OPINIA RZECZNIKA GENERALNEGO
JULIANE KOKOTT
przedstawiona w dniu 7 sierpnia 2018 r.(1)
Sprawa C‑461/17
Brian Holohan i in.,
przeciwko
An Bord Pleanála,
przy udziale:
National Parks and Wildlife Service (NPWS)
[wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym złożony przez High Court (sąd wyższej instancji, Irlandia)]
Odesłanie prejudycjalne – Środowisko naturalne – Dyrektywa 92/43/EWG – Ochrona siedlisk przyrodniczych oraz dzikiej fauny i flory – Dyrektywa 2011/92/UE – Ocena skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko – Specjalny obszar ochrony – Odpowiednia ocena skutków przedsięwzięcia dla danego obszaru – Inwestycja drogowa – Uzasadnienie – Rozwiązania alternatywne
I. Wprowadzenie
1. Prawo ochrony środowiska Unii Europejskiej wymaga różnych ocen wpływu na środowisko. Szczególne znaczenie dla indywidualnych przedsięwzięć mają ocena oddziaływania na środowisko zgodnie z dyrektywą OOŚ(2) oraz odpowiednia ocena skutków dla danego terenu z punktu widzenia założeń jego ochrony zgodnie z dyrektywą siedliskową(3).
2. Niniejszy wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym w związku z zezwoleniem na obwodnicę Kilkenny w Irlandii stwarza Trybunałowi okazję do sprecyzowania merytorycznych wymogów tej oceny, w szczególności w odniesieniu do gatunków dotkniętych przedsięwzięciem i oceny alternatywnych rozwiązań.
3. Trudności stwarzają przede wszystkim pytania dotyczące traktowania alternatywnych rozwiązań w ocenie oddziaływania na środowisko, jednak wszystkie odpowiedzi na przedłożone pytania mogą w sposób wartościowy przyczynić się do pewności prawa w zakresie dokonywania obydwu rodzajów oceny.
II. Ramy prawne
A. Prawo Unii
1. Dyrektywa siedliskowa
4. Artykuł 1 lit. e) dyrektywy siedliskowej definiuje stan ochrony siedliska przyrodniczego jako:
„sumę oddziaływań na siedlisko przyrodnicze oraz na jego typowe gatunki, które mogą mieć wpływ na jego długofalowe naturalne rozmieszczenie, strukturę i funkcje oraz na długoterminowe przetrwanie jego typowych gatunków w obrębie terytorium, o którym mowa w art. 2.
Stan ochrony siedliska przyrodniczego zostanie uznany za »właściwy«, jeśli
– jego naturalny zasięg i obszary mieszczące się w obrębie tego zasięgu są stałe lub się powiększają,
– szczególna struktura i funkcje konieczne do jego długotrwałego zachowania istnieją i prawdopodobnie będą istnieć w dającej się przewidzieć przyszłości,
oraz
– stan ochrony jego typowych gatunków jest właściwy, w rozumieniu lit. i)”.
5. Artykuł 2 ust. 2 i 3 dyrektywy siedliskowej określa zasadnicze cele jej stosowania:
„2. Środki podejmowane zgodnie z niniejszą dyrektywą mają na celu zachowanie lub odtworzenie, we właściwym stanie ochrony, siedlisk przyrodniczych oraz gatunków dzikiej fauny i flory ważnych dla Wspólnoty.
3. Środki podejmowane zgodnie z niniejszą dyrektywą uwzględniają wymogi gospodarcze, społeczne i kulturowe oraz cechy regionalne i lokalne”.
6. Ocena planów i przedsięwzięć jest uregulowana w art. 6 ust. 3 dyrektywy siedliskowej w następujący sposób:
„Każdy plan lub przedsięwzięcie, które nie jest bezpośrednio związane lub konieczne do zagospodarowania terenu, ale które może na nie w istotny sposób oddziaływać, zarówno oddzielnie, jak i w połączeniu z innymi planami lub przedsięwzięciami, podlega odpowiedniej ocenie jego skutków dla danego terenu z punktu widzenia założeń jego ochrony. W świetle wniosków wynikających z tej oceny oraz bez uszczerbku dla przepisów ust. 4 właściwe władze krajowe wyrażają zgodę na ten plan lub przedsięwzięcie dopiero po upewnieniu się, że nie wpłynie on niekorzystnie na dany teren oraz, w stosownych przypadkach, po uzyskaniu opinii całego społeczeństwa”.
7. Zgodnie z art. 7 dyrektywy siedliskowej art. 6 ust. 2–4 obowiązuje także w odniesieniu do specjalnych obszarów ochrony określonych zgodnie z art. 4 dyrektywy ptasiej(4).
2. Dyrektywa OOŚ
8. Podstawową treść oceny oddziaływania na środowisko określa art. 3 dyrektywy OOŚ:
„Ocena oddziaływania na środowisko określa, opisuje i ocenia we właściwy sposób dla każdego indywidualnego przypadku i zgodnie z art. 4–12 bezpośrednie i pośrednie skutki przedsięwzięcia dla następujących elementów:
a) istot ludzkich, fauny i flory;
b) gleby, wód, powietrza, klimatu i krajobrazu;
c) dóbr materialnych i dziedzictwa kultury;
d) oddziaływania między elementami, o których mowa w lit. a), b) i c)”.
9. Artykuł 5 ust. 1 i 3 dyrektywy OOŚ określa, jakie informacje musi dostarczyć wykonawca:
„1. W przypadku przedsięwzięć, które stosownie do art. 4 mają podlegać ocenie oddziaływania na środowisko zgodnie z niniejszym artykułem oraz art. 6–10, państwa członkowskie przyjmują środki niezbędne do zapewnienia, by wykonawca dostarczył we właściwej formie informacje wyszczególnione w załączniku IV w zakresie, w jakim:
a) państwa członkowskie uznają, że te informacje są odpowiednie dla danego etapu procedury zezwolenia i dla szczególnych cech określonego przedsięwzięcia lub typu przedsięwzięcia oraz dla cech środowiskowych, które mogą być naruszone;
b) państwa członkowskie uznają, że można w sposób uzasadniony żądać od wykonawcy zebrania takich informacji, uwzględniając między innymi obecny stan wiedzy i metody oceny.
2. […]
3. Informacje, które mają być dostarczone przez wykonawcę zgodnie z ust. 1, zawierają co najmniej:
a) opis przedsięwzięcia zawierający informacje o miejscu, projekcie i wielkości przedsięwzięcia;
b) opis środków przewidzianych w celu uniknięcia, zmniejszenia i, jeżeli to możliwe, naprawienie poważnych niekorzystnych skutków;
c) dane wymagane do rozpoznania i oszacowania głównych skutków, które mogą być spowodowane w środowisku przez to przedsięwzięcie;
d) zarys zasadniczych alternatywnych rozwiązań rozważanych przez wykonawcę, łącznie ze wskazaniem głównych powodów dokonanego przez niego wyboru, uwzględniającego skutki środowiskowe;
e) podsumowanie w języku nietechnicznym informacji, o których mowa w lit. a)–d)”.
10. Załącznik IV do dyrektywy OOŚ precyzuje informacje dostarczane na podstawie art. 5, w szczególności w odniesieniu do alternatywnych rozwiązań i szczególnych skutków środowiskowych, które należy zbadać:
„2. Zarys głównych alternatywnych rozwiązań rozpatrzonych przez wykonawcę, włącznie ze wskazaniem głównych powodów dokonanego przez niego wyboru, uwzględniającego skutki środowiskowe.
3. Opis aspektów środowiska, na które może w znaczący sposób oddziaływać wnioskowane przedsięwzięcie, obejmujący w szczególności zaludnienie, faunę, florę, glebę, wodę, powietrze, czynniki klimatyczne, dobra materialne, włącznie z dziedzictwem architektonicznym i archeologicznym, krajobraz oraz wzajemne oddziaływanie między tymi czynnikami”.
11. Motyw 13 dyrektywy OOŚ odnosi się do procedury ustalania zakresu zgodnie z art. 5 ust. 2 dyrektywy OOŚ:
„Należy ustanowić procedurę, która umożliwi wykonawcy uzyskanie opinii od właściwych organów, dotyczącej treści i zakresu informacji, które mają być opracowane i dostarczone w celu przeprowadzenia oceny. W ramach tej procedury państwa członkowskie mogą żądać, aby wykonawca dostarczył, między innymi, alternatywne rozwiązania dla przedsięwzięć, w których sprawie zamierza złożyć wniosek”.
