Συνεκδικασθείσες υποθέσεις T‑29/10 και T‑33/10
Βασίλειο των Κάτω Χωρών
και
ING Groep NV
κατά
Ευρωπαϊκής Επιτροπής
«Κρατική ενίσχυση — Χρηματοπιστωτικός τομέας — Ενίσχυση προς αντιμετώπιση σοβαρής διαταραχής της οικονομίας κράτους μέλους — Εισφορά κεφαλαίου με δικαίωμα του αποδέκτη της ενισχύσεως να επιλέξει μεταξύ εξοφλήσεως και μετατροπής σε μετοχές — Μεταβολή των όρων εξοφλήσεως κατά τη διοικητική διαδικασία — Απόφαση κηρύσσουσα την ενίσχυση συμβατή με την κοινή αγορά — Έννοια του όρου “κρατική ενίσχυση” — Πλεονέκτημα — Κριτήριο του ιδιώτη επενδυτή — Αναγκαίος και εύλογος σύνδεσμος μεταξύ του ύψους της ενισχύσεως και του εύρους των μέτρων που απαιτούνται ώστε να καταστεί η ενίσχυση συμβατή με την κοινή αγορά»
Περίληψη της αποφάσεως
1. Ενισχύσεις χορηγούμενες από τα κράτη — Έννοια — Εκτίμηση με βάση το κριτήριο του ιδιώτη επενδυτή
(Άρθρο 87 § 1 ΕΚ)
2. Ενισχύσεις χορηγούμενες από τα κράτη — Έννοια — Νομικός χαρακτήρας — Ