HOTĂRÂREA CURȚII (Camera a doua)
7 noiembrie 2018(*)
„Trimitere preliminară – Mediu – Directiva 92/43/CEE – Conservarea habitatelor naturale – Conservarea speciilor de faună și floră sălbatică – Proiect de construcție rutieră – Evaluare corespunzătoare a efectelor potențiale asupra mediului – Întinderea obligației de motivare – Directiva 2011/92/UE – Evaluarea efectelor anumitor proiecte – Anexa IV punctul 3 – Articolul 5 alineatul (3) litera (d) – Conținutul noțiunii «principalele alternative»”
În cauza C‑461/17,
având ca obiect o cerere de decizie preliminară formulată în temeiul articolului 267 TFUE de High Court (Înalta Curte, Irlanda), prin decizia din 5 mai 2017, primită de Curte la 28 iulie 2017, în procedura
Brian Holohan,
Richard Guilfoyle,
Noric Guilfoyle,
Liam Donegan
împotriva
An Bord Pleanála,
cu participarea:
National Parks and Wildlife Service (NPWS),
CURTEA (Camera a doua),
compusă din doamna A. Prechal, președinta Camerei a treia, îndeplinind funcția de președinte al Camerei a doua, doamna C. Toader (raportoare) și domnul A. Rosas, judecători,
avocat general: doamna J. Kokott,
grefier: domnul K. Malacek, administrator,
având în vedere procedura scrisă și în urma ședinței din 16 mai 2018,
luând în considerare observațiile prezentate:
– pentru domnii B. Holohan, R. Guilfoyle, N. Guilfoyle și L. Donegan, de D. Browne și de C. Hugues, BL, precum și de P. O’Higgins și de J. Devlin, SC, mandatați de C. Herlihy, de L. O’Sullivan și de B. Harrington, solicitors;
– pentru An Bord Pleanála, de F. Valentine, BL, și de N. Butler, SC, mandatați de M. Larkin și de A. Doyle, solicitors;
– pentru Irlanda, de M. Browne, de G. Hoge și de A. Joyce, în calitate de agenți, asistați de G. Simons, SC, și de M. Gray, BL;
– pentru guvernul ceh, de M. Smolek, de J. Vláčil și de L. Dvořáková, în calitate de agenți;
– pentru guvernul Regatului Unit, inițial de G. Brown, în calitate de agent, asistată de C. Banner, barrister, și ulterior de R. Fadoju și de J. Kraehling, în calitate de agenți, asistate de T. Buley și de C. Banner, barristers;
– pentru Comisia Europeană, de C. Hermes, de E. Manhaeve și de M. Noll‑Ehlers, în calitate de agenți,
după ascultarea concluziilor avocatului general în ședința din 7 august 2018,
pronunță prezenta
Hotărâre
1 Cererea de decizie preliminară privește interpretarea Directivei 92/43/CEE a Consiliului din 21 mai 1992 privind conservarea habitatelor naturale și a speciilor de faună și floră sălbatică (JO 1992, L 206, p. 7, Ediție specială, 15/vol. 2, p. 109, denumită în continuare „Directiva habitate”), precum și a Directivei 2011/92/UE a Parlamentului European și a Consiliului din 13 decembrie 2011 privind evaluarea efectelor anumitor proiecte publice și private asupra mediului (JO 2012, L 26, p. 1, denumită în continuare „Directiva EEM”).
2 Această cerere a fost formulată în cadrul unui litigiu între domnii Brian Holohan, Richard și Noric Guilfoyle, precum și Liam Donegan, pe de o parte, și An Bord Pleanála (Agenția pentru Amenajarea Teritoriului, Irlanda)(denumită în continuare „Agenția”), pe de altă parte, în legătură cu autorizarea unui proiect de extindere a șoselei periferice nord a orașului Kilkenny (Irlanda) (denumit în continuare „proiectul de amenajare”).
Cadrul juridic
Dreptul Uniunii
Directiva habitate
3 Primul și al treilea considerent ale Directivei habitate au următorul cuprins:
„[…] conservarea, protecția și îmbunătățirea calității mediului, inclusiv conservarea habitatelor naturale și a speciilor de faună și floră sălbatică, sunt obiective comunitare esențiale și de interes general, în conformitate cu articolul [191 TFUE];
[…]
[…] scopul său principal fiind să promoveze menținerea biodiversității luând în considerare aspectele economice, sociale, culturale și regionale, prezenta directivă contribuie la atingerea obiectivului mai general al dezvoltării durabile; […] respectiva menținere a biodiversității presupune uneori menținerea sau chiar încurajarea activităților umane;”.
4 Articolul 1 din această directivă prevede:
„În sensul prezentei directive:
[…]
(e) stadiul de conservare a unui habitat natural înseamnă efectul unui ansamblu de factori care influențează habitatul natural și speciile sale specifice, putând afecta aria de extindere naturală pe termen lung a habitatului, structura și funcțiile acestuia, precum și supraviețuirea pe termen lung a speciilor sale specifice pe teritoriul prevăzut la articolul 2.
Stadiul de conservare a unui habitat natural este considerat «corespunzător» dacă:
– aria sa de extindere naturală și teritoriile care se încadrează în această arie sunt stabile sau în creștere;
– structura și funcțiile sale specifice, necesare pentru menținerea sa pe termen lung, există și vor continua, probabil, să existe în viitorul apropiat […]
[…]
(k) sit de importanță comunitară înseamnă un sit care, în cadrul regiunii sau regiunilor biogeografice cărora le aparține, contribuie în mod semnificativ la menținerea sau readucerea unui habitat din anexa I sau a unei specii din anexa II la un stadiu corespunzător de conservare și, în același timp, la coerența sistemului Natura 2000 menționat la articolul 3, precum și/sau la menținerea diversității biologice a regiunii sau regiunilor biogeografice respective.
[…]
(l) arie specială de conservare înseamnă un sit de importanță comunitară desemnat de către un stat membru prin acte administrative sau clauze contractuale, în care se aplică măsurile de conservare necesare pentru menținerea sau readucerea la un stadiu corespunzător de conservare a habitatelor naturale și/sau a populațiilor din speciile pentru care a fost desemnat respectivul sit;
[…]”
5 Potrivit articolului 2 din directiva menționată:
„(1) Obiectul prezentei directive este să contribuie la menținerea biodiversității prin conservarea habitatelor naturale și a speciilor de floră și faună sălbatică de pe teritoriul statelor membre în care se aplică tratatul.
