SKLEPNI PREDLOGI GENERALNE PRAVOBRANILKE
JULIANE KOKOTT,
predstavljeni 7. avgusta 2018(1)
Zadeva C‑461/17
Brian Holohan in drugi
proti
An Bord Pleanála,
ob udeležbi
National Parks and Wildlife Service (NPWS)
(Predlog za sprejetje predhodne odločbe,
ki ga je vložilo High Court (višje sodišče, Irska))
„Predlog za sprejetje predhodne odločbe – Okolje – Direktiva 92/43/EGS – Ohranjanje naravnih habitatov ter prostoživečih živalskih in rastlinskih vrst – Direktiva 2011/92/EU – Presoja vplivov nekaterih javnih in zasebnih projektov na okolje – Posebno ohranitveno območje – Ustrezna presoja vplivov projekta na območje – Projekt gradnje ceste – Obrazložitev – Alternative“
I. Uvod
1. Okoljsko pravo Evropske unije zahteva različne okoljske presoje. Za posamezne projekte sta posebno pomembni presoja vplivov na okolje v skladu z Direktivo o PVO(2) in ustrezna presoja njegovih posledic glede na cilje ohranjanja, določene za ohranitvena območja, v skladu z Direktivo o habitatih.(3)
2. Obravnavani predlog za sprejetje predhodne odločbe, katerega povod je bilo soglasje za obvoznico pri Kilkennyju na Irskem, daje Sodišču priložnost, da natančneje opredeli vsebinske zahteve teh presoj, zlasti z vidika vrst, na katere projekt vpliva, in preučitve alternativ.
3. Težave povzročajo predvsem vprašanja o obravnavi alternativ v presoji vplivov na okolje, vendar lahko vsi odgovori na predložena vprašanja pomembno prispevajo k pravni varnosti pri izvajanju teh dveh vrst presoj.
II. Pravni okvir
A. Pravo Unije
1. Direktiva o habitatih
4. Člen 1(e) Direktive o habitatih opredeljuje stanje ohranjenosti naravnega habitata tako:
„[…] skupek vplivov, ki delujejo na naravni habitat in njegove značilne vrste in ki lahko vplivajo na njegovo dolgoročno naravno razširjenost, strukturo in funkcije ter dolgoročno preživetje njegovih značilnih vrst na ozemlju iz člena 2.
Šteje se, da je stanje ohranjenosti naravnega habitata ‚ugodno‘:
– če so njegovo naravno območje razširjenosti in površine, ki jih na tem območju pokriva, stabilne ali se povečujejo, in
– če obstajajo in bodo v predvidljivi prihodnosti verjetno še obstajale posebna struktura in funkcije, potrebne za njegovo dolgoročno ohranitev,
in
– če je stanje ohranjenosti njegovih značilnih vrst ugodno, kot je opredeljeno v (i).“
5. V členu 2(2) in (3) Direktive o habitatih so določeni bistveni cilji za njeno uporabo:
„2. Ukrepi, sprejeti na podlagi te direktive, so namenjeni vzdrževanju ali obnovitvi ugodnega stanja ohranjenosti naravnih habitatov in prosto živečih živalskih in rastlinskih vrst v interesu Skupnosti.
3. Ukrepi, sprejeti na podlagi te direktive, upoštevajo gospodarske, družbene in kulturne potrebe ter regionalne in lokalne značilnosti.“
6. Presoja načrtov in projektov je v členu 6(3) Direktive o habitatih urejena tako:
„Pri vsakem načrtu ali projektu, ki ni neposredno povezan z upravljanjem območja ali zanj potreben, pa bi sam ali v povezavi z drugimi načrti ali projekti lahko pomembno vplival na območje, je treba opraviti ustrezno presojo njegovih posledic glede na cilje ohranjanja tega območja. Glede na ugotovitve presoje posledic za območje in ob upoštevanju določb odstavka 4 pristojni nacionalni organi soglašajo z načrtom ali projektom šele po tem, ko se prepričajo, da ne bo škodoval celovitosti zadevnega območja, in, če je primerno, ko pridobijo mnenje javnosti.“
7. V skladu s členom 7 Direktive o habitatih velja člen 6, od (2) do (4), tudi za posebna ohranitvena območja, ki so bila določena v skladu s členom 4 Direktive o pticah.(4)
2. Direktiva o PVO
8. V členu 3 Direktive o PVO je določena temeljna vsebina presoje vplivov na okolje:
„Presoja vplivov na okolje na primeren način glede na vsak posamezni primer in skladno s členi 4 do 12 opredeli, opiše in presodi neposredne in posredne vplive projekta na naslednje dejavnike:
(a) ljudi, živalstvo in rastlinstvo;
(b) tla, vodo, zrak, podnebje in krajino;
(c) materialne dobrine in kulturno dediščino;
(d) medsebojne vplive dejavnikov iz točk (a), (b) in (c).“
9. Člen 5(1) in (3) Direktive o PVO določa, katere informacije mora predložiti nosilec projekta:
„1. V primeru projektov, ki so skladno s členom 4 predmet presoje vplivov na okolje v skladu s tem členom in členi 6 do 10, države članice sprejmejo potrebne ukrepe za zagotovitev, da nosilec projekta v primerni obliki priskrbi informacije, ki jih določa Priloga IV, kolikor:
(a) države članice menijo, da so informacije pomembne za določeno fazo postopka pridobivanja soglasja in glede na posebne značilnosti posameznega projekta ali vrste projekta in lastnosti okolja, ki bodo verjetno prizadete;
(b) se lahko po mnenju držav članic od nosilca projekta upravičeno zahteva, da zbere te informacije, pri čemer med drugim upošteva tekoče poznavanje in metode presoje.
2. […]
3. Informacije, ki jih mora zagotoviti nosilec projekta skladno z odstavkom 1, vključujejo vsaj:
(a) opis projekta, ki obsega informacije o lokaciji, zasnovi in velikosti projekta,
(b) opis načrtovanih ukrepov, da bi se izognili, zmanjšali in po možnosti odpravili pomembne škodljive vplive,
(c) podatke, potrebne za opredelitev in presojo glavnih verjetnih vplivov projekta na okolje,
(d) povzetek glavnih alternativ, ki jih je proučil nosilec projekta, in prikaz glavnih razlogov za njegovo izbiro, z upoštevanjem vplivov na okolje,
(e) netehnični povzetek informacij iz točk (a) do (d).“
10. Priloga IV k Direktivi o PVO natančneje določa informacije, ki jih je treba v skladu s členom 5 zagotoviti, zlasti v zvezi z alternativami in konkretnimi vplivi na okolje, ki jih je treba preučiti:
„2. Povzetek glavnih alternativ, ki jih je proučil nosilec projekta, in navedba glavnih razlogov za izbiro ob upoštevanju vplivov na okolje.
3. Opis okoljskih pojavov, na katere bo predlagani projekt verjetno pomembno vplival, vključujoč zlasti prebivalstvo, živalstvo, rastlinstvo, tla, vodo, zrak, podnebne dejavnike, materialne dobrine, vključno z arhitekturno in arheološko dediščino, krajino in medsebojne odnose med zgornjimi dejavniki.“
11. Uvodna izjava 13 Direktive o PVO se nanaša na postopek za pridobitev predhodne informacije iz člena 5(2) Direktive o PVO:
„Primerno je določiti postopek, ki bi nosilcu projekta omogočil pridobitev mnenja pristojnih organov o vsebini in obsegu informacij, ki jih je treba zbrati in priskrbeti za presojo. Države članice lahko v okviru tega postopka zahtevajo, da nosilec projekta med drugim predloži drugačne rešitve za projekte, za katere namerava vložiti prošnjo.“
III. Dejansko stanje in predlog za sprejetje predhodne odločbe
12. An Bord Pleanála (nacionalni odbor za urejanje prostora, Irska) je na Irskem organ, ki je odgovoren za izdajo gradbenih dovoljenj za projekt gradnje ceste ter za to, da pri tem določi obseg potrebne presoje vplivov na okolje in svetuje glede na predložene informacije.
