ORDINANZA DEL PRESIDENTE DEL TRIBUNALE
15 maggio 2013 (*)
«Procedimento sommario – Valori limite per l’antimonio, l’arsenico, il bario, il piombo e il mercurio presenti nei giocattoli – Diniego della Commissione di approvare integralmente le disposizioni nazionali notificate dalle autorità tedesche che mantengono valori limite per queste sostanze – Domanda di provvedimenti provvisori – Ricevibilità – Urgenza – Fumus boni iuris – Ponderazione degli interessi»
Nel procedimento T‑198/12 R,
Repubblica federale di Germania, rappresentata da T. Henze e A. Wiedmann, in qualità di agenti,
ricorrente,
contro
Commissione europea, rappresentata da M. Patakia e G. Wilms, in qualità di agenti,
convenuta,
avente ad oggetto una domanda diretta ad ottenere, a titolo provvisorio, l’approvazione del mantenimento in vigore delle disposizioni nazionali notificate dalle autorità tedesche recanti valori limite per l’antimonio, l’arsenico, il bario, il piombo e il mercurio presenti nei giocattoli, fino alla decisione del Tribunale nel merito,
IL PRESIDENTE DEL TRIBUNALE
ha emesso la seguente
Ordinanza
Oggetto del procedimento
1 La presente domanda di provvedimenti provvisori verte sulla decisione della Commissione del 1° marzo 2012, C (2012) 1348 def., relativa alle disposizioni nazionali notificate dal governo federale tedesco che mantengono i valori limite per piombo, bario, arsenico, antimonio, mercurio, nitrosammine e sostanze nitrosabili nei giocattoli dopo l’entrata in vigore della direttiva 2009/48/CE del Parlamento europeo e del Consiglio del 18 giugno 2009 sulla sicurezza dei giocattoli (GU L 170, pag. 1) (in prosieguo: la «decisione impugnata»).
2 Con la decisione impugnata la Commissione europea ha accolto, per le nitrosammine e le sostanze nitrosabili, la domanda che il governo tedesco le aveva presentato, ai sensi dell’articolo 114, paragrafo 4, TFUE, per ottenere l’approvazione del mantenimento in vigore delle disposizioni nazionali recanti valori limite per i metalli pesanti sopra menzionati. Per quanto riguarda i valori limite per il piombo, il bario, l’arsenico, l’antimonio e il mercurio – corrispondenti ai valori che erano stati fissati dalla direttiva 88/378/CEE del Consiglio, del 3 maggio 1988, relativa al ravvicinamento delle legislazioni degli Stati membri concernenti la sicurezza dei giocattoli (GU L 187, pag. 1) (in prosieguo: la «precedente direttiva giocattoli») –, la Commissione ha in sostanza respinto la domanda del governo tedesco e ha stabilito che, per il futuro, sarebbero stati applicati i valori limite fissati dalla direttiva 2009/48 (in prosieguo: la «nuova direttiva giocattoli»).
Contesto normativo
Diritto primario
3 L’articolo 114, paragrafi da 1 a 7, TFUE, dispone quanto segue:
«1. Salvo che i trattati non dispongano diversamente, si applicano le disposizioni seguenti per la realizzazione degli obiettivi dell’articolo 26. Il Parlamento europeo e il Consiglio (…) adottano le misure relative al ravvicinamento delle disposizioni legislative, regolamentari ed amministrative degli Stati membri che hanno per oggetto l’instaurazione ed il funzionamento del mercato interno.
(…)
3. La Commissione, nelle sue proposte di cui al paragrafo 1 in materia di sanità, sicurezza, protezione dell’ambiente e protezione dei consumatori, si basa su un livello di protezione elevato, tenuto conto, in particolare, degli eventuali nuovi sviluppi fondati su riscontri scientifici. Anche il Parlamento europeo ed il Consiglio, nell’ambito delle rispettive competenze, cercheranno di conseguire tale obiettivo.
4. Allorché, dopo l’adozione di una misura di armonizzazione (…), uno Stato membro ritenga necessario mantenere disposizioni nazionali giustificate da esigenze importanti di cui all’articolo 36 (…), esso notifica tali disposizioni alla Commissione precisando i motivi del mantenimento delle stesse.
(…)
6. La Commissione, entro sei mesi [dalla notifica di cui al paragrafo 4], approva o respinge le disposizioni nazionali in questione dopo aver verificato se esse costituiscano o no uno strumento di discriminazione arbitraria o una restrizione dissimulata nel commercio tra gli Stati membri e se rappresentino o no un ostacolo al funzionamento del mercato interno.
In mancanza di decisione della Commissione entro detto periodo, le disposizioni nazionali di cui [al paragrafo 4] sono considerate approvate.
Se giustificato dalla complessità della questione e in assenza di pericolo per la salute umana, la Commissione può notificare allo Stato membro interessato che il periodo di cui al presente paragrafo può essere prolungato per un ulteriore periodo di massimo sei mesi.
7. Quando uno Stato membro è autorizzato, a norma del paragrafo 6, a mantenere o a introdurre disposizioni nazionali che derogano a una misura di armonizzazione, la Commissione esamina immediatamente l’opportunità di proporre un adeguamento di detta misura».
Diritto derivato
La precedente direttiva giocattoli
4 L’articolo 2 della precedente direttiva giocattoli stabilisce che i giocattoli possono essere immessi sul mercato solo se non compromettono la sicurezza o la salute degli utilizzatori o dei terzi, quando siano utilizzati conformemente alla loro destinazione o quando ne sia fatto un uso prevedibile in considerazione del comportamento abituale dei bambini. Nello stato in cui viene immesso sul mercato ed in considerazione di una durata d’impiego prevedibile e normale, il giocattolo deve soddisfare alle condizioni di sicurezza e di salute stabilite dalla direttiva.
5 L’allegato II (intitolato «Requisiti essenziali dei giocattoli»), parte II (intitolata «Rischi particolari»), punto 3 (intitolato «Proprietà chimiche»), della precedente direttiva giocattoli fissa come obiettivo valori limite di tolleranza biologica massima giornaliera ammissibile, in particolare, per l’antimonio, l’arsenico, il bario, il piombo e il mercurio. I valori limite di tolleranza biologica individuano la quantità massima ammissibile di una sostanza chimica che, a causa dell’utilizzo di giocattoli, può essere assorbita ed essere disponibile per taluni processi biologici nel corpo umano. Questi valori limite di tolleranza biologica non fanno distinzioni a seconda della consistenza del materiale del giocattolo. L’allegato II, parte II, punto 3, paragrafo 2, prima frase, della suddetta direttiva fissa, in particolare, i valori limite seguenti, che esprimono la tolleranza biologica massima giornaliera ammissibile in µg: antimonio: 0,2; arsenico: 0,1; bario: 25,0; piombo: 0,7 e mercurio: 0,5. Per quanto riguarda le nitrosammine e le sostanze nitrosabili, la precedente direttiva giocattoli non fissa alcun valore limite.
6 È su questa base che, in forza di un mandato della Commissione, il Comitato europeo di normalizzazione ha elaborato la norma armonizzata europea EN 71‑3 «Sicurezza dei giocattoli» (in prosieguo: l’«EN 71‑3»), la quale dai valori limite di tolleranza biologica deduce «valori limite di migrazione» per i materiali dei giocattoli e descrive una procedura che permette di determinarli. I valori limite di migrazione indicano la quantità massima ammissibile di una sostanza chimica che può migrare, ossia passare da un prodotto all’esterno, per esempio penetrare nella pelle o nel succo gastrico. Se i valori dell’EN 71‑3 sono rispettati, si ritiene che lo siano anche i valori limite di tolleranza biologica della precedente direttiva giocattoli. L’EN 71‑3 fissa, in particolare, i valori limite di migrazione seguenti: antimonio: 60 mg/kg; arsenico: 25 mg/kg; bario: 1 000 mg/kg; piombo: 90 mg/kg e mercurio: 60 mg/kg.
La nuova direttiva giocattoli
7 Nel 2003 la Commissione ha deciso di rivedere la precedente direttiva giocattoli. Al termine di numerose consultazioni di esperti su diversi progetti, all’inizio del 2008 essa ha presentato la proposta di direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio sulla sicurezza dei giocattoli, proposta che è stata accettata dal Consiglio l’11 maggio 2009, nonostante l’opposizione del governo tedesco, e adottata il 18 giugno 2009 per diventare la nuova direttiva giocattoli. L’allegato II (intitolato «Requisiti particolari di sicurezza»), parte III (intitolata «Proprietà chimiche»), punto 13, di tale direttiva fissa direttamente taluni valori limite di migrazione. Essa ora opera una distinzione in funzione di tre consistenze del materiale dei giocattoli a seconda che questo sia «secco/friabile/in polvere/flessibile», che sia «liquido o colloso» o che sia «rimovibile mediante raschiatura».
