CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL
J. KOKOTT
van 7 augustus 2018 (1)
Zaak C‑461/17
Brian Holohan e. a.
tegen
An Bord Pleanála
Andere partijen:
National Parks and Wildlife Service (NPWS)
[verzoek van de High Court (Ierland) om een prejudiciële beslissing]
„Verzoek om prejudiciële beslissing – Milieu – Richtlijn 92/43/EEG – Instandhouding van de natuurlijke habitats en van de wilde flora en fauna – Richtlijn 2011/92/EU – Milieueffectbeoordeling van bepaalde openbare en particuliere projecten – Speciale beschermingszone – Passende beoordeling van de gevolgen van een project voor een gebied – Wegenbouwproject – Motivering – Alternatieven”
I. Inleiding
1. Het milieurecht van de Europese Unie voorziet in een aantal verplichte milieubeoordelingen. Voor bepaalde projecten komt bijzondere betekenis toe aan de milieueffectbeoordeling op grond van de MEB-richtlijn(2) en aan de in de habitatrichtlijn(3) bedoelde passende beoordeling van de verenigbaarheid van die projecten met de instandhoudingsdoelstellingen voor beschermingszones.
2. Het onderhavige verzoek om een prejudiciële beslissing, dat is ingediend naar aanleiding van de vergunningverlening voor de aanleg van een ringweg bij Kilkenny in Ierland, stelt het Hof in de gelegenheid om te preciseren welke inhoudelijke eisen voor die beoordelingen gelden, inzonderheid met betrekking tot de door een project getroffen soorten en het onderzoek naar het bestaan van alternatieven.
3. Met name de vragen over de behandeling van alternatieven in het kader van de milieueffectbeoordeling doen problemen rijzen, maar alle antwoorden op de gestelde vragen kunnen een waardevolle bijdrage leveren aan de rechtszekerheid bij het verrichten van deze twee typen beoordelingen.
II. Toepasselijke bepalingen
A. Unierecht
1. Habitatrichtlijn
4. Artikel 1, onder e), van de habitatrichtlijn definieert de „staat van instandhouding van een natuurlijke habitat” als
„de som van de invloeden die op de betrokken natuurlijke habitat en de daar voorkomende typische soorten inwerken en op lange termijn een verandering kunnen bewerkstelligen in de natuurlijke verspreiding, de structuur en de functies van die habitat of die van invloed kunnen zijn op het voortbestaan op lange termijn van de betrokken typische soorten op het in artikel 2 bedoelde grondgebied.
De ‚staat van instandhouding’ van een natuurlijke habitat wordt als ‚gunstig’ beschouwd wanneer:
– het natuurlijke verspreidingsgebied van de habitat en de oppervlakte van die habitat binnen dat gebied stabiel zijn of toenemen, en
– de voor behoud op lange termijn nodige specifieke structuur en functies bestaan en in de afzienbare toekomst vermoedelijk zullen blijven bestaan, en
– de staat van instandhouding van de voor die habitat typische soorten gunstig is als bedoeld in letter i)”.
5. In artikel 2, leden 2 en 3, van de habitatrichtlijn zijn wezenlijke doelstellingen voor de toepassing van deze richtlijn neergelegd:
„2. De op grond van deze richtlijn genomen maatregelen beogen de natuurlijke habitats en de wilde dier- en plantensoorten van communautair belang in een gunstige staat van instandhouding te behouden of te herstellen.
3. In de op grond van deze richtlijn genomen maatregelen wordt rekening gehouden met de vereisten op economisch, sociaal en cultureel gebied, en met de regionale en lokale bijzonderheden.”
6. De beoordeling van plannen en projecten is in artikel 6, lid 3, van de habitatrichtlijn geregeld, en wel als volgt:
„Voor elk plan of project dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van het gebied, maar afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten significante gevolgen kan hebben voor zo’n gebied, wordt een passende beoordeling gemaakt van de gevolgen voor het gebied, rekening houdend met de instandhoudingsdoelstellingen van dat gebied. Gelet op de conclusies van de beoordeling van de gevolgen voor het gebied en onder voorbehoud van het bepaalde in lid 4, geven de bevoegde nationale instanties slechts toestemming voor dat plan of project nadat zij de zekerheid hebben verkregen dat het de natuurlijke kenmerken van het betrokken gebied niet zal aantasten en nadat zij in voorkomend geval inspraakmogelijkheden hebben geboden.”
7. Volgens artikel 7 van de habitatrichtlijn is artikel 6, leden 2 tot en met 4, ook van toepassing op speciale beschermingszones die overeenkomstig artikel 4 van de vogelrichtlijn(4) zijn aangewezen.
2. MEB-richtlijn
8. De wezenlijke inhoud van de milieueffectbeoordeling is vastgelegd in artikel 3 van de MEB-richtlijn:
„Bij de milieueffectbeoordeling worden de directe en indirecte effecten van een project overeenkomstig de artikelen 4 tot en met 12 per geval op passende wijze geïdentificeerd, beschreven en beoordeeld op de volgende factoren:
a) mens, dier en plant;
b) bodem, water, lucht, klimaat en landschap;
c) materiële goederen en het culturele erfgoed;
d) de samenhang tussen de onder a), b) en c) genoemde factoren.”
9. In artikel 5, leden 1 en 3, van de MEB-richtlijn is bepaald welke informatie de opdrachtgever dient te verstrekken:
„1. Bij projecten die krachtens artikel 4 moeten worden onderworpen aan een milieueffectbeoordeling overeenkomstig dit artikel en artikelen 6 tot en met 10, treffen de lidstaten de nodige maatregelen om ervoor te zorgen dat de opdrachtgever in passende vorm de in bijlage IV bedoelde informatie verstrekt, voor zover:
a) de lidstaten deze informatie van belang achten in een bepaald stadium van de vergunningsprocedure en voor de specifieke kenmerken van een bepaald project of projecttype en [voor] de milieuaspecten die hierdoor kunnen worden beïnvloed;
b) de lidstaten, onder meer op grond van de bestaande kennis en beoordelingsmethoden, menen dat redelijkerwijs van een opdrachtgever mag worden verlangd dat hij die informatie verzamelt.
2. [...]
3. De informatie die de opdrachtgever overeenkomstig lid 1 moet verstrekken, moet ten minste het volgende bevatten:
a) een beschrijving van het project met informatie over vestigingsplaats, ontwerp en omvang van het project;
b) een beschrijving van de beoogde maatregelen om aanzienlijke nadelige effecten te vermijden, te beperken en zo mogelijk te verhelpen;
c) de nodige gegevens om de voornaamste milieueffecten die het project vermoedelijk zal hebben, te kunnen bepalen en beoordelen;
d) een schets van de voornaamste alternatieven die de opdrachtgever heeft onderzocht, met opgave van de voornaamste motieven voor zijn keuze, met inachtneming van de milieueffecten;
e) een niet-technische samenvatting van de onder a) tot en met d) bedoelde gegevens.”
10. In bijlage IV bij de MEB-richtlijn wordt gepreciseerd welke informatie overeenkomstig artikel 5 dient te worden verstrekt, met name wat betreft de te onderzoeken alternatieven en specifieke milieueffecten:
„2. In voorkomend geval een schets van de voornaamste alternatieven die de opdrachtgever heeft onderzocht, met opgave van de voornaamste motieven voor zijn keuze, in het licht van de milieueffecten.
3. Een beschrijving van de waarschijnlijk aanmerkelijke milieueffecten van het voorgenomen project op met name: de bevolking, fauna en flora, bodem, water, lucht, de klimatologische factoren, materiële goederen, met inbegrip van het architectonisch en archeologisch erfgoed, het landschap en de onderlinge relatie tussen genoemde factoren”.
11. Overweging 13 van de MEB-richtlijn heeft betrekking op de in artikel 5, lid 2, van de MEB-richtlijn bedoelde scopingprocedure:
„Het is dienstig een procedure in te voeren via welke de opdrachtgever van de bevoegde overheidsinstanties kan vernemen waarover en in welke mate er informatie met het oog op de beoordeling dient te worden uitgewerkt en te worden verstrekt. De lidstaten kunnen de opdrachtgever in het kader van die procedure verzoeken om onder andere alternatieven te geven voor de projecten waarvoor hij van plan is een aanvraag in te dienen.”