13. Leta 2008 je nosilec projekta, Kilkenny County Council (svet grofije Kilkenny, Irska), An Bord Pleanála (nacionalni odbor za urejanje prostora) predložil vlogo za pridobitev dovoljenja za projekt gradnje ceste, ki zajema gradnjo nove ceste in mostu čez reko Nore, ter za razlastitev potrebnih zemljišč. S to obvoznico se uresničuje cilj končanja obvoznice okoli mesta Kilkenny, s čimer naj bi se med drugim zmanjšala prometna preobremenitev centra mesta. Načrtovana cesta poteka prek več zavarovanih naravnih območij: Special Protection Area (posebno območje varstva, v nadaljevanju: SPA) „River Nore SPA“ (oznaka Natura 2000 IE0004233) na podlagi Direktive o pticah, candidate Special Area of Conservation (predlagano posebno ohranitveno območje, v nadaljevanju: bodoči SAC) v smislu Direktive o habitatih, in sicer „River Barrow and River Nore SAC“ (oznaka Natura 2000 IE0002162), in območja, ki je bilo predlagano kot National Heritage Area (območje nacionalne dediščine, v nadaljevanju: NHA).
14. An Bord Pleanála (nacionalni odbor za urejanje prostora) je 11. julija 2014 izdal odločbo, s katero je podal soglasje k projektu gradnje ceste, znanem pod imenom Kilkenny Northern Ring Road extension (podaljšanje severne obvoznice okoli Kilkennyja), in k zahtevani razlastitvi. Tožeče stranke pred irskim High Court (višje sodišče) predlagajo, naj izvede nadzor nad to odločbo in jo zaradi kršitve prava Unije razglasi za nično.
15. High Court (višje sodišče) je v tem postopku 4. maja 2017 odločilo, da Sodišču predloži ta predlog za predhodno odločanje, ki je na Sodišče prispel 28. julija 2017:
„1. Ali morajo biti na podlagi […] [Direktive o habitatih] v izjavi o vplivih na območje Natura navedeni vsi habitati in vrste, zaradi katerih je območje uvrščeno na seznam (območij, pomembnih za Skupnost)?
2. Ali je treba na podlagi Direktive o habitatih v ‚Natura Impact Statement‘ opredeliti potencialni vpliv na vse vrste (in ne samo na zavarovane), ki vplivajo na zavarovani habitat in so njegov del, in v njej o njem razpravljati?
3. Ali mora biti na podlagi Direktive o habitatih v izjavi o vplivih na območje Natura izrecno obravnavan vpliv načrtovanega projekta na zavarovane vrste in habitate na ‚posebnem ohranitvenem območju‘, pa tudi na vrste in habitate zunaj njegovih meja?
4. Ali mora biti na podlagi Direktive o PVO v izjavi o vplivih na okolje izrecno preverjeno, ali bo načrtovani projekt pomembno vplival na vrste, navedene v tej izjavi?
5. Ali alternativa, ki jo je v presoji vplivov na okolje upošteval in preučil nosilec projekta in/ali ki so si zanjo prizadevali nekateri deležniki in/ali ki jo je preučil pristojni organ, pomeni ‚glavno alternativo‘ v smislu člena 5(3)(d) Direktive o PVO, čeprav jo je nosilec projekta zavrnil že v zgodnji fazi?
6. Ali bi morala na podlagi Direktive o PVO presoja vplivov na okolje vsebovati dovolj informacij o vplivih vsake alternative na okolje, tako da bi bila omogočena primerjava med okoljsko zaželenostjo različnih alternativ; in/ali da mora biti v izjavi o vplivih na okolje izrecno navedeno, kako so bili upoštevani vplivi alternativ na okolje?
7. Ali zahteva iz člena 5(3)(d) Direktive o PVO, da mora biti odločitev nosilca projekta za izbiro opravljena ‚z upoštevanjem vplivov na okolje‘, velja le za izbrano možnost ali tudi za glavne preučene alternative, zaradi česar je treba pri analizi teh alternativ obravnavati njihove vplive na okolje?
8. Ali je to, da je mogoče podrobnosti glede gradbene faze (kot je položaj gradbišča in dovoznih cest) določiti po izdaji soglasja, združljivo s cilji Direktive o habitatih, in če je, ali pristojni organ lahko odloči, da lahko te podrobnosti določi nosilec projekta z enostransko odločitvijo v okviru izdanega soglasja za izvedbo projekta, in sicer tako, da jih ta pristojnemu organu uradno sporoči, ne pa, da jih slednji odobri?
9. Ali je pristojni organ na podlagi Direktive o habitatih dolžan pojasniti, v kolikšnem obsegu je znanstveno mnenje, ki mu je bilo predloženo, naklonjeno pridobitvi dodatnih informacij pred izdajo soglasja za izvedbo projekta, in to dovolj natančno in jasno, da se razblini vsakršen dvom o pomenu in učinku takega mnenja?
10. Ali mora pristojni organ na podlagi Direktive o habitatih obrazložiti oziroma podrobno obrazložiti, zakaj je zavrnil ugotovitev svojega inšpektorja, da je treba pred izdajo soglasja za izvedbo projekta pridobiti dodatne informacije ali opraviti znanstveno študijo?
11. Ali mora pristojni organ, ko opravlja ustrezno presojo, na podlagi Direktive o habitatih vsak element svoje odločbe podrobno in izrecno obrazložiti?“
16. B. Holohan in drugi, An Bord Pleanála (nacionalni odbor za urejanje prostora), Irska, Češka republika, Združeno kraljestvo Velika Britanija in Severna Irska ter Evropska komisija so predložili pisna stališča. Vendar se Češka republika ni udeležila obravnave 16. maja 2018.
IV. Pravna presoja
17. V nadaljevanju bom najprej odgovorila na vprašanja v zvezi z Direktivo o habitatih in nato na vprašanja v zvezi z Direktivo o PVO.
A. Direktiva o habitatih
18. Vprašanja v zvezi z Direktivo o habitatih se nanašajo najprej na obseg presoje iz člena 6(3) Direktive o habitatih (točka 1), nato na pristojnosti odločanja, ki se jih sme prenesti na nosilca projekta pri izdaji soglasja za izvedbo projekta v skladu s to določbo (točka 2), in nazadnje na zahteve po obrazložitvi izdaje soglasja k projektu (točka 3).
1. Prva tri vprašanja – Obseg presoje iz člena 6(3) Direktive o habitatih
19. Prva tri vprašanja High Court (višje sodišče) se nanašajo na obseg presoje iz člena 6(3) Direktive o habitatih. Predvsem sprašuje, ali je treba v „Natura Impact Statement“ (izjava o vplivih na območje Natura) navesti določene podatke.
20. Vendar Direktiva o habitatih ne določa nobene posebne metode za izvajanje take presoje(5) in zagotovo ne določa nobenih posebnih zahtev za „Natura Impact Statement“ (izjava o vplivih na območje Natura), predvideno v irskem pravu. An Bord Pleanála (nacionalni odbor za urejanje prostora) poleg tega navaja, da se poleg tega dokumenta vložijo tudi druga mnenja, ki jih je treba vsa upoštevati v okviru presoje iz člena 6(3).