8 L’allegato II, parte III, punto 13, della nuova direttiva giocattoli fissa quindi i valori limite di migrazione seguenti:
Elemento | mg/kg di materiale per giocattoli secco, friabile, in polvere o flessibile | mg/kg di materiale per giocattoli liquido o colloso | mg/kg di materiale rimovibile dal giocattolo mediante raschiatura |
Antimonio | 45 | 11,3 | 560 |
Arsenico | 3,8 | 0,9 | 47 |
Bario | 4 500 | 1 125 | 56 000 |
Piombo | 13,5 | 3,4 | 160 |
Mercurio | 7,5 | 1,9 | 94 |
9 L’articolo 54 della nuova direttiva giocattoli impone agli Stati membri l’obbligo di adottare le disposizioni legislative, regolamentari e amministrative necessarie a trasporla nei rispettivi ordinamenti nazionali anteriormente al 20 gennaio 2011 e di applicarle a decorrere dal 20 luglio 2011. L’articolo 55 prevede tuttavia una deroga, in quanto l’allegato II, parte II, punto 3, della precedente direttiva giocattoli è abrogato solo a decorrere dal 20 luglio 2013. I valori limite di tolleranza biologica fissati dalla precedente direttiva giocattoli, nonché i valori limite di migrazione che ne sono dedotti per i materiali che servono per la fabbricazione dei giocattoli, restano quindi in vigore fino al 20 luglio 2013, in particolare per quanto riguarda l’antimonio, l’arsenico, il bario, il piombo e il mercurio.
10 Secondo il governo tedesco, l’articolo 55 della nuova direttiva giocattoli è una lex specialis che deroga all’articolo 54 e di conseguenza, a suo parere, l’allegato II, parte III, punto 13, della suddetta direttiva, disposizione di cui trattasi nel caso di specie, dev’essere trasposto soltanto entro il 20 luglio 2013. La Commissione ritiene invece che il termine di trasposizione previsto dall’articolo 54 della nuova direttiva giocattoli si applichi anche ai metalli pesanti sui quali verte la presente controversia. È solo nell’interesse dell’economia che l’articolo 55 prevedrebbe un termine transitorio con scadenza al 20 luglio 201, termine durante il quale i giocattoli le cui proprietà chimiche sono conformi ai requisiti della precedente direttiva giocattoli possono continuare ad essere fabbricati e messi in vendita. Tale disposizione non avrebbe lo scopo di accordare agli Stati membri un termine di trasposizione più lungo.
Diritto nazionale tedesco
11 La precedente direttiva giocattoli è stata trasposta nel diritto nazionale tedesco mediante regolamento nel 1989. Il regolamento di trasposizione fa riferimento ai requisiti di sicurezza stabiliti dall’allegato II della precedente direttiva giocattoli, che indicava i valori limite di tolleranza biologica applicabili, in particolare, ai cinque metalli pesanti che sono l’antimonio, l’arsenico, il bario, il piombo e il mercurio.
12 Il diritto nazionale tedesco è stato adattato alla nuova situazione giuridica derivante dalla pubblicazione della nuova direttiva giocattoli nel 2011. Tuttavia, non è stata introdotta alcuna modifica per quanto riguarda i valori limite dei cinque metalli pesanti summenzionati, poiché l’allegato II, parte III, punto 3, della precedente direttiva giocattoli rimaneva in vigore. È questo il motivo per cui, con lettera di diffida del 22 novembre 2012, la Commissione ha avviato nei confronti della Repubblica federale di Germania, ai sensi dell’articolo 258 TFUE, un procedimento per inadempimento per mancata parziale trasposizione della nuova direttiva giocattoli. Con lettera del 21 marzo 2013, il governo tedesco ha risposto alla diffida, negando qualsiasi inadempimento, per il motivo che l’allegato II, parte III, della nuova direttiva giocattoli produrrebbe i propri effetti soltanto a decorrere dal 20 luglio 2013.
Fatti e procedimento
13 Con lettera del 18 gennaio 2011 il governo tedesco ha chiesto alla Commissione, ai sensi dell’articolo 114, paragrafo 4, TFUE, in combinato disposto con l’articolo 36 TFUE, di approvare il mantenimento, oltre la data del 20 luglio 2013, delle sue disposizioni nazionali recanti valori limite per l’antimonio, l’arsenico, il bario, il piombo e il mercurio (conformi all’allegato II, parte II, punto 3, della precedente direttiva giocattoli), nonché per le nitrosammine e le sostanze nitrosabili, in quanto tali disposizioni garantivano un livello di protezione della salute dei bambini superiore a quello istituito dalla nuova direttiva giocattoli. In particolare, esso si riferiva ai valori limite di migrazione fissati da quest’ultima direttiva per i giocattoli che possono essere raschiati. Secondo il governo tedesco, per quanto riguarda l’antimonio, l’arsenico, il bario, il piombo e il mercurio, un confronto con i valori limite dell’EN 71‑3 indica che i valori limite di migrazione applicabili per il futuro sono più elevati, come risulta dalla seguente tabella:
Elemento | EN 71‑3 in mg/kg, che converte i valori limite di tolleranza biologica della precedente direttiva giocattoli (ripresi nel diritto nazionale) | Nuova direttiva giocattoli in mg/kg |
Piombo | 90 | 160 |
Arsenico | 25 | 47 |
Mercurio | 60 | 94 |
Bario | 1 000 | 56 000 |
Antimonio | 60 | 560 |
14 Il governo tedesco ha sostenuto che, anche se il paragone si limitava ai valori applicabili alla categoria «materiale rimovibile mediante raschiatura», bastava questo unico confronto, senza necessità di tener conto delle altre due categorie, per dimostrare che l’applicazione delle disposizioni della nuova direttiva giocattoli implica un netto aumento della migrazione ammissibile dei metalli pesanti. La suddetta direttiva non preciserebbe in maniera chiara in quale proporzione i valori limite di migrazione di ognuna delle tre categorie si collocano gli uni rispetto agli altri. Sarebbe pertanto necessario partire dal principio secondo cui la quantità indicata può migrare ogni giorno a partire da ciascuna categoria. I valori limite di migrazione dovrebbero quindi essere valutati in modo cumulativo e sommati per definire l’esposizione complessiva nel caso in cui un bambino, nel corso di uno stesso giorno, si trovi in contatto con giocattoli rientranti nelle tre categorie.
15 Con la decisione impugnata, notificata il 2 marzo 2012, la Commissione ha accolto la domanda del governo tedesco senza limitazioni per le nitrosammine e le sostanze nitrosabili. Per il bario e il piombo, essa l’ha accolta «fino alla data di entrata in vigore delle norme di diritto dell’Unione recanti nuovi valori limite (…), ma non oltre il 21 luglio 2013». Per l’antimonio, l’arsenico e il mercurio, invece, la Commissione ha respinto la domanda.
16 Con atto depositato presso la cancelleria del Tribunale il 14 maggio 2012, il governo tedesco ha presentato un ricorso diretto all’annullamento della decisione impugnata, in quanto con essa la Commissione aveva respinto la sua domanda di mantenimento delle disposizioni nazionali relative ai valori limite per l’antimonio, l’arsenico e il mercurio e l’aveva approvata solo fino al 21 luglio 2013 per il bario e il piombo.
17 Con atto separato, depositato presso la cancelleria del Tribunale il 13 febbraio 2013, il governo tedesco ha proposto la presente domanda di provvedimenti provvisori, in cui chiede, sostanzialmente, che il presidente del Tribunale voglia:
– approvare, a titolo provvisorio, le disposizioni nazionali notificate, che mantengono valori limite per l’antimonio, l’arsenico, il bario, il piombo e il mercurio, fino a quando il Tribunale non si sia pronunciato sul ricorso principale;
– in subordine, ordinare alla Commissione di approvare, a titolo provvisorio, le suddette disposizioni nazionali, fino a quando il Tribunale non si sia pronunciato sul ricorso principale.
18 Nelle proprie osservazioni sulla domanda di provvedimenti provvisori, depositate presso la cancelleria del Tribunale il 28 febbraio 2013, la Commissione chiede che il presidente del Tribunale voglia:
– dichiarare la domanda irricevibile o, in subordine, respingerla in quanto infondata;
– condannare la Repubblica federale di Germania a pagare le spese ulteriori derivanti dal procedimento sommario fino alla pronuncia sulle spese principali.
19 Il governo tedesco ha replicato alle osservazioni della Commissione con atto del 14 marzo 2013. La Commissione ha preso definitivamente posizione su di esso con atto del 27 marzo 2013.
In diritto
20 Dal combinato disposto degli articoli 278 TFUE e 279 TFUE, da una parte, e dell’articolo 256, paragrafo 1, TFUE, dall’altra, risulta che il giudice del procedimento sommario, qualora reputi che le circostanze lo richiedano, può ordinare la sospensione dell’esecuzione di un atto impugnato o disporre i provvedimenti provvisori necessari.
21 Conformemente all’art. 104, n. 2, del regolamento di procedura del Tribunale, le domande di provvedimenti provvisori precisano l’oggetto della causa, i motivi di urgenza e gli argomenti di fatto e di diritto che giustifichino prima facie l’adozione del provvedimento provvisorio richiesto. Il giudice del procedimento sommario può quindi ordinare la sospensione dell’esecuzione e disporre provvedimenti provvisori se è comprovato che la loro concessione è giustificata prima facie da argomenti di fatto e di diritto (fumus boni iuris) e che gli stessi sono urgenti in quanto occorre, per evitare un danno grave ed irreparabile agli interessi del richiedente, che essi siano emanati e producano i loro effetti già prima della decisione della causa principale. Il giudice del procedimento sommario procede altresì, se del caso, alla ponderazione degli interessi in gioco (v. ordinanza del presidente del Tribunale del 13 aprile 2011, Westfälische Drahtindustrie e a./Commissione, T‑393/10 R, Racc. pag. II‑1697, punto 12 e giurisprudenza ivi citata).