III. Feiten en verzoek om een prejudiciële beslissing
12. De An Bord Pleanála (nationale raad voor ruimtelijke ordening; hierna: „ABP”) is de instantie die in Ierland bevoegd is om bouwvergunningen voor voorgenomen wegenbouwprojecten af te geven, in dit verband de omvang van de milieueffectbeoordeling vast te stellen en advies te verstrekken op basis van de overgelegde gegevens.
13. In 2008 heeft de opdrachtgever, de Kilkenny County Council (raad van het graafschap Kilkenny, Ierland), bij de ABP een vergunning aangevraagd voor een wegenbouwproject dat de aanleg van een nieuwe weg en een brug over de rivier Nore betreft, en voor de onteigening van de daarvoor noodzakelijke percelen. Met deze rondweg wordt beoogd een gesloten ringweg rond de stadskern van Kilkenny te voltooien om onder meer de verkeerscongestie in het stadscentrum te verminderen. De geplande weg loopt door verschillende beschermde natuurgebieden: de overeenkomstig de vogelrichtlijn aangewezen Special Protection Area (speciale beschermingszone; hierna: „SPA”) met de benaming „River Nore SPA” (Natura 2000-code IE0004233), een candidate Special Area of Conservation (gebied dat bestemd is voor de aanwijzing als speciale beschermingszone in de zin van de habitatrichtlijn; hierna: „toekomstige SAC”), te weten de „River Barrow and River Nore SAC” (Natura 2000-code IE0002162), en een gebied dat op de nominatie staat om te worden aangewezen als National Heritage Area (NHA, nationaalerfgoedgebied).
14. Op 11 juli 2014 heeft de ABP een besluit vastgesteld waarbij een vergunning is afgegeven voor het voorgenomen wegenbouwproject dat bekendstaat als de Kilkenny Northern Ring Road Extension (verlenging van de noordelijke ringweg rond Kilkenny), en voor de aangevraagde onteigeningen. Verzoekers hebben bij de Ierse High Court een vordering ingesteld die ertoe strekt dat dit besluit wordt heroverwogen en wegens schending van het Unierecht nietig wordt verklaard.
15. De High Court heeft in het kader van deze procedure op 4 mei 2017 het volgende verzoek om een prejudiciële beslissing ingediend, dat op 28 juli 2017 is ingekomen:
„1) Heeft [de habitatrichtlijn] tot gevolg dat in een Natura Impact Statement (milieueffectverklaring voor Natura 2000-gebieden) alle habitats en soorten waarvoor het gebied als Natura 2000-gebied is aangewezen, moeten worden vermeld?
2) Is het volgens [de habitatrichtlijn] vereist dat de potentiële gevolgen voor alle soorten die bijdragen aan en deel uitmaken van een beschermde habitat, in een Natura Impact Statement vermeld en besproken worden, en niet alleen de gevolgen voor beschermde soorten?
3) Heeft [de habitatrichtlijn] tot gevolg dat een Natura Impact Statement uitdrukkelijk moet ingaan op de gevolgen die het voorgenomen project heeft voor zowel beschermde soorten en habitats binnen de speciale beschermingszone als voor soorten en habitats buiten dit gebied?
4) Heeft [de MEB-richtlijn] tot gevolg dat een milieueffectverklaring uitdrukkelijk moet ingaan op de vraag of het voorgenomen project aanzienlijke effecten heeft op de in deze verklaring vermelde soorten?
5) Valt een alternatief dat de opdrachtgever in de milieueffectbeoordeling in overweging genomen en besproken heeft en/of waarvoor sommige belanghebbenden hebben gepleit en/of dat de bevoegde instantie in overweging heeft genomen, onder de ,voornaamste alternatieven’ in de zin van artikel 5, lid 3, onder d), van [de MEB-richtlijn], zelfs indien de opdrachtgever dit alternatief in een vroeg stadium heeft verworpen?
6) Heeft [de MEB-richtlijn] tot gevolg dat een milieueffectbeoordeling voldoende informatie moet bevatten over de milieueffecten van alle alternatieven om de vanuit milieuoogpunt beschouwde wenselijkheid van de verschillende alternatieven te kunnen vergelijken, en/of dat in de milieueffectverklaring expliciet moet worden aangegeven hoe de milieueffecten van de alternatieven in aanmerking zijn genomen?
7) Is het voorschrift in artikel 5, lid 3, onder d), van [de MEB-richtlijn], volgens hetwelk de opdrachtgever zijn keuze ,met inachtneming van de milieueffecten’ moet hebben gemotiveerd, alleen van toepassing op het gekozen alternatief of ook op de onderzochte voornaamste alternatieven, zodat de milieueffecten van deze alternatieven bestudeerd moeten worden?
8) Is het in overeenstemming met de doelstellingen van [de habitatrichtlijn] dat over details van de bouwfase (zoals de bouwplaats en aanvoerroutes) pas een besluit wordt genomen nadat toestemming voor het project is verleend, en zo ja, mag een bevoegde instantie toestaan dat de opdrachtgever daarover eenzijdig in de context van welke toegekende projectvergunning ook een besluit neemt dat aan de bevoegde instantie alleen ter kennis moet worden gebracht en niet door haar hoeft te worden goedgekeurd?
9) Moet een bevoegde instantie volgens [de habitatrichtlijn] documenteren in hoeverre in de aan haar overgelegde wetenschappelijke adviezen wordt bepleit nadere informatie te vergaren alvorens een project goed te keuren, en wel op zodanig gedetailleerde en duidelijke wijze dat elke twijfel over de betekenis en de gevolgen van een dergelijk advies wordt weggenomen?
10) Is de bevoegde instantie volgens [de habitatrichtlijn] verplicht om te motiveren of gedetailleerd te motiveren waarom zij een conclusie van haar inspecteur heeft verworpen, waarin was aangegeven dat nadere informatie of wetenschappelijk onderzoek vereist was alvorens een project kon worden goedgekeurd?
11) Moet een bevoegde instantie die een passende beoordeling maakt volgens [de habitatrichtlijn] een gedetailleerde en nauwkeurige onderbouwing van elk onderdeel van haar besluit verschaffen?”
16. Brian Holohan e.a., de ABP, Ierland, de Tsjechische Republiek, het Verenigd Koninkrijk van Groot-Brittannië en Noord-Ierland en de Europese Commissie hebben schriftelijke opmerkingen ingediend. De Tsjechische regering heeft echter niet deelgenomen aan de terechtzitting van 16 mei 2018.
IV. Juridische beoordeling
17. Hieronder zal ik eerst de vragen over de habitatrichtlijn en vervolgens die over de MEB-richtlijn beantwoorden.
A. Habitatrichtlijn
18. De vragen over de habitatrichtlijn hebben achtereenvolgens betrekking op de beoordeling als bedoeld in artikel 6, lid 3, van deze richtlijn (zie dienaangaande onder 1), de beslissingsbevoegdheden die bij de goedkeuring van een project volgens die bepaling kunnen worden gedelegeerd aan de opdrachtgever (zie dienaangaande onder 2), en ten slotte de motiveringsvereisten die gelden voor de goedkeuring van een project (zie dienaangaande onder 3).
1. Eerste drie vragen – Omvang van de in artikel 6, lid 3, van de habitatrichtlijn bedoelde beoordeling
19. De eerste drie vragen van de High Court hebben betrekking op de omvang van de in artikel 6, lid 3, van de habitatrichtlijn bedoelde beoordeling. Met name wenst de High Court te vernemen of in het kader van een „Natura Impact Statement” (milieueffectverklaring voor Natura 2000-gebieden) bepaalde informatie moet worden verstrekt.
20. In de habitatrichtlijn is echter geen specifieke methode voor het verrichten van een dergelijke beoordeling vastgelegd(5), laat staan dat daarin specifieke vereisten zijn neergelegd met betrekking tot de „Natura Impact Statement” waarin het Ierse recht voorziet. Overigens voert de ABP aan dat naast dit document nog andere adviezen zijn overgelegd, die alle in het kader van de in artikel 6, lid 3, bedoelde beoordeling in aanmerking moeten worden genomen.
21. Met het oog op de beantwoording van deze vragen kan het Hof echter verduidelijken aan welke vereisten een beoordeling in de zin van artikel 6, lid 3, van de habitatrichtlijn moet voldoen.
a) Eerste vraag – Vermelding van alle beschermde habitattypen en soorten
22. Met zijn eerste vraag wenst de High Court te vernemen of bij de beoordeling in de zin van artikel 6, lid 3, van de habitatrichtlijn alle habitats en soorten moeten worden vermeld waarvoor het gebied is opgenomen in de lijst met gebieden van communautair belang. Deze vraag rijst tegen de achtergrond van het feit dat verschillende soorten en habitattypen voor de bescherming waarvan het gebied van communautair belang als zodanig is aangewezen, in de overgelegde beoordelingsdocumenten niet worden vermeld.