21. V odgovor na ta vprašanja pa lahko Sodišče pojasni, katere zahteve je treba določiti za presojo iz člena 6(3) Direktive o habitatih.
a) Prvo vprašanje – Navedba vseh zavarovanih habitatnih tipov in vrst
22. High Court (višje sodišče) želi s prvim vprašanjem izvedeti, ali je treba v presoji iz člena 6(3) Direktive o habitatih opredeliti vse habitate in vrste, zaradi katerih je območje uvrščeno na seznam območij, pomembnih za Skupnost. Ozadje tega vprašanja je, da različne vrste in habitatni tipi, zaradi zaščite katerih je bilo območje določeno kot območje, pomembno za Skupnost, niso bili navedeni v dokumentih, predloženih v presojo.
23. V nadaljevanju bom pokazala, da mora presoja sicer nedvoumno izključiti vsak pomemben vpliv na vse habitatne tipe in vrste, ki so zavarovani na območju, vendar lahko do tega pride tudi implicitno.
24. Člen 6 Direktive o habitatih državam članicam nalaga vrsto specifičnih obveznosti in postopkov za zagotovitev – kot izhaja iz člena 2(2) te direktive – ohranitve ali po potrebi obnovitve ugodnega stanja ohranjenosti naravnih habitatov ter prosto živečih živalskih in rastlinskih vrst v interesu Evropske unije.(6)
25. Člen 6(3) Direktive o habitatih zato določa postopek presoje, katerega namen je z nadzorom ex ante zagotoviti, da se načrt ali projekt, ki ni neposredno povezan z upravljanjem zadevnega območja ali zanj potreben, vendar lahko nanj pomembno vpliva, odobri le, če (dejansko) ne škoduje celovitosti tega območja.(7)
26. V skladu s členom 6(3), prvi stavek, Direktive o habitatih je treba za take načrte ali projekte opraviti presojo vplivov glede na cilje ohranjanja, določene za to območje, če ni mogoče na podlagi objektivnih dejavnikov izključiti, da bi sami ali v povezavi z drugimi načrti ali projekti lahko pomembno vplivali na to območje.(8) Pri tem je treba ob upoštevanju najboljših znanstvenih dognanj na tem področju identificirati vse vidike zadevnega načrta ali projekta, ki lahko vplivajo na cilje ohranjanja tega območja.(9) To presojo je treba izvesti zlasti glede na posebne značilnosti in okoljske razmere območja, na katero se ta načrt ali projekt nanaša.(10)
27. Načrti ali projekti bi lahko pomembno vplivali na ohranitveno območje, če bi lahko ogrozili cilje ohranjanja tega območja.(11) Da se na celovitost območje kot naravni habitat ne vpliva v smislu člena 6(3), drugi stavek, Direktive o habitatih, mora to območje ostati v ugodnem stanju ohranjenosti. Za to je treba trajno ohraniti njegove temeljne značilnosti, ki so povezane s prisotnostjo naravnega habitatnega tipa, zaradi katerega je bilo to območje uvrščeno na seznam območij, pomembnih za Skupnost, v smislu Direktive.(12) Ustrezno mora to veljati za zavarovane vrste.
28. Kot pravilno navaja Češka republika, pa načeloma ni treba preučevati vplivov na določene habitatne tipe in vrste iz Prilog I in II Direktive o habitatih niti na ptice selivke in ptice iz Priloge I Direktive o pticah, ki sicer so na ohranitvenem območju, vendar niso zajeti s cilji ohranjanja območja. Vendar to velja le, če je ta razširjenost tako zanemarljiva, da je ni treba dodati med cilje ohranjanja območja.
29. Nazadnje, presoja iz člena 6(3), prvi stavek, Direktive o habitatih ne sme biti pomanjkljiva. Obsegati mora celovite, natančne in dokončne ugotovitve ter sklepe, s katerimi je mogoče ovreči vsak razumen znanstveni dvom o učinkih del, ki so bila predvidena na zadevnem ohranitvenem območju.(13) Presoja ni „ustrezna“ v smislu člena 6(3), prvi stavek, Direktive o habitatih tudi takrat, kadar niso navedeni posodobljeni podatki o zavarovanih habitatih in vrstah.(14)
30. Iz presoje mora torej biti nedvoumno razvidno, zakaj se ne bo škodovalo zavarovanim habitatnim tipom in vrstam. V tem smislu bi v nekaterih primerih sicer zadostovalo, če bi se ugotovilo, da so na zadevnih površinah razširjeni samo nekateri zaščiteni habitatni tipi in vrste, to pomeni, da drugi habitatni tipi in vrste, zaščiteni na območju, tam niso razširjeni. Vendar mora iz presoje tudi izhajati, da dela na zadevnih površinah ne morejo imeti nobenih škodljivih vplivov na te druge habitatne tipe in vrste, če so razširjeni na drugih površinah območja.
31. Zgolj z molkom o določenih habitatnih tipih in vrstah pa načeloma ne bo mogoče zajeti celovitih, natančnih in dokončnih ugotovitev ter sklepov, s katerimi je mogoče ovreči vsak razumen znanstveni dvom o učinkih del, ki so predmet presoje.
32. Zato je treba na prvo vprašanje odgovoriti, da v presoji iz člena 6(3) Direktive o habitatih sicer ni treba izrecno navesti vseh habitatov in vrst, zaradi katerih je območje uvrščeno na seznam območij, pomembnih za Skupnost, ali ki je varovano kot posebno zavarovano območje v skladu z Direktivo o pticah, mora pa ta presoja vsaj implicitno vsebovati celovite, natančne in dokončne ugotovitve ter sklepe, s katerimi je mogoče ovreči vsak razumen znanstveni dvom o učinkih del, ki so predmet presoje, na zaščitene habitatne tipe in vrste.
b) Drugo vprašanje – Upoštevanje drugih habitatnih tipov in vrst
33. High Court (višje sodišče) želi z drugim vprašanjem razjasniti, ali Direktiva o habitatih zahteva, da se v presoji iz člena 6(3) Direktive o habitatih navede morebiten vpliv na vse vrste (in ne samo na zavarovane), ki prispevajo k zavarovanemu habitatu in so njegov del, ter se o njem razpravlja.
34. Kot je bilo že navedeno,(15) so za zahteve te presoje pomembni cilji ohranjanja območja, to pomeni predvsem zavarovane vrste in habitatni tipi. Kljub temu je lahko nujno, da se v presojo vključijo škodljivi vplivi na druge vrste in habitate.
35. Druge vrste so vsekakor pomembne za presojo v obsegu, v katerem so del zavarovanih habitatov. Kot so pripomnili B. Holohan in drugi, je to določeno v opredelitvi stanja ohranjenosti naravnega habitata v členu 1(e) Direktive o habitatih. Ta izrecno vključuje značilne vrste zadevnega habitata. Škodovanje tem vrstam na površinah, ki jih zajema ta habitatni tip, bi škodoval tudi zadevnemu habitatu.
36. Katere vrste so značilne za določene habitate, opredeljuje Direktiva o habitatih le deloma, deloma pa so razvidne iz opisa zadevnih habitatnih tipov, ki se pogosto nanašajo na določene rastlinske vrste. Tako prednostni habitatni tip „obrečna vrbovja, jelševja in jesenovja (mehkolesna loka)“ (Alnus glutinosa in Fraxinus excelsior (Alno-Padion, Alnion incanae, Salicion albae)) (oznaka Natura 2000 91E0*), ki se nahaja v zadevnem bodočem SAC, že v svojem imenu vsebuje črne jelše (Alnus glutinosa) in velike jesene (Fraxinus excelsior) ter čremse (Prunus padus), sive jelše (Alnus incana) in bele vrbe (Salix alba).