22 Nell’ambito di siffatta valutazione globale, il giudice del procedimento sommario dispone di un ampio potere discrezionale ed è libero di stabilire, considerate le particolarità del caso di specie, il modo in cui va accertata la sussistenza dei vari presupposti suddetti nonché l’ordine in cui effettuare tale esame, poiché nessuna disposizione di diritto gli impone uno schema di analisi predeterminato per valutare la necessità di statuire in via provvisoria (v. ordinanza Westfälische Drahtindustrie e a./Commissione, cit., punto 13 e giurisprudenza ivi citata).
23 Il giudice del procedimento sommario ritiene di disporre di tutti gli elementi necessari per statuire sulla presente domanda di provvedimenti provvisori, senza che sia necessario preliminarmente sentire le osservazioni orali delle parti.
Sulla ricevibilità della domanda di provvedimenti provvisori
24 La Commissione considera la domanda di provvedimenti provvisori irricevibile perché la Repubblica federale di Germania non ha interesse ad agire. Se la domanda proposta in via principale, volta ad ottenere l’annullamento di una decisione negativa, dovesse essere accolta, la Commissione dovrebbe adottare una nuova decisione relativa alla concessione di una deroga, in forza dell’articolo 114, paragrafo 4, TFUE, tenendo conto della sentenza di annullamento ed esercitando l’ampio potere discrezionale che le spetta in circostanze di questo tipo. Con la sua domanda di provvedimenti provvisori, la Repubblica federale di Germania cercherebbe, in realtà, di ottenere la sospensione dell’esecuzione di una decisione negativa. Orbene, simile pretesa sarebbe in linea di principio inconcepibile nell’ambito di un procedimento sommario (v. ordinanza del presidente del Tribunale del 17 dicembre 2009, Vereniging Milieudefensie e Stichting Stop Luchtverontreiniging Utrecht/Commissione, T‑396/09 R, non pubblicata nella Raccolta, in prosieguo: l’«ordinanza Milieudefensie», punto 34 e la giurisprudenza ivi citata). Secondo la Commissione, la Repubblica federale di Germania tenterebbe di aggirare questa regola di ricevibilità limitando l’oggetto delle domande di provvedimenti provvisori e, per riuscirvi, presenterebbe, in sede di procedimento sommario, capi di conclusioni che vanno ben oltre le conclusioni da essa presentate in via principale, il che pregiudicherebbe l’equilibrio istituzionale.
25 Per quanto riguarda la domanda principale, diretta a che il giudice dell’urgenza proceda direttamente all’approvazione provvisoria del mantenimento delle disposizioni nazionali controverse, la Commissione osserva che, nell’ambito del sindacato di legittimità, il giudice dell’Unione non può comportarsi come un’autorità amministrativa né effettuare, in sua vece, valutazioni complesse di questioni tecniche. Per quanto riguarda il capo delle conclusioni dedotte in subordine, accogliere lo stesso nell’ambito del procedimento sommario equivarrebbe a ordinare alla Commissione di trarre conseguenze determinate dalla sentenza di annullamento. Il diritto dell’Unione non conoscerebbe questo tipo di domanda di ingiunzione, che equivarrebbe ad ordinare un provvedimento che eccede le competenze del giudice del merito (ordinanza Milieudefensie, punto 42). Inoltre, la ricevibilità di una domanda di provvedimenti provvisori sarebbe subordinata all’esistenza di uno stretto legame tra il provvedimento provvisorio richiesto e le conclusioni del ricorso principale. Il giudice del procedimento sommario non potrebbe assumere competenze che non possiede il giudice del merito (ordinanza Milieudefensie, punti 39 e segg.). Orbene, ciò è proprio quello che la ricorrente tenterebbe di ottenere.
26 Il governo tedesco ritiene, per contro, che esista effettivamente una connessione tra la domanda di provvedimenti provvisori e la domanda nel merito. Le disposizioni sulla domanda di provvedimenti urgenti sarebbero espressione del diritto ad ottenere giustizia sancito dall’articolo 47 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea (GU 2010, C 83, pag. 389; in prosieguo: la «Carta»). Esse garantirebbero al ricorrente il diritto di ottenere una tutela giurisdizionale provvisoria nei limiti in cui sia necessaria per garantire la piena efficacia della decisione che verrà resa nel merito. Quando, come nel caso di specie, il ricorso principale verte, in realtà, su una domanda di ingiunzione, ma il richiedente si limita a proporre un ricorso di annullamento, una tutela giurisdizionale provvisoria dovrebbe essere accordata o in forza dell’articolo 278 TFUE o in forza dell’articolo 279 TFUE.
27 Al riguardo si deve ricordare che la finalità del procedimento sommario consiste nel garantire la piena efficacia della futura decisione nel merito [v., in tal senso, ordinanza del presidente della Corte del 27 settembre 2004, Commissione/Akzo e Akcros, C‑7/04 P(R), Racc. pag. I‑8739, punto 36]. Di conseguenza, tale procedimento ha natura meramente accessoria rispetto al procedimento principale sul quale s’innesta (ordinanza del presidente del Tribunale del 12 febbraio 1996, Lehrfreund/Consiglio e Commissione, T‑228/95 R, Racc. pag. II‑111, punto 61), sicché la decisione adottata dal giudice del procedimento sommario deve avere carattere provvisorio nel senso che non può pregiudicare il senso della futura decisione di merito né privarla di effetto utile (ordinanze del presidente della Corte del 17 maggio 1991, CIRFS e a./Commissione, C‑313/90 R, Racc. pag. I‑2557, punto 24, e del presidente del Tribunale del 12 dicembre 1995, Connolly/Commissione, T‑203/95 R, Racc. pag. II‑2919, punto 16). Inoltre, il provvedimento provvisorio richiesto deve presentare un nesso sufficientemente stretto con l’oggetto del ricorso principale e non deve esulare dall’ambito della decisione di merito del Tribunale (ordinanze del presidente del Tribunale del 29 marzo 2001, Goldstein/Commissione, T‑18/01 R, Racc. pag. II‑1147, punto 14, e del 2 luglio 2004, Sumitomo Chemical/Commissione, T ‑78/04 R, Racc. pag. II‑2049, punto 43).
28 Come osservato giustamente dalla Commissione, una domanda di provvedimenti provvisori che mira unicamente ad ottenere la sospensione dell’esecuzione di una decisione negativa è in linea di principio irricevibile, in quanto la sospensione richiesta non può, di per sé, modificare la situazione giuridica del richiedente. Tuttavia, non è esattamente una domanda di sospensione dell’esecuzione ai sensi dell’articolo 278 TFUE che il governo tedesco ha presentato. Quest’ultimo chiede piuttosto l’adozione di un provvedimento provvisorio ai sensi dell’articolo 279 TFUE. Orbene, né l’articolo 279 TFUE né l’articolo 104 del regolamento di procedura, né a maggior ragione l’articolo 47 della Carta, permettono di dichiarare siffatta domanda irricevibile solo perché il ricorso sul quale essa si innesta mira all’annullamento di una decisione negativa [v. al riguardo, altresì ordinanza del vicepresidente della Corte del 7 marzo 2013, EDF/Commissione, C‑551/12 P(R), punto 41].
29 È per questo motivo che esistono in giurisprudenza molti esempi di provvedimenti provvisori adottati nell’ambito di ricorsi di annullamento di decisioni negative. In questi casi, il giudice dell’urgenza ha in effetti ritenuto necessario accordare la tutela giurisdizionale provvisoria richiesta fino alla conclusione del procedimento principale (v., in particolare, il dispositivo delle ordinanze del presidente del Tribunale del 28 aprile 2009, United Phosphorus/Commissione, T‑95/09 R, non pubblicata nella Raccolta; del 16 novembre 2012, Evonik Degussa/Commissione, T‑341/12 R, e Akzo Nobel e a./Commissione, T‑345/12 R, nonché dell’11 marzo 2013, Pilkington Group/Commissione, T‑462/12 R).
30 È giocoforza constatare che le modalità del caso di specie depongono particolarmente a favore della ricevibilità del provvedimento provvisorio richiesto dal governo tedesco.
31 Infatti, l’articolo 55 della nuova direttiva giocattoli prevede che l’allegato II, parte II, punto 3, della precedente direttiva giocattoli – il quale contiene i valori limite dell’antimonio, dell’arsenico, del bario, del piombo e del mercurio che il governo tedesco vuole mantenere così come figurano nel diritto nazionale – sarà abrogato soltanto a decorrere dal 20 luglio 2013. Ciò significa che i valori limite controversi restano in vigore fino al 20 luglio 2013. Poiché nella decisione impugnata la Commissione ha respinto la domanda di mantenimento per l’antimonio, l’arsenico e il mercurio, e l’ha accolta per il bario e il piombo soltanto fino al 21 luglio 2013, il divieto di mantenimento che ne deriva acquisterà vigore soltanto alla data del 21 luglio 2013. Di conseguenza, il governo tedesco può comunque continuare ad applicare i precedenti valori limite de quibus fino al 20 luglio 2013, con o senza l’autorizzazione della Commissione, senza pregiudizio del suo eventuale obbligo di trasporre, già prima di tale data, l’allegato II, parte III, punto 15, della nuova direttiva giocattoli nel diritto interno (v. supra, punto 12).
32 Di conseguenza, il governo tedesco doveva proporre un ricorso di annullamento della decisione impugnata entro il termine fissato dall’articolo 263, paragrafo 6, TFUE, ossia prima della metà di maggio 2012, mentre la tutela giurisdizionale provvisoria prevista dall’articolo 278 TFUE gli viene negata fino al 20 luglio 2013, perché, fino a quella data, la situazione giuridica di cui desidera l’attuazione – nel senso dell’applicabilità continua dei precedenti valori limite – gli è già assicurata dall’articolo 55 della nuova direttiva giocattoli. Il governo tedesco può quindi, logicamente, chiedere il mantenimento di questi valori limite oltre il 20 luglio 2013 solo attraverso un provvedimento provvisorio disposto in forza dell’articolo 279 TFUE. La Commissione, pertanto, non può accusarlo di cercare di aggirare illecitamente la procedura prevista dall’articolo 278 TFUE.
33 Quanto al fatto che, secondo la Commissione, il provvedimento provvisorio richiesto minaccia l’equilibrio istituzionale ed esula dalla competenza del giudice del merito, si deve ricordare che, in materia di provvedimenti provvisori, il giudice dell’urgenza dispone di competenze il cui impatto nei confronti delle istituzioni dell’Unione interessate va oltre gli effetti derivanti da una sentenza di annullamento (v., in tal senso, ordinanza del presidente della Corte del 5 agosto 1983, CMC/Commissione, 118/83 R, Racc. pag. 2583, punto 53, e dispositivo dell’ordinanza del presidente del Tribunale del 19 febbraio 1993, Langnese-Iglo e Schöller/Commissione, T‑7/93 R e T‑9/93 R, Racc. pag. II‑131), a patto che tali provvedimenti provvisori si applichino soltanto per la durata del procedimento principale, non pregiudichino la decisione di merito e non ne ostacolino l’effetto utile.
34 Come giustamente rileva il governo tedesco, la concessione del provvedimento provvisorio da esso richiesto non pregiudicherebbe la decisione nel merito. Il mantenimento delle disposizioni nazionali notificate verrebbe approvato solo per un periodo di tempo limitato, ossia fino all’adozione della decisione nel merito. Questa approvazione puramente provvisoria non implicherebbe nessuna valutazione della fondatezza della decisione impugnata, valutazione che costituirà oggetto della decisione nel merito. Del resto, la domanda di provvedimenti provvisori, con cui il governo tedesco mira, in sostanza, a poter applicare i precedenti valori limite oltre il 20 luglio 2013, presenta un nesso sufficientemente stretto con il ricorso diretto all’annullamento della decisione impugnata, in quanto quest’ultima gli impedisce di fatto di mantenerli in vigore oltre tale data.
35 Quanto all’effetto utile della decisione che verrà pronunciata nel merito, è evidente che la concessione del provvedimento provvisorio richiesto non pregiudicherebbe l’effetto di una sentenza di rigetto del ricorso di annullamento presentato dal governo tedesco, in quanto, ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 3, del regolamento di procedura, tale provvedimento diventerebbe automaticamente nullo dopo la pronuncia della sentenza. Se il Tribunale dovesse annullare la decisione impugnata, la Commissione sarebbe tenuta, conformemente all’articolo 266 TFUE, ad adottare le misure richieste implicitamente da tale annullamento, rispettando la motivazione della sentenza. Nell’ipotesi in cui la Commissione respinga nuovamente la domanda di mantenimento proposta dal governo tedesco, basandosi per esempio su motivi nuovi, il provvedimento divenuto nullo per effetto dell’articolo 107, paragrafo 3, del regolamento di procedura non osterebbe a tale conseguenza della sentenza. Per contro, se la Commissione dovesse accogliere la domanda di mantenimento per conformarsi alla motivazione della sentenza, il provvedimento provvisorio richiesto sarebbe particolarmente adatto a garantire, fin da subito, il pieno effetto di una futura sentenza di annullamento che costituirebbe oggetto di tale esecuzione.
36 Di conseguenza, la Commissione non può neppure utilmente sostenere che il provvedimento provvisorio richiesto andrebbe al di là di quello che il Tribunale potrebbe accordare in una futura sentenza di annullamento. Al riguardo è sufficiente constatare, ai fini del presente esame della ricevibilità della domanda di provvedimenti provvisori, che il governo tedesco ha indicato pertinentemente (v. sentenza della Corte del 28 gennaio 1986, Cofaz e a./Commissione, 169/84, Racc. pag. 391, punto 28) che i valori limite nazionali notificati alla Commissione ai fini del loro mantenimento garantivano un livello di tutela della salute dei bambini più elevato di quello derivante dall’applicazione dei valori limite della nuova direttiva giocattoli, che negargli il provvedimento provvisorio richiesto per il periodo compreso tra il 21 luglio 2013 e la pronuncia della sentenza di merito farebbe gravare sulla salute dei bambini la minaccia di un pregiudizio grave e irreparabile e che l’interesse di cui viene richiesta la tutela, ossia la sanità pubblica, riveste un’importanza cruciale.
37 Tale conclusione del governo tedesco permette al giudice del procedimento sommario, ai fini dell’esame della ricevibilità della domanda dinanzi ad esso presentata, di supporre con sufficiente sicurezza che, per adempiere agli obblighi derivanti da una sentenza di annullamento, la Commissione accolierebbe la domanda di mantenimento controversa. Il provvedimento provvisorio richiesto resterebbe quindi entro i limiti delle misure che la Commissione sarebbe tenuta, con tutta probabilità, ad adottare in esecuzione di tale sentenza.
38 Su questo punto occorre distinguere il caso di specie da quello che era oggetto della causa che ha dato origine all’ordinanza Milieudefensie, la quale verteva su un’autorizzazione di deroga con la quale la Commissione aveva esonerato uno Stato membro dal rispetto di determinati valori limite in materia di qualità dell’aria. La Commissione aveva respinto in quanto irricevibile la domanda propostale da un’organizzazione di tutela dell’ambiente affinché effettuasse un «riesame interno» di tale autorizzazione. È contro questa decisione di rigetto, e non contro l’autorizzazione di deroga di per sé, che l’organizzazione ricorrente aveva proposto un ricorso di annullamento. Inoltre, essa aveva presentato una domanda di provvedimenti provvisori diretta, in particolare, a ingiungere alla Commissione di ordinare allo Stato membro interessato di rispettare i valori limite senza indugio. Ai punti da 37 a 41 dell’ordinanza Milieudefensie, la domanda di provvedimenti provvisori è stata dichiarata irricevibile in quanto la concessione di provvedimenti provvisori richiesta avrebbe significato, di fatto, costringere la Commissione a revocare la deroga, mentre una sentenza di annullamento della decisione di rigetto l’avrebbe obbligata unicamente ad agire e ad effettuare, senza pregiudizio del suo risultato, il riesame inizialmente negato, tanto più che la discussione tra le parti, lungi dal mirare a questo risultato, verteva unicamente su questioni di ricevibilità. Pertanto, la revoca della deroga non sarebbe stata in alcun modo la conseguenza necessaria di tale sentenza e, pertanto, il provvedimento provvisorio richiesto sarebbe andato ben oltre i provvedimenti che la Commissione avrebbe dovuto adottare per conformarsi alla sentenza di annullamento ex articolo 266 TFUE (v., a proposito di una configurazione analoga relativa al diritto dell’Unione in materia di aiuti di Stato, ordinanza CIRFS e a./Commissione, cit., punti da 20 a 23).
39 Da tutto quanto precede deriva che la domanda di provvedimenti provvisori dev’essere dichiarata ricevibile, ma unicamente per quel che riguarda il capo di conclusioni presentato in via subordinata. Infatti, dal combinato disposto dell’articolo 114, paragrafi 4 e 6, TFUE discende che soltanto la Commissione è competente ad autorizzare le richieste di mantenimento che le rivolgono gli Stati membri, mentre il giudice del procedimento sommario, in linea di principio, è abilitato soltanto a ordinare all’istituzione interessata di adottare determinati provvedimenti o di astenersi dal farlo.
Sul fumus boni juris
40 Secondo una giurisprudenza consolidata, il presupposto del fumus boni iuris sussiste se almeno uno dei motivi addotti dal richiedente a sostegno del ricorso principale appare prima facie pertinente e, in ogni caso, non infondato. A tal fine, è sufficiente che tale motivo faccia sorgere questioni complesse e delicate che non possono essere considerate, prima facie, come irrilevanti, ma che necessitano di un esame approfondito, riservato al giudice competente a pronunciarsi nel merito, ovvero che dagli argomenti esposti dalle parti emerga l’esistenza, nell’ambito del procedimento principale, di una controversia giuridica significativa, la cui soluzione non si impone immediatamente (v., in tal senso, ordinanza Westfälische Drahtindustrie e a./Commissione, cit., punto 54, e ordinanza del presidente del Tribunale del 19 settembre 2012, Grecia/Commissione, T‑52/12 R, punto 13 e giurisprudenza ivi citata).
Sull’autorizzazione temporanea dei valori limite del piombo e del bario
41 Secondo il governo tedesco, la decisione impugnata viola l’articolo 114 TFUE in quanto la Commissione ha accompagnato la sua approvazione delle disposizioni nazionali notificate relative ai valori limite per il piombo e il bario con l’indicazione di un termine con scadenza al 21 luglio 2013. L’articolo 114, paragrafo 6, primo comma, TFUE non prevede una simile limitazione cronologica e, pertanto, la Commissione non potrebbe che scegliere se approvare o respingere. Il termine entro il quale essa deve adottare la sua decisione è espressamente limitato a sei mesi. Il dettato di tale disposizione non le consentirebbe di imporre alcuna restrizione temporale, tanto meno una restrizione radicale come quella applicata nel caso di specie, che lascerebbe ai suoi servizi la libertà di esaminare successivamente eventuali adattamenti del provvedimento di armonizzazione.
42 Il governo tedesco aggiunge che l’economia dell’articolo 114, paragrafo 6, primo comma, TFUE milita anch’essa contro la possibilità per la Commissione di subordinare una decisione adottata su questa base ad una limitazione temporale. In primo luogo, il secondo comma del paragrafo 6 creerebbe una presunzione di approvazione nel caso in cui la Commissione non statuisse entro il termine di sei mesi previsto dal comma precedente. In secondo luogo, conformemente al terzo comma del suddetto paragrafo 6, la Commissione potrebbe prolungare di sei mesi il termine iniziale solo in via eccezionale. In terzo luogo, l’articolo 114, paragrafo 7, TFUE imporrebbe alla Commissione, al momento di approvare disposizioni nazionali notificate, di esaminare immediatamente l’opportunità di proporre un adeguamento della misura di armonizzazione. L’obiettivo di tale regola sarebbe quello di garantire che la lentezza di una procedura di mantenimento delle disposizioni nazionali non arrechi pregiudizio allo Stato membro richiedente. La Commissione sarebbe quindi espressamente tenuta ad esaminare l’opportunità e la portata di un eventuale adeguamento subito dopo aver concesso la sua approvazione.
43 La Commissione ribatte che l’argomento del governo tedesco è contrario al sistema istituito dall’articolo 114 TFUE. In effetti, l’autorizzazione di disposizioni nazionali più rigorose costituirebbe precisamente una deroga alle misure di armonizzazione. Lungi dall’avvalersi di una deroga, essa integrerebbe la sua approvazione con una limitazione temporale solo per creare una situazione compatibile con la misura di armonizzazione, approvando al contempo, per un periodo limitato, un livello di protezione superiore. La limitazione temporale permetterebbe di chiudere rapidamente la procedura e di evitare un’eventuale seconda procedura basata sull’articolo 114, paragrafo 4, TFUE. La Commissione avrebbe optato per tale soluzione perché la Repubblica federale di Germania aveva manifestato molto presto la sua disapprovazione nei confronti dell’approccio da essa seguito, nonostante che avesse già compiuto dei passi per adattare i valori limite alle conoscenze scientifiche più recenti. Sarebbe quindi apparso logico limitare l’autorizzazione temporale, in quanto era la sola maniera di garantire l’applicazione di regole uniformi in qualunque momento alle sostanze interessate presenti nei giocattoli venduti nel mercato interno.
44 Secondo la Commissione, bloccare qualsiasi provvedimento volto a introdurre disposizioni più rigorose su scala dell’Unione fino alla chiusura del procedimento previsto dall’articolo 114, paragrafo 6, TFUE sarebbe contrario all’obiettivo di protezione perseguito dalla nuova direttiva giocattoli e all’importanza che il diritto dell’Unione accorda alla tutela della salute. Un simile risultato sarebbe manifestamente assurdo. Limitare le sue autorizzazioni temporali darebbe, al contrario, alla Commissione la possibilità di trovare, all’occorrenza, soluzioni più elastiche che ostacolino il meno possibile il funzionamento del mercato interno e l’applicazione uniforme del diritto dell’Unione. Questo le consentirebbe, al tempo stesso, di tener conto delle preoccupazioni legittime degli Stati membri.
45 A questo riguardo, il giudice del procedimento sommario constata, anzitutto, che, al punto 54 della decisione impugnata, la Commissione ha espressamente ammesso che i limiti di migrazione fissati dalla nuova direttiva giocattoli per il piombo non offrivano un livello di protezione adeguato per i bambini, il che l’avrebbe indotta ad avviare una procedura di revisione dei valori limite in questione. Per questo motivo, al punto 55 della decisione impugnata, la Commissione ha considerato che le disposizioni nazionali notificate relative al piombo erano giustificate da importanti esigenze di tutela della salute umana. Lo stesso dicasi, poi, per quel che riguarda il bario: al punto 48 della decisione impugnata la Commissione ha del pari ammesso espressamente che i valori proposti dal governo tedesco garantivano verosimilmente un livello più elevato di tutela della salute dei bambini. Per questo motivo, al punto 51 della decisione impugnata, essa ha dichiarato che le disposizioni nazionali notificate relative al bario erano giustificate da importanti esigenze di tutela della salute umana.
46 Occorre aggiungere, infine, che, al punto 94 della decisione impugnata, la Commissione ha osservato che le misure nazionali notificate dalla Repubblica federale di Germania per il piombo e il bario non erano né un mezzo di discriminazione arbitraria, né un ostacolo dissimulato agli scambi tra gli Stati membri, né un ostacolo sproporzionato al funzionamento del mercato interno. La Commissione ne ha concluso di avere motivo di ammettere che tali misure potevano essere autorizzate, «ma con una durata limitata nel tempo».
47 Sembra dunque che la Commissione abbia confermato che tutte le condizioni di applicazione dell’articolo 114, paragrafi 4 e 6, TFUE erano presenti per quanto riguarda il piombo e il bario. Inoltre, essa ha ammesso di concordare con la Repubblica federale di Germania sul fatto che l’approvazione doveva essere accordata quando fossero state soddisfatte le condizioni fissate dall’articolo 114, paragrafi 4 e 6, TFUE. Tuttavia, essa ha indicato che tra tali condizioni vi era anche quella del carattere necessario delle disposizioni nazionali, come avverrebbe nel caso di specie fino all’adozione dei valori limite derivanti dalla nuova direttiva giocattoli. Al di là di questo limite temporale, le disposizioni nazionali cesserebbero di essere necessarie. Questa situazione militerebbe a favore della limitazione temporale con cui essa ha integrato la sua approvazione.
48 Per quanto riguarda la revisione dei valori limite fissati dalla nuova direttiva giocattoli, nelle sue osservazioni sulla domanda di provvedimenti provvisori la Commissione ha precisato di aver notificato all’Organizzazione mondiale del commercio, in data 3 gennaio 2013, un progetto di regolamento che modifica detta direttiva e adatta i valori limite applicabili al bario. Una volta notificato tale progetto, essa avrebbe dovuto rispettare un termine di 60 giorni, vale a dire fino al 4 marzo 2013, prima di poterlo adottare. Alla scadenza del termine, e dopo aver tenuto conto di eventuali osservazioni, essa avrebbe potuto sottoporre il progetto di cui trattasi al comitato di regolamentazione, il che avrebbe «previsto di fare» nel marzo 2013 dopo la procedura scritta. «Se il comitato di regolamentazione approva il progetto a maggioranza qualificata», sarebbe cominciato a decorrere un termine di tre mesi, durante il quale il Parlamento europeo e il Consiglio dell’Unione europea avrebbero potuto formulare obiezioni. «Se essi non ne presentano», la Commissione avrebbe potuto adottare il progetto. I nuovi limiti di migrazione per il bario avrebbero potuto quindi entrare in vigore nel luglio 2013.
49 Come è facile capire sulla base di quanto sopra esposto, l’entrata in vigore dei nuovi valori di migrazione per il bario previsti dalla Commissione dipende da più elementi imponderabili. Accompagnando la sua approvazione con l’indicazione di un termine rigido «[che non va] oltre il 21 luglio 2013», come essa ha fatto nell’articolo 1 della decisione impugnata, la Commissione ha quindi, prima facie, creato il rischio per la Repubblica federale di Germania di dover rinunciare alle proprie regole nazionali prima dell’entrata in vigore di eventuali nuovi valori di migrazione, mentre tali regole garantiscono incontestabilmente un livello di tutela più elevato di quello offerto dai valori attuali della nuova direttiva giocattoli e il mantenimento di dette regole è quindi giustificato da imperativi superiori di tutela della salute. Di conseguenza, l’argomento del governo tedesco – secondo cui l’imposizione di un siffatto termine non corrisponde a un «mantenimento» ai sensi dell’articolo 114, paragrafo 4, TFUE ed equivale ad aggirare il sistema dei termini e della presunzione di approvazione istituito dall’articolo 114, paragrafi da 4 a 7, TFUE – sembra prima facie non essere privo di fondamento.
50 Ciò vale a maggior ragione per l’adeguamento dei valori limite applicabili al piombo previsti dalla Commissione. Infatti, quest’ultima parte, essa stessa, dal principio secondo cui i nuovi valori potranno essere adottati soltanto nel gennaio 2014 al massimo, ossia, in ogni caso, dopo la scadenza del termine tassativo con cui essa ha accompagnato la sua approvazione, con scadenza al 21 luglio 2013.
51 È dunque giocoforza constatare che gli argomenti che il governo tedesco ha presentato a proposito dell’approvazione limitata nel tempo dei valori limite applicabili al piombo e al bario presentano un carattere molto serio e sollevano questioni che, prima facie, necessitano di un esame approfondito, rientrante nella competenza del giudice del merito. A tale riguardo, pertanto, la domanda di provvedimenti provvisori presenta un fumus boni iuris.
52 Occorre osservare sin d’ora che la Commissione, nell’ipotesi in cui la domanda di provvedimenti provvisori venga accolta sul punto, potrebbe in ogni momento presentare una domanda ai sensi dell’articolo 108 del regolamento di procedura, qualora ritenga che le circostanze siano mutate in modo da giustificare una modifica o un’abrogazione del provvedimento provvisorio, come avverrebbe, ad esempio, se nel frattempo dovesse intervenire un adeguamento dei valori limite applicabili al piombo e al bario, o a questi due elementi.