(2) În temeiul prezentei directive, se adoptă măsuri de menținere sau readucere la un stadiu corespunzător de conservare a habitatelor naturale și a speciilor de floră și faună sălbatică de importanță comunitară.
(3) Măsurile adoptate în temeiul prezentei directive trebuie să țină seama de condițiile economice, sociale și culturale, precum și de caracteristicile regionale și locale.”
6 Articolul 3 alineatul (1) din Directiva habitate are următorul cuprins:
„Se instituie o rețea ecologică europeană coerentă, care să reunească ariile speciale de conservare, cu denumirea de Natura 2000. Compusă din situri care adăpostesc tipurile de habitate naturale enumerate în anexa I și habitatele speciilor enumerate în anexa II, această rețea permite menținerea sau, după caz, readucerea la un stadiu corespunzător de conservare în aria lor de extindere naturală a tipurilor de habitate naturale și a habitatelor speciilor respective.
[…]”
7 Articolul 6 din această directivă prevede:
„(1) Pentru ariile speciale de conservare, statele membre adoptă măsurile de conservare necesare, inclusiv, după caz, planuri de gestionare adecvate, speciale sau incluse în alte planuri de dezvoltare, precum și actele administrative sau clauzele contractuale adecvate în conformitate cu necesitățile ecologice ale tipurilor de habitate naturale din anexa I sau ale speciilor din anexa II prezente pe teritoriul respectivelor situri.
(2) Statele membre iau măsurile necesare pentru a evita, pe teritoriul ariilor speciale de conservare, deteriorarea habitatelor naturale și a habitatelor speciilor, precum și perturbarea speciilor pentru care au fost desemnate respectivele arii, în măsura în care perturbările respective ar putea fi relevante în sensul obiectivelor prezentei directive.
(3) Orice plan sau proiect care nu are o legătură directă cu sau nu este necesar pentru gestionarea sitului, dar care ar putea afecta în mod semnificativ aria, per se sau în combinație cu alte planuri sau proiecte, trebuie supus unei evaluări corespunzătoare a efectelor potențiale asupra sitului, în funcție de obiectivele de conservare ale acestuia din urmă. În funcție de concluziile evaluării respective și în conformitate cu dispozițiile alineatului (4), autoritățile naționale competente aprobă planul sau proiectul doar după ce au constatat că nu are efecte negative asupra integrității sitului respectiv și, după caz, după ce au consultat opinia publică.
(4) Dacă, în ciuda unui rezultat negativ al evaluării efectelor asupra sitului și în lipsa unei soluții alternative, planul sau proiectul trebuie realizat, cu toate acestea, din motive cruciale de interes public major, inclusiv din rațiuni de ordin social sau economic, statul membru ia toate măsurile compensatorii necesare pentru a proteja coerența globală a sistemului Natura 2000. Statul membru informează Comisia cu privire la măsurile compensatorii adoptate.
În cazul în care situl respectiv adăpostește un tip de habitat natural prioritar și/sau o specie prioritară, singurele considerente care pot fi invocate sunt cele legate de sănătatea sau siguranța publică, de anumite consecințe benefice de importanță majoră pentru mediu sau, ca urmare a avizului Comisiei, de alte motive cruciale de interes public major.”
8 În conformitate cu articolul 7 din Directiva habitate, obligațiile care decurg din alineatele (2)-(4) ale articolului 6 din aceasta se aplică ariilor de protecție specială (denumite în continuare „APS”), în sensul Directivei 2009/147/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 30 noiembrie 2009 privind conservarea păsărilor sălbatice (JO 2010, L 20, p. 7, denumită în continuare „Directiva păsări”).
Directiva păsări
9 Articolul 4 alineatul (1) al patrulea paragraf din Directiva păsări prevede:
„Statele membre clasifică în special cele mai adecvate teritorii, ca număr și suprafață, ca [APS] pentru conservarea acestor specii, ținând seama de condițiile de protecție din zona geografică maritimă și de uscat în care se aplică prezenta directivă.”
Directiva EEM
10 Articolul 1 din Directiva EEM prevede:
„(1) Prezenta directivă se aplică evaluării efectelor proiectelor publice și private care pot avea efecte importante asupra mediului.
(2) În sensul prezentei directive, se aplică următoarele definiții:
(a) «proiect» înseamnă:
– executarea lucrărilor de construcții sau a altor instalații sau lucrări;
– alte intervenții în mediul natural și asupra peisajului, inclusiv cele care implică exploatarea resurselor minerale;
(b) «inițiatorul proiectului» înseamnă persoana care solicită aprobarea de dezvoltare a unui proiect privat sau autoritatea publică inițiatoare a unui proiect;
(c) «aprobare de dezvoltare» înseamnă decizia autorității sau a autorităților competente care împuternicesc inițiatorul proiectului să își realizeze proiectul;
(d) «public» înseamnă una sau mai multe persoane fizice sau juridice și, în conformitate cu legislația sau practica națională, asociațiile, organizațiile sau grupurile constituite de acestea;
(e) «public interesat» înseamnă publicul afectat sau care ar putea fi afectat sau care este interesat de procedurile de adoptare a deciziilor în domeniul mediului menționate la articolul 2 alineatul (2). În sensul prezentei definiții, se consideră că au un interes organizațiile nonguvernamentale care promovează protecția mediului și care îndeplinesc toate cerințele prevăzute în legislația internă;
(f) «autoritatea sau autoritățile competente» înseamnă acea sau acele autorități desemnate de către statele membre ca fiind răspunzătoare de îndeplinirea obligațiilor ce decurg din prezenta directivă.
[…]”
11 Articolul 2 alineatul (1) din această directivă prevede:
„Statele membre adoptă toate măsurile necesare pentru a asigura că, înaintea acordării autorizației, proiectele care ar putea avea efecte semnificative asupra mediului, în temeiul, între altele, al naturii, al dimensiunii și al localizării lor, fac obiectul unei cereri de aprobare de dezvoltare și al unei evaluări a efectelor lor. Respectivele proiecte sunt definite la articolul 4.”