23. Hieronder zal ik aantonen dat bij de beoordeling weliswaar ondubbelzinnig moet worden uitgesloten dat de in het gebied voorkomende beschermde habitattypen en soorten op enigerlei wijze significant worden aangetast, maar dat dit ook impliciet kan gebeuren.
24. Artikel 6 van de habitatrichtlijn bevat een hele reeks specifieke verplichtingen en procedures die – zoals blijkt uit artikel 2, lid 2, van deze richtlijn – ten doel hebben de natuurlijke habitats en de wilde dier- en plantensoorten die van belang zijn voor de Europese Unie, in een gunstige staat van instandhouding te behouden of in voorkomend geval te herstellen.(6)
25. Daartoe voorziet artikel 6, lid 3, van de habitatrichtlijn in een beoordelingsprocedure die door middel van een voorafgaande controle moet garanderen dat voor een plan of project dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van het betreffende gebied, maar voor dit gebied significante gevolgen kan hebben, alleen toestemming wordt verleend voor zover het de natuurlijke kenmerken van dat gebied (daadwerkelijk) niet aantast.(7)
26. Krachtens artikel 6, lid 3, eerste volzin, van de habitatrichtlijn moet voor dergelijke plannen of projecten een passende beoordeling worden gemaakt van de gevolgen voor het gebied in kwestie, rekening houdend met de instandhoudingsdoelstellingen voor dit gebied, wanneer op grond van objectieve gegevens niet kan worden uitgesloten dat die plannen of projecten afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten significante gevolgen hebben voor dat gebied.(8) Hierbij moeten, op basis van de beste wetenschappelijke kennis ter zake, alle aspecten van het betrokken plan of project die de instandhoudingsdoelstellingen voor dat gebied in gevaar kunnen brengen, worden geïnventariseerd.(9) Of dergelijk gevaar bestaat, moet met name worden beoordeeld in het licht van de specifieke milieukenmerken en omstandigheden van het gebied waarop het plan of project betrekking heeft.(10)
27. Een plan of project kan significante gevolgen hebben voor een beschermingszone wanneer het de daarvoor vastgestelde instandhoudingsdoelstellingen in gevaar dreigt te brengen.(11) Een ingreep brengt geen aantasting van de natuurlijke kenmerken van een gebied, te weten een natuurlijke habitat, in de zin van artikel 6, lid 3, tweede volzin, van de habitatrichtlijn met zich mee indien dat gebied wordt bewaard in een gunstige staat van instandhouding. Dit vereist het duurzame behoud van de bepalende kenmerken van het betrokken gebied die verband houden met de aanwezigheid van een type natuurlijke habitat waarvan de instandhoudingsdoelstelling rechtvaardigde dat dit gebied in de lijst van gebieden van communautair belang in de zin van die richtlijn werd opgenomen.(12) Dit is van overeenkomstige toepassing op beschermde soorten.
28. Zoals de Tsjechische Republiek terecht betoogt, hoeven de gevolgen voor bepaalde in de bijlagen I en II bij de habitatrichtlijn opgenomen typen habitats en soorten en voor in bijlage I bij de vogelrichtlijn opgenomen trekvogels en vogels, die weliswaar in de beschermingszone voorkomen maar niet onder de instandhoudingsdoelstellingen vallen, in beginsel echter niet worden onderzocht. Dit is echter alleen het geval indien die habitats en soorten in het gebied op zo onbeduidende schaal aanwezig zijn dat zij niet hoeven te worden toegevoegd aan de instandhoudingsdoelstellingen voor het gebied.
29. Tot slot mag de overeenkomstig artikel 6, lid 3, eerste volzin, van de habitatrichtlijn verrichte beoordeling geen leemten vertonen. Zij dient volledige, precieze en definitieve constateringen en conclusies te bevatten die elke redelijke wetenschappelijke twijfel over de gevolgen van de geplande werken voor het betrokken beschermde gebied kunnen wegnemen.(13) Bovendien is een milieueffectbeoordeling niet „passend” in de zin van artikel 6, lid 3, eerste volzin, van de habitatrichtlijn indien geactualiseerde gegevens over de habitats en beschermde soorten ontbreken.(14)
30. Uit de beoordeling moet daarom ondubbelzinnig naar voren komen waarom de beschermde habitattypen en soorten niet worden aangetast. In zoverre kan in bepaalde gevallen worden volstaan met de vaststelling dat op de betrokken oppervlakten slechts bepaalde beschermde habitattypen en soorten voorkomen, dat wil zeggen dat andere habitattypen en soorten die in het gebied in kwestie bescherming genieten, aldaar niet voorkomen. Uit de beoordeling moet echter ook blijken dat de werkzaamheden op de betrokken oppervlakten geen nadelige gevolgen kunnen hebben voor deze andere habitattypen en soorten, voor zover deze aanwezig zijn op andere oppervlakten binnen het gebied.
31. Wanneer bepaalde habitattypen of soorten niet worden vermeld, zal daarentegen in de regel geen sprake zijn van volledige, precieze en definitieve constateringen en conclusies die elke redelijke wetenschappelijke twijfel over de gevolgen van de onderzochte werken kunnen wegnemen.
32. Op de eerste vraag moet dan ook worden geantwoord dat in het kader van de in artikel 6, lid 3, van de habitatrichtlijn bedoelde beoordeling weliswaar niet alle habitats en soorten waarvoor het gebied op de lijst van de gebieden van communautair belang is geplaatst of overeenkomstig de vogelrichtlijn als speciale beschermingszone is aangewezen, uitdrukkelijk moeten worden vermeld, maar dat deze beoordeling op zijn minst impliciet volledige, precieze en definitieve constateringen en conclusies moet bevatten die elke redelijke wetenschappelijke twijfel over de gevolgen van de onderzochte werkzaamheden voor de beschermde habitattypen en soorten kunnen wegnemen.
b) Tweede vraag – Inaanmerkingneming van andere habitattypen en soorten
33. Met zijn tweede vraag wenst de High Court te vernemen of de habitatrichtlijn vereist dat de potentiële gevolgen voor alle soorten die bijdragen aan en deel uitmaken van een beschermde habitat, in een beoordeling als bedoeld in artikel 6, lid 3, van de habitatrichtlijn vermeld en besproken worden, en niet alleen de gevolgen voor beschermde soorten.
34. Zoals eerder is opgemerkt(15), zijn de instandhoudingsdoelstellingen voor het gebied, dat wil zeggen in de eerste plaats de beschermde soorten en habitattypen, beslissend voor de aan deze beoordeling te stellen eisen. Niettemin kan het nodig zijn om bij de beoordeling ook rekening te houden met nadelige gevolgen voor andere soorten en habitats.
35. Andere soorten zijn hoe dan ook voor de beoordeling van belang voor zover zij deel uitmaken van beschermde habitats. Zoals Holohan e.a. opmerken, is dit vastgelegd in de definitie van de staat van instandhouding van een natuurlijke habitat in artikel 1, onder e), van de habitatrichtlijn. De staat van instandhouding omvat uitdrukkelijk ook de voor de betrokken habitat typische soorten. De aantasting van deze soorten op de door dit habitattype ingenomen oppervlakten, zou ook schade kunnen toebrengen aan de betrokken habitat.
36. Welke soorten voor bepaalde habitats typisch zijn, wordt in de habitatrichtlijn slechts bij benadering bepaald. Gedeeltelijk kan dit namelijk worden opgemaakt uit de benaming van de betrokken habitattypen, die zeer vaak betrekking hebben op bepaalde plantensoorten. Zo omvat het prioritaire habitattype „Bossen op alluviale grond” met Alnus glutinosa en Fraxinus excelsior (Alno-Padion, Alnion incanae, Salicion albae)” (Natura 2000-code 91E0 *), dat in de betrokken toekomstige SAC voorkomt, reeds blijkens de benaming ervan zwarte elzen (Alnus glutinosa) en essen (Fraxinus excelsior) alsook vogelkersen (Prunus padus), witte elzen (Alnus incana) en schietwilgen (Salix alba).