37. Znanstvena študija in razprava o različnih habitatnih tipih naj bi omogočili, da se opredelijo še druge značilne vrste. Razlagalni priročnik Komisije o habitatih iz Priloge I k Direktivi o habitatih(16) vsebuje v zvezi s tem pomembne napotke, čeprav seveda ni pravno zavezujoč.
38. Za navedeni habitatni tip 91E0* so tam poleg drevesnih vrst, ki so razvidne že iz opisa, navedeni še črni topol (Populus nigra), krhka vrba (Salix fragilis), puhasta breza (Betula pubescens), gorski brest (Ulmus glabra) in skoraj 20 vrst zeliščnih plasti.
39. Pri tem pa značilne vrste zavarovanih habitatnih tipov niso omejene na rastlinske vrste. Tako razlagalni priročnik Komisije za habitatni tip „izlivi rek, estuariji“ (oznaka Natura 2000 1130), ki je prav tako del bodočega SAC, na katero pa sporni projekt domnevno ne vpliva, navaja združbe bentoških nevretenčarjev (na primer školjke ali polže ter številne manjše živalske vrste) ter okoliščino, da ta habitatni tip zajema pomembna prehranjevalna območja za številne ptice.(17)
40. Poleg tega lahko tudi habitatni tipi in vrste, ki niso izrecno zavarovane, igrajo pomembno vlogo pri ohranjanju zavarovanih habitatnih tipov in vrst. Češka republika je v zvezi s tem pravilno omenila njihov pomen za prehranjevanje zavarovanih vrst, vendar pa imajo lahko še druge funkcije v življenjskem ciklu zavarovanih vrst.
41. Znano je, da so določeni habitati lahko zelo pomembni za razmnoževanje vrst. Tako je prehodnost rek in potokov pogoj, da lahko ribe selivke, kot je na primer losos (Salmo salar), dosežejo svoja drstišča.
42. Prav tako so nekatere zavarovane vrste v svojem življenjskem ciklu deloma odvisne tudi od točno določenih drugih vrst. Tako ličinka evropske potočne bisernice (Margaritifera margaritifera) in endemične potočne bisernice reke Nore (Margaritifera durrovensis), ki se obe nahajata v zadevnem bodočem SAC, določen čas živi kot parazit v škrgah potočne postrvi (Salmo trutta fario) ali lososa.(18)
43. To seveda ne pomeni, da je treba za škodljive vplive na značilne vrste zavarovanih habitatnih tipov ter na ostale pomembne vrste in habitate nujno šteti, da posegajo v cilje ohranjanja ohranitvenega območja, ki so ovira za izdajo soglasja k načrtu ali projektu. Tovrstni posegi so ovira za projekt samo, če utemeljujejo razumne znanstvene dvome o tem, da ne škodujejo stanju ohranjenosti zavarovanih habitatnih tipov in vrst na konkretnem območju.
44. Presoja iz člena 6(3) Direktive o habitatih zato ustrezno zajema vplive na cilje ohranjanja območja samo, če vključuje škodljive vplive na značilne vrste zavarovanega habitatnega tipa in na druge vrste in habitate v delu, v katerem so ti nujni za ohranjanje zavarovanih habitatnih tipov in vrst.
c) Tretje vprašanje – Upoštevanje habitatov in vrst zunaj zadevnih ohranitvenih območij
45. High Court (višje sodišče) želi s tretjim vprašanjem izvedeti, ali mora presoja iz člena 6(3) Direktive o habitatih izrecno obravnavati vpliv načrtovanega projekta na zavarovane vrste in habitate na ohranitvenem območju, pa tudi na vrste in habitate zunaj njegovih meja.
46. V zvezi s tem B. Holohan in drugi pravilno poudarjajo člen 2(3) Direktive o habitatih. V skladu s tem členom ukrepi, sprejeti na podlagi te direktive, upoštevajo med drugim regionalne in lokalne značilnosti. To za presojo mogočih vplivov na območje pomeni, da jih ni mogoče presojati ločeno od okolice območja in tam obstoječih posebnosti.
47. Tudi Sodišče je že priznalo, da je treba dejavnosti zunaj ohranitvenih območij, ki vplivajo na območje, prav tako presojati v skladu s členom 6(3) Direktive o habitatih.(19) Zato je za ta postopek pomembna zlasti sodba Kraftwerk Moorburg. Nanašala se je na mogoč pogin rib zaradi ohlajanja elektrarne, pri čemer so bila za razmnoževanje teh rib vzpostavljena ohranitvena območja po reki navzgor. Ker je zaradi elektrarne obstajalo tveganje, da bo ta območja doseglo manj rib, je ta projekt elektrarne škodoval celovitosti ohranitvenih območij.
48. Tako je vpliv na vrste zunaj bodočega SAC ali SPA pomemben za presojo iz člena 6(3) Direktive o habitatih, če so te zavarovane neposredno ali kot značilne vrste zavarovanih habitatov, ali če so drugače pomembne za ohranjanje zavarovanih habitatov in vrst.
49. Poleg tega je lahko pomemben tudi vpliv na habitate zunaj ohranitvenih območij. To zlasti velja, če ohranitveno območje sicer varuje določene vrste, vendar ne vključuje vseh habitatov, ki jih te vrste uporabljajo. V tem primeru bi lahko poslabšanje takih habitatov zunaj ohranitvenih območij škodovalo zavarovanim vrstam, ki so na ohranitvenih območjih.
50. Prav tako ne želim izključiti, da je mogoče z znanstvenega vidika ugotoviti nekatere medsebojne povezave učinkov, ki pripeljejo do tega, da vplivi na habitate zunaj ohranitvenih območij škodujejo ne samo vrstam, ampak tudi habitatom na ohranitvenih območjih.
51. Ali gre pri habitatih zunaj ohranitvenih območij za habitatne tipe iz Priloge I Direktive o habitatih, se zdi na prvi pogled brez pomena. Omenjeni habitati se namreč kot taki načeloma varujejo samo na ohranitvenih območjih.
52. Presoja iz člena 6(3) Direktive o habitatih mora zato vključevati tudi vplive na vrste ali habitate zunaj ohranitvenih območij, če imajo ti lahko škodljive vplive na cilje ohranjanja ohranitvenih območij.
2. Osmo vprašanje – Pristojnosti razvijalca projekta za odločanje
53. Z osmim vprašanjem naj bi se razjasnilo, ali je to, da je mogoče podrobnosti glede gradbene faze (kot je položaj gradbišča in dovoznih cest) določiti po izdaji soglasja, združljivo z Direktivo o habitatih in če je, ali pristojni organ lahko odloči, da lahko te podrobnosti določi nosilec projekta, v obravnavanem primeru svet grofije Kilkenny, z enostransko odločitvijo v okviru izdanega soglasja za izvedbo projekta, ki jo sporoči organu, pristojnemu za izdajo soglasja, torej An Bord Pleanála (nacionalni odbor za urejanje prostora), ni pa treba, da jo ta odobri?
54. V skladu s členom 6(3), drugi stavek, Direktive o habitatih pristojni nacionalni organi soglašajo z načrtom ali projektom šele po tem, ko se prepričajo, da ne bo škodoval celovitosti zadevnega območja.