III. Stan faktyczny i wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym
12. An Bord Pleanála (komisja ds. zagospodarowania przestrzennego) jest irlandzkim organem właściwym dla wydawania zezwoleń w zakresie zagospodarowania przestrzennego w zakresie planowanych inwestycji drogowych, do której obowiązków należy określanie zakresu wymaganych informacji dla potrzeb przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko oraz przeprowadzanie konsultacji w sprawie przedłożonych informacji.
13. W 2008 r. Kilkenny County Council (rada hrabstwa Kilkenny, Irlandia) złożyła wniosek do An Bord Pleanála o wydanie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, polegającej na budowie nowej drogi oraz mostu na rzece Nore, a także o zatwierdzeniu wywłaszczenia niezbędnych gruntów. Ta droga ma przyczynić się do ukończenia obwodnicy wokół miasta Kilkenny, między innymi z myślą o zmniejszeniu natężenia ruchu drogowego w centrum miasta. Planowana droga przecina szereg obszarów ochrony przyrody: wyznaczony na podstawie dyrektywy ptasiej Special Protection Area (obszar specjalnej ochrony, zwany dalej „SPA”) „River Nore SPA” (kod Natura 2000: IE0004233), candidate Special Area of Conservation (obszar zgłoszony jako specjalny obszar ochrony, zwany dalej „przyszłym SAC”) w rozumieniu dyrektywy siedliskowej, mianowicie „River Barrow and River Nore SAC” (kod Natura 2000: IE0002162), a także obszar zgłoszony jako National Heritage Area (NHA, obszar dziedzictwa narodowego).
14. W dniu 11 lipca 2014 r. An Bord Pleanála (komisja ds. zagospodarowania przestrzennego) wydała decyzję, którą zatwierdziła planowaną inwestycję drogową, zwaną Kilkenny Northern Ring Road extension (przedłużeniem północnej obwodnicy Kilkenny), a także wnioskowane zarządzenie o wywłaszczeniu gruntów. Skarżący wnieśli skargę na tę decyzję do sądu odsyłającego, w której domagali się jej uchylenia jako niezgodnej z przepisami prawa Unii.
15. W dniu 4 maja 2017 r. High Court (sąd wyższej instancji) postanowił w tym postępowaniu zwrócić się do Trybunału Sprawiedliwości z następującym wnioskiem o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym, który wpłynął do Trybunału w dniu 28 lipca 2017 r.:
„1) Czy dyrektywa siedliskowa ma taki skutek, że »Natura Impact Statement« (raport oddziaływania na obszary Natura 2000) musi wskazywać w pełnym zakresie siedliska i gatunki, dla których ochrony został wpisany do wykazu?
2) Czy dyrektywa siedliskowa ma taki skutek, że potencjalne oddziaływanie na wszystkie gatunki (w przeciwieństwie do oddziaływania jedynie na gatunki chronione), które przyczyniają się do istnienia chronionego siedliska i stanowią jego część, musi być wskazane i omówione w raporcie oddziaływania na obszary Natura 2000?
3) Czy dyrektywa siedliskowa ma taki skutek, że raport oddziaływania na obszary Natura 2000 musi w sposób wyraźny odnieść się do oddziaływania planowanej inwestycji na chronione gatunki i siedliska, zarówno znajdujące się na terenie specjalnego obszaru ochrony, jak i na gatunki i siedliska znajdujące się poza jego granicami?
4) Czy dyrektywa OOŚ ma taki skutek, że raport oddziaływania na środowisko musi w sposób wyraźny odnieść się do tego, czy planowana inwestycja będzie istotnie oddziaływała na gatunki wskazane w ocenie?
5) Czy opcja, którą wykonawca rozważał i omówił w ocenie oddziaływania na środowisko, czy też opcja, za którą opowiedziały się niektóre zainteresowane podmioty, czy opcja, która była rozpatrywana przez właściwy organ, stanowi »zasadnicze rozwiązanie alternatywne« w rozumieniu art. 5 ust. 3 lit. d) dyrektywy OOŚ, nawet jeśli została ona odrzucona przez wykonawcę na wczesnym etapie?
6) Czy dyrektywa OOŚ ma taki skutek, że ocena oddziaływania na środowisko powinna zawierać wystarczające informacje dotyczące oddziaływania na środowisko każdego rozwiązania alternatywnego, co umożliwiłoby dokonanie porównania celowości poszczególnych rozwiązań alternatywnych z punktu widzenia ochrony środowiska, czy też raport oddziaływania na środowisko musi wyraźnie wskazywać, w jaki sposób zostały uwzględnione skutki środowiskowe poszczególnych rozwiązań alternatywnych?
7) Czy – określony w art. 5 ust. 3 lit. d) dyrektywy OOŚ – wymóg, by wybór dokonany przez wykonawcę »uwzględniał skutki środowiskowe«, dotyczy tylko wybranej opcji, czy też rozważanych zasadniczych rozwiązań alternatywnych, co wymaga ich analizy pod kątem ich skutków środowiskowych?
8) Czy okoliczność, że szczegółowe zagadnienia dotyczące etapu budowy (takie jak lokalizacja zaplecza budowy i tras transportowych) zostaną ustalone w drodze decyzji wydanej po uzyskaniu zezwolenia, jest zgodna z celami realizowanymi przez dyrektywę siedliskową, a jeśli tak, to czy właściwy organ może zezwolić, aby wspomniane zagadnienia w kontekście każdego wydanego zezwolenia na inwestycję były rozstrzygane w drodze jednostronnej decyzji wykonawcy, przekazywanej do wiadomości właściwego organu, a nie przez niego zatwierdzanej?
9) Czy dyrektywa siedliskowa ma taki skutek, że właściwy organ ma obowiązek udokumentować – w sposób wystarczająco szczegółowy i jasny, tak aby rozwiać wszelkie wątpliwości odnośnie do znaczenia i skutków takiej opinii – zakres, w jakim przedstawiona mu opinia naukowa opowiada się za uzyskaniem dodatkowych informacji przed wydaniem zezwolenia na inwestycję?
10) Czy dyrektywa siedliskowa ma taki skutek, że właściwy organ ma obowiązek przedstawić powody lub szczegółowe powody odrzucenia wniosku swojego inspektora, zgodnie z którym przed wydaniem zezwolenie na inwestycję niezbędne jest uzyskanie dodatkowych informacji bądź przeprowadzenie badań naukowych?
11) Czy dyrektywa siedliskowa ma taki skutek, że właściwy organ, przeprowadzając odpowiednią ocenę, ma obowiązek przedstawić szczegółowe i wyraźne uzasadnienie każdego elementu swojej decyzji?”.
16. Pisemne stanowiska zajęli B. Holohan i in., An Bord Pleanála, Irlandia, rządy czeski i Zjednoczonego Królestwa oraz Komisja Europejska. Rząd czeski nie uczestniczył jednak w rozprawie w dniu 16 maja 2018 r.
IV. Ocena prawna
17. Poniżej odpowiem najpierw na pytania dotyczące dyrektywy siedliskowej, a następnie na pytania dotyczące dyrektywy OOŚ,
A. W przedmiocie dyrektywy siedliskowej
18. Pytania dotyczące dyrektywy siedliskowej dotyczą najpierw zakresu oceny zgodnie z art. 6 ust. 3 dyrektywy siedliskowej (o tym bliżej w śródtytule 1), potem kompetencji decyzyjnych, które mogą zostać delegowane na wykonawcę w przypadku dopuszczenia przedsięwzięcia (o tym bliżej w śródtytule 2), i wreszcie wymogów dotyczących uzasadnienia dla dopuszczenia przedsięwzięcia (o tym bliżej w śródtytule 3).
1. W przedmiocie pierwszych trzech pytań – zakres oceny zgodnie z art. 6 ust. 3 dyrektywy siedliskowej
19. Pierwsze trzy pytania High Court (sądu wyższej instancji) dotyczą zakresu oceny zgodnie z art. 6 ust. 3 dyrektywy siedliskowej. Sąd pyta mianowicie, czy należy podać określone dane w „Natura Impact Statement” (ocenie oddziaływania na obszary Natura 2000).
20. Dyrektywa siedliskowa nie ustanawia jednak żadnych szczególnych metod przeprowadzania takiej oceny(5), a tym bardziej nie stawia żadnych szczegółowych wymogów dla przewidzianego w prawie irlandzkim „Natura Impact Statement”. Ponadto An Bord Pleanála wskazuje, że oprócz tego dokumentu zostały jeszcze przedłożone dalsze opinie i wszystkie one muszą zostać uwzględnione w ramach oceny zgodnie z art. 6 ust. 3 dyrektywy siedliskowej.