37. Aan de hand van wetenschappelijk onderzoek van en wetenschappelijke discussie over de verschillende habitattypen moet het mogelijk zijn om andere typische soorten aan te wijzen. De in bijlage I bij de habitatrichtlijn bedoelde interpretatiegids van de Commissie inzake habitattypen(16) bevat in dit verband waardevolle aanwijzingen, ook al heeft hij natuurlijk geen bindende kracht.
38. Voor het genoemde habitattype 91E0 * worden naast de reeds uit de benaming voortvloeiende boomsoorten de zwarte populier (Populus nigra), de kraakwilg (Salix fragilis), de zachte berk (Betula pubescens), de ruwe iep (Ulmus glabra) en bijna 20 soorten kruidlagen vermeld.
39. De voor beschermde habitattypen typische soorten zijn echter niet beperkt tot plantensoorten. Zo worden in de interpretatiegids van de Commissie voor het habitattype „Estuaria” (Natura 2000-code 1130), dat eveneens deel uitmaakt van de toekomstige SAC maar vermoedelijk niet wordt beïnvloed door het litigieuze project, bentische gemeenschappen van ongewervelden vermeld (onder meer schelpdieren en slakken en veel kleinere diersoorten), alsmede het feit dat dit habitattype belangrijke foerageerterreinen voor tal van vogels omvat.(17)
40. Daarnaast kunnen ook niet uitdrukkelijk beschermde habitats en soorten een wezenlijke rol spelen voor de instandhouding van beschermde habitattypen en soorten. De Tsjechische Republiek wijst in zoverre terecht op de betekenis ervan voor de voedselvoorziening van beschermde soorten, maar zij kunnen ook nog andere functies vervullen in de levenscyclus van beschermde soorten.
41. Het is wellicht bekend dat bepaalde habitats van groot belang kunnen zijn voor de voortplanting van bepaalde soorten. Zo kunnen trekvissen, zoals de zalm (Salmo salar), hun paaigronden alleen bereiken wanneer de „continuïteit” van rivieren en beken is gewaarborgd.
42. Bovendien zijn sommige beschermde soorten in de loop van hun levenscyclus ook gedeeltelijk afhankelijk van zeer specifieke andere soorten. Zo leven de larven van de Europese beekparelmossel (Margaritifera margaritifera) en van de endemische beekparelmossel uit de rivier Nore (Margaritifera durrovensis), die allebei in de betrokken toekomstige SAC voorkomen, een tijdlang als parasieten in de kieuwen van de beekforel (Salmo trutta fario) of de zalm.(18)
43. Dit wil natuurlijk niet zeggen dat de nadelige gevolgen voor de voor de beschermde habitattypen typische soorten en voor de overige relevante soorten en habitats noodzakelijkerwijs moeten worden beschouwd als aantastingen van de instandhoudingsdoelstellingen voor de beschermingszone, die in de weg staat aan de goedkeuring van het plan of het project. Een dergelijke aantasting vormt enkel een beletsel voor het project voor zover zij redelijke wetenschappelijke twijfels doet rijzen ten aanzien van de aanname dat zij de staat van instandhouding van de beschermde habitattypen en soorten in het gebied in kwestie niet nadelig beïnvloedt.
44. Bij de beoordeling als bedoeld in artikel 6, lid 3, van de habitatrichtlijn wordt dan ook alleen op passende wijze rekening gehouden met de gevolgen voor de instandhoudingsdoelstellingen van een gebied, wanneer die beoordeling zich mede uitstrekt tot de nadelige gevolgen voor de in de beschermde habitattypen voorkomende typische soorten en voor de overige soorten en habitats, voor zover deze noodzakelijk zijn voor de instandhouding van de beschermde habitattypen en soorten.
c) Derde vraag – Inaanmerkingneming van habitats en soorten buiten de betrokken beschermingszones
45. Met zijn derde vraag wenst de High Court te vernemen of een beoordeling als bedoeld in artikel 6, lid 3, van de habitatrichtlijn uitdrukkelijk moet ingaan op de gevolgen die het voorgenomen project heeft voor zowel beschermde soorten en habitats binnen het beschermde gebied als soorten en habitats buiten dit gebied.
46. In dit verband leggen Holohan e.a. terecht de nadruk op artikel 2, lid 3, van de habitatrichtlijn. Krachtens deze bepaling moet bij de op grond van deze richtlijn genomen maatregelen onder meer rekening worden gehouden met de regionale en lokale bijzonderheden. Voor de beoordeling van een eventuele aantasting van het betreffende gebied heeft dit tot gevolg dat deze aantasting niet los van de omgeving van dit gebied en de daar voorkomende bijzonderheden kan worden beoordeeld.
47. Ook het Hof heeft reeds erkend dat ook activiteiten die buiten beschermingszones worden verricht en die binnen deze zones schade aanrichten, moeten worden beoordeeld overeenkomstig artikel 6, lid 3, van de habitatrichtlijn.(19) Met name het arrest over de krachtcentrale van Moorburg is van belang voor de onderhavige procedure. Daarin ging het om mogelijke, door het koelsysteem van de centrale veroorzaakte sterfte van vissen voor de voortplanting waarvan stroomopwaarts beschermingszones waren ingericht. Aangezien het risico bestond dat de bouw van de centrale tot gevolg zou hebben dat minder vissen die zones zouden bereiken, tastte het project voor de centrale de beschermingszones als zodanig aan.
48. Bijgevolg is de aantasting van soorten buiten de toekomstige SAC of de SPA voor de beoordeling als bedoeld in artikel 6, lid 3, van de habitatrichtlijn relevant wanneer deze soorten rechtstreeks of als voor beschermde habitats typische soorten zijn beschermd, dan wel wanneer zij anderszins noodzakelijk zijn voor de instandhouding van beschermde habitats en soorten.
49. Bovendien kan ook de aantasting van habitats die buiten beschermingszones gelegen zijn, van belang zijn. Dit is met name het geval wanneer een beschermingszone weliswaar is ingesteld ter bescherming van bepaalde soorten, maar niet alle habitats omvat die door deze soorten worden gebruikt. Alsdan kan de achteruitgang van dergelijke habitats buiten de beschermingszones schade toebrengen aan de beschermde populaties in de beschermingszones.
50. Evenmin kan worden uitgesloten dat vanuit wetenschappelijk oogpunt bepaalde interacties kunnen worden aangewezen die ertoe leiden dat een aantasting van habitats buiten beschermingszones niet alleen schade toebrengt aan soorten maar ook aan habitats binnen die zones.
51. Of de habitats buiten de beschermingszones habitattypen zijn in de zin van bijlage I bij de habitatrichtlijn, lijkt daarentegen op het eerste gezicht zonder betekenis. Die habitats genieten namelijk in beginsel alleen binnen de beschermingszones als zodanig bescherming.
52. De in artikel 6, lid 3, van de habitatrichtlijn bedoelde beoordeling moet zich dan ook mede uitstrekken tot de aantasting van soorten of habitats buiten beschermingszones, wanneer die aantasting afbreuk kan doen aan de instandhoudingsdoelstellingen voor beschermingszones.
2. Achtste vraag – beslissingsbevoegdheden van de projectontwikkelaar
53. Met de achtste vraag wordt het Hof verzocht te verduidelijken of het met de habitatrichtlijn verenigbaar is dat over details van de bouwfase (zoals de bouwplaats en aanvoerroutes) pas een besluit wordt genomen nadat toestemming voor het project is verleend, en zo ja, of de bevoegde instantie mag toestaan dat de opdrachtgever – in casu het graafschap Kilkenny – daarover eenzijdig in de context van welke toegekende projectvergunning ook een besluit neemt dat aan de bevoegde instantie, dat wil zeggen de ABP, alleen ter kennis moet worden gebracht en niet door haar hoeft te worden goedgekeurd.
54. Volgens artikel 6, lid 3, tweede volzin, van de habitatrichtlijn geven de bevoegde nationale instanties slechts toestemming voor het plan of project nadat zij de zekerheid hebben verkregen dat het de natuurlijke kenmerken van het betrokken gebied niet zal aantasten.
55. De overeenkomstig artikel 6, lid 3, eerste volzin, van de habitatrichtlijn verrichte beoordeling mag dan ook geen leemten vertonen. Zij dient volledige, precieze en definitieve constateringen en conclusies te bevatten die elke redelijke wetenschappelijke twijfel over de gevolgen van de geplande werkzaamheden voor het betrokken beschermde gebied kunnen wegnemen.(20)
56. Bijgevolg mogen aan de opdrachtgever alleen beslissingen worden overgelaten ten aanzien waarvan er geen redelijke wetenschappelijke twijfel bestaat dat zij geen significante gevolgen zullen hebben voor het gebied in kwestie.