Sul rigetto della domanda di approvazione dei valori limite applicabili all’antimonio, all’arsenico e al mercurio
53 Secondo il governo tedesco, la decisione impugnata viola l’articolo 114, paragrafi 4 e 6, TFUE perché la Commissione ha ignorato il criterio di valutazione pertinente quando, per giustificare il suo diniego del mantenimento delle disposizioni nazionali applicabili all’antimonio, all’arsenico e al mercurio, essa lo ha accusato di non aver dimostrato che i limiti di migrazione previsti dalla nuova direttiva giocattoli non offrivano un livello appropriato di protezione o che avrebbero verosimilmente effetti nocivi sulla salute. Infatti, come emergerebbe dalla sentenza della Corte del 20 marzo 2003, Danimarca/Commissione (C‑3/00, Racc. pag. I‑2643, punti 63 e 64), uno Stato membro, al fine di giustificare il mantenimento delle sue disposizioni nazionali, può invocare il fatto che esso valuta il rischio per la sanità pubblica in modo diverso da quanto effettuato dal legislatore dell’Unione nella misura di armonizzazione di cui trattasi. Lo Stato membro richiedente dovrebbe provare unicamente, in tale occasione, che le sue norme nazionali garantiscono un livello di protezione della sanità pubblica più elevato di quanto non faccia la misura di armonizzazione del diritto dell’Unione e che non vanno al di là di quanto è necessario per raggiungere tale obiettivo.
54 Contrariamente a quanto afferma la Commissione, il governo tedesco avrebbe adempiuto a tutti i propri obblighi in materia di prova. I valori limite nazionali, che sono identici a quelli dell’allegato II, parte II, punto 3, della precedente direttiva giocattoli, e i valori limite previsti dall’allegato II, parte III, punto 13, della nuova direttiva giocattoli potrebbero essere confrontati solo dopo conversione, in quanto i primi sono espressi in termini di tolleranza biologica, mentre i secondi lo sono in termini di valori limite di migrazione. Il governo tedesco avrebbe effettuato la conversione in valori limite di migrazione sulla base della norma E 71‑3 (v. supra, punto 6) e avrebbe, quindi, confrontato i valori limite di tolleranza biologica dopo esaurimento dei valori limite di migrazione massima consentiti dalla nuova direttiva giocattoli per le tre categorie di consistenza dei giocattoli con quelli della precedente direttiva giocattoli (indipendentemente dalla consistenza del giocattolo). Dopo questa conversione, i valori limite di migrazione previsti dalle disposizioni nazionali notificate si sarebbero rivelati inferiori a quelli che sono contemplati dalla nuova direttiva giocattoli. Per gli elementi in questione, quest’ultima dunque autorizzerebbe una migrazione superiore a quella consentita dalle suddette disposizioni nazionali, il che comporterebbe un’esposizione maggiore dei bambini alle sostanze nocive. Ciò dimostrerebbe che queste stesse disposizioni nazionali garantiscono un livello di protezione più elevato di quello derivante dall’applicazione della nuova direttiva giocattoli, come confermato dalla tabella seguente:
Elemento | Valore limite di tolleranza biologica in forza del diritto nazionale tedesco (corrisponde alla precedente direttiva giocattoli) | Valore limite di tolleranza biologica in forza della nuova direttiva giocattoli | |
| | µg/giorno indipendentemente dalla consistenza del materiale del giocattolo | µg/giorno di materiale per giocattoli secco, friabile, in polvere o flessibile | µg/giorno di materiale per giocattoli liquido o colloso | µg/giorno di materiale rimovibile dal giocattolo mediante raschiatura |
Antimonio | 0,2 | 4,5 | 4,5 | 4,5 |
Arsenico | 0,1 | 0,38 | 0,36 | 0,38 |
Mercurio | 0,5 | 0,75 | 0,76 | 0,76 |
55 Per il governo tedesco ciò dimostra che per ciascun elemento e ciascuna consistenza i valori limite di tolleranza biologica previsti dalla precedente direttiva giocattoli sono inferiori a quelli previsti dalla nuova direttiva giocattoli. Di conseguenza, già da un esame separato per ciascuna consistenza emergerebbe che le disposizioni nazionali notificate assicurano un livello più elevato di tutela della salute dei bambini rispetto alle disposizioni della nuova direttiva giocattoli. Orbene, tale osservazione sarebbe ulteriormente avvalorata se si effettuasse, per ciascun elemento, un esame complessivo sommando i valori limite di tolleranza biologica previsti dalla nuova direttiva giocattoli, dopo conversione, per le tre consistenze del materiale dei giocattoli.
56 La Commissione ritiene, invece, che le disposizioni nazionali notificate (e i valori limite previsti dalla precedente direttiva giocattoli sui quali tali disposizioni sono fondate) non tutelino la salute in modo più efficace rispetto alle disposizioni della nuova direttiva giocattoli e che, al contrario, nella maggioranza dei casi, le norme tedesche assicurano una protezione nettamente inferiore contro l’antimonio, l’arsenico e il mercurio, come dimostrerebbe la tabella seguente, in cui i valori limite di migrazione previsti dalla nuova direttiva giocattoli sono confrontati con le misure notificate dal governo tedesco, con valori che si riferiscono alla quantità massima accettabile in mg di ciascun elemento che può essere liberata (che può «migrare») da un kg di materiale del giocattolo:
Elemento | Nuova direttiva giocattoli Migrazione da materiali di giocattoli, in mg/kg | Misure notificate, espresse in forma di migrazione in mg/kg EN 71‑3 | |
| | Materiale liquido o colloso | Materiale secco, friabile, in polvere o flessibile | Materiale rimovibile mediante raschiatura | |
Antimonio | 11,3 | 45 | 560 | 60 |
Arsenico | 0,9 | 3,8 | 47 | 25 |
Mercurio | 1,9 | 7,5 | 94 | 60 |
57 Secondo la Commissione, da questa tabella emerge chiaramente che, per i materiali liquidi e secchi, i valori notificati dal governo tedesco sono nettamente superiori a quelli della nuova direttiva giocattoli. I valori limite notificati sarebbero inferiori solo per i materiali rimovibili mediante raschiatura, che sarebbero però, in linea generale, più difficilmente disponibili, proprio perché prima dovrebbero essere raschiati.
58 La Commissione contesta il confronto che il governo tedesco ha effettuato nella tabella che le ha presentato (v. supra, punto 54). Infatti, la seconda colonna indica la tolleranza biologica cercata come obiettivo dalle disposizioni nazionali tedesche (e dalla precedente direttiva giocattoli), mentre le tre colonne più a destra mostrerebbero la tolleranza biologica raggiunta nella pratica grazie alla nuova direttiva giocattoli, ossia tenendo conto della quantità di materiale del giocattolo assorbita. Perché il confronto sia corretto, occorrerebbe calcolare, anche per la precedente direttiva giocattoli, la tolleranza biologica che può essere raggiunta nella pratica, per le tre consistenze del materiale dei giocattoli. A tal fine, bisognerebbe moltiplicare il valore limite di migrazione per un elemento determinato, ossia la quantità massima di tale elemento che si accetta venga liberata per kg di materiale di giocattoli, per la quantità di materiale nei giocattoli inghiottita dal bambino che gioca: 100 mg per il materiale secco (e altro), 400 mg per la creta modellabile e le pitture a dito o il materiale liquido (e altro) e 8 mg per il materiale rimovibile mediante raschiatura. La tabella seguente illustra questo risultato:
Elemento | Precedente direttiva giocattoli | Nuova direttiva giocattoli | |
| | Tolleranza biologica in µg/giorno, come obiettivo | Tolleranza biologica in µg/giorno raggiunta in pratica tramite la norma EN 71‑3 per … | Tolleranza biologica in µg/giorno raggiunta in pratica tramite la nuova direttiva giocattoli per… | |
| | | Materiale secco
100 mg | Creta per modellare e pittura a dito
400 mg | Materiale rimovibile mediante raschiatura
8 mg | Materiale secco
100 mg | Materiale liquido
400 mg | Materiale rimovibile mediante raschiatura
8 mg |
Antimonio | 0,2 | 6 | 24 | 0,5 | 4,5 | 4,5 | 4,5 |
Arsenico | 0,1 | 2,5 | 10 | 0,2 | 0,4 | 0,36 | 0,38 |
Mercurio | 0,5 | 2,5 | 10 | 0,5 | 0,75 | 0,76 | 0,76 |
59 Questo confronto dimostrerebbe che per l’antimonio, l’arsenico e il mercurio la nuova direttiva giocattoli è complessivamente più severa, salvo che per il materiale rimovibile mediante raschiatura, rispetto alla normativa che la Repubblica federale di Germania vuole essere autorizzata a mantenere. Le disposizioni notificate non gioverebbero pertanto alla tutela della salute; pertanto, l’elemento decisivo richiesto dall’articolo 114, paragrafo 4, TFUE, ossia il carattere adeguato del provvedimento, sarebbe assente nel procedimento principale.
60 Al riguardo, il giudice del procedimento sommario deve giocoforza constatare che la controversia tra il governo tedesco e la Commissione a proposito dei valori limite «corretti» per l’antimonio, l’arsenico e il mercurio presenti nei giocattoli solleva questioni estremamente tecniche. Ciò vale, in particolare, per la conversione dei valori limite di migrazione e di tolleranza biologica.