55. Zato presoja iz člena 6(3), prvi stavek, Direktive o habitatih ne sme biti pomanjkljiva. Obsegati mora celovite, natančne in dokončne ugotovitve ter sklepe, s katerimi je mogoče ovreči vsak razumen znanstveni dvom o učinkih del, ki so predvidena na zadevnem ohranitvenem območju.(20)
56. Zato se lahko nosilcu projekta prepustijo samo odločitve, v zvezi s katerimi ni nobenega razumnega znanstvenega dvoma o tem, da njihovi vplivi ne bodo škodovali območju.
57. Te dvome je mogoče odpraviti zlasti z dovolj natančnimi pogoji za izdajo soglasja, ki določajo okvir za te odločitve, tako da te ne morejo škodovati celovitosti območja.
58. Ali so te zahteve v postopku v glavni stvari izpolnjene, mora preveriti nacionalno sodišče glede na konkretne lastnosti spornega projekta.
59. Če celovita presoja pogojev za podrobnosti gradbene faze ob načelni izdaji soglasja k načrtu ali projektu še ne bi bila mogoča, je treba – kot je pripomnila Češka republika – izvesti večstopenjski postopek presoje in izdaje soglasja. Tako postopanje je znano na področju presoje vplivov na okolje.(21)
60. Zato je treba na osmo vprašanje odgovoriti, da so v okviru izdanega soglasja k projektu v skladu s členom 6(3) Direktive o habitatih podrobnosti gradbene faze lahko pridržane enostranskim odločitvam nosilca projekta samo, če je izključen vsakršen razumen znanstveni dvom o tem, da učinki teh odločitev ne bodo vplivali na celovitost območja.
3. Od devetega do enajstega vprašanja – Razlogi za odločitve organa, pristojnega za izdajo soglasja
61. High Court (višje sodišče) želi z vprašanji od devetega do enajstega izvedeti več o zahtevah po obrazložitvi odločitve v skladu s členom 6(3), drugi stavek, Direktive o habitatih, zlasti o tem, ali mora organ, ki odloča, izrecno ovreči določene dvome o tem, ali predložene informacije zadostujejo.
62. Z vidika prava Unije je mogoče ta skupek vprašanj razumeti napačno, saj mora obrazložitev, ki se zahteva v členu 296, drugi odstavek, PDEU, jasno in nedvoumno izražati samo razlogovanje institucije, ki je akt izdala, tako da se lahko zadevne osebe seznanijo z utemeljitvijo sprejetega ukrepa in lahko pristojno sodišče izvede nadzor.(22) Vendar tu ne gre za to.
63. V nacionalnem postopku je namreč sporno, ali navedeni razlogi zadostujejo za utemeljitev odločbe An Bord Pleanála (nacionalni odbor za urejanje prostora). Kot stranke postopka namreč soglasno priznavajo, se sme v skladu s členom 6(3), drugi stavek, Direktive o habitatih izdati soglasje k načrtu ali projektu samo, če presoja projekta vsebuje celovite, natančne in dokončne ugotovitve ter sklepe, s katerimi je mogoče ovreči vsak razumen znanstveni dvom o učinkih del, ki so predvidena na zadevnem ohranitvenem območju.(23) Ta presoja mora torej v celoti dovolj podrobno in jasno razložiti, zakaj je izključen vsak razumen znanstveni dvom.
64. Irska to pravilno primerja s sodno prakso v zvezi z Direktivo o PVO, v skladu s katero ni nujno, da odločitve, sprejete v skladu s to direktivo, vsebujejo razloge, vendar če to zahteva zainteresirana oseba, jo mora pristojen upravni organ v odgovoru na njeno zahtevo seznaniti z razlogi za sprejetje sporne odločitve ali s podatki in ustreznimi dokumenti.(24)
65. V tem smislu velja to tudi za odločitve, sprejete na podlagi člena 6(3) Direktive o habitatih, saj tudi ta določba ne predpisuje določene oblike za soglasje k projektu, temveč zahteva samo ustrezno presojo. Zato je mogoče napotiti namesto na izrecno obrazložitev odločitve na gradivo, ki vsebuje presojo vplivov. Vendar je treba poudariti, da tako ravnanje ne sme pripeljati do oviranja učinkovitega pravnega varstva zadevnih oseb.(25)
66. Na tej podlagi je mogoče sorazmerno lahko odgovoriti na posamezna vprašanja.
a) Deveto vprašanje – pojasnilo izvedenskega mnenja
67. Z devetim vprašanjem naj bi se razjasnilo, ali je pristojni organ dolžan pojasniti, v kolikšnem obsegu je znanstveno mnenje, ki mu je bilo predloženo, naklonjeno pridobitvi dodatnih informacij pred izdajo soglasja za izvedbo projekta, in to dovolj natančno in jasno, da se razblini vsakršen dvom o pomenu in učinku takega mnenja.
68. Ali obstaja taka obveznost, je v bistvu odvisno od tega, ali je vsebina zadevnega izvedenskega mnenja jasna. Če to izvedensko mnenje samo dovolj jasno izključi vse razumne znanstvene dvome, potem organu ni treba predstaviti dodatnih pojasnil.
69. Če pa samo izvedensko mnenje še ne izključi takih dvomov dovolj jasno, lahko organ izda soglasje k projektu samo, če navede dodatne informacije, ki odpravijo preostale dvome.
b) Deseto vprašanje – obrazložitev zavrnitve ugotovitve inšpektorja
70. Deseto vprašanje se nanaša na ugotovitev inšpektorja pristojnega organa, na katero se ta organ ne opre.
71. Tudi v zvezi s tem je merilo za to, ali so potrebne dodatne informacije, izključitev razumnega znanstvenega dvoma. Če iz ugotovitve inšpektorja tak dvom izhaja, je soglasje k projektu mogoče samo, če organ navede dodatne informacije, ki tak dvom ovržejo.
72. V nasprotju s trditvijo An Bord Pleanála (nacionalni odbor za urejanje prostora) in Irske pri tem ni pomembno, v kakšnem razmerju je inšpektor z organom. Pomembno pa je, ali njegove ugotovitve utemeljujejo razumne znanstvene dvome o ugotovitvah, na katere se organ opira.
c) Enajsto vprašanje – Obrazložitev vseh sestavnih delov odločbe
73. Enajsto vprašanje se nazadnje nanaša na to, da se dosedanja spoznanja v zvezi z obveznostjo obrazložitve posplošijo. Razjasnilo naj bi, ali mora organ podrobno in izrecno obrazložiti vse sestavne dele svoje odločbe.
74. Tudi v zvezi s tem velja, da mora pristojni organ sestavne dele svoje odločbe, ki bi lahko bili povod za razumen znanstveni dvom, vsekakor tako podrobno in izrecno obrazložiti, da se taki dvomi izključijo.
75. V zvezi s posebnim poudarkom An Bord Pleanála (nacionalni odbor za urejanje prostora), da njegova odločitev ne temelji samo na „Natura Impact Statement“, temveč tudi na številnih drugih informacijah, je treba pripomniti, da je treba v obrazložitvi odločbe pojasniti, na katerih od teh informacij temelji. Če si predložene informacije nasprotujejo, mora obrazložitev protislovja odpraviti v takem obsegu, da je izključen vsakršen razumen znanstveni dvom v odločitev.
d) Odgovor na vprašanja od devetega do enajstega
76. Na vprašanja od devetega do enajstega je torej treba odgovoriti, da mora pristojni organ tiste sestavne dele odločbe, s katero v skladu s členom 6(3) Direktive o habitatih izda soglasje k projektu, ki bi lahko vzbudili razumne znanstvene dvome o tem, da učinki tega projekta ne bodo škodovali celovitosti območja, tako podrobno in izrecno obrazložiti, da se taki dvomi izključijo. To velja zlasti za dvome, ki izhajajo iz ugotovitev inšpektorja. Organ se lahko sicer za obrazložitev sklicuje na znanstveno mnenje, vendar mora tudi to biti tako, da izključi vse razumne znanstvene dvome.