57. Dergelijke twijfels kunnen met name worden uitgesloten door voldoende specifieke vergunningsvoorwaarden die voor dergelijke beslissingen voorzien in een kader dat ervoor zorgt dat die beslissingen de natuurlijke kenmerken van het gebied niet kunnen aantasten.
58. Of in het hoofdgeding aan deze vereisten is voldaan, moet de nationale rechter beoordelen in het licht van de concrete omstandigheden van het litigieuze project.
59. Indien de voorwaarden voor details van de bouwfase ten tijde van de principiële goedkeuring van het plan of het project nog niet volledig kunnen worden beoordeeld, moet een gefaseerde beoordelings- en vergunningsprocedure worden gevolgd, zoals de Tsjechische Republiek opmerkt. Dit is een gebruikelijke aanpak op het gebied van milieueffectbeoordelingen.(21)
60. Op de achtste vraag moet derhalve worden geantwoord dat het in de context van een toegekende projectvergunning in de zin van artikel 6, lid 3, van de habitatrichtlijn alleen is toegestaan dat beslissingen over details van de bouwfase op een later tijdstip eenzijdig door de opdrachtgever worden genomen, wanneer elke redelijke wetenschappelijke twijfel is uitgesloten dat die beslissingen de natuurlijke kenmerken van het betrokken gebied niet zullen aantasten.
3. Negende tot en met elfde vraag – Redenen voor de besluiten van de vergunningverlenende instantie
61. Met zijn negende tot en met elfde vraag wenst de High Court meer te vernemen over de vereisten waaraan de motivering van een besluit als bedoeld in artikel 6, lid 3, tweede volzin, van de habitatrichtlijn moet voldoen, en met name of bepaalde twijfels over de toereikendheid van de verstrekte informatie uitdrukkelijk moeten worden ontkracht door de instantie die het besluit neemt.
62. Vanuit het oogpunt van het Unierecht kunnen deze onderling samenhangende vragen tot misverstanden leiden, aangezien de krachtens artikel 296, tweede alinea, VWEU vereiste motivering slechts inhoudt dat de redenering van de instelling die de handeling heeft verricht, duidelijk en ondubbelzinnig tot uitdrukking moet brengen dat de belanghebbenden de rechtvaardigingsgronden van de genomen maatregel kunnen kennen en de bevoegde rechter zijn toezicht kan uitoefenen.(22) Dat is evenwel niet waar het in deze zaak om gaat.
63. Veeleer is het in de procedure voor de nationale rechter omstreden of de opgegeven redenen toereikend zijn om het besluit van de ABP te rechtvaardigen. Zoals de partijen eensgezind erkennen, mag op grond van artikel 6, lid 3, tweede volzin, van de habitatrichtlijn namelijk alleen toestemming worden gegeven voor een plan of een project wanneer de beoordeling ervan volledige, precieze en definitieve constateringen en conclusies bevat die elke redelijke wetenschappelijke twijfel over de gevolgen van de geplande werken voor het betrokken beschermde gebied kunnen wegnemen.(23) In de beoordeling moet derhalve al bij al voldoende gedetailleerd en duidelijk worden uiteengezet waarom elke redelijke wetenschappelijke twijfel uitgesloten is.
64. Ierland maakt in dit verband een passende vergelijking met de rechtspraak over de MEB-richtlijn. Volgens deze rechtspraak hoeven besluiten als bedoeld in die richtlijn zelf niet de redenen te bevatten waarom het besluit in kwestie is vastgesteld, maar moet het bevoegde bestuursorgaan een belanghebbende die daarom verzoekt, wel deze redenen meedelen of hem de relevante informatie en documenten doen toekomen in antwoord op het ingediende verzoek.(24)
65. Dit geldt ook voor besluiten die worden vastgesteld op de grondslag van artikel 6, lid 3, van de habitatrichtlijn, aangezien ook deze bepaling niet voorziet in een specifieke vorm voor het verlenen van toestemming voor een project, maar zich beperkt tot het vereiste van een passende beoordeling. Het is dan ook mogelijk om een uitdrukkelijke motivering van het besluit te vervangen door een verwijzing naar het materiaal waarin de milieueffectbeoordeling bestaat. Benadrukt dient evenwel te worden dat deze gang van zaken niet tot gevolg mag hebben dat afbreuk wordt gedaan aan de effectieve rechterlijke bescherming van de betrokkene.(25)
66. Op basis hiervan kunnen de afzonderlijke vragen relatief eenvoudig worden beantwoord.
a) Negende vraag – Toelichting van een advies
67. Met de negende vraag wordt het Hof verzocht te verduidelijken of de bevoegde instantie verplicht is te documenteren in hoeverre in een aan haar voorgelegd wetenschappelijk advies wordt bepleit nadere informatie te vergaren alvorens een project goed te keuren, en wel op zodanig gedetailleerde en duidelijke wijze dat elke twijfel over de betekenis en de gevolgen van een dergelijk advies wordt weggenomen.
68. Of de bevoegde instantie daartoe verplicht is, hangt in wezen af van de inhoudelijke duidelijkheid van het advies in kwestie. Indien in het advies zelf reeds voldoende duidelijk alle redelijke wetenschappelijke twijfels worden uitgesloten, hoeft de instantie geen aanvullende toelichtingen te geven.
69. Sluit het advies zelf dergelijke twijfels daarentegen nog niet met de nodige duidelijkheid uit, dan kan de instantie slechts toestemming voor het project verlenen wanneer zij aanvullende informatie verstrekt waardoor de resterende twijfels worden weggenomen.
b) Tiende vraag – Redenen voor de verwerping van de conclusie van een inspecteur
70. De tiende vraag betreft een door een inspecteur van de bevoegde instantie getrokken conclusie die door die instantie wordt verworpen.
71. Ook in dit verband vormt het uitsluiten van redelijke wetenschappelijke twijfels het criterium voor de beoordeling van de noodzaak om aanvullende informatie te verstrekken. Indien de conclusie van de inspecteur aanleiding geeft tot dergelijke twijfels, kan alleen toestemming voor het project worden verleend wanneer de instantie aanvullende informatie verstrekt waardoor deze twijfels worden weggenomen.
72. Anders dan de ABP en Ierland betogen, doet het in dit verband niet ter zake in welke verhouding de inspecteur tot de instantie staat. Beslissend is veeleer of zijn conclusies aanleiding geven tot redelijke wetenschappelijke twijfels over de conclusies waarop de instantie zich baseert.
c) Elfde vraag – Onderbouwing van alle onderdelen van een besluit
73. Tot slot is de elfde vraag erop gericht de bestaande inzichten met betrekking tot de motiveringsplicht te veralgemenen. Met deze vraag wenst de verwijzende rechter te vernemen of de instantie alle onderdelen van haar besluit gedetailleerd en nauwkeurig moet onderbouwen.
74. Ook in dit verband geldt dat de bevoegde instantie in elk geval de onderdelen van haar besluit die aanleiding kunnen geven tot redelijke wetenschappelijke twijfel zo gedetailleerd en nauwkeurig moet onderbouwen dat dergelijke twijfel uitgesloten is.
75. Voor zover de ABP in het bijzonder benadrukt dat haar besluit niet alleen op de „Natura Impact Statement” stoelt, maar ook op een groot aantal andere gegevens, zij opgemerkt dat uit de motivering van het besluit moet blijken op welke van die gegevens dit besluit berust. Voor zover de gepresenteerde gegevens onderling tegenstrijdig zijn, moeten de tegenstrijdigheden in de motivering zodanig worden opgeheven dat elke redelijke wetenschappelijke twijfel over het besluit uitgesloten is.
d) Beantwoording van de negende tot en met de elfde vraag
76. Op de vragen 9 tot en met 11 moet dan ook worden geantwoord dat wanneer de onderdelen van een besluit waarbij voor een project toestemming wordt verleend overeenkomstig artikel 6, lid 3, van de habitatrichtlijn, aanleiding geven tot redelijke wetenschappelijke twijfels aan het feit dat het project in kwestie de natuurlijke kenmerken van het gebied niet zal aantasten, de bevoegde instantie deze onderdelen zo gedetailleerd en nauwkeurig moet onderbouwen dat dergelijke twijfels uitgesloten zijn. Dit geldt met name voor twijfels die rijzen naar aanleiding van de conclusies van een inspecteur. De instantie kan ter motivering van haar besluit weliswaar verwijzen naar een wetenschappelijk advies, maar dit advies moet op zijn beurt elke redelijke wetenschappelijke twijfel kunnen wegnemen.