12 Articolul 3 din directiva menționată are următorul cuprins:
„Evaluarea impactului asupra mediului identifică, descrie și evaluează într‑o manieră corespunzătoare, în funcție de fiecare caz și în conformitate cu articolele 4-12, efectele directe și indirecte ale unui proiect asupra următorilor factori:
(a) oameni, faună și floră;
(b) sol, apă, aer, climă și peisaj;
(c) bunuri materiale și patrimoniu cultural;
(d) interacțiunea dintre factorii menționați la literele (a), (b) și (c).”
13 Articolul 4 alineatul (1) din Directiva EEM prevede:
„Sub rezerva articolului 2 alineatul (4), proiectele enumerate în anexa I se supun unei evaluări în conformitate cu articolele 5-10.”
14 Articolul 5 din această directivă prevede:
„(1) În cazul proiectelor care, în temeiul articolului 4, se supun unei evaluări a impactului asupra mediului, în conformitate cu prezentul articol și cu articolele 6-10, statele membre adoptă măsurile necesare pentru a asigura că inițiatorul proiectului furnizează, într‑o formă corespunzătoare, informațiile precizate în anexa IV, în măsura în care:
(a) statele membre consideră că informațiile sunt relevante pentru un anumit stadiu al procedurii de emitere a aprobării de dezvoltare, în funcție de caracteristicile specifice ale unui proiect dat sau ale unui tip de proiect sau de elementele de mediu care ar putea fi afectate;
(b) statele membre consideră că, în mod normal, i se poate solicita unui inițiator de proiect să reunească aceste informații, ținând seama, între altele, de cunoștințele și metodele de evaluare existente.
[…]
(3) Informațiile care trebuie furnizate de inițiatorul proiectului în conformitate cu alineatul (1) cuprind cel puțin:
[…]
(c) datele necesare pentru a identifica și evalua principalele efecte pe care proiectul ar putea să le aibă asupra mediului;
(d) un plan al principalelor alternative studiate de inițiatorul proiectului și o expunere a principalelor motive care stau la baza alegerii sale, ținând seama de efectele asupra mediului;
[…]”
15 Anexa IV la directiva menționată, intitulată „Informații menționate la articolul 5 alineatul (1)”, prevede la punctul 3:
„Descrierea elementelor de mediu care ar putea fi afectate în mod semnificativ de către proiectul propus, cuprinzând, în special, populația, fauna, flora, solul, apa, aerul, factorii climatici, bunurile materiale, inclusiv patrimoniul arheologic și arhitectural, peisajul și relațiile dintre toți acești factori.”
16 Articolul 3 alineatul (2) din Directiva 2014/52/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 16 aprilie 2014 de modificare a Directivei 2011/92 (JO 2014, L 124, p. 1) prevede:
„Proiectele sunt supuse obligațiilor prevăzute la articolul 3 și la articolele 5-11 din Directiva [EEM] înainte de modificarea acesteia prin prezenta directivă în cazul în care, înainte de 16 mai 2017:
(a) procedura privind avizul menționat la articolul 5 alineatul (2) din Directiva [EEM] a fost inițiată sau
(b) informațiile prevăzute la articolul 5 alineatul (1) din Directiva [EEM] au fost furnizate.”
Dreptul irlandez
17 Articolul 177 V alineatul (1), care figurează în partea XAB din Planning and Development Act 2000 (Legea din 2000 privind amenajarea teritoriului și dezvoltarea”), prevede:
„O evaluare corespunzătoare efectuată în conformitate cu această parte trebuie să includă aprecierea autorității competente menționate la articolul 6 alineatul (3) din Directiva [habitate] privind aspectul dacă un proiect de plan urbanistic zonal sau un proiect propus ar putea avea efecte negative asupra integrității unui sit din Uniune[a Europeană] și o evaluare corespunzătoare trebuie să fie efectuată de către autoritatea competentă de fiecare dată când această autoritate constată, în temeiul articolului 177 U alineatul (4), că o evaluare corespunzătoare este necesară înaintea […] acordării autorizației pentru proiectul propus.”
18 Alineatul (2) al acestui articol 177V prevede:
„La efectuarea evaluării corespunzătoare prevăzute la alineatul (1), autoritatea competentă trebuie să ia în considerare următoarele elemente: (a) raportul sau declarația de impact Natura, după caz; (b) orice informație suplimentară furnizată privind raportul sau declarația respectivă; (c) dacă este cazul, orice informație suplimentară solicitată de autoritate și furnizată de solicitant privind o declarație de impact Natura; (d) orice informație suplimentară furnizată autorității competente la cererea acesteia privind un raport de impact Natura; (e) orice informație sau consiliere obținută de autoritatea competentă; (f) dacă este cazul, orice observație scrisă sau remarcă adresată autorității competente privind cererea de autorizare a proiectului propus; (g) orice altă informație relevantă.”
19 Articolul 217 B din Legea din 2000 privind amenajarea teritoriului și dezvoltarea autorizează Agenția să solicite informații suplimentare de la autoritățile rutiere și să le invite să aducă modificări precise modalităților proiectului rutier propus.
20 Articolul 50 din Roads Act 1993 (Legea din 1993 privind drumurile) prevede:
„(2) O declarație de impact asupra mediului trebuie să conțină următoarele informații specifice:
[…]
d) un plan al principalelor alternative studiate de autoritatea rutieră vizată și o expunere a principalelor motive care stau la baza alegerii sale, ținând seama de efectele asupra mediului […]”
21 În conformitate cu articolul 50 alineatul (5) din această lege, un aviz cu privire la delimitarea domeniului de aplicare al evaluării, și anume un aviz scris referitor la informațiile care trebuie să fie incluse în această declarație de impact asupra mediului, trebuie furnizat la cererea inițiatorului proiectului.
Litigiul principal și întrebările preliminare
22 Reclamanții din litigiul principal doresc să obțină o ordonanță de certiorari care să anuleze decizia Agenției din 11 iulie 2014 care cuprinde o autorizație a proiectului de amenajare acordată Kilkenny County Council (consiliul local al comitatului Kilkenny, Irlanda). Acest proiect de amenajare include implantarea a aproximativ 1,5 km de drum cu șosea unică, construirea unui prim sens giratoriu și adaptarea unui al doilea, implantarea unei alei pentru pietoni, precum și a unei piste pentru biciclete în partea dinspre oraș și diverse alte lucrări.