B. Direktiva o PVO
77. Kar zadeva vprašanja v zvezi z Direktivo o PVO, je treba najprej določiti različico, ki časovno velja glede na dejansko stanje. Predlog za sprejetje predhodne odločbe se sicer večkrat sklicuje na direktivo, kakor je bila spremenjena, vendar najnovejše spremembe na podlagi Direktive 2014/52/EU(26) v skladu z njenim členom 3 veljajo samo za projekte, za katere so se določene faze postopka začele po 16. maju 2017. Postopek v glavni stvari pa se nanaša na soglasje z dne 11. julija 2014, za katero je treba – kakor priznavajo sicer tudi nacionalno sodišče in stranke – uporabiti še določbe Direktive o PVO v različici, ki je veljala pred tem.
78. Na tej podlagi bom najprej odgovorila na vprašanje v zvezi z informacijami o vplivih na določene vrste, preden se bom lotila vprašanja v zvezi s presojo alternativ.
1. Četrto vprašanje – Preučitev vplivov na vrste v PVO
79. Četrto vprašanje se nanaša na obravnavanje vplivov na okolje v presoji vplivov na okolje. Pojasniti bi bilo treba, ali mora biti v izjavi o vplivih na okolje izrecno preverjeno, katere bistvene vplive bo imel načrtovani projekt na vrste, navedene v tej izjavi?
80. An Bord Pleanála (nacionalni odbor za urejanje prostora) izraža dvome o upoštevnosti tega vprašanja za nacionalni postopek, saj to vprašanje naj ne bi bilo dopustno kot predmet tega postopka. Vendar temu nasprotuje dejstvo, da v skladu z ustaljeno sodno prakso(27) za vprašanja v zvezi z razlago prava Unije, ki jih nacionalna sodišča zastavijo v pravnem in dejanskem okviru, ki so ga pristojna opredeliti sama in katerega pravilnosti Sodišče ne preizkuša, velja domneva upoštevnosti. Sodišče lahko odločanje o predlogu nacionalnega sodišča zavrne samo, če je očitno, da zahtevana razlaga prava Unije nima nobene zveze z dejanskim stanjem ali predmetom spora v postopku v glavni stvari, če je problem hipotetičen ali če Sodišče nima na voljo pravnih in dejanskih elementov, da bi lahko na zastavljena vprašanja dalo koristne odgovore. V skladu s temi merili je četrto vprašanje dopustno.
81. Pri izjavi o vplivih na okolje, omenjeni v vprašanju, gre za pojem irskega prava, katerega razlaga ni naloga Sodišča. Po podatkih An Bord Pleanála (nacionalni odbor za urejanje prostora) v zvezi s členom 50(2) zakona o cestah (Roads Act) pa vsebuje v glavnem informacije, ki jih mora nosilec projekta predložiti v zvezi z vlogo za izdajo soglasja v skladu s členom 5(3) Direktive o PVO.
82. Zato razumem to vprašanje tako, da se z njim sprašuje, ali mora informacije iz člena 5(3) Direktive o PVO, navedene v vprašanju, predložiti nosilec projekta. V skladu s točko (c) te določbe zajemajo informacije, ki jih mora zagotoviti nosilec projekta, med drugim vsaj podatke za potrebe opredelitve in presojo glavnih verjetnih vplivov projekta na okolje.
83. Katere okoljske medije je treba preučiti, izhaja iz člena 5(1) Direktive o PVO in Priloge IV, točka 3, k tej direktivi. V skladu z njima naj bi nosilec projekta predložil opis okoljskih pojavov, na katere bo predlagani projekt verjetno pomembno vplival, vključujoč zlasti živalstvo in rastlinstvo. To ustreza cilju presoje vplivov na okolje, navedenem v členu 3(a), in sicer opredeliti, opisati in presoditi neposredne in posredne vplive projekta na živalstvo in rastlinstvo.
84. Ker živalstvo in rastlinstvo sestavljajo različne vrste, mora nosilec projekta predložiti informacije o vplivih na določene vrste. Vendar ta obveznost ne zajema vseh vplivov na vse vrste, temveč samo glavne vplive. Ta omejitev na glavne vplive je na splošno utemeljena s tem, da mora nosilec projekta v skladu s členom 5(1) Direktive o PVO predložiti samo informacije, ki so pomembne in se jih od njega upravičeno pričakuje.
85. Pojem glavnih vplivov je treba razlagati glede na člen 1(1) in člen 2(1) Direktive o PVO, v skladu s katerima je treba presoditi projekte, ki bodo verjetno pomembno vplivali na okolje. Nasprotno pa vplivi, ki ne morejo biti pomembni, niso glavni vplivi v smislu člena 5(3) Direktive o PVO.
86. Vprašanje, katere vplive je treba obravnavati kot pomembne, je lahko odvisno od različnih vidikov. Bistvene oporne točke pa je treba videti v pravnem varstvu prizadetih prvin okolja.
87. Tako je treba mogoče vplive na vrste, ki so na primer zavarovane z Direktivo o habitatih – ali pa tudi z nacionalnim pravom – načeloma šteti za pomembne(28) in morajo zato biti med informacijami nosilca projekta, tudi če se vsakič nanašajo samo na posamezne primerke.
88. Če pa so prizadeti samo posamezni primerki zelo razširjenih vrst, za katere ne velja nobeno posebno varstvo, običajno ne gre za glavne vplive, o katerih mora nosilec projekta predložiti informacije.
89. Na podlagi konkretnih okoliščin posameznega primera bi lahko bilo mogoče priti do drugačnih rezultatov o mogočih glavnih vplivih. Tako bi lahko bil vpliv na posamezni primerek zelo razširjene vrste pomemben, če bi šlo za nenavaden primerek, na primer za posebej staro drevo.
90. Za sodno izpodbijanje soglasja zaradi kršitve člena 5(3) Direktive o PVO to pomeni, da mora tožeča stranka navesti, katere verjetne pomembne vplive projekta nosilec projekta ni dovolj preveril in obravnaval. Zgolj okoliščina, da so določene vrste sicer navedene, vendar niso bile dodatno preverjene, za to ne zadostuje. Glede na to, za katere vrste gre, je lahko sicer sorazmerno enostavno pojasniti, zakaj so lahko verjetni vplivi pomembni.
91. Če povzamem, je treba na četrto vprašanje odgovoriti, da mora nosilec projekta v skladu s členom 5(3)(c) Direktive o PVO predložiti podatke, potrebne za opredelitev in presojo verjetnih pomembnih vplivov, ki jih lahko ima projekt na živalstvo in rastlinstvo. Nujne informacije zajemajo zlasti vplive na zavarovane vrste in na vrste, katerih razširjenost, ki je prizadeta, je posebnega pomena iz drugih razlogov.