21. W celu udzielenia odpowiedzi na te pytania Trybunał może jednak wyjaśnić, jakie wymogi należy stawiać ocenie zgodnie z art. 6 ust. 3 dyrektywy siedliskowej.
a) W przedmiocie pytania pierwszego – wskazanie wszystkich chronionych typów siedlisk i gatunków
22. W pytaniu pierwszym High Court (sąd wyższej instancji) zmierza do ustalenia, czy ocena zgodnie z art. 6 ust. 3 dyrektywy siedliskowej musi wskazywać w pełnym zakresie siedliska i gatunki, dla których obszar został umieszczony w wykazie obszarów mających znaczenie dla Wspólnoty. Tło tego pytania stanowi nieujęcie w przedłożonych dokumentach podlegających ocenie różnych gatunków i typów siedlisk, dla których ochrony został ustanowiony obszar mający znaczenie dla Wspólnoty.
23. Jak pokażę poniżej, ocena powinna wprawdzie wyraźnie wykluczyć każde istotne oddziaływanie na wszystkie chronione typy siedlisk i gatunki na tym obszarze, jednak może to nastąpić również domyślnie.
24. Artykuł 6 dyrektywy siedliskowej nakłada szereg specjalnych obowiązków i procedur, które mają zagwarantować, jak wynika z jej art. 2 ust. 2, zachowanie lub w danym wypadku odtworzenie, we właściwym stanie ochrony, siedlisk przyrodniczych oraz gatunków dzikiej fauny i flory będących przedmiotem zainteresowania Unii Europejskiej(6).
25. W tym celu art. 6 ust. 3 dyrektywy siedliskowej przewiduje procedurę oceny, która za pomocą uprzedniego badania ma zapewnić, aby pozwolenia na plan lub przedsięwzięcie, które nie jest bezpośrednio związane z zagospodarowaniem terenu lub do niego konieczne, ale które może w istotny sposób na niego oddziaływać, udzielano jedynie wówczas, gdy ten plan lub przedsięwzięcie (faktycznie) nie wpłynie niekorzystnie na dany teren(7).
26. Zgodnie z art. 6 ust. 3 zdanie pierwsze dyrektywy siedliskowej każdy plan lub przedsięwzięcie podlega odpowiedniej ocenie jego skutków dla tego terenu z punktu widzenia założeń jego ochrony, jeżeli na podstawie obiektywnych informacji nie można wykluczyć, że dany plan lub przedsięwzięcie będzie oddziaływać na dany teren w istotny sposób, zarówno oddzielnie, jak i w połączeniu z innymi planami lub przedsięwzięciami(8). Należy przy tym zidentyfikować z uwzględnieniem najnowszej wiedzy naukowej w tej dziedzinie wszystkie aspekty danego planu lub przedsięwzięcia, które mogłyby wpłynąć na ustalone cele w zakresie ochrony tego terenu(9). Ocena tego ryzyka powinna być dokonana w szczególności w świetle charakterystyki i specyficznych uwarunkowań środowiskowych terenu, którego dotyczy plan lub przedsięwzięcie(10).
27. Plan lub przedsięwzięcie należy uznać za mogące oddziaływać na teren chroniony w sposób istotny, jeżeli niosą ze sobą ryzyko naruszenia założeń ochrony tego terenu(11). Brak naruszenia integralności terenu jako siedliska przyrodniczego w rozumieniu art. 6 ust. 3 zdanie drugie dyrektywy siedliskowej oznacza, że musi zostać zachowany właściwy stan ochrony tego terenu. W tym celu należy zapewnić trwałe utrzymanie istotnych cech danego terenu związanych z obecnością typu siedliska przyrodniczego, którego ochrona uzasadniła umieszczenie tego terenu w wykazie terenów mających znaczenie dla Wspólnoty w rozumieniu tej dyrektywy(12). To musi obowiązywać odpowiednio dla gatunków chronionych.
28. Jak słusznie wskazują Czechy, zasadniczo nie muszą natomiast być badane oddziaływania na określone typy siedlisk i gatunki z załączników I i II do dyrektywy siedliskowej oraz na ptaki migracyjne i ptaki z załącznika I do dyrektywy ptasiej, które co prawda występują na obszarze chronionym, ale nie są objęte założeniami jego ochrony. To obowiązuje jednak tylko wtedy, gdy owa obecność jest tak nieistotna, że nie musi być uzupełniająco ujęta w założeniach ochrony obszaru.
29. Wreszcie w ocenie dokonanej na podstawie art. 6 ust. 3 zdanie pierwsze dyrektywy siedliskowej nie mogą występować braki. Powinna ona zawierać całościowe, precyzyjne i ostateczne ustalenia i wnioski, które mogłyby rozwiać z naukowego punktu widzenia wszelkie rozsądne wątpliwości w odniesieniu do skutków zamierzonych robót dla danego terenu chronionego(13). Ocena nie jest także „odpowiednia” w rozumieniu art. 6 ust. 3 zdanie pierwsze dyrektywy siedliskowej, jeżeli brak jest aktualnych danych dotyczących siedlisk i gatunków chronionych(14).
30. Z oceny musi zatem jednoznacznie wynikać, dlaczego chronione typy siedlisk i gatunki nie zostaną naruszone. W tym względzie w pewnych wypadkach wystarcza ustalenie, że na dotkniętych terenach występują tylko określone chronione typy siedlisk i gatunki, to znaczy, że inne chronione na tym obszarze typy siedlisk i gatunki tam nie występują. Z oceny musi jednak również wynikać, że roboty na dotkniętych terenach nie mogą negatywnie oddziaływać na owe inne typy siedlisk i gatunki, o ile występują one na innych terenach danego obszaru.
31. Samo milczenie odnośnie do określonych typów siedlisk i gatunków nie będzie natomiast z reguły stanowiło całościowych, precyzyjnych i ostatecznych ustaleń, które mogłyby rozwiać z naukowego punktu widzenia wszelkie rozsądne wątpliwości w odniesieniu do skutków badanych robót.
32. Na pierwsze pytanie należy zatem odpowiedzieć, że ocena zgodnie z art. 6 ust. 3 dyrektywy siedliskowej nie musi wprawdzie wskazywać wyraźnie pełnego zasięgu siedlisk i zakresu występowania gatunków, dla ochrony których obszar został umieszczony w wykazie terenów mających znaczenie dla Wspólnoty lub podlega ochronie jako specjalny obszar ochrony zgodnie z dyrektywą ptasią, jednak ta ocena musi zawierać co najmniej domyślnie całościowe, precyzyjne i ostateczne ustalenia, które mogłyby rozwiać z naukowego punktu widzenia wszelkie rozsądne wątpliwości w odniesieniu do oddziaływania badanych robót na chronione typy siedlisk i gatunki.
b) W przedmiocie pytania drugiego – uwzględnienie innych typów siedlisk i gatunków
33. Poprzez pytanie drugie High Court (sąd wyższej instancji) pragnie wyjaśnić, czy dyrektywa siedliskowa wymaga, aby potencjalne oddziaływanie na wszystkie gatunki (w przeciwieństwie do oddziaływania jedynie na gatunki chronione), które przyczyniają się do istnienia chronionego siedliska i stanowią jego część, musi być wskazane i omówione w ocenie zgodnie z art. 6 ust. 3 dyrektywy siedliskowej.
34. Jak już wskazano(15), dla wymogów tej oceny miarodajne są założenia ochrony obszaru, to znaczy w pierwszej kolejności chronione gatunki i typy siedlisk. Niemniej jednak konieczne może być uwzględnienie w ocenie negatywnych oddziaływań na inne gatunki i siedliska.
35. Inne gatunki mają jednak w każdym razie znaczenie dla oceny w takim zakresie, w jakim stanowią część chronionych siedlisk. Jak zauważyli B. Holohan i in., jest to określone w definicji stanu ochrony siedliska przyrodniczego w art. 1 lit. e) dyrektywy siedliskowej. Włącza on wyraźnie typowe gatunki danego siedliska przyrodniczego. Negatywne oddziaływanie na te gatunki na obszarach zajmowanych przez ten typ siedliska skutkowałoby także narażeniem danego siedliska na negatywne oddziaływanie.
36. Dyrektywa siedliskowa tylko w niewielkim stopniu definiuje, jakie gatunki są typowe dla określonych siedlisk, bowiem częściowo wynikają one z nazwy danych typów siedlisk, które często odnoszą się do określonych gatunków roślin. Typ siedliska o znaczeniu priorytetowym „lasy aluwialne” z Alnus glutinosa oraz Fraxinus excelsior (Alno-Padion, Alnion incanae, Salicion albae) (kod Natura 2000 91E0*), który występuje w rzeczonym przyszłym SAC, zawiera już w swojej nazwie olszę czarną (Alnus glutinosa) i jesion wyniosły (Fraxinus excelsior), jak i czeremchę (Prunus padus), olszę szarą (Alnus incanae) i wierzbę białą (Salix alba).