61 Per quanto riguarda tale conversione, il governo tedesco contesta la pertinenza dei «valori limite di tolleranza biologica che possono essere raggiunti nella pratica» che la Commissione ha ottenuto moltiplicando i valori limite di migrazione corrispondenti alla norma E 71‑3 per le stime di quantità assorbite, ossia 100 mg, 400 mg e 8 mg. Tale obiezione non è priva di fondamento prima facie, in quanto il governo tedesco osserva che i valori limite di migrazione della norma EN 71‑3 sono stati elaborati in base all’ipotesi che la quantità giornaliera di materiale dei giocattoli assorbita sia solo di 8 mg e che la precedente direttiva giocattoli (nonché le disposizioni nazionali basate su di essa), per un verso, impone già i valori limite di tolleranza biologica applicabili e, per l’altro verso, definisce la tolleranza biologica massima giornaliera dovuta all’utilizzo dei giocattoli e ne vieta il superamento. Quanto al fatto che il governo tedesco aggiunge che i «valori limite di tolleranza biologica che possono essere raggiunti nella pratica» fissati dalla Commissione non sono corretti, perché i valori limite in tal modo calcolati sono molto più elevati di quelli consentiti, in assoluto, dalla precedente direttiva giocattoli e, pertanto, la premessa su cui la Commissione ha fondato la sua conversione è incompatibile con le disposizioni stesse della suddetta direttiva, neppure questa tesi sembra prima facie priva di fondamento.
62 Inoltre, la stessa Commissione ammette che, anche secondo il proprio metodo di conversione, i valori limite nazionali notificati sono, per il materiale rimovibile mediante raschiatura, inferiori a quelli fissati dalla nuova direttiva giocattoli, anche se il materiale rimovibile mediante raschiatura è più difficilmente accessibile al bambino perché deve prima essere raschiato. Interrogata al riguardo, la Commissione ha citato, come esempio di materiale rimovibile mediante raschiatura, i rivestimenti di superficie (pitture, vernici), le materie plastiche e altri materiali, come il cuoio, il cartone, il legno e i tessuti come i peluches, ma anche il vetro o l’acciaio. Essa ha precisato che è il bambino stesso che, giocando, morde il giocattolo, lo raschia con i denti, lo succhia o lo lecca e può quindi ingerire il materiale raschiato. Orbene, tali spiegazioni non permettono di stabilire prima facie perché giocattoli raschiati – ossia giocattoli molto usati, che si possono sovente trovare negli asili, negli asili nido e nelle famiglie numerose – sarebbero più difficilmente disponibili rispetto ad altre consistenze di materiali né perché il rischio sanitario che ne deriva dovrebbe essere trascurabile. In ogni caso, la Commissione non ha prodotto dati che dimostrino il grado di rarità di siffatti giocattoli. Pertanto, si può difficilmente affermare che, riguardo al materiale rimovibile mediante raschiatura del giocattolo, le disposizioni nazionali notificate non sarebbero idonee a garantire la tutela della salute, ai sensi dell’articolo 114, paragrafo 4, TFUE.
63 Anche se la Commissione sostiene pure che le disposizioni di cui il governo tedesco chiede l’approvazione sono basate su metodi risalenti a circa 30 anni or sono, è sufficiente osservare che, nella nuova direttiva giocattoli, lo stesso legislatore permette espressamente che i valori limite fondati su questi metodi rimangano in vigore fino al 20 luglio 2013. I valori limite nazionali che, nella decisione impugnata, la Commissione ha autorizzato a termine per il bario e il piombo si basano, anch’essi, su questi metodi. La Commissione pertanto non è legittimata, prima facie, a sostenere che il regime di valori limite istituito dalla precedente direttiva giocattoli è totalmente obsoleto, scientificamente superato e quindi manifestamente inadeguato.
64 Non può essere accolto neppure l’argomento che la Commissione trae dal fatto che nessun altro Stato membro ha manifestato la minima riserva riguardo ai nuovi valori limite. Infatti, è perfettamente possibile che uno Stato membro, specie nel settore sanitario, valuti il rischio che alcune sostanze fanno gravare sulla popolazione in maniera diversa rispetto a quanto fa il legislatore dell’Unione quando elabora una misura di armonizzazione, il che autorizza tale Stato a mantenere le sue disposizioni nazionali in vigore se può dimostrare che esse tutelano la sanità pubblica (nazionale) meglio della misura di armonizzazione di cui trattasi e che non vanno al di là di quanto è necessario per raggiungere tale obiettivo (v., in tal senso, sentenza Danimarca/Commissione, cit., punti 63 e 64).
65 Si deve pertanto concludere che gli argomenti dedotti dal governo tedesco a proposito del diniego di approvazione dei valori limite applicabili all’antimonio, all’arsenico e al mercurio sollevano questioni complesse che, prima facie, non possono essere respinte in quanto irrilevanti, ma richiedono un esame approfondito, che dovrà essere effettuato nell’ambito del procedimento principale, eventualmente dopo consultazione di un esperto, conformemente all’articolo 65, lettera d), del regolamento di procedura.
66 Infine, occorre sottolineare che, nella decisione impugnata, la Commissione ha omesso di esaminare l’esistenza di un’eventuale discriminazione arbitraria, di un’eventuale restrizione dissimulata al commercio tra Stati membri o di un eventuale ostacolo al funzionamento del mercato interno. Tuttavia, come il governo tedesco giustamente osserva, la stessa Commissione ha ammesso, in tale decisione, che le disposizioni nazionali tedesche relative al piombo, al bario, alle nitrosammine e alle sostanze nitrosabili si applicavano indistintamente a tutti i prodotti e non comportavano né una discriminazione arbitraria, né una restrizione al commercio tra Stati membri, né un ostacolo al funzionamento del mercato interno. Non vi è quindi motivo che le cose siano diverse per l’antimonio, l’arsenico e il mercurio, quando le disposizioni nazionali notificate sono identiche al riguardo.
67 La condizione relativa al fumus boni iuris è quindi soddisfatta anche per quel che riguarda il diniego di approvazione dei valori limite applicabili all’antimonio, all’arsenico e al mercurio.
Sull’urgenza
68 Occorre ricordare che la finalità del procedimento sommario consiste nel garantire la piena efficacia della futura decisione nel merito, al fine di evitare una lacuna nella tutela giuridica fornita dal giudice dell’Unione (ordinanza del presidente della Corte del 3 maggio 1996, Germania/Commissione, C‑399/95 R, Racc. pag. I‑2441, punto 46). Al fine di raggiungere tale obiettivo, il carattere urgente di una domanda di provvedimenti provvisori deve essere valutato in relazione alla necessità di statuire provvisoriamente, al fine di evitare che la parte che richiede il provvedimento provvisorio subisca un danno grave e irreparabile [ordinanza del presidente della Corte del 18 novembre 1999, Pfizer Animal Health/Consiglio, C‑329/99 P(R), Racc. pag. I‑8343, punto 94]. Sta alla parte che fa valere un simile danno dimostrare che la sua produzione è prevedibile con un grado di probabilità sufficiente (v., in tal senso, ordinanze della Corte del 29 giugno 1993, Germania/Consiglio, C‑280/93 R, Racc. pag. I‑3667, punto 34, e del presidente della Corte del 17 luglio 2001, Commissione/NALOO, C‑180/01 P-R, Racc. pag. I‑5737, punto 53).
69 Nel caso di specie, la Repubblica federale di Germania sostiene che, in assenza dei provvedimenti provvisori richiesti, essa rischia di subire un danno grave e irreparabile nel lasso di tempo compreso tra il 20 luglio 2013 e la pronuncia del Tribunale nel merito. L’interesse giuridico minacciato sarebbe la salute dei bambini, che rischierebbero di entrare in contatto con giocattoli che non sono stati prodotti nel rispetto dei valori limite previsti dalle disposizioni nazionali notificate, i quali offrono un livello di tutela più elevato di quello garantito dalla nuova direttiva giocattoli. Il danno sarebbe grave, perché la salute è di per sé un valore particolarmente importante e i bambini, che sono i consumatori più sensibili, non possono decidere da soli sui rischi ai quali si espongono. Una volta verificatosi, il danno sarebbe irreversibile perché, a causa della loro natura, i pregiudizi per la salute non possono essere eliminati retroattivamente.
70 La Commissione ribatte, in sostanza, che, anche se i valori limite della precedente direttiva giocattoli portavano a un livello di tutela più elevato, questo non significa che le disposizioni della nuova direttiva giocattoli comporterebbero danni gravi e irreparabili a decorrere dal 20 luglio 2013. Inoltre, in assenza di fumus boni iuris, la Repubblica federale di Germania non può invocare l’urgenza.
71 Al riguardo si deve rilevare che la presente causa verte sulla tutela della salute dei bambini che rischiano di entrare in contatto con giocattoli contenenti taluni metalli pesanti. Per quanto riguarda la fissazione di valori limite per la presenza di questi ultimi nei giocattoli, l’articolo 114, paragrafo 4, TFUE prevede la possibilità di mantenere disposizioni nazionali giustificate da imperativi gravi, elencate all’articolo 36 TFUE, ossia da esigenze legate, inter alia, alla tutela della salute delle persone. Conformemente all’articolo 191, paragrafi 1 e 2, TFUE, che riguarda, anch’esso, la tutela della salute umana, la politica da condurre in questo settore si basa, in particolare, sul principio di precauzione.