23 Drumul propus traversează două situri Natura 2000: APS a râului Nore, desemnată de Irlanda în temeiul Directivei păsări, și situl de importanță comunitară (denumit în continuare „SIC”) al râurilor Barrow și Nore, clasificat ca SIC în temeiul Directivei habitate începând din anul 2004.
24 Reclamanții din litigiul principal susțin în esență, în primul rând, că Agenția a săvârșit o eroare prin faptul că a omis să examineze efectele asupra mediului ale principalelor alternative studiate, în al doilea rând, că evaluarea corespunzătoare pretins efectuată era insuficientă și, în al treilea rând, că pârâta a săvârșit o eroare prin faptul că a aprobat proiectul de amenajare, precum și declarația de impact Natura (denumită în continuare „DIN”) prezentată de consiliul local al comitatului Kilkenny, întrucât acest consiliu a omis să efectueze studiile ecologice prealabile acestei aprobări.
25 Instanța de trimitere arată că inițiatorul proiectului, și anume consiliul local al comitatului Kilkenny, a elaborat DIN pentru proiectul de amenajare în luna mai a anului 2013. Potrivit acestei instanțe, DIN, care se întemeia pe un document redactat de National Parks and Wildlife Service (Serviciul pentru parcurile naționale și speciile de faună și floră sălbatică, Irlanda) la 19 iulie 2011, referitor la obiectivele de conservare și care expune obiectivele care trebuie atinse pentru clasificarea ca arie specială de conservare, nu analizează pe deplin efectele asupra altor specii decât cele pentru care situl râurilor Barrow și Nore a fost clasificat și nu abordează efectele asupra speciilor sau habitatelor protejate situate în afara limitelor siturilor în cauză.
26 În luna decembrie a anului 2013, inițiatorul proiectului a elaborat de asemenea o declarație de impact asupra mediului (denumită în continuare „DIM”) și, la 16 decembrie 2013, a solicitat Agenției autorizația de a realiza proiectul de amenajare.
27 În urma unei opoziții și a unei audieri în luna aprilie a anului 2014, un raport de inspecție privind această cerere a fost publicat în luna iunie a anului 2014. În raportul său, inspectorul a concluzionat că informațiile care figurează în cererea menționată, în DIM, precum și în DIN nu erau corespunzătoare și că erau necesare alte informații importante. Inspectorul a solicitat mai multe informații, printre altele, cu privire la etapa de construcție, un studiu științific de referință și planuri la scară care să indice localizarea sau posibila localizare a unor specii sau habitate protejate, precum și informații suplimentare cu privire la opțiunea „încălecării”, ce constă în construirea unui pod deasupra zonei inundabile. În pofida acestui raport de inspecție, autoritatea competentă a luat decizia, în luna iulie a anului 2014, să acorde autorizația de realizare a proiectului de amenajare.
28 Potrivit instanței de trimitere, DIM nu a abordat în mod detaliat opțiunea „încălecării”, pentru motivul că această opțiune a fost înlăturată de consiliul local al comitatului Kilkenny „de la început” în beneficiul unei „soluții mai avantajoase din punct de vedere financiar”. Aceasta adaugă că DIM nici nu ar analiza în mod explicit efectele proiectului în cauză asupra tuturor speciilor pe care le identifică.
29 În aceste condiții, High Court (Înalta Curte, Irlanda) a hotărât să suspende judecarea cauzei și să adreseze Curții următoarele întrebări preliminare:
„1) Dacă [Directiva habitate] are ca efect faptul că o declarație de impact Natura trebuie să identifice sfera completă a habitatelor și a speciilor pentru care situl este clasificat;
2) Dacă [Directiva habitate] are ca efect faptul că impactul potențial asupra tuturor speciilor (spre deosebire de speciile protejate exclusiv) care contribuie sau fac parte dintr‑un habitat protejat trebuie identificat și discutat în cadrul unei declarații de impact Natura;
3) Dacă [Directiva habitate] are ca efect faptul că o declarație de impact Natura trebuie să abordeze în mod expres impactul construcției propuse asupra speciilor și habitatelor protejate situate atât în situl [ariei speciale de conservare], cât și în afara sitului respectiv;
4) Dacă [Directiva EEM], cu modificările ulterioare, are ca efect faptul că o declarație de impact asupra mediului trebuie să examineze în mod expres dacă proiectul propus va avea un impact semnificativ asupra speciilor identificate în declarație;
5) Dacă o opțiune pe care inițiatorul proiectului a preconizat‑o și a discutat‑o în evaluarea impactului asupra mediului și/sau care a fost susținută de unele părți interesate și/sau a fost preconizată de autoritățile competente este echivalentă cu o «principală alternativă», în sensul articolului 5 alineatul (3) litera (d) din [Directiva EEM], cu modificările ulterioare, chiar dacă a fost respinsă de inițiatorul proiectului de la început;
6) Dacă [Directiva EEM], cu modificările ulterioare, are ca efect faptul că o evaluare a impactului asupra mediului ar trebui să conțină suficiente informații cu privire la impactul asupra mediului al fiecărei alternative pentru a permite efectuarea unei comparații între avantajele pentru mediu ale diferitelor alternative și/sau trebuie să se explice în declarația de impact asupra mediului modul în care efectele asupra mediului ale alternativelor respective au fost luate în considerare;
7) Dacă cerința prevăzută la articolul 5 alineatul (3) litera (d) din [Directiva EEM], cu modificările ulterioare, potrivit căreia motivele care stau la baza alegerii inițiatorului proiectului trebuie stabilite «ținând seama de efectele asupra mediului», se aplică doar opțiunii alese sau și principalelor alternative studiate, astfel încât să fie necesar ca analiza opțiunilor respective să examineze efectele lor asupra mediului;
8) Dacă este compatibil cu atingerea obiectivelor [Directivei habitate] faptul că detaliile etapei de construcție (precum localizarea complexului și rutele de transport) pot fi decise ulterior autorizării și, în cazul unui răspuns afirmativ, o autoritate competentă are posibilitatea de a permite ca, în contextul oricărei autorizații de construcție acordate, asemenea chestiuni să fie stabilite prin decizie unilaterală de către inițiatorul proiectului, care urmează să fie notificată autorității competente, iar nu aprobată de aceasta;
9) Dacă [Directiva habitate] are ca efect faptul că o autoritate competentă are obligația să noteze cu suficiente detalii și claritate, în scopul de a înlătura orice îndoială cu privire la înțelesul și la efectul unei asemenea opinii, măsura în care opinia științifică prezentată acesteia pledează în favoarea obținerii unor informații suplimentare anterior acordării autorizației de construcție;
10) Dacă [Directiva habitate] are ca efect faptul că se impune autorității competente să furnizeze motive sau motive detaliate pentru respingerea unei concluzii a inspectorului său, potrivit căreia sunt necesare informații suplimentare sau un studiu științific anterior acordării autorizației de construcție, și
11) Dacă Directiva habitate are ca efect faptul că, atunci când efectuează o evaluare corespunzătoare, o autoritate competentă trebuie să furnizeze motive detaliate și exprese pentru fiecare element al deciziei sale.”