B. De MEB-richtlijn
77. Wat de vragen over de MEB-richtlijn betreft, moet eerst worden bepaald welke versie ervan ratione temporis van toepassing is. Weliswaar wordt in het verzoek om een prejudiciële beslissing meermaals de gewijzigde versie van de richtlijn aangehaald, maar de meest recente, bij richtlijn 2014/52/EU(26) ingevoerde wijzigingen zijn volgens artikel 3 van laatstgenoemde richtlijn alleen van toepassing op projecten waarvoor vanaf 16 mei 2017 bepaalde procedurele stappen zijn gezet. In het hoofdgeding gaat het echter om een vergunningsbesluit van 11 juli 2014, waarop nog de voorschriften van de MEB-richtlijn in de vóór de wijziging geldende versie van toepassing zijn, wat zowel door de nationale rechter als door partijen wordt erkend.
78. Hiervan uitgaand, zal ik eerst de vraag met betrekking tot de informatie over de gevolgen voor bepaalde soorten beantwoorden, alvorens de vragen over de beoordeling van alternatieven te bespreken.
1. Vierde vraag – Onderzoek van de gevolgen voor soorten in de MEB
79. De vierde vraag betreft de bespreking van milieueffecten in de milieueffectbeoordeling. De vraag strekt tot verduidelijking of een milieueffectverklaring uitdrukkelijk moet ingaan op de vraag welke significante gevolgen het voorgenomen project heeft voor de in deze verklaring vermelde soorten.
80. De ABP betwijfelt of deze vraag relevant is voor de nationale procedure, aangezien deze vraag geen ontvankelijk voorwerp van deze procedure is. Daartegen kan evenwel worden ingebracht dat er volgens vaste rechtspraak(27) een vermoeden van relevantie geldt voor de vragen over de uitlegging van het Unierecht die de nationale rechter heeft gesteld binnen het onder zijn eigen verantwoordelijkheid geschetste wettelijke en feitelijke kader, waarvan het Hof de juistheid niet behoort te onderzoeken. Het Hof kan slechts weigeren uitspraak te doen op een verzoek van een nationale rechter om een prejudiciële beslissing, wanneer duidelijk blijkt dat de gevraagde uitlegging van Unierecht geen verband houdt met een reëel geschil of met het voorwerp van het hoofdgeding, of wanneer het vraagstuk van hypothetische aard is of het Hof niet beschikt over de gegevens, feitelijk en rechtens, die noodzakelijk zijn om een zinvol antwoord op de gestelde vragen te geven. Volgens deze criteria is de vierde vraag ontvankelijk.
81. Bij de in de vraag bedoelde milieueffectverklaring gaat het om een begrip van het Ierse recht, en het is niet de taak van het Hof om dit begrip uit te leggen. Volgens de door de ABP gegeven toelichting bij Section 50(2) van de Roads Act (Ierse wegenwet) omvat die verklaring echter in wezen de informatie die de opdrachtgever krachtens artikel 5, lid 3, van de MEB-richtlijn in verband met zijn aanvraag voor een vergunning moet verstrekken.
82. Ik vat deze vraag dan ook aldus op dat de verwijzende rechter wenst te vernemen of de opdrachtgever de in de vraag genoemde informatie moet verstrekken op grond van artikel 5, lid 3, van de MEB-richtlijn. Volgens het bepaalde onder c) van dat artikellid omvat de door de opdrachtgever te verstrekken informatie onder meer ten minste de nodige gegevens om de voornaamste milieueffecten die het project vermoedelijk zal hebben, te kunnen bepalen en beoordelen.
83. Uit artikel 5, lid 1, van de MEB-richtlijn en punt 3 van bijlage IV bij deze richtlijn blijkt welke milieu-elementen moeten worden onderzocht. Volgens deze bepalingen dient de opdrachtgever een beschrijving te geven van het milieu dat waarschijnlijk aanmerkelijke effecten zou ondervinden van het voorgenomen project. Tot dit milieu behoren met name de fauna en flora. Dit is in overeenstemming met het in artikel 3, onder a), van de MEB-richtlijn genoemde doel van de milieueffectbeoordeling, te weten het identificeren, beschrijven en beoordelen van de directe en indirecte effecten van een project op dieren en planten.
84. Aangezien fauna en flora bestaan uit de verschillende aanwezige soorten, moet de opdrachtgever informatie verstrekken over de effecten op specifieke soorten. Deze verplichting strekt zich echter niet uit tot alle effecten op alle aanwezige soorten, maar is beperkt tot de voornaamste effecten. Deze beperking tot de voornaamste effecten wordt overigens bevestigd door het feit dat de opdrachtgever volgens artikel 5, lid 1, van de MEB-richtlijn alleen informatie dient verstrekken die van belang is en redelijkerwijs mag worden verwacht.
85. Het begrip „voornaamste effecten” moet worden uitgelegd in het licht van artikel 1, lid 1, en artikel 2, lid 1, van de MEB-richtlijn, waarin is bepaald dat voor projecten die een aanzienlijk milieueffect kunnen hebben, is vereist dat hun effecten worden beoordeeld. Niet-aanzienlijke effecten kunnen daarentegen niet worden geacht te behoren tot de voornaamste effecten in de zin van artikel 5, lid 3, van de MEB-richtlijn.
86. Voor de vraag welke effecten als aanzienlijk moeten worden aangemerkt, kunnen verschillende gezichtspunten van belang zijn. Aan de juridische bescherming van de betrokken milieuelementen kunnen echter belangrijke richtsnoeren worden ontleend.
87. Zo moeten mogelijke effecten op soorten die bijvoorbeeld op grond van de habitatrichtlijn – of het nationale recht – zijn beschermd, in de regel als aanzienlijk worden beschouwd(28), zodat de opdrachtgever daarover ook informatie moet verstrekken, zelfs in gevallen waarin slechts enkele exemplaren worden getroffen.
88. Indien daarentegen slechts enkele exemplaren van wijdverbreide soorten worden getroffen die geen speciale bescherming genieten, gaat het normaal gesproken niet om de voornaamste effecten, waarover de opdrachtgever informatie moet verstrekken.
89. Op grond van de concrete omstandigheden van het individuele geval kunnen wellicht andere conclusies worden getrokken met betrekking tot de voornaamste mogelijke effecten. Zo kan de aantasting van één exemplaar van een wijdverbreide soort aanzienlijk worden geacht indien het om een uitzonderlijk exemplaar gaat, zoals een bijzonder oude boom.
90. Voor een bij de rechter wegens schending van artikel 5, lid 3, van de MEB-richtlijn ingesteld beroep tegen een vergunning betekent dit dat de verzoekende partij moet aantonen welke mogelijke aanzienlijke effecten van het project niet voldoende zijn onderzocht en besproken door de opdrachtgever. Dat bepaalde soorten weliswaar worden genoemd maar niet nader worden onderzocht, is daarvoor op zichzelf niet voldoende. Naargelang van de betrokken soorten kan het echter relatief eenvoudig zijn om uiteen te zetten waarom mogelijke effecten geacht kunnen worden aanzienlijk te zijn.
91. Samenvattend moet op de vierde vraag worden geantwoord dat de opdrachtgever krachtens artikel 5, lid 3, onder c), van de MEB-richtlijn verplicht is de nodige gegevens te verstrekken om mogelijke aanzienlijke effecten die het project op de flora en fauna kan hebben, te kunnen bepalen en beoordelen. Tot deze nodige gegevens behoren met name gegevens over de effecten op beschermde soorten en op soorten waarvan de getroffen populaties om andere redenen van bijzonder belang zijn.
2. Vijfde tot en met zevende vraag – Alternatieven in de milieueffectbeoordeling
92. De vijfde tot en met de zevende vraag hebben betrekking op informatie die de opdrachtgever verstrekt over alternatieven voor het onderzochte project. In het hoofdgeding is namelijk op een vroeg tijdstip overwogen om de betrokken riviervlakte te overspannen met een brug. Deze variant voor de voltooiing van de ringweg werd echter om financiële redenen verworpen. Met zijn vragen wenst de High Court te vernemen of de opdrachtgever niettemin gegevens moet verstrekken over de milieueffecten van een dergelijke uitvoering van het wegenbouwproject.
a) Vijfde vraag – Voornaamste alternatieven
93. De vijfde vraag is erop gericht te vernemen of zelfs een alternatief dat door de opdrachtgever in een vroeg stadium is verworpen, is aan te merken als een van „de voornaamste alternatieven” in de zin van artikel 5, lid 3, onder d), van de MEB-richtlijn.
94. Voor de beoordeling welke alternatieven als de voornaamste moeten worden beschouwd, dient het belang van deze alternatieven voor de milieueffecten van het project of voor de voorkoming van deze effecten beslissend te zijn. De MEB-richtlijn heeft namelijk volgens artikel 3 ervan tot doel de milieueffecten van projecten te identificeren, te beschrijven en te beoordelen. De beschrijving van alternatieven is dan ook vooral van belang voor zover zij van invloed kunnen zijn op de milieueffecten van het project.
95. Het tijdstip waarop een andere oplossing is verworpen, doet vanuit dit oogpunt niet ter zake, maar kan indirect wel van invloed zijn op de omvang van de motiveringsplicht. Deze omvang wordt aan de orde gesteld in de zesde en in de zevende vraag.
96. Voor artikel 5, lid 3, onder d), van de MEB-richtlijn zijn dus alternatieven van belang die een aanzienlijke invloed zouden kunnen hebben op de milieueffecten van het project.
b) Aanknoping bij de beoordeling door de opdrachtgever
97. Hoewel daarover in het verzoek om een prejudiciële beslissing geen vraag wordt gesteld, moet voor de beantwoording van de zesde en de zevende vraag worden ingegaan op het feit dat krachtens artikel 5, lid 3, onder d), van de MEB-richtlijn slechts informatie moet worden verstrekt over alternatieven die de opdrachtgever heeft onderzocht. De nationale rechter gaat ervan uit dat de opdrachtgever de bovengenoemde andere uitvoering van de ringweg heeft „onderzocht”. Niettemin is deze fundamentele keuze van de Uniewetgever om bij het onderzoek door de opdrachtgever aan te knopen ook van belang voor de gegevens die een opdrachtgever over de door hem onderzochte alternatieven verstrekt.
98. Gelet op de in artikel 191, lid 2, VWEU en artikel 37 van het Handvest van de grondrechten neergelegde doelstelling van het milieubeleid van de Unie om een hoog niveau van bescherming te waarborgen, alsmede op het voorzorgsbeginsel en het beginsel van preventief handelen, die eveneens in artikel 191, lid 2, VWEU zijn verankerd, lijkt het wenselijk om de alternatieven voor een project zo volledig mogelijk te onderzoeken. Een dergelijke aanpak zou het mogelijk maken de projectvariant te kiezen waarbij de nadelige milieueffecten van het project tot een minimum beperkt blijven.
99. Overeenkomstig deze overweging strekt het milieurapport in het kader van de strategische milieubeoordeling, dat op grond van artikel 5, lid 1, van de richtlijn betreffende de beoordeling van de gevolgen voor het milieu van bepaalde plannen en programma’s(29) moet worden opgesteld, zich mede uit tot de redelijke alternatieven.
100. Met artikel 5, lid 3, onder d), van de MEB-richtlijn heeft de Uniewetgever evenwel voor een andere benadering gekozen. Volgens deze bepaling moet de door de opdrachtgever te verstrekken informatie ten minste een schets bevatten van de voornaamste alternatieven die hij heeft onderzocht, met opgave van de voornaamste motieven voor zijn keuze, met inachtneming van de milieueffecten. In bijlage IV, punt 2, wordt dit herhaald.
– Wetgevingsgeschiedenis
101. Zoals de verwijzende rechter, de ABP en Ierland uiteenzetten, blijkt deze keuze van de wetgever ook duidelijk uit de totstandkomingsgeschiedenis van richtlijn 97/11/EG.(30) Zowel de Commissie(31) als het Parlement(32) stelde namelijk voor de opdrachtgever de verplichting op te leggen om een beschrijving van de voornaamste denkbare alternatieven over te leggen. Zij wisten voor dit voorstel evenwel geen meerderheid te verkrijgen.
102. Bovendien had de Commissie reeds in 1980 een beschrijving van de „redelijke alternatieven” voorgesteld(33), maar ook toen heeft de Raad de verplichting beperkt tot de formulering die ook voorkomt in de thans van kracht zijnde MEB-richtlijn.(34)
103. Ook bij de meest recente, nog niet toepasselijke wijzigingen, die zijn doorgevoerd bij richtlijn 2014/52, wordt – ondanks verdergaande voorstellen van de Commissie(35) en het Parlement(36) – in artikel 5, lid 1, onder d), vastgehouden aan het voorschrift dat slechts een beschrijving van de door de opdrachtgever onderzochte redelijke alternatieven is vereist.
104. De wetgevingsgeschiedenis met betrekking tot artikel 5, lid 3, onder d), van de MEB-richtlijn bevestigt dus de uit de bewoordingen ervan voortvloeiende conclusie dat de opdrachtgever alleen informatie dient te verstrekken over alternatieven die hij heeft onderzocht, en niet over alternatieven die mogelijkerwijs zinvol zijn maar die hij niet heeft bestudeerd.
– Verdrag van Espoo
105. Uit het in het verzoek om een prejudiciële beslissing vermelde Verdrag van Espoo volgen verdergaande verplichtingen om alternatieven te onderzoeken die losstaan van de materieelrechtelijke vereisten die voor het betrokken project gelden.(37) Krachtens artikel 4, lid 1, en aanhangsel II, onder b), c) en d), moet namelijk een beschrijving van redelijke alternatieven en van de milieueffecten daarvan worden gegeven.
106. Volgens artikel 2, lid 2, van het bovengenoemde verdrag strekt het echter niet tot regeling van de milieueffectbeoordeling voor alle projecten die onder de MEB-richtlijn vallen, maar alleen voor bepaalde projecten die mogelijk een belangrijk nadelig grensoverschrijdend effect hebben.
107. Met het oog op een uniforme toepassing zou het ongetwijfeld wenselijk zijn de MEB-richtlijn uit te leggen in overeenstemming met het verdrag(38), aangezien de richtlijn grotendeels bedoeld is om uitvoering te geven aan dat verdrag.(39) Tevens moeten de bevoegdheden van de Unie met inachtneming van het volkenrecht worden uitgeoefend, zodat de uitlegging van het afgeleide recht van de Unie in beginsel moet stroken met haar volkenrechtelijke verplichtingen.(40)
108. Gelet op de bewoordingen en de wetgevingsgeschiedenis van artikel 5, lid 3, onder d), van de MEB-richtlijn is het echter niet mogelijk deze bepaling aldus uit te leggen dat alleen toestemming mag worden gegeven voor een project wanneer ook de redelijke alternatieven worden beschreven en de milieueffecten daarvan worden beoordeeld.
109. De verwijzende rechter heeft niet gevraagd of bij bepaalde projecten de in het Verdrag van Espoo neergelegde regeling inzake het onderzoek van alternatieven in aanvulling op de MEB-richtlijn rechtstreeks van toepassing is op grond dat zij, gelet op haar bewoordingen alsook op het doel en de aard van de overeenkomst, een duidelijke en nauwkeurig omschreven verplichting behelst voor de uitvoering of werking waarvan geen verdere handeling is vereist.(41) Uiteindelijk is deze vraag vermoedelijk ook niet relevant voor de beslechting van het hoofdgeding, aangezien het litigieuze project niet binnen de werkingssfeer van het verdrag lijkt te vallen. Daarom hoeft het Hof zich niet over deze vraag uit te spreken.
– Indeling in het systeem en naar de doelen van de MEB-richtlijn
110. Op het eerste gezicht is het onbevredigend dat het onderzoek van alternatieven in het kader van de milieueffectbeoordeling voornamelijk afhankelijk is van de opdrachtgever. Deze regeling is echter – althans in grote lijnen – in overeenstemming met de overwegend procedurele aard van de MEB-richtlijn.
111. Uit de MEB-richtlijn blijkt namelijk niet of en op welke wijze bij de beslissing over een project rekening moet worden gehouden met de keuzemotieven in het licht van de milieueffecten. Deze richtlijn stelt immers geen materieelrechtelijke eisen aan de goedkeuring van het project.(42)
112. Ook de door Holohan e.a. benadrukte fundamentele of wezenlijke verplichting van artikel 3 van de MEB-richtlijn dat de directe en indirecte effecten van een project op bepaalde factoren niet alleen moeten worden geïdentificeerd en beschreven, maar bovendien per geval op passende wijze moeten worden beoordeeld(43), brengt niet met zich mee dat materiële eisen worden gesteld aan het project in kwestie.