72 Il principio di precauzione, che costituisce un principio generale del diritto dell’Unione, permette alle istituzioni di quest’ultima di adottare misure protettive quando sussistono incertezze riguardo all’esistenza o alla portata di rischi per la salute delle persone, senza dover attendere che siano esaurientemente dimostrate la realtà e la gravità di tali rischi (v. ordinanza del giudice dell’urgenza del Tribunale del 28 settembre 2007, Francia/Commissione, T‑257/07 R, Racc. pag. I‑4153, punti 60 e 61 nonché e giurisprudenza ivi citata). Esse sono anche tenute ad adottare provvedimenti adeguati, al fine di prevenire taluni rischi potenziali per la sanità pubblica derivanti da un determinato prodotto, pur potendo limitarsi a fornire indizi seri e concludenti che, senza escludere l’incertezza scientifica, permettono ragionevolmente di dubitare dell’innocuità di tale prodotto (sentenza del Tribunale del 7 marzo 2013, Acino/Commissione, T‑539/10, punti 63 e 66).
73 Orbene, anche il giudice del procedimento sommario deve tener conto di queste considerazioni fondate sul principio di precauzione e relative all’esistenza e alla gravità di rischi potenziali per la salute quando è chiamato a risolvere la questione se l’atto giuridico di cui trattasi sia, con un grado di probabilità sufficiente, idoneo a causare danni gravi e irreparabili per la salute. In particolare, egli non può escludere simili danni considerandoli puramente ipotetici per il solo fatto che permangono incertezze scientifiche riguardo ai rischi eventuali per la salute.
74 Nel caso di specie, ai fini dell’esame dell’urgenza, occorre anzitutto tener conto del fatto che il governo tedesco ha dimostrato l’esistenza di un fumus boni iuris.
75 Inoltre, per quanto riguarda i valori limite applicabili al bario e al piombo, la Commissione stessa ha ammesso, nella decisione impugnata, che le disposizioni nazionali notificate erano giustificate da gravi imperativi di protezione della salute; essa ne ha pertanto autorizzato il mantenimento. Di conseguenza, il governo tedesco, che aveva diritto di valutare l’esistenza di un rischio per la sanità pubblica, in linea di principio, in maniera diversa da quanto ha fatto il legislatore dell’Unione con la nuova direttiva giocattoli (v., in tal senso, sentenza Danimarca/Commissione, cit., punti 63 e 64), ha dimostrato sufficientemente che le sue disposizioni nazionali assicuravano, prima facie, una tutela migliore della sanità pubblica rispetto alle disposizioni della nuova direttiva giocattoli e non andavano oltre quanto necessario per raggiungere tale obiettivo.
76 Considerato che le disposizioni nazionali notificate garantiscono, prima facie, per il bario e il piombo un livello di tutela più elevato rispetto a quello garantito dalla nuova direttiva giocattoli, è possibile concludere che i bambini oggetto di tutela sarebbero esposti a rischi idonei a pregiudicare la loro salute in maniera grave e irreparabile se questo livello di protezione venisse loro negato. Riguardo al fatto che la Commissione obietta che la nuova direttiva giocattoli già assicura un livello di protezione elevato, e di conseguenza il pregiudizio causato dalla differenza tra questi due livelli non sarebbe né grave né irreparabile, essa rimette in discussione la natura e la portata del livello di protezione nazionale, pur avendo essa stessa attestato che le disposizioni nazionali di cui trattasi erano giustificate da «gravi imperativi di protezione della salute». In ogni caso, tale argomento, di per sé contraddittorio, risulta del tutto fuori luogo alla luce della «rinazionalizzazione» della politica sanitaria, il cui principio è riconosciuto all’articolo 114, paragrafo 4, TFUE.
77 Del resto, tenuto conto del principio di precauzione, appare imperativo qualificare come gravi e irreparabili i danni alla salute che il contatto con metalli pesanti, come il bario e il piombo, potrebbe causare, tanto più quando il gruppo a rischio che si tratta di tutelare è quello dei bambini che maneggiano giocattoli. L’argomento presentato dal governo tedesco per dimostrare l’urgenza (v. supra, punto 69) dev’essere pertanto accolto.
78 Ciò vale anche per i valori limite applicabili all’antimonio, all’arsenico e al mercurio, anche se la Commissione non ha riconosciuto che le disposizioni nazionali che li riguardano fossero giustificate da imperativi gravi di protezione della salute. Infatti, nulla permette di escludere che, dopo un esame approfondito, il giudice del merito risponda ai problemi complessi che il governo tedesco ha sollevato al riguardo (v. supra, punto 65) dichiarando che le disposizioni nazionali di cui trattasi applicabili all’antimonio, all’arsenico e al mercurio garantiscono anch’esse un livello di protezione superiore a quello istituito dalla nuova direttiva giocattoli e, di conseguenza, i bambini che bisogna proteggere sarebbero esposti a rischi di danni gravi e irreparabili alla loro salute se questo livello di protezione venisse loro negato. Anche se non è sicuro che il giudice del merito statuisca effettivamente in tal senso, questa incertezza non permette al giudice del procedimento sommario, tenuto conto del principio di precauzione, di negare l’esistenza di un rischio di danni gravi e irreparabili per la salute, tanto meno in quanto il governo tedesco ha presentato argomenti seri e convincenti, che fanno sorgere dubbi sul livello di protezione garantito dalla nuova direttiva giocattoli (v. supra, punto 61), e in quanto la stessa Commissione ha ammesso, per quanto riguarda il materiale rimovibile mediante raschiatura dai giocattoli, che i valori limite notificati erano inferiori a quelli imposti dalla suddetta direttiva.
79 Da tutto quanto precede deriva che il governo tedesco ha sufficientemente dimostrato l’urgenza che si doveva accordare al provvedimento provvisorio richiesto.
Sulla ponderazione degli interessi
80 Secondo consolidata giurisprudenza, la ponderazione dei diversi interessi in gioco consiste per il giudice del procedimento sommario nel determinare se l’interesse della parte che richiede i provvedimenti provvisori a ottenerne la concessione prevalga o meno sull’interesse all’applicazione immediata dell’atto controverso, esaminando anche se l’eventuale annullamento di tale atto da parte del giudice di merito consenta il capovolgimento della situazione che si sarebbe verificata in caso di esecuzione immediata e, viceversa, se la concessione dei provvedimenti provvisori richiesti possa ostacolare la piena efficacia dell’atto controverso, nel caso in cui il ricorso principale sia respinto (v., in tal senso, ordinanza del presidente del Tribunale del 18 marzo 2011, Westfälisch-Lippischer Sparkassen- und Giroverband/Commissione, T‑457/09 R, non pubblicata nella Raccolta, punto 69, e del 16 novembre 2012, Akzo Nobel e a./Commissione, T‑345/12 R, punto 24 e giurisprudenza ivi citata).
81 Nel caso di specie, poiché il governo tedesco ha dimostrato tanto l’urgenza della sua domanda di provvedimenti provvisori quanto l’esistenza di un fumus boni iuris, occorre riconoscere allo stesso un interesse legittimo ad ottenere il provvedimento provvisorio richiesto.
82 Inoltre, il suddetto governo osserva, giustamente, che la concessione di un provvedimento provvisorio seguita dal rigetto del ricorso principale arrecherebbe sicuramente pregiudizio all’interesse legato al ravvicinamento delle legislazioni nel mercato interno, ai sensi del combinato disposto dell’articolo 114, paragrafo 1, TFUE e dell’articolo 26 TFUE, ma che l’inconveniente che ne deriverebbe per il mercato interno dev’essere considerato relativamente esiguo. Infatti, i valori limite previsti dalle disposizioni nazionali notificate, identici a quelli della precedente direttiva giocattoli, sono già noti e assodati da decenni nel settore dei giocattoli e, di conseguenza, tale settore è in grado di applicarli e di rispettarli senza difficoltà. In ogni caso e soprattutto, tale inconveniente per il mercato interno non sarebbe irreversibile, ma solo temporaneo, in quanto, dopo la decisione nel merito, i giocattoli potrebbero nuovamente essere importati e distribuiti. Per contro, se la domanda di provvedimenti provvisori dovesse essere respinta, e invece il giudice del merito accogliesse il ricorso, la salute dei bambini avrebbe potuto subire nel frattempo un danno grave e irreparabile.
83 Per questo motivo, l’interesse della Commissione a che venga respinta la domanda di provvedimenti provvisori deve cedere il passo di fronte all’interesse del governo tedesco a che venga autorizzato il mantenimento delle disposizioni nazionali notificate, tanto più che il provvedimento provvisorio richiesto non farebbe che mantenere una situazione giuridica che perdura già dal 1988, e questo mantenimento sarebbe concesso per un periodo limitato. Infatti, la fase scritta della procedura nella causa T‑198/12 è chiusa dal 14 dicembre 2012; di conseguenza, è prevedibile che il Tribunale si pronunci nella causa principale nei prossimi mesi.
84 Poiché sono presenti tutte le condizioni che permettono di accordare il provvedimento provvisorio richiesto in via subordinata, il capo delle conclusioni corrispondente dev’essere accolto.
Per questi motivi,
IL PRESIDENTE DEL TRIBUNALE
così provvede:
1) La Commissione europea autorizzerà il mantenimento in vigore delle disposizioni nazionali notificate dalla Repubblica federale di Germania recanti valori limite per l’antimonio, l’arsenico, il bario, il piombo e il mercurio presenti nei giocattoli sino alla pronuncia del Tribunale nella causa principale.
2) La domanda di provvedimenti provvisori è respinta quanto al resto.
3) Le spese sono riservate.
Lussemburgo, 15 maggio 2013
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