Cu privire la întrebările preliminare
Cu privire la Directiva habitate
30 Cu titlu introductiv, trebuie amintit că articolul 6 din Directiva habitate impune statelor membre o serie de obligații și de proceduri specifice care urmăresc să asigure, astfel cum reiese din articolul 2 alineatul (2) din această directivă, menținerea sau, dacă este cazul, readucerea la un stadiu corespunzător de conservare a habitatelor naturale și a speciilor de floră și faună sălbatică de importanță pentru Uniune, în vederea atingerii obiectivului mai general al directivei menționate, care este garantarea unui nivel ridicat de protecție a mediului în ceea ce privește siturile protejate în temeiul acesteia [Hotărârea din 17 aprilie 2018, Comisia/Polonia (Pădurea Białowieża), C‑441/17, EU:C:2018:255, punctul 106 și jurisprudența citată].
31 Mai precis, articolul 6 alineatul (3) din Directiva habitate prevede o procedură de evaluare care urmărește să garanteze, printr‑un control prealabil, că un plan sau un proiect care nu are o legătură directă cu sau nu este necesar pentru gestionarea sitului, dar care ar putea afecta în mod semnificativ aria respectivă, nu este autorizat decât în măsura în care nu va avea efecte negative asupra integrității acestui sit. Dispoziția menționată prevede, astfel, două faze. Prima fază, vizată în prima teză a aceleiași dispoziții, impune statelor membre să efectueze o evaluare corespunzătoare a efectelor potențiale ale unui plan sau ale unui proiect asupra unui sit protejat atunci când există o probabilitate ca planul sau proiectul respectiv să afecteze în mod semnificativ acest sit. Cea de a doua fază, vizată la articolul 6 alineatul (3) a doua teză din Directiva habitate, care intervine ca urmare a evaluării corespunzătoare menționate, supune autorizarea unui astfel de plan sau proiect condiției ca acesta să nu aibă efecte negative asupra integrității sitului respectiv (a se vedea în acest sens Hotărârea din 21 iulie 2016, Orleans și alții, C‑387/15 și C‑388/15, EU:C:2016:583, punctele 43-46, precum și jurisprudența citată).
Cu privire la primele trei întrebări
32 Prin intermediul primelor trei întrebări, care trebuie analizate împreună, instanța de trimitere solicită în esență să se stabilească dacă articolul 6 alineatul (3) din Directiva habitate trebuie interpretat în sensul că o „evaluare corespunzătoare” trebuie, pe de o parte, să determine totalitatea tipurilor de habitate și a speciilor pentru care un sit este protejat, precum și, pe de altă parte, să identifice și să examineze atât efectele proiectului propus asupra speciilor prezente în acest sit, dar pentru care acesta nu a fost clasificat, cât și pe cele asupra tipurilor de habitate și a speciilor situate în afara limitelor sitului menționat.
33 În temeiul articolului 6 alineatul (3) din Directiva habitate, o evaluare corespunzătoare a efectelor potențiale ale unui plan sau ale unui proiect asupra sitului în cauză presupune că, înainte de aprobarea acestuia, trebuie identificate, făcând apel la cele mai relevante cunoștințe științifice în materie, toate aspectele acestui plan sau proiect care ar putea, per se sau împreună cu alte planuri sau proiecte, să afecteze obiectivele de conservare a sitului respectiv. Autoritățile naționale competente autorizează desfășurarea unei activități în cadrul sitului protejat numai după ce constată că activitatea respectivă este lipsită de efecte negative asupra integrității sitului menționat. Aceasta este situația atunci când nu există nicio îndoială rezonabilă din punct de vedere științific cu privire la absența unor asemenea efecte (Hotărârea din 8 noiembrie 2016, Lesoochranárske zoskupenie VLK, C‑243/15, EU:C:2016:838, punctul 42 și jurisprudența citată).
34 Evaluarea efectuată în temeiul acestei dispoziții nu poate să prezinte lacune și trebuie să cuprindă constatări și concluzii complete, precise și definitive, de natură să înlăture orice îndoială științifică rezonabilă cu privire la efectele lucrărilor preconizate asupra ariei protejate respective (Hotărârea din 25 iulie 2018, Grace și Sweetman, C‑164/17, EU:C:2018:593, punctul 39, precum și jurisprudența citată).
35 Faptul de a nu avea efecte negative asupra integrității unui sit, din perspectiva calității sale de habitat natural, în sensul articolului 6 alineatul (3) a doua teză din Directiva habitate, presupune menținerea acestuia într‑un stadiu de conservare corespunzător, ceea ce implică menținerea durabilă a caracteristicilor constitutive ale sitului în cauză, legate de prezența unui tip de habitat natural, obiectivul de conservare a acestuia justificând includerea acestui sit pe lista siturilor de importanță comunitară, în sensul acestei directive [Hotărârea din 17 aprilie 2018, Comisia/Polonia (Pădurea Białowieża), C‑441/17, EU:C:2018:255, punctul 116 și jurisprudența citată].
36 În lumina acestor obiective de conservare trebuie determinat conținutul obligației de a efectua o evaluare corespunzătoare a efectelor potențiale ale unui plan sau ale unui proiect asupra sitului în cauză.