2. Vprašanja od petega do sedmega – Alternative v presoji vplivov na okolje
92. Vprašanja od petega do sedmega se nanašajo na informacije nosilca projekta o alternativah projekta, ki se presoja. V zadevi v glavni stvari se je namreč že prej preučevalo, ali bi lahko obvoznica z mostom „premostila“ poplavno območje. Ta možnost izgradnje pa je bila zavrnjena iz stroškovnih razlogov. Vprašanja High Court (višje sodišče) se nanašajo na to, ali mora nosilec projekta kljub temu predložitiinformacije o vplivih take izvedbe projekta gradnje ceste na okolje.
a) Peto vprašanje – Glavne alternative
93. Peto vprašanje se nanaša na to, ali alternativa pomeni „glavno alternativo“ v smislu člena 5(3)(d) Direktive o PVO, čeprav jo je nosilec projekta zavrnil že v zgodnji fazi.
94. Pri presoji, katere alternative je treba šteti za glavne, bi moral biti odločilen pomen teh alternativ za vplive projekta na okolje oziroma za njihovo preprečevanje. Cilj Direktive o PVO je namreč glede na člen 3 opredeliti, opisati in presoditi vplive projektov na okolje. Predstavitev alternativ je zato pomembna predvsem, če bi lahko te alternative učinkovale na vplive projekta na okolje.
95. Kdaj je bila druga rešitev zavrnjena, s tega vidika ni pomembno, vendar pa lahko posredno vpliva na obseg razlogov, ki jih je treba predstaviti. Ta obseg je predmet šestega in sedmega vprašanja.
96. V smislu člena 5(3)(d) Direktive o PVO so torej pomembne tiste alternative, ki bi lahko pomembno učinkovale na vplive projekta na okolje.
b) Navezovanje na preučitev nosilca projekta
97. Čeprav v predlogu za sprejetje predhodne odločbe ni vprašanja v zvezi s tem, je treba pred odgovorom na šesto in sedmo vprašanje obravnavati to, da člen 5(3)(d) Direktive o PVO zahteva samo informacije o alternativah, ki jih je preučil nosilec projekta. Nacionalno sodišče sicer izhaja iz tega, da je nosilec projekta „preučil“ navedeno drugačno izvedbo obvoznice. Vendar je to, da se je zakonodajalec Unije v osnovi odločil za navezovanje na preučitev nosilca projekta, pomembna tudi za informacije, ki jih nosilec projekta predloži o alternativah, ki jih je preučil.
98. Glede na cilj okoljske politike Unije, določen v členu 191(2) PDEU in členu 37 Listine o temeljnih pravicah, in sicer zagotavljanje visoke ravni varstva, ter tudi glede na previdnostno načelo in načela, da je treba delovati preventivno, ki so prav tako določna v členu 191(2) PDEU, je očitno zaželeno, da se alternative projekta preučijo čim izčrpneje. Tako ravnanje bi omogočalo, da se izbere različica projekta, ki svoje škodljive vplive na okolje omeji na najmanjšo možno mero.
99. V skladu s tem preudarkom okoljsko poročilo strateške okoljske presoje, ki se pripravi v skladu s členom 5(1) Direktive o presoji vplivov nekaterih načrtov in programov na okolje,(29) vključuje primerne druge možnosti.
100. Zakonodajalec Unije pa je s členom 5(3)(d) Direktive o PVO izbral drugačen pristop. V skladu s tem členom zajemajo informacije, ki jih zagotovi nosilec projekta, vsaj povzetek glavnih alternativ, ki jih je preučil, in prikaz glavnih razlogov za njegovo odločitev, z upoštevanjem vplivov na okolje. To se ponovi v Prilogi IV, točka 2.
– Zgodovina nastanka zakonodaje
101. Kakor pojasnjujejo predlog za sprejetje predhodne odločbe, An Bord Pleanála (nacionalni odbor za urejanje prostora) in Irska, je ta odločitev zakonodajalca jasno razvidna iz zgodovine nastanka Direktive 97/11/ES.(30) Tako Komisija(31) kot tudi Parlament(32) sta namreč predlagala obveznost, da bi moral nosilec projekta predložiti opis glavnih mogočih alternativ. Vendar pa tega nista mogla uveljaviti.
102. Poleg tega je Komisija že leta 1980 predlagala opis alternativ, ki bi se lahko razumno pojavile,(33) in že takrat je Svet omejil obveznost na besedilo, ki ga je mogoče najti tudi v danes veljavni Direktivi o PVO.(34)
103. In najnovejše spremembe, ki se še ne uporabljajo in ki so bile uvedene z Direktivo 2014/52, vztrajajo kljub daljnosežnejšim predlogom Komisije(35) in Parlamenta(36) v členu 5(1)(d) na tem, da se zahteva samo opis razumnih alternativnih možnosti, ki jih je preučil nosilec projekta.
104. Zgodovina nastanka zakonodaje v povezavi s členom 5(3)(d) Direktive o PVO zato potrjuje rezultat, ki izhaja iz besedila, da mora nosilec projekta predložiti podatke samo o alternativah, ki jih je preučil, ne pa o alternativah, ki bi morda bile smiselne, vendar se z njimi ni ukvarjal.
– Konvencija iz Espooja
105. Daljnosežnejše obveznosti za preučitev alternativ, ki so neodvisne od materialnopravnih zahtev za posamezen projekt, izhajajo iz Konvencije iz Espooja,(37) omenjene v predlogu za sprejetje predhodne odločbe. V skladu s členom 4(1) in Dodatkom II, točke (b), (c) in (d), naj bi bilo treba predložiti opis sprejemljivih možnosti in njihovih vplivov na okolje.
106. Vendar ta konvencija v skladu s svojim členom 2(2) ne ureja presoje vplivov na okolje za vse projekte, za katere velja Direktiva o PVO, temveč samo za določene projekte, ki lahko povzročijo znatne škodljive čezmejne vplive.
107. Za enotno uporabo bi bilo sicer zaželeno, da se Direktiva o PVO razlaga v skladu s Konvencijo,(38) saj naj bi Direktiva v veliki meri prenesla Konvencijo.(39) Prav tako je treba pooblastila Unije izvajati ob upoštevanju mednarodnega prava; zato je treba sekundarno pravo Unije načeloma razlagati v skladu z njenimi obveznostmi, ki izhajajo iz mednarodnega prava.(40)
108. Vendar glede na besedilo člena 5(3)(d) Direktive o PVO in glede na zgodovino nastanka zakonodaje tega člena ni mogoče razlagati tako, da se lahko soglasje k projektu izda samo, če so opisane sprejemljive alternative in se ocenijo njihovi vplivi na okolje.
109. Ni pa postavljeno vprašanje, ali je ureditev o preučitvi alternativ iz Konvencije iz Espooja pri določenih projektih neposredno uporabljiva poleg Direktive o PVO, ker glede na njeno besedilo ter tudi predmet in naravo te konvencije vsebuje jasno in nedvoumno obveznost, katere izpolnitev ali učinki niso odvisni od sprejetja nadaljnjega pravnega akta.(41) To vprašanje verjetno nazadnje niti ne bi bilo upoštevno za odločitev v postopku v glavni stvari, saj vse kaže na to, da sporni projekt ne spada na področje uporabe Konvencije. Zato se Sodišču o tem ni treba izreči.
– Uvrstitev v sistem in cilje Direktive o PVO
110. Na prvi pogled ni zadovoljivo, da je preučitev alternativ v presoji vplivov na okolje odločilno odvisna od nosilca projekta. Vendar ta ureditev – vsaj v osnovi – ustreza naravi Direktive o PVO, ki je predvsem procesnopravna.
