternatīvas ir tās alternatīvas, kuras varētu būtiski ietekmēt projekta ietekmi uz vidi (piektais jautājums).
8) Saskaņā ar Direktīvas 2011/92 5. panta 3. punkta d) apakšpunktu attīstītājam ir jānorāda iemesli, kuriem ir bijusi nozīme, izvēloties kādu no dažādajiem risinājuma variantiem, ciktāl šie iemesli skar projekta un alternatīvo risinājumu ietekmi uz vidi (sestais un septītais jautājums).