37. Badanie naukowe i dyskusja dotycząca różnych typów siedlisk miały pozwolić na zidentyfikowanie dalszych typowych gatunków. Podręcznik Komisji dotyczący interpretacji typów siedlisk przyrodniczych zgodnie z załącznikiem I do dyrektywy siedliskowej(16) zawiera w tym względzie wartościowe wskazówki, mimo że nie jest on oczywiście prawnie wiążący.
38. Oprócz wynikających już z nazwy gatunków drzew dla wspomnianego typu siedliska 91E0* są tam wskazane topola czarna (Populus nigra), wierzba krucha (Salix fragilis), brzoza omszona (Betula pubescens), wiąz górski (Ulmus glabra) i prawie 20 gatunków warstwy zielnej.
39. Przy tym typowe gatunki chronionych typów siedlisk nie ograniczają się do gatunków roślin. I tak podręcznik interpretacji Komisji w odniesieniu do siedliska przyrodniczego „estuaria” (kod Natura 2000: 1130), stanowiącego również część przyszłego SAC, na które prawdopodobnie przedsięwzięcie będące przedmiotem sporu nie będzie miało wpływu, wskazuje zbiorowiska bezkręgowców bentosowych (przykładowo małże lub ślimaki i wiele innych małych gatunków zwierząt), jak i okoliczność, że ten typ siedliska obejmuje ważne obszary żerowania dla wielu ptaków(17).
40. Ponadto również niechronione wyraźnie siedliska i gatunki mogą odgrywać istotną rolę dla ochrony chronionych typów siedlisk i gatunków. W tym względzie Czechy słusznie wskazują na ich znaczenie dla odżywiania chronionych gatunków, jednak w cyklu życia chronionych gatunków mogą one mieć także jeszcze inne funkcje.
41. Wiadome jest, że określone siedliska mają duże znaczenie dla rozmnażania się gatunków. I tak warunkiem, aby ryby migrujące, przykładowo łosoś (Salmo salar), mogły dotrzeć do ich obszarów reprodukcyjnych, jest ciągłość rzek i strumieni.
42. Również niektóre gatunki chronione są w swoim cyklu życia także częściowo zależne od innych ściśle określonych gatunków. I tak larwa europejskiej perłoródki rzecznej (Margaritifera margaritifera) i endemicznej perłoródki rzeki Nore (Margaritifera durrovensis), z których obie występują w rozpatrywanym przyszłym SAC, przez pewien czas żyje jako pasożyt w skrzelach pstrąga potokowego (Salmo trutta fario) albo łososia(18).
43. To nie oznacza oczywiście, że negatywne oddziaływania na typowe gatunki chronionych typów siedlisk i na inne istotne gatunki i siedliska koniecznie należy traktować jak naruszenia założeń ochrony tego terenu, które sprzeciwiają się dopuszczeniu planu lub przedsięwzięcia. Niepokojenie takich gatunków sprzeciwia się przedsięwzięciu tylko wtedy, gdy uzasadnia z naukowego punktu widzenia rozsądne wątpliwości co do tego, że nie zmieni ono negatywnie stanu ochrony chronionych typów siedlisk i gatunków na danym obszarze.
44. Ocena na podstawie art. 6 ust. 3 dyrektywy siedliskowej obejmuje zatem odpowiednio skutki dla założeń ochrony obszaru tylko wtedy, gdy uwzględnia niekorzystne oddziaływania na typowe gatunki chronionych typów siedlisk i na inne gatunki i siedliska, o ile są one konieczne do ochrony chronionych typów siedlisk i gatunków.
c) W przedmiocie pytania trzeciego – uwzględnienie typów siedlisk i gatunków poza dotkniętymi obszarami ochrony
45. Poprzez pytanie trzecie High Court (sąd wyższej instancji) zmierza do ustalenia, czy ocena na podstawie art. 6 ust. 3 dyrektywy siedliskowej musi w sposób wyraźny odnieść się do oddziaływania planowanej inwestycji na gatunki chronione i siedliska, zarówno znajdujące się w obszarze ochrony, jak i na gatunki i siedliska znajdujące się poza jego granicami.
46. W tym kontekście B. Holohan i in. słusznie wskazują na art. 2 ust. 3 dyrektywy siedliskowej. Stosownie do niego środki podejmowane zgodnie z tą dyrektywą uwzględniają między innymi cechy regionalne i lokalne. To oznacza dla oceny potencjalnego negatywnego wpływu na obszar, że nie można ich oceniać w oderwaniu od otoczenia obszaru i występujących tam cech.
47. Również Trybunał uznał już, że działania poza obszarami ochrony powodujące negatywne oddziaływania w ramach obszarów także muszą zostać ocenione zgodnie z art. 6 ust. 3 dyrektywy siedliskowej(19). W szczególności wyrok dotyczący elektrowni Moorburg jest przy tym interesujący dla niniejszego postępowania. Dotyczył on możliwego, na skutek chłodzenia elektrowni, ginięcia ryb, dla których w celach rozrodczych w górze rzeki zostały utworzone obszary ochrony. Ponieważ z powodu elektrowni istniało ryzyko, że mniej ryb dotrze do owych obszarów, owa inwestycja w postaci elektrowni negatywnie oddziaływała na obszary ochrony jako takie.
48. Tym samym dla oceny zgodnie z art. 6 ust. 3 dyrektywy siedliskowej znaczenie ma negatywne oddziaływanie na gatunki poza obrębem przyszłego SAC lub SPA, jeżeli są one chronione bezpośrednio lub jako typowe gatunki chronionych siedlisk, lub jeżeli są konieczne w innej formie dla ochrony chronionych siedlisk lub gatunków.
49. Ponadto znaczenie może mieć także negatywne oddziaływanie na siedliska poza obrębem obszarów ochrony. Tak jest w szczególności, gdy obszar ochrony wprawdzie chroni określone gatunki, jednak nie uwzględnia wszystkich siedlisk, których dane gatunki używają. W tym przypadku pogorszenie takich siedlisk poza obrębem obszarów ochrony mogłoby narazić chronione zasoby gatunków na obszarach ochrony na negatywne oddziaływanie.
50. Nie mogę także wykluczyć, że z perspektywy naukowej mogą zostać zidentyfikowane określone związki przyczynowo-skutkowe, które prowadzą do tego, że negatywne oddziaływania na siedliska poza obrębem obszarów ochrony wpływają negatywnie nie tylko na gatunki, lecz także na siedliska w ramach obszarów ochrony.
51. Na pierwszy rzut oka wydaje się natomiast bez znaczenia, czy w przypadku siedlisk poza obrębem obszarów ochrony chodzi o typy siedlisk zgodnie z załącznikiem I do dyrektywy siedliskowej. Owe siedliska są bowiem jako takie zasadniczo chronione tylko w obrębie obszarów ochrony.
52. Ocena zgodnie z art. 6 ust. 3 dyrektywy siedliskowej musi zatem uwzględniać także oddziaływania na gatunki lub siedliska poza obrębem obszarów ochrony, jeżeli mogą one mieć negatywny wpływ na założenia ochrony obszarów ochrony.
2. W przedmiocie pytania ósmego – kompetencje decyzyjne inwestora
53. Pytanie ósme zmierza do ustalenia, czy okoliczność, że szczegółowe zagadnienia dotyczące etapu budowy (takie jak lokalizacja zaplecza budowy i tras transportowych) zostaną ustalone w drodze decyzji wydanej po uzyskaniu zezwolenia, jest zgodna z dyrektywą siedliskową, a jeśli tak, to czy właściwy organ może zezwolić, aby wspomniane zagadnienia w kontekście każdego wydanego zezwolenia na inwestycję były rozstrzygane w drodze jednostronnej decyzji wykonawcy, tu rady hrabstwa Kilkenny, przekazywanej do wiadomości organu wydającego zezwolenie, zatem An Bord Pleanála, a nie przez niego zatwierdzanej.
54. Zgodnie z art. 6 ust. 3 zdanie drugie dyrektywy siedliskowej właściwe władze krajowe wyrażają zgodę na plan lub przedsięwzięcie dopiero po upewnieniu się, że nie wpłynie on niekorzystnie na dany teren.
55. Zatem w ocenie dokonanej na podstawie art. 6 ust. 3 zdanie pierwsze dyrektywy siedliskowej nie mogą występować braki. Powinna ona zawierać całościowe, precyzyjne i ostateczne ustalenia i wnioski, które pozwalają rozwiać z naukowego punktu widzenia wszelkie rozsądne wątpliwości w odniesieniu do skutków zamierzonych robót dla danego terenu chronionego(20).
56. W konsekwencji wykonawcy mogą zostać pozostawione tylko decyzje, odnośnie do których brak jest z naukowego punktu widzenia rozsądnych wątpliwości co do tego, że ich skutki pozostawią obszar nienaruszony.
57. Takie wątpliwości mogą zostać wykluczone w szczególności poprzez wystarczająco szczegółowe warunki zezwolenia, które tworzą ramy dla tych decyzji, tak że nie mogą wpłynąć niekorzystnie na dany obszar jako taki.
58. Sąd krajowy musi zbadać, czy owe wymogi w niniejszym postępowaniu są spełnione w świetle konkretnych warunków przedsięwzięcia będącego przedmiotem sporu.
59. Jeżeli kompleksowa ocena szczegółowych zagadnień dotyczących etapu budowy nie jest jeszcze możliwa w momencie zasadniczego dopuszczenia planu lub przedsięwzięcia, wówczas należy – jak wskazują Czechy – przeprowadzić postępowanie w zakresie oceny i zezwolenia w kilku etapach. Taki sposób postępowania jest znany w dziedzinie oceny oddziaływania na środowisko(21).
60. Na pytanie ósme należy zatem odpowiedzieć, że w kontekście udzielonego zezwolenia na inwestycję zgodnie z art. 6 ust. 3 dyrektywy siedliskowej szczegółowe zagadnienia dotyczące etapu budowy mogą zostać zastrzeżone do jednostronnych decyzji wykonawcy tylko wtedy, gdy z naukowego punktu widzenia są wykluczone wszelkie rozsądne wątpliwości, że skutki tych decyzji pozostawią dany obszar nienaruszony.
3. W przedmiocie pytań od dziewiątego do jedenastego – uzasadnienie dla decyzji organu wydającego zezwolenie
61. Poprzez pytania od dziewiątego do jedenastego High Court (sąd wyższej instancji) pragnie dowiedzieć się więcej o wymogach dotyczących uzasadniania decyzji zgodnie z art. 6 ust. 3 zdanie drugie dyrektywy siedliskowej, w szczególności odnośnie do tego, czy organ rozstrzygający musi wyraźnie obalić określone wątpliwości, czy dostarczone informacje są wystarczające.
62. Z perspektywy prawa Unii ten kompleks zagadnień może zostać błędnie zrozumiany, ponieważ uzasadnienie wymagane zgodnie z art. 296 ust. 2 TFUE musi przedstawiać w sposób jasny i jednoznaczny rozumowanie instytucji, która wydała akt, pozwalając zainteresowanym poznać podstawy podjętej decyzji, a właściwemu sądowi – dokonać jej kontroli(22). Tu jednak nie o to chodzi.
63. W postępowaniu krajowym jest raczej sporne, czy podane argumenty są wystarczające, aby uzasadnić decyzje An Bord Pleanála. Jak bowiem zgodnie wskazują strony, plan lub przedsięwzięcie można stosownie do art. 6 ust. 3 zdanie drugie dyrektywy siedliskowej dopuścić, jeżeli ocena przedsięwzięcia zawiera całościowe, precyzyjne i ostateczne ustalenia i wnioski, które pozwalają rozwiać z naukowego punktu widzenia wszelkie rozsądne wątpliwości w odniesieniu do skutków zamierzonych robót dla danego terenu chronionego(23). W konsekwencji ocena ta musi stwierdzać ogólnie, wystarczająco szczegółowo i jasno, dlaczego z naukowego punktu widzenia wszelkie rozsądne wątpliwości są wykluczone.
64. W tym kontekście Irlandia dokonuje słusznego porównania z orzecznictwem dotyczącym dyrektywy OOŚ, które stwierdza, że zgodnie z tą dyrektywą same decyzje nie muszą zawierać uzasadnienia, jednakże w razie żądania zainteresowanej osoby właściwe władze administracyjne mają obowiązek przekazać jej uzasadnienie podjęcia takiej decyzji lub właściwe informacje i dokumenty w odpowiedzi na zgłoszone żądanie(24).
65. W tym względzie dotyczy to także decyzji na podstawie art. 6 ust. 3 dyrektywy siedliskowej, jako że ten przepis również nie przewiduje określonej formy dla zezwolenia na przedsięwzięcia, lecz ogranicza się do żądania odpowiedniej oceny. Zamiast wyraźnego uzasadnienia decyzji możliwe jest zatem odesłanie do materiałów stanowiących ocenę oddziaływania. Należy jednak podkreślić, że taki sposób postępowania nie może prowadzić do naruszenia skutecznej ochrony sądowej osób zainteresowanych(25).
66. Na tej podstawie można udzielić stosunkowo łatwo odpowiedzi na poszczególne pytania.
a) W przedmiocie pytania dziewiątego – wyjaśnienia opinii naukowej
67. Pytanie dziewiąte ma wyjaśnić, czy właściwy organ ma obowiązek udokumentować – w sposób wystarczająco szczegółowy i jasny, tak aby rozwiać wszelkie wątpliwości odnośnie do znaczenia i skutków takiej opinii – zakres, w jakim przedstawiona mu opinia naukowa opowiada się za uzyskaniem dodatkowych informacji przed wydaniem zezwolenia na inwestycję.
68. Czy taki obowiązek istnieje, zależy zasadniczo od merytorycznej jasności danej opinii. Jeżeli taka opinia sama w sobie już wyklucza z naukowego punktu widzenia wszelkie rozsądne wątpliwości, organ nie musi dokonywać dodatkowych wyjaśnień.
69. Jeżeli natomiast opinia sama w sobie nie wyklucza takich wątpliwości z konieczną jasnością, to organ może zezwolić na przedsięwzięcie tylko wtedy, gdy udzieli dalszych informacji, które usuną pozostające wątpliwości.
b) W przedmiocie pytania dziesiątego – powody odrzucenia wniosku inspektora
70. Pytanie dziesiąte dotyczy wniosku inspektora właściwego organu, którego to wniosku organ ten nie popiera.
71. Również w tym względzie kryterium konieczności uzyskania dodatkowych informacji jest wykluczenie z naukowego punktu widzenia rozsądnych wątpliwości. Jeżeli wniosek inspektora uzasadnia takie wątpliwości, zezwolenie na przedsięwzięcie jest możliwe tylko wtedy, gdy organ przedstawi dodatkowe informacje, które obalą te wątpliwości.
72. Wbrew argumentom An Bord Pleanála i Irlandii nie ma przy tym znaczenia, w jakim stosunku inspektor pozostaje wobec organu. Decydujące jest raczej, czy jego wnioski uzasadniają z naukowego punktu widzenia rozsądne wątpliwości co do wniosków, na których opiera się organ.
c) W przedmiocie pytania jedenastego – uzasadnienie wszystkich elementów decyzji
73. Pytanie jedenaste zmierza w końcu do uogólnienia dotychczasowych wniosków dotyczących obowiązku uzasadnienia. Ma ono wyjaśnić, czy organ ma obowiązek szczegółowo i wyraźnie uzasadnić każdy element swojej decyzji.
74. Również w tym względzie właściwy organ w każdym przypadku ma obowiązek tak szczegółowo i wyraźnie uzasadnić elementy swojej decyzji, które mogą dać powód do z naukowego punktu widzenia rozsądnych wątpliwości, aby takie wątpliwości wykluczyć.
75. Jeżeli An Bord Pleanála (komisja ds. projektów zagospodarowania przestrzennego) w szczególności podkreśla, że u podstaw jej decyzji leży nie tylko „Natura Impact Statement”, lecz także liczne dalsze informacje, należy stwierdzić, że uzasadnienie decyzji musi wyjaśniać, na których z tych informacji jest oparta decyzja. A jeżeli przedstawione informacje są sprzeczne, uzasadnienie musi rozwiać sprzeczności na tyle, aby wykluczyć każdą z naukowego punktu widzenia rozsądną wątpliwość dotyczącą decyzji.
d) Odpowiedź na pytania od dziewiątego do jedenastego
76. Na pytania od dziewiątego do jedenastego należy zatem odpowiedzieć, że właściwy organ ma obowiązek tak szczegółowo i wyraźnie uzasadnić te elementy swojej decyzji o zezwoleniu na przedsięwzięcie zgodnie z art. 6 ust. 3 dyrektywy siedliskowej, które mogłyby dać powód do z naukowego punktu widzenia rozsądnych wątpliwości, czy skutki tego przedsięwzięcia pozostawią obszar jako taki nienaruszony, aby takie wątpliwości wykluczyć. W szczególności dotyczy to wątpliwości wynikających z wniosków inspektora. Wprawdzie organ może w celu uzasadnienia odesłać do opinii naukowej, ale opinia musi być także odpowiednia do wykluczenia wszelkich z naukowego punktu widzenia rozsądnych wątpliwości.
B. W przedmiocie dyrektywy OOŚ
77. Jeżeli chodzi o pytania dotyczące dyrektywy OOŚ, należy najpierw określić jej brzmienie mające zastosowanie ratione temporis. Wprawdzie wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym odnosi się niejednokrotnie do dyrektywy w jej zmienionym brzmieniu, jednak najnowsze zmiany na podstawie dyrektywy 2014/52/UE(26) stosują się zgodnie z jej art. 3 tylko do przedsięwzięć, dla których pewne kroki proceduralne zostały wszczęte po dniu 16 maja 2017 r. Niniejsze postępowanie dotyczy jednak zezwolenia z dnia 11 lipca 2014 r., do którego należy stosować wymogi dyrektywy OOŚ w uprzednio obowiązującym brzmieniu, jak też uznał sąd krajowy i strony.
78. Na tej podstawie odpowiem najpierw na pytanie dotyczące informacji o oddziaływaniu na określone gatunki, zanim rozważę pytania dotyczące oceny rozwiązań alternatywnych.
1. W przedmiocie pytania czwartego – badanie oddziaływań na gatunki w ocenie oddziaływania na środowisko
79. Pytanie czwarte dotyczy rozważenia skutków środowiskowych w ocenie oddziaływania na środowisko. Wyjaśnione ma zostać, czy raport oddziaływania na środowisko musi w sposób wyraźny odnieść się do tego, jakie istotne oddziaływania na gatunki wskazane w tym raporcie będzie miała planowana inwestycja.
80. An Bord Pleanála wyraziła wątpliwość co do istotności pytania dla postępowania krajowego, ponieważ to pytanie nie jest dopuszczone jako przedmiot tego postępowania. Wobec tego należy jednak zgłosić zastrzeżenie, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem(27) pytania dotyczące wykładni prawa Unii, z którymi zwrócił się sąd krajowy w ramach stanu prawnego i faktycznego, za którego ustalenie jest on odpowiedzialny, przy czym prawidłowość tych ustaleń nie podlega ocenie przez Trybunał, korzystają z domniemania znaczenia dla sprawy. Odmowa wydania przez Trybunał orzeczenia w przedmiocie złożonego przez sąd krajowy wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym jest możliwa tylko wtedy, gdy jest oczywiste, że wykładnia prawa Unii, o którą wniesiono, nie ma żadnego związku ze stanem faktycznym lub z przedmiotem postępowania głównego, gdy problem jest natury hipotetycznej bądź gdy Trybunał nie dysponuje informacjami w zakresie stanu faktycznego lub prawnego niezbędnymi do udzielenia użytecznej odpowiedzi na przedłożone mu pytania. Według tych kryteriów pytanie czwarte jest dopuszczalne.
81. W przypadku raportu oddziaływania na środowisko wspomnianego w tym pytaniu chodzi o pojęcie prawa irlandzkiego, którego wykładnia nie jest zadaniem Trybunału. Zgodnie z informacjami An Bord Pleanála dotyczącymi Section 50(2) Roads Act (irlandzkiej ustawy o drogach) obejmuje on zasadniczo informacje, które wykonawca musi dostarczyć w związku ze swoim wnioskiem o zezwolenie zgodnie z art. 5 ust. 3 dyrektywy OOŚ.
82. Pytanie to dotyczy zatem, jak rozumiem, tego, czy wskazane w pytaniu informacje zgodnie z art. 5 ust. 3 dyrektywy OOŚ muszą zostać udzielone przez wykonawcę. Zgodnie z lit. c) tego przepisu informacje dostarczane przez wykonawcę zawierają między innymi co najmniej wymagane dane do rozpoznania i oszacowania głównych skutków, które mogą być spowodowane w środowisku przez to przedsięwzięcie.
83. Jakie media środowiskowe należy badać, wynika z art. 5 ust. 1 dyrektywy OOŚ i pkt 3 załącznika IV do niej. Zgodnie z nimi wykonawca powinien dostarczyć opis aspektów środowiska, na które może w znaczący sposób oddziaływać wnioskowane przedsięwzięcie, do którego należy w szczególności fauna i flora. Jest to zgodne z celem oceny oddziaływania na środowisko wskazanym w art. 3 lit. a), polegającym na bezpośrednim lub pośrednim określeniu, opisaniu i ocenieniu skutków przedsięwzięcia dla fauny i flory.
84. Wykonawca musi dostarczyć informacje o skutkach dla określonych gatunków, bowiem fauna i flora są tworzone przez różne występujące gatunki. Jednakże ów obowiązek nie obejmuje wszystkich skutków dla wszystkich występujących gatunków, lecz tylko główne skutki. To ograniczenie do głównych skutków zostaje ponadto potwierdzone przez to, że wykonawca zgodnie z art. 5 ust. 1 dyrektywy OOŚ ma przedłożyć tylko informacje, które mają znaczenie i których można w sposób uzasadniony oczekiwać.
85. Wykładni pojęcia głównych skutków należy dokonać w świetle art. 1 ust. 1 i art. 2 ust. 1 dyrektywy OOŚ, zgodnie z którymi przedsięwzięcia, w przypadku których należy liczyć się ze znaczącymi skutkami w środowisku, należy poddać ocenie w odniesieniu do ich skutków. Skutki, które nie mogą być znaczące, nie stanowią natomiast głównych skutków w rozumieniu art. 5 ust. 3 dyrektywy OOŚ.
86. W przypadku pytania, jakie skutki należy uznać za znaczące, może chodzić o różne aspekty. Zasadnicze punkty orientacyjne wynikają jednak z prawnej ochrony poszczególnych elementów środowiska.
87. Możliwe skutki dla gatunków chronionych przykładowo przez dyrektywę siedliskową lub też prawo krajowe należy z reguły uznać za znaczące(28) i dlatego muszą one być także przedmiotem informacji wykonawcy, nawet jeżeli każdorazowo dotyczyć to będzie tylko pojedynczych okazów.
88. Jeżeli natomiast skutki dotyczą tylko pojedynczych okazów szeroko rozpowszechnionych gatunków, które nie podlegają szczególnej ochronie, nie stanowi to zwykle głównych skutków, o których wykonawca musi przedłożyć informacje.
89. Na podstawie konkretnych okoliczności indywidualnej sprawy możliwe jest dojście do innych wniosków w odniesieniu do możliwych głównych skutków. I tak niekorzystne oddziaływanie na pojedynczy okaz szeroko rozpowszechnionego gatunku może być znaczące, jeżeli dotyczy nadzwyczajnego okazu, przykładowo szczególnie starego drzewa.
90. Dla kwestionowania zezwolenia na drodze sądowej z powodu naruszenia art. 5 ust. 3 dyrektywy OOŚ oznacza to, że strona skarżąca musi wykazać, jakich możliwych znaczących skutków przedsięwzięcia wykonawca nie zbadał i nie wyjaśnił w sposób wystarczający. Do tego nie wystarcza tylko fakt, że określone gatunki zostały wprawdzie wskazane, ale nie zostają dalej zbadane. W zależności od tego, o jakie gatunki chodzi, może być jednak stosunkowo łatwo wskazać, dlaczego możliwe skutki mogą być znaczące.
91. Reasumując, na pytanie czwarte należy odpowiedzieć, że wykonawca zgodnie z art. 5 ust. 3 lit. c) dyrektywy OOŚ musi dostarczyć dane wymagane do rozpoznania i oszacowania możliwych znaczących skutków, które przedsięwzięcie może mieć dla flory i fauny. Wymagane dane obejmują w szczególności skutki dla chronionych gatunków jak i dla gatunków, których narażone zasoby mają szczególne znaczenie z innych powodów.
2. W przedmiocie pytań od piątego do siódmego – alternatywne rozwiązania w ocenie oddziaływania na środowisko
92. Pytania od piątego do siódmego dotyczą informacji wykonawcy o alternatywnych rozwiązaniach dla badanego przedsięwzięcia. W niniejszej sprawie wcześniej rozważano bowiem możliwość „przerzucenia” drogi mostem ponad terenami zalewowymi. Ta opcja rozbudowy została jednak ze względu na koszty odrzucona. Pytania High Court (sądu wyższej instancji) zmierzają do tego, czy wykonawca mimo to musi przedstawić informacje o skutkach środowiskowych takiej realizacji inwestycji drogowej.
a) W przedmiocie pytania piątego – zasadnicze alternatywne rozwiązania
93. Pytanie piąte dotyczy tego, czy opcja stanowi jedno z „zasadniczych alternatywnych rozwiązań” w rozumieniu art. 5 ust. 3 lit. d) dyrektywy OOŚ, nawet jeśli została ona odrzucona przez wykonawcę na wczesnym etapie.
94. Dla oceny, jakie alternatywne rozwiązania należy uznać za zasadnicze, decydujące powinno być znaczenie tych alternatywnych rozwiązań dla skutków środowiskowych przedsięwzięcia bądź dla ich uniknięcia. Dyrektywa OOŚ zmierza bowiem zgodnie z art. 3 do określenia, opisania i oceny skutków środowiskowych przedsięwzięć. Przedstawienie alternatywnych rozwiązań jest zatem przede wszystkim przedmiotem zainteresowania w takim zakresie, w jakim mogłyby one wpłynąć na skutki środowiskowe przedsięwzięcia.
95. Z tego punktu widzenia bez znaczenia jest moment odrzucenia innego rozwiązania, może on jednak pośrednio wpłynąć na zakres powodów, które należy przedstawić. Ów zakres jest przedmiotem pytań szóstego i siódmego.
96. W rozumieniu art. 5 ust. 3 lit. d) dyrektywy OOŚ ważne są zatem te alternatywne rozwiązania, które mogłyby mieć znaczący wpływ na skutki środowiskowe przedsięwzięcia.
b) W przedmiocie nawiązania do oceny przez wykonawcę
97. Mimo że wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym nie stawia pytania odnośnie do tego, przed udzieleniem odpowiedzi na pytania szóste i siódme należy odnieść się do tego, że art. 5 ust. 3 lit. d) dyrektywy OOŚ wymaga tylko informacji o alternatywnych rozwiązaniach rozważanych przez wykonawcę. Sąd krajowy wychodzi co prawda z założenia, że wykonawca „rozważał” wspomnianą inną realizację drogi. Mimo to zasadnicza decyzja ze strony prawodawcy Unii, by nawiązać do oceny przeprowadzonej przez wykonawcę, jest także istotna dla informacji, które wykonawca podaje odnośnie do rozwiązań alternatywnych, które rozważał.
98. W kontekście celu polityki Unii w dziedzinie środowiska określonego w art. 191 ust. 2 TFUE i art. 37 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej, zapewnienia wysokiego poziomu ochrony, jak i również wyrażonych w art. 191 ust. 2 TFUE zasadach ostrożności oraz działania zapobiegawczego pożądane jest możliwie kompleksowe badanie alternatywnych rozwiązań dla przedsięwzięcia. Taki sposób postępowania pozwalałby na wybór opcji przedsięwzięcia, która ogranicza jego negatywne skutki środowiskowe do minimum.
99. Zgodnie z tym założeniem sprawozdanie dotyczące środowiska w ramach strategicznej oceny środowiska, które należy przygotować zgodnie z art. 5 ust. 1 dyrektywy w sprawie oceny wpływu niektórych planów i programów na środowisko(29), obejmuje rozsądne rozwiązania alternatywne.
100. W art. 5 ust. 3 lit. d) dyrektywy OOŚ prawodawca Unii wybrał jednak inne podejście. Zgodnie z nim informacje, które mają być dostarczone przez wykonawcę, zawierają co najmniej zarys zasadniczych alternatywnych rozwiązań rozważanych przez wykonawcę, łącznie ze wskazaniem głównych powodów dokonanego przez niego wyboru, uwzględniającego skutki środowiskowe. Powtarza to pkt 2 załącznika IV.
– W przedmiocie procesu prawodawczego
101. Jak wskazują wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym, An Bord Pleanála i Irlandia, owa decyzja prawodawcy wynika także wyraźnie z genezy dyrektywy 97/11/WE(30). Zarówno bowiem Komisja(31), jak i Parlament(32) zaproponowały obowiązek dostarczenia przez wykonawcę opisu zasadniczych możliwych rozwiązań alternatywnych. Nie były jednak w stanie tego przeforsować.
102. Ponadto Komisja już w roku 1980 zaproponowała opis alternatywnych rozwiązań, które wydają się racjonalnie możliwe(33), i już wtedy Rada ograniczyła obowiązek do tekstu znajdującego się w również dzisiaj stosowanej dyrektywie OOŚ(34).
103. A najnowsze, niemające jeszcze zastosowania zmiany wprowadzone dyrektywą 2014/52 mimo dalej idących wniosków Komisji(35) i Parlamentu(36) utrzymują w art. 5 ust. 1 lit. d) wymóg podania tylko opisu rozsądnych alternatywnych rozwiązań rozważanych przez wykonawcę.
104. Proces prawodawczy w kontekście art. 5 ust. 3 lit. d) dyrektywy OOŚ potwierdza zatem wniosek wynikający z brzmienia, iż wykonawca musi udzielić tylko informacji o alternatywnych rozwiązaniach, które rozważał, natomiast nie o alternatywnych rozwiązaniach, które być może byłyby rozsądne, którymi się jednak nie zajmował.
– W przedmiocie konwencji z Espoo
105. Dalej idące obowiązki w odniesieniu do badania alternatywnych rozwiązań, które są niezależne od materialnoprawnych wymogów danego przedsięwzięcia, wynikają z konwencji z Espoo(37) wspomnianej we wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym. Zgodnie z art. 4 ust. 1 i lit. b), c) i d) załącznika II przedłożony ma bowiem zostać opis realnych wariantów i ich oddziaływań na środowisko.
106. Zgodnie z art. 2 ust. 2 konwencja nie reguluje jednak oceny oddziaływania na środowisko dla wszystkich przedsięwzięć podlegających dyrektywie OOŚ, lecz tylko dla określonych przedsięwzięć, które mogą powodować znaczące szkodliwe oddziaływania transgraniczne.
107. Dla jednolitego zastosowania pożądana byłaby co prawda wykładnia dyrektywy OOŚ zgodnie z postanowieniami konwencji(38), ponieważ dyrektywa ma w znacznym stopniu dokonać transpozycji konwencji(39). Również kompetencje Unii muszą być wykonywane w poszanowaniu prawa międzynarodowego, wobec czego prawo wtórne Unii należy interpretować zasadniczo zgodnie z jej zobowiązaniami wynikającymi z prawa międzynarodowego(40).
108. Jednak ze względu na swoje brzmienie i proces prawodawczy nie jest możliwa wykładnia art. 5 ust. 3 lit. d) dyrektywy OOŚ w ten sposób, że można udzielić zezwolenia na przedsięwzięcie tylko wtedy, gdy zostaną opisane także realne rozwiązania alternatywne, a ich skutki środowiskowe zostaną ocenione.
109. Sąd odsyłający nie pyta o to, czy przepis dotyczący oceny alternatywnych rozwiązań zgodnie z konwencją z Espoo należy przy określonych przedsięwzięciach stosować bezpośrednio uzupełniająco do dyrektywy OOŚ, ponieważ z brzmienia oraz celu i charakteru tej konwencji wynika, że zawiera ona jasny i precyzyjny obowiązek, którego wykonanie i skutki nie są uzależnione od wydania jakiegokolwiek późniejszego aktu(41). Ostatecznie pytanie to nie miałoby prawdopodobnie również decydującego znaczenia dla rozstrzygnięcia sporu w postępowaniu głównym, ponieważ, jak się wydaje, przedsięwzięcie będące przedmiotem sporu nie jest objęte zakresem zastosowania konwencji. Trybunał nie musi się zatem do tego ustosunkować.
– Umiejscowienie w systemie i cele dyrektywy OOŚ
110. Na pierwszy rzut oka niezadawalające jest, że badanie alternatywnych rozwiązań w ocenie oddziaływania na środowisko jest zasadniczo zależne od wykonawcy. Ów przepis odpowiada jednak – przynajmniej częściowo – w pierwszym rzędzie charakterowi proceduralnemu dyrektywy OOŚ.
111. Z dyrektywy OOŚ nie wynika bowiem, czy i jak przy decyzji w sprawie przedsięwzięcia należy uwzględnić powody dokonanego wyboru w odniesieniu do skutków środowiskowych. Owa dyrektywa nie zawiera bowiem materialnoprawnych wymogów dotyczących zezwolenia na przedsięwzięcie(42).