111. Ali in kako je treba pri odločitvi o projektu upoštevati razloge za izbiro glede na vplive na okolje, iz Direktive o PVO namreč ne izhaja. Ta direktiva namreč ne vsebuje nobenih materialnopravnih zahtev glede soglasja k projektu.(42)
112. Tudi temeljna oziroma bistvena obveznost iz člena 3 Direktive o PVO, ki so jo navedli B. Holohan in drugi in v skladu s katero se neposredni in posredni vplivi projekta na nekatere dejavnike ne smejo zgolj opredeliti in opisati, ampak jih je treba za vsak posamezen primer še na primeren način presoditi,(43) še ne pomeni vsebinskih zahtev za posamezen projekt.
113. Nosilec projekta je lahko temu primerno le na podlagi drugih pravil zavezan, da upošteva alternative in jih nato tudi dokumentira.
114. Tako bi se za soglasje v skladu s členom 6(4) Direktive o habitatih zahtevalo, da ni alternativ. Tako soglasje bi v postopku v glavni stvari lahko prišlo v poštev, če se ne bi uspel izključiti vsakršen razumni znanstveni dvom o tem, da projekt ne bo vplival na celovitost zadevnih ohranitvenih območij.
115. Poleg tega bi lahko bila v obravnavanem primeru preučitev alternativ potrebna tudi zaradi varstva vrst. Iz predloga za sprejetje predhodne odločbe namreč izhaja, da se – domnevno zaradi razširjenosti netopirjev – razpravlja o nujnosti izjem od strogega varstvenega sistema iz člena 12 Direktive o habitatih.(44) Take izjeme so v skladu s členom 16 dopustne samo, če ni nobene druge zadovoljive možnosti.
116. Mogoče je tudi, da organ, pristojen za izdajo soglasja, od nosilca projekta zahteva informacije o alternativah, kot je predvideno v uvodni izjavi 13 Direktive o PVO. To bi bilo nujno predvsem takrat, ko mora organ izdati odločbo o soglasju k projektu po prostem preudarku.
117. Nazadnje Združeno kraljestvo pravilno pojasnjuje, da preučitev alternativ v okviru strateške okoljske presoje načrtov in programov vsaj deloma izravna neobstoj obvezne preučitve alternativ v okviru presoje vplivov projektov na okolje.
c) Šesto in sedmo vprašanje – vplivi alternativ na okolje
118. Šesto in sedmo vprašanje naj bi razjasnili, katere informacije o vplivih alternativ na okolje mora nosilec projekta predložiti. Ali je te sploh treba opisati, je predmet sedmega vprašanja, medtem ko se šesto vprašanje v tem primeru očitno nanaša na obseg opisa.
119. V skladu s členom 5(3)(d) Direktive o PVO zajemajo informacije, ki jih zagotovi nosilec projekta, vsaj glavne razloge za njegovo odločitev, z upoštevanjem vplivov na okolje.
120. V tem predpisu je še druga oblika sistematične usmeritve člena 5(3)(d) Direktive o PVO na to, da nosilec projekta preuči alternative. S to direktivo vsaj ni zavezan, da svojo odločitev opre na vplive različnih alternativ na okolje ali da pri svoji odločitvi sploh upošteva vplive na okolje. Njegova obveznost je namreč omejena na to, da razkrije svoje razloge za odločitve v delu, v katerem se nanašajo na vplive na okolje.
121. Vendar če vplivi na okolje, kakor je očitno v obravnavanem primeru, niso igrali nobene vloge pri odločitvi, ampak samo čisto finančni razlogi, potem niti ni razlogov za odločitev, ki bi jih bilo treba razkriti.
122. Zlasti člen 5(3)(d) Direktive o PVO ne določa nobene obveznosti, da se opredelijo, opišejo in presodijo vplivi alternativ na okolje.
123. Vendar bi bil položaj drugačen, če bi materialnopravne določbe drugih predpisov zavezovale nosilca projekta, da upošteva alternative.(45) Potem jih mora praviloma predstaviti tudi v skladu s členom 5(3)(d) Direktive o PVO in razloge, ki utemeljujejo odločitev za izbrano alternativo v okviru teh drugih predpisov, opisati v delu, v katerem se nanašajo na vplive na okolje.
124. V skladu s členom 5(3)(d) Direktive o PVO mora nosilec projekta torej razloge, ki so bili pomembni pri odločanju med različnimi alternativami, opisati v delu, v katerem se nanašajo na vplive projekta in alternativ na okolje.
V. Predlog
125. Sodišču zato predlagam, naj na predlog za sprejetje predhodne odločbe odgovori tako:
1. V presoji iz člena 6(3) Direktive 92/43/EGS o ohranjanju naravnih habitatov ter prosto živečih živalskih in rastlinskih vrst sicer ni treba izrecno navesti vse habitate in vrste, zaradi katerih je območje uvrščeno na seznam območij, pomembnih za Skupnost, ali ki je varovano kot posebno zavarovano območje v skladu z Direktivo 2009/147/ES o ohranjanju prosto živečih ptic, mora pa ta presoja vsaj implicitno vsebovati celovite, natančne in dokončne ugotovitve ter sklepe, s katerimi je mogoče ovreči vsak razumen znanstveni dvom o učinkih del, ki so predmet presoje, na zaščitene habitatne tipe in vrste (prvo vprašanje).
2. Presoja iz člena 6(3) Direktive 92/43 ustrezno zajema vplive na cilje ohranjanja območja samo, če vključuje škodljive vplive na značilne vrste zavarovanega habitatnega tipa in na druge vrste in habitate v delu, v katerem so ti nujni za ohranjanje zavarovanih habitatnih tipov in vrst (drugo vprašanje).
3. Presoja iz člena 6(3) Direktive 92/43 mora vključevati tudi vplive na vrste ali habitate zunaj ohranitvenih območij, če imajo ti lahko škodljive vplive na cilje ohranjanja ohranitvenih območij (tretje vprašanje).
4. V okviru izdanega soglasja k projektu v skladu s členom 6(3) Direktive 92/43 so podrobnosti gradbene faze lahko pridržane enostranskim odločitvam nosilca projekta samo, če je izključen vsakršen razumen znanstveni dvom o tem, da učinki teh odločitev ne bodo vplivali na celovitost območja (osmo vprašanje).
5. Pristojni organ mora tiste sestavne dele odločbe, s katero v skladu s členom 6(3) Direktive 92/43 izda soglasje k projektu, ki bi lahko vzbudili razumne znanstvene dvome o tem, da učinki tega projekta ne bodo škodovali celovitosti območja, tako podrobno in izrecno obrazložiti, da se taki dvomi izključijo. To velja zlasti za dvome, ki izhajajo iz ugotovitev inšpektorja. Organ se lahko sicer za obrazložitev sklicuje na znanstveno mnenje, vendar mora tudi to biti tako, da izključi vse razumne znanstvene dvome (vprašanja od devetega do enajstega).
6. Nosilec projekta mora v skladu s členom 5(3)(c) Direktive 2011/92/EU o presoji vplivov nekaterih javnih in zasebnih projektov na okolje predložiti podatke, potrebne za opredelitev in presojo verjetnih pomembnih vplivov, ki jih lahko ima projekt na živalstvo in rastlinstvo (četrto vprašanje).
7. V smislu člena 5(3)(d) Direktive 2011/92 so pomembne tiste alternative, ki bi lahko pomembno učinkovale na vplive projekta na okolje (peto vprašanje).
8. V skladu s členom 5(3)(d) Direktive 2011/92 mora nosilec projekta razloge, ki so bili pomembni pri odločanju med različnimi alternativami, opisati v delu, v katerem se nanašajo na vplive projekta in alternativ na okolje (šesto in sedmo vprašanje).