37 Din moment ce, astfel cum s‑a arătat la punctele 33 și 34 din prezenta hotărâre, toate aspectele care pot afecta obiectivele menționate trebuie să fie identificate, iar evaluarea efectuată trebuie să cuprindă constatări și concluzii complete, precise și definitive în această privință, este necesar să se considere că trebuie determinată totalitatea habitatelor și a speciilor pentru care situl este protejat. Astfel, lipsa, în această evaluare, a identificării în totalitatea lor a habitatelor și a speciilor pentru care situl a fost clasificat ar încălca cerințele sus‑menționate și, prin urmare, după cum a arătat în esență avocatul general la punctul 31 din concluzii, nu ar fi de natură să înlăture orice îndoială rezonabilă din punct de vedere științific cu privire la lipsa efectelor negative asupra integrității sitului protejat (a se vedea în acest sens Hotărârea din 26 aprilie 2017, Comisia/Germania, C‑142/16, EU:C:2017:301, punctul 33).
38 Trebuie de asemenea să se adauge că, întrucât evaluarea trebuie să demonstreze în mod clar motivul pentru care tipurile de habitat și speciile protejate nu sunt afectate, poate fi suficient să se stabilească, astfel cum a arătat avocatul general la punctul 30 din concluzii, că numai anumite tipuri de habitate și de specii protejate se află în fracțiunea din zona protejată vizată de proiect și că nu sunt susceptibile să fie afectate celelalte tipuri de habitate și speciile protejate prezente în sit.
39 În ceea ce privește celelalte tipuri de habitate sau de specii care sunt prezente în sit, dar pentru care acesta nu a fost clasificat, precum și în ceea ce privește tipurile de habitate și speciile situate în afara acestui sit, trebuie amintit, astfel cum reiese din modul de redactare a articolului 6 alineatul (3) din Directiva habitate, că aceasta supune mecanismului de protecție a mediului pe care îl prevede „[o]rice plan sau proiect care nu are o legătură directă cu sau nu este necesar pentru gestionarea sitului, dar care ar putea afecta în mod semnificativ aria”. În această privință, astfel cum a arătat avocatul general la punctele 43 și 48 din concluzii, din obiectivul de conservare urmărit de Directiva habitate, amintit la punctul 35 din prezenta hotărâre, rezultă că habitatele sau speciile specifice trebuie incluse în evaluarea corespunzătoare, dacă sunt necesare pentru conservarea tipurilor de habitate și a speciilor clasificate pentru zona protejată.
40 Având în vedere considerațiile care precedă, este necesar să se răspundă la primele trei întrebări că articolul 6 alineatul (3) din Directiva habitate trebuie interpretat în sensul că o „evaluare corespunzătoare” trebuie, pe de o parte, să determine totalitatea tipurilor de habitate și a speciilor pentru care un sit este protejat, precum și, pe de altă parte, să identifice și să examineze atât efectele proiectului propus asupra speciilor prezente în acest sit și pentru care acesta nu a fost clasificat, cât și pe cele asupra tipurilor de habitate și a speciilor situate în afara limitelor sitului menționat, cu condiția ca aceste efecte să fie susceptibile să afecteze obiectivele de conservare a sitului.
Cu privire la a opta întrebare
41 Prin intermediul celei de a opta întrebări, care trebuie examinată în al doilea rând, instanța de trimitere solicită în esență să se stabilească dacă articolul 6 alineatul (3) din Directiva habitate trebuie interpretat în sensul că permite autorității competente să autorizeze un plan sau un proiect care lasă pe seama unei decizii ulterioare stabilirea anumitor parametri referitori la etapa de construcție, precum localizarea complexului de construcție și rutele de transport, și, în cazul unui răspuns afirmativ, dacă acești parametri pot, în acest stadiu ulterior, să fie stabiliți în mod unilateral de inițiatorul proiectului și să fie doar notificați autorității menționate.
42 Trebuie amintit că din articolul 6 alineatul (3) din Directiva habitate reiese că autoritățile naționale competente aprobă un plan sau un proiect care nu are o legătură directă cu sau nu este necesar pentru gestionarea sitului, dar care ar putea afecta în mod semnificativ aria, doar după ce au constatat în cadrul unei evaluări corespunzătoare că nu va avea efecte negative asupra integrității sitului respectiv.
43 În conformitate cu jurisprudența amintită la punctele 33 și 34 din prezenta hotărâre, o evaluare corespunzătoare a efectelor potențiale ale unui plan sau ale unui proiect asupra unui sit protejat presupune, în primul rând, înainte de aprobarea acestui plan sau a acestui proiect, identificarea tuturor aspectelor planului sau proiectului menționat care ar putea afecta obiectivele de conservare a sitului respectiv. În al doilea rând, o astfel de evaluare nu poate fi considerată corespunzătoare dacă prezintă lacune și nu cuprinde constatări și concluzii complete, precise și definitive de natură să înlăture orice îndoială științifică rezonabilă cu privire la efectele planului sau ale proiectului în discuție asupra sitului menționat. În al treilea rând, toate aspectele planului sau ale proiectului în cauză care ar putea, per se sau în combinație cu alte planuri sau proiecte, să afecteze obiectivele de conservare a aceluiași sit trebuie identificate, făcând apel la cele mai relevante cunoștințe științifice în materie.
44 Asemenea obligații, în conformitate cu modul de redactare a articolului 6 alineatul (3) din Directiva habitate, nu revin inițiatorului proiectului, chiar dacă este, precum în speță, o autoritate publică, ci autorității competente, și anume cea pe care statele membre o desemnează în vederea îndeplinirii sarcinilor care decurg din această directivă.
45 Rezultă că această dispoziție impune autorității competente să determine și să evalueze toate aspectele unui plan sau ale unui proiect care ar putea afecta obiectivele de conservare a sitului protejat înaintea acordării autorizației în cauză.
46 Astfel cum a arătat și avocatul general la punctele 56 și 57 din concluzii, numai parametrii cu privire la care nu există nicio îndoială științifică referitoare la faptul că efectele lor nu vor putea afecta situl pot fi lăsați cu totul pe seama deciziei ulterioare a inițiatorului proiectului.
47 Având în vedere considerațiile care precedă, trebuie să se răspundă la a opta întrebare că articolul 6 alineatul (3) din Directiva habitate trebuie interpretat în sensul că nu permite autorității competente să autorizeze un plan sau un proiect care lasă inițiatorului proiectului libertatea de a stabili ulterior anumiți parametri referitori la etapa de construcție, precum localizarea complexului de construcție și rutele de transport, decât dacă este sigur că autorizația stabilește condiții suficient de stricte care garantează că acești parametri nu vor avea efecte negative asupra integrității sitului.