112. Również podkreślany przez B. Holohana i in. podstawowy bądź zasadniczy, wynikający z art. 3 dyrektywy OOŚ obowiązek nie tylko określenia i opisania bezpośrednich i pośrednich skutków przedsięwzięcia dla określonych elementów, lecz poza tym ich oceny we właściwy sposób dla każdego indywidualnego przypadku(43), nie nakłada jeszcze materialnych wymogów dotyczących danego przedsięwzięcia.
113. Wykonawca może być stosownie do tego zobowiązany jedynie na podstawie innych przepisów do uwzględnienia alternatywnych rozwiązań i później także ich dokumentowania.
114. I tak zezwolenie zgodnie z art. 6 ust. 4 dyrektywy siedliskowej zakładałoby brak rozwiązań alternatywnych. Takie zezwolenie mogłoby w niniejszej sprawie wchodzić w rachubę, gdyby nie udało się wykluczyć z naukowego punktu widzenia wszelkich rozsądnych wątpliwości w odniesieniu do tego, że przedsięwzięcie nie będzie niekorzystnie oddziaływać na dany obszar ochrony.
115. Ponadto w niniejszym przypadku również ochrona gatunków mogłaby wymagać oceny rozwiązań alternatywnych. Z wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym wynika bowiem, że prawdopodobnie z powodu obecności nietoperzy dyskutowana jest konieczność odstępstwa od systemu ścisłej ochrony ustanowionego w art. 12 dyrektywy siedliskowej(44). Zgodnie z art. 16 takie odstępstwa są dopuszczalne tylko wtedy, gdy nie ma zadowalającej alternatywy.
116. Niewykluczone, że organ wydający zezwolenie zażąda od wykonawcy informacji o alternatywnych rozwiązaniach, jak jest to przewidziane w motywie 13 dyrektywy OOŚ. To mogłoby być konieczne w szczególności wtedy, gdyby organ musiał podjąć decyzję uznaniową o dopuszczeniu przedsięwzięcia.
117. I wreszcie Zjednoczone Królestwo słusznie wskazuje, że ocena alternatywnych rozwiązań w ramach strategicznej oceny środowiska planów i programów przynajmniej częściowo kompensuje brak obligatoryjnego badania alternatywnych rozwiązań w ramach oceny oddziaływania na środowisko.
c) W przedmiocie pytań szóstego i siódmego – skutki środowiskowe rozwiązań alternatywnych
118. Pytania szóste i siódme mają wyjaśnić, jakie informacje wykonawca musi wskazywać odnośnie do skutków środowiskowych rozwiązania alternatywnego. Przedmiotem pytania siódmego jest, czy informacje te w ogóle muszą zostać wskazane, podczas gdy pytanie szóste w tym przypadku najwidoczniej dotyczy zakresu wskazania.
119. Zgodnie z art. 5 ust. 3 lit. d) dyrektywy OOŚ przedkładane przez wykonawcę informacje obejmują co najmniej główne powody dokonanego przez niego wyboru, uwzględniającego skutki środowiskowe.
120. Przepis ten stanowi dalszy przejaw systemowego ukierunkowania art. 5 ust. 3 lit. d) dyrektywy OOŚ na ocenę alternatywnych rozwiązań przez wykonawcę. Przynajmniej na podstawie tej dyrektywy wykonawca nie zostaje zobowiązany do dostosowania swojego wyboru do skutków środowiskowych różnych rozwiązań alternatywnych lub w ogóle do uwzględnienia skutków środowiskowych w swojej decyzji. Jego obowiązek ogranicza się raczej do tego, aby ujawnił swoje powody dokonanego wyboru, o ile odnoszą się one do skutków środowiskowych.
121. Jeżeli jednak, jak widocznie w niniejszym przypadku, skutki środowiskowe nie odgrywały żadnej roli przy wyborze, lecz wyłącznie same rozważania finansowe, wówczas nie ma również powodów dokonanego wyboru, które należy ujawnić.
122. Artykuł 5 ust. 3 lit. d) dyrektywy OOŚ nie ustanawia w szczególności obowiązku określenia, opisania i oceny skutków środowiskowych rozwiązań alternatywnych.
123. Inna byłaby jednak sytuacja, jeżeli materialno-prawne wymogi innych uregulowań zobowiązują wykonawcę do uwzględnienia alternatyw(45). Wówczas z reguły wykonawca musi przedstawić je także zgodnie z art. 5 ust. 3 lit. d) dyrektywy OOŚ i wyjaśnić powody w odniesieniu do skutków środowiskowych, które uzasadniają wybór wybranej alternatywy w ramach owych innych uregulowań, o ile powody te dotyczą skutków środowiskowych.
124. Zgodnie z art. 5 ust. 3 lit. d) dyrektywy OOŚ wykonawca musi zatem wskazać powody, które odegrały rolę w dokonanym przez niego wyborze między tymi różnymi możliwymi rozwiązaniami, o ile powody te dotyczą skutków środowiskowych przedsięwzięcia i rozwiązań alternatywnych.
V. Wnioski
125. Proponuję zatem Trybunałowi udzielenie następującej odpowiedzi na pytania prejudycjalne:
1) Ocena zgodnie z art. 6 ust. 3 dyrektywy 92/43/EWG w sprawie ochrony siedlisk przyrodniczych oraz dzikiej fauny i flory nie musi wprawdzie wskazywać wyraźnie w pełnym zakresie siedlisk i gatunków, dla których ochrony obszar został umieszczony w wykazie terenów mających znaczenie dla Wspólnoty lub podlega ochronie jako specjalny obszar ochrony zgodnie z dyrektywą 2009/147/WE w sprawie ochrony dzikiego ptactwa, jednak ta ocena musi zawierać co najmniej domyślnie całościowe, precyzyjne i ostateczne ustalenia, które mogłyby rozwiać z naukowego punktu widzenia wszelkie rozsądne wątpliwości w odniesieniu do oddziaływania badanych robót na chronione typy siedlisk i gatunki (pytanie pierwsze).
2) Ocena zgodnie z art. 6 ust. 3 dyrektywy 92/43 obejmuje odpowiednio skutki dla założeń ochrony obszaru tylko wtedy, gdy uwzględnia niekorzystne oddziaływania na typowe gatunki chronionych typów siedlisk i na inne gatunki i siedliska, o ile są one konieczne do ochrony chronionych typów siedlisk i gatunków (pytanie drugie).
3) Ocena zgodnie z art. 6 ust. 3 dyrektywy 92/43 musi uwzględniać także oddziaływania na gatunki lub siedliska poza obrębem obszarów ochrony, jeżeli mogą one mieć negatywny wpływ na założenia ochrony obszarów ochrony (pytanie trzecie).
4) W kontekście zezwolenia na inwestycję udzielonego zgodnie z art. 6 ust. 3 dyrektywy 92/43 szczegółowe zagadnienia dotyczące etapu budowy mogą zostać zastrzeżone do jednostronnych decyzji wykonawcy tylko wtedy, gdy z naukowego punktu widzenia są wykluczone wszelkie rozsądne wątpliwości, że skutki tych decyzji pozostawią dany obszar jako taki nienaruszony (pytanie ósme).
5) Właściwy organ ma obowiązek tak szczegółowo i wyraźnie uzasadnić te elementy swojej decyzji o zezwoleniu na przedsięwzięcie zgodnie z art. 6 ust. 3 dyrektywy 92/43, które mogłyby dać powód do z naukowego punktu widzenia rozsądnych wątpliwości, że skutki tego przedsięwzięcia pozostawią obszar jako taki nienaruszony, aby takie wątpliwości wykluczyć. W szczególności dotyczy to wątpliwości wynikających z wniosków inspektora. Wprawdzie organ może w celu uzasadnienia odesłać do opinii naukowej, ale opinia ta musi być także odpowiednia do wykluczenia wszelkich z naukowego punktu widzenia rozsądnych wątpliwości (pytania dziewiąte, dziesiąte i jedenaste).
6) Wykonawca musi zgodnie z art. 5 ust. 3 lit. c) dyrektywy 2011/92/UE w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko dostarczyć dane wymagane do rozpoznania i oszacowania możliwych znaczących skutków, które przedsięwzięcie może mieć dla flory i fauny (pytanie czwarte).
7) W rozumieniu art. 5 ust. 3 lit. d) dyrektywy 2011/92 ważne są te alternatywne rozwiązania, które mogą mieć znaczący wpływ na skutki środowiskowe przedsięwzięcia (pytanie piąte).
8) Zgodnie z art. 5 ust. 3 lit. d) dyrektywy 2011/92 wykonawca musi wskazać powody, które odegrały rolę w dokonanym przez niego wyborze między tymi różnymi możliwymi rozwiązaniami, o ile powody te dotyczą skutków środowiskowych przedsięwzięcia i rozwiązań alternatywnych (pytania szóste i siódme).