113. De opdrachtgever kan dienovereenkomstig slechts op grond van andere regelingen verplicht zijn om rekening te houden met alternatieven en deze in dat geval ook te documenteren.
114. Zo is voor een vergunning op grond van artikel 6, lid 4, van de habitatrichtlijn vereist dat alternatieve oplossingen ontbreken. Een dergelijke vergunning zou in het hoofdgeding tot de mogelijkheden behoren indien het niet mogelijk zou blijken elke redelijke wetenschappelijke twijfel uit te sluiten dat het project de natuurlijke kenmerken van de beschermingszones in kwestie niet zal aantasten.
115. Bovendien zou in het onderhavige geval ook de bescherming van soorten ertoe kunnen nopen dat alternatieven worden onderzocht. Uit het verzoek om een prejudiciële beslissing komt namelijk naar voren dat er – vermoedelijk in verband met de aanwezigheid van vleermuizen – wordt gediscussieerd over de noodzaak om af te wijken van het systeem van strikte bescherming waarin artikel 12 van de habitatrichtlijn voorziet.(44) Dergelijke afwijkingen zijn volgens artikel 16 alleen toegestaan wanneer er geen andere bevredigende oplossing bestaat.
116. Tevens is het mogelijk dat de vergunningverlenende instantie de opdrachtgever overeenkomstig overweging 13 van de MEB-richtlijn verzoekt informatie over alternatieven te verstrekken. Dat zou met name noodzakelijk kunnen zijn in gevallen waarin die instantie een discretionaire beslissing moet nemen over de goedkeuring van het betreffende project.
117. Tot slot voert het Verenigd Koninkrijk terecht aan dat het onderzoek van alternatieven in het kader van de strategische milieubeoordeling van plannen en programma’s op zijn minst gedeeltelijk compensatie biedt voor het feit dat er geen verplichting bestaat om in het kader van de milieueffectbeoordeling van projecten alternatieven te onderzoeken.
c) Zesde en zevende vraag – Milieueffecten van de alternatieven
118. Met zijn zesde en zijn zevende vraag wenst de High Court te vernemen welke informatie de opdrachtgever over de milieueffecten van de alternatieven moet verstrekken. In de zevende vraag gaat het erom of deze effecten überhaupt moeten worden beschreven, terwijl de zesde vraag ziet op de omvang van deze beschrijving voor het geval dat zij is vereist.
119. Krachtens artikel 5, lid 3, onder d), van de MEB-richtlijn moet de door de opdrachtgever te verstrekken informatie ten minste de voornaamste motieven voor zijn keuze, met inachtneming van de milieueffecten, bevatten.
120. In deze regeling komt opnieuw tot uitdrukking dat artikel 5, lid 3, onder d), van de MEB-richtlijn systematisch aanknoopt bij het onderzoek van de alternatieven door de opdrachtgever. De richtlijn verplicht de opdrachtgever althans niet om bij zijn beslissing rekening te houden met de milieueffecten van de verschillende alternatieven, laat staan om zijn keuze daarvan te laten afhangen. In plaats daarvan wordt hij er uitsluitend toe verplicht de motieven voor zijn keuze uiteen te zetten, voor zover die betrekking hebben op de milieueffecten.
121. Indien de milieueffecten echter bij de keuze geen rol hebben gespeeld, maar puur financiële overwegingen de doorslag hebben gegeven, wat in casu het geval lijkt te zijn, is er ook geen sprake van keuzemotieven die uiteengezet dienen te worden.
122. Met name houdt artikel 5, lid 3, onder d), van de MEB-richtlijn niet de verplichting in om de milieueffecten van de alternatieven te identificeren, te beschrijven en te beoordelen.
123. De situatie zou evenwel anders liggen indien de opdrachtgever op grond van materieelrechtelijke voorschriften die deel uitmaken van andere regelingen, verplicht zou zijn om rekening te houden met alternatieven.(45) In dat geval moet hij deze in de regel ook op grond van artikel 5, lid 3, onder d), van de MEB-richtlijn beschrijven en de motieven uiteenzetten die de keuze voor het alternatief in kwestie in het kader van die andere regelingen rechtvaardigen, voor zover die betrekking hebben op de milieueffecten.
124. Volgens artikel 5, lid 3, onder d), van de MEB-richtlijn moet de opdrachtgever dus de motieven uiteenzetten die een rol hebben gespeeld bij zijn keuze tussen de verschillende mogelijke oplossingen, voor zover die motieven betrekking hebben op de milieueffecten van het project en de alternatieven.
V. Conclusie
125. Ik geef het Hof dan ook in overweging de prejudiciële vragen te beantwoorden als volgt:
„1) In het kader van de beoordeling als bedoeld in artikel 6, lid 3, van richtlijn 92/43/EEG inzake de instandhouding van de natuurlijke habitats en de wilde flora en fauna moeten weliswaar niet alle habitats en soorten waarvoor het gebied op de lijst van de gebieden van communautair belang is geplaatst of overeenkomstig de richtlijn 2009/147/EG inzake het behoud van de vogelstand als speciale beschermingszone is aangewezen, uitdrukkelijk worden vermeld, maar deze beoordeling moet op zijn minst impliciet volledige, precieze en definitieve constateringen en conclusies bevatten die elke redelijke wetenschappelijke twijfel over de gevolgen van de onderzochte werken voor de beschermde habitattypen en soorten kunnen wegnemen (eerste vraag).
2) Bij de beoordeling als bedoeld in artikel 6, lid 3, van richtlijn 92/43 wordt alleen op passende wijze rekening gehouden met de gevolgen voor de instandhoudingsdoelstellingen van een gebied, wanneer die beoordeling zich mede uitstrekt tot de nadelige gevolgen voor de in de beschermde habitattypen voorkomende typische soorten en voor de overige soorten en habitats, voor zover deze noodzakelijk zijn voor de instandhouding van de beschermde habitattypen en soorten (tweede vraag).
3) De in artikel 6, lid 3, van richtlijn 92/43 bedoelde beoordeling moet zich mede uitstrekken tot de aantasting van soorten of habitats buiten beschermingszones, wanneer die aantasting afbreuk kan doen aan de instandhoudingsdoelstellingen voor beschermingszones (derde vraag).
4) In de context van een toegekende projectvergunning in de zin van artikel 6, lid 3, van richtlijn 92/43 is het alleen toegestaan dat beslissingen over details van de bouwfase op een later tijdstip eenzijdig door de opdrachtgever worden genomen, wanneer elke redelijke wetenschappelijke twijfel is uitgesloten dat die beslissingen de natuurlijke kenmerken van het betrokken gebied niet zullen aantasten (achtste vraag).
5) Wanneer de onderdelen van een besluit waarbij voor een project toestemming wordt verleend overeenkomstig artikel 6, lid 3, van richtlijn 92/43, aanleiding geven tot redelijke wetenschappelijke twijfels aan het feit dat het project in kwestie de natuurlijke kenmerken van het gebied niet zal aantasten, moet de bevoegde instantie deze onderdelen zo gedetailleerd en nauwkeurig onderbouwen dat dergelijke twijfels uitgesloten zijn. Dit geldt met name voor twijfels die rijzen naar aanleiding van de conclusies van een inspecteur. De instantie kan ter motivering van haar besluit weliswaar verwijzen naar een wetenschappelijk advies, maar dit advies moet op zijn beurt elke redelijke wetenschappelijke twijfel kunnen wegnemen (negende, tiende en elfde vraag).
6) De opdrachtgever is krachtens artikel 5, lid 3, onder c), van richtlijn 2011/92/EU betreffende de milieueffectbeoordeling van bepaalde openbare en particuliere projecten verplicht de nodige gegevens te verstrekken om mogelijke aanzienlijke effecten die het project op de flora en fauna kan hebben, te kunnen bepalen en beoordelen (vierde vraag).
7) Voor artikel 5, lid 3, onder d), van richtlijn 2011/92 zijn alternatieven van belang die een aanzienlijke invloed zouden kunnen hebben op de milieueffecten van het project (vijfde vraag).
8) Volgens artikel 5, lid 3, onder d), van richtlijn 2011/92 moet de opdrachtgever de motieven uiteenzetten die een rol hebben gespeeld bij zijn keuze tussen de verschillende mogelijke oplossingen, voor zover die motieven betrekking hebben op de milieueffecten van het project en de alternatieven (zesde en zevende vraag).”