Cu privire la întrebările a noua-a unsprezecea
48 Prin intermediul întrebărilor a noua-a unsprezecea, care trebuie analizate împreună, instanța de trimitere solicită în esență să se stabilească dacă articolul 6 alineatul (3) din Directiva habitate trebuie interpretat în sensul că, atunci când autoritatea competentă respinge concluziile unei expertize științifice care pledează în favoarea obținerii unor informații suplimentare, „evaluarea corespunzătoare” trebuie să cuprindă o motivare explicită și detaliată de natură să ofere certitudinea că, în pofida unui asemenea aviz, nu există nicio îndoială științifică rezonabilă cu privire la efectele asupra mediului ale lucrărilor preconizate asupra sitului vizat în concluziile menționate.
49 Rezultă în special din jurisprudența Curții referitoare la articolul 6 alineatul (3) din Directiva habitate, astfel cum este rezumată la punctul 43 din prezenta hotărâre, că evaluarea efectuată în temeiul articolului 6 alineatul (3) din Directiva habitate nu poate să cuprindă lacune și trebuie să conțină constatări, precum și concluzii complete, precise și definitive, de natură să înlăture orice îndoială științifică rezonabilă cu privire la efectele lucrărilor preconizate asupra sitului vizat.
50 Or, în lipsa unor asemenea concluzii de natură să înlăture orice îndoială rezonabilă în ceea ce privește caracterul suficient al informațiilor disponibile, evaluarea nu poate fi considerată „corespunzătoare”, în sensul articolului 6 alineatul (3) din Directiva habitate.
51 În împrejurări precum cele în discuție în litigiul principal, cerința menționată presupune ca autoritatea competentă să fie în măsură să indice în mod corespunzător motivele care i‑au permis, prealabil acordării autorizației, să dobândească certitudinea, în pofida avizului inspectorului său care îi recomanda obținerea de informații suplimentare, că orice îndoială științifică rezonabilă este exclusă în ceea ce privește efectele asupra mediului ale lucrărilor preconizate asupra sitului în cauză.
52 Având în vedere considerațiile care precedă, trebuie să se răspundă la întrebările a noua-a unsprezecea că articolul 6 alineatul (3) din Directiva habitate trebuie interpretat în sensul că, atunci când autoritatea competentă respinge concluziile unei expertize științifice care pledează în favoarea obținerii unor informații suplimentare, „evaluarea corespunzătoare” trebuie să cuprindă o motivare explicită și detaliată, de natură să înlăture orice îndoială științifică rezonabilă cu privire la efectele lucrărilor preconizate asupra sitului în cauză.
Cu privire la Directiva EEM
53 Deși cererea de decizie preliminară se referă la modificările introduse de Directiva 2014/52, trebuie să se arate că, în conformitate cu articolul 3 alineatul (2) din această directivă, modificările menționate nu sunt aplicabile decât în cazul în care anumite etape procedurale au fost realizate după 16 mai 2017.
54 În cauza principală, decizia contestată a fost adoptată la 11 iulie 2014.
55 Rezultă că întrebările referitoare la Directiva EEM trebuie examinate în raport cu versiunea inițială a acestei directive.
Cu privire la a patra întrebare
56 Prin intermediul celei de a patra întrebări, instanța de trimitere solicită în esență să se stabilească dacă articolul 5 alineatele (1) și (3), precum și anexa IV la Directiva EEM trebuie interpretate în sensul că impun inițiatorului proiectului să furnizeze informații care examinează în mod explicit posibilele efecte semnificative asupra tuturor speciilor identificate în declarația furnizată în temeiul acestor dispoziții.
57 Potrivit articolului 5 alineatul (1) din Directiva EEM, inițiatorul proiectului furnizează informațiile precizate în anexa IV la această directivă. Punctul 3 din această anexă prevede în mod specific în această privință că, printre informațiile menționate la articolul 5 alineatul (1) din Directiva EEM, figurează „[d]escrierea elementelor de mediu care ar putea fi afectate în mod semnificativ de către proiectul propus, cuprinzând, în special, […] fauna, flora […] și relațiile dintre toți acești factori”. Articolul 5 alineatul (3) litera (c) din această directivă impune pe de altă parte inițiatorului proiectului să includă „datele necesare pentru a identifica și evalua principalele efecte pe care proiectul ar putea să le aibă asupra mediului”.
58 Astfel cum a arătat avocatul general la punctele 84 și 85 din concluzii, din aceste dispoziții rezultă că obligația vizată nu se extinde la toate efectele asupra tuturor speciilor prezente, ci se limitează la efectele semnificative, această noțiune trebuind să fie interpretată în lumina articolului 1 alineatul (1) și a articolului 2 alineatul (1) din Directiva EEM, potrivit cărora proiectele care ar putea avea efecte semnificative asupra mediului trebuie să facă obiectul unei evaluări a efectelor lor.
59 Având în vedere considerațiile care precedă, trebuie să se răspundă la a patra întrebare că articolul 5 alineatele (1) și (3), precum și anexa IV la Directiva EEM trebuie interpretate în sensul că impun inițiatorului proiectului să furnizeze informații care examinează în mod explicit efectele semnificative ale proiectului său asupra tuturor speciilor identificate în declarația furnizată în temeiul acestor dispoziții.
Cu privire la întrebările a cincea-a șaptea
60 Prin intermediul întrebărilor a cincea-a șaptea, care trebuie analizate împreună, instanța de trimitere solicită în esență să se stabilească dacă articolul 5 alineatul (3) litera (d) din Directiva EEM trebuie interpretat în sensul că inițiatorul proiectului trebuie să furnizeze informații referitoare la efectele asupra mediului atât ale opțiunii reținute, cât și ale fiecăreia dintre principalele alternative studiate de acesta, precum și motivele care stau la baza alegerii sale, ținând seama de efectele lor asupra mediului, chiar în cazul respingerii de la început a unei asemenea alternative.
61 Potrivit articolului 3, Directiva EEM are ca obiectiv, printre altele, ca efectele proiectelor asupra mediului să fie identificate, descrise și evaluate.
62 În această privință, articolul 5 din Directiva EEM stabilește o listă a informațiilor, precizate în anexa IV, pe care inițiatorul proiectului o furnizează într‑o formă corespunzătoare autorităților competente pentru a le permite să procedeze la evaluarea impactului proiectului pe care îl prezintă asupra mediului.
63 În particular, articolul 5 alineatul (3) litera (d) din Directiva EEM precizează că inițiatorul proiectului trebuie să furnizeze cel puțin „un plan al principalelor alternative studiate de [acesta] și o expunere a principalelor motive care stau la baza alegerii sale, ținând seama de efectele asupra mediului”.
64 Rezultă în mod explicit din modul de redactare a acestui enunț că revine inițiatorului proiectului obligația de a furniza autorităților competente un plan al principalelor alternative studiate de acesta, precum și o expunere a principalelor motive care stau la baza alegerii sale, ținând seama de efectele asupra mediului.
65 În această privință, mai întâi, este necesar să se arate că Directiva EEM nu conține o definiție a noțiunii „principalele alternative”, vizată la articolul 5 alineatul (3) litera (d) din Directiva EEM. Este însă necesar să se considere, asemenea avocatului general la punctele 94 și 95 din concluzii, că ceea ce este determinant pentru a le identifica pe acelea dintre alternative care trebuie considerate „principale” este influența acestor alternative asupra efectelor sau a lipsei efectelor proiectului asupra mediului. În această privință, data la care o alternativă este respinsă de inițiatorul proiectului este irelevantă.
66 Apoi, din moment ce, potrivit articolului 5 alineatul (3) litera (d) din Directiva EEM, trebuie furnizat doar un plan al alternativelor menționate, trebuie să se considere că această dispoziție nu impune ca principalele alternative studiate să fie supuse unei evaluări a impactului echivalente celei a proiectului reținut. Cu toate acestea, ea impune inițiatorului proiectului să indice motivele care stau la baza alegerii sale, ținând seama cel puțin de efectele respective asupra mediului. Astfel, obligația pe care o are inițiatorul proiectului de a prezenta un plan al principalelor alternative are în special scopul de a‑i motiva alegerea.
67 Această obligație impusă inițiatorului proiectului permite ulterior autorității competente să procedeze la o evaluare aprofundată a efectelor asupra mediului care să identifice, să descrie și să evalueze, într‑o manieră corespunzătoare, efectele proiectului selectat asupra mediului, în conformitate cu articolul 3 din Directiva EEM.
68 În sfârșit, trebuie să se arate că planul prevăzut în această dispoziție trebuie furnizat pentru toate principalele alternative studiate de inițiatorul proiectului, indiferent dacă ele fuseseră inițial preconizate de acesta sau de autoritatea competentă ori dacă fuseseră susținute de anumite părți interesate.
69 Având în vedere considerațiile care precedă, trebuie să se răspundă la întrebările a cincea-a șaptea că articolul 5 alineatul (3) litera (d) din Directiva EEM trebuie interpretat în sensul că inițiatorul proiectului trebuie să furnizeze informații referitoare la efectele asupra mediului atât ale opțiunii reținute, cât și ale fiecăreia dintre principalele alternative studiate de acesta, precum și motivele care stau la baza alegerii sale, ținând seama cel puțin de efectele lor asupra mediului, chiar în cazul respingerii de la început a unei asemenea alternative.
Cu privire la cheltuielile de judecată
70 Întrucât, în privința părților din litigiul principal, procedura are caracterul unui incident survenit la instanța de trimitere, este de competența acesteia să se pronunțe cu privire la cheltuielile de judecată. Cheltuielile efectuate pentru a prezenta observații Curții, altele decât cele ale părților menționate, nu pot face obiectul unei rambursări.
Pentru aceste motive, Curtea (Camera a doua) declară:
1) Articolul 6 alineatul (3) din Directiva 92/43/CEE a Consiliului din 21 mai 1992 privind conservarea habitatelor naturale și a speciilor de faună și floră sălbatică trebuie interpretat în sensul că o „evaluare corespunzătoare” trebuie, pe de o parte, să determine totalitatea tipurilor de habitate și a speciilor pentru care un sit este protejat, precum și, pe de altă parte, să identifice și să examineze atât efectele proiectului propus asupra speciilor prezente în acest sit și pentru care acesta nu a fost clasificat, cât și pe cele asupra tipurilor de habitate și a speciilor situate în afara limitelor sitului menționat, cu condiția ca aceste efecte să fie susceptibile să afecteze obiectivele de conservare a sitului.
2) Articolul 6 alineatul (3) din Directiva 92/43 trebuie interpretat în sensul că nu permite autorității competente să autorizeze un plan sau un proiect care lasă inițiatorului proiectului libertatea de a stabili ulterior anumiți parametri referitori la etapa de construcție, precum localizarea complexului de construcție și rutele de transport, decât dacă este sigur că autorizația stabilește condiții suficient de stricte care garantează că acești parametri nu vor avea efecte negative asupra integrității sitului.
3) Articolul 6 alineatul (3) din Directiva 92/43 trebuie interpretat în sensul că, atunci când autoritatea competentă respinge concluziile unei expertize științifice care pledează în favoarea obținerii unor informații suplimentare, „evaluarea corespunzătoare” trebuie să cuprindă o motivare explicită și detaliată, de natură să înlăture orice îndoială științifică rezonabilă cu privire la efectele lucrărilor preconizate asupra sitului în cauză.
4) Articolul 5 alineatele (1) și (3), precum și anexa IV la Directiva 2011/92/UE a Parlamentului European și a Consiliului din 13 decembrie 2011 privind evaluarea efectelor anumitor proiecte publice și private asupra mediului trebuie interpretate în sensul că impun inițiatorului proiectului să furnizeze informații care examinează în mod explicit efectele semnificative ale proiectului său asupra tuturor speciilor identificate în declarația furnizată în temeiul acestor dispoziții.
5) Articolul 5 alineatul (3) litera (d) din Directiva 2011/92 trebuie interpretat în sensul că inițiatorul proiectului trebuie să furnizeze informații referitoare la efectele asupra mediului atât ale opțiunii reținute, cât și ale fiecăreia dintre principalele alternative studiate de acesta, precum și motivele care stau la baza alegerii sale, ținând seama cel puțin de efectele lor asupra mediului, chiar în cazul respingerii de la început a unei asemenea alternative.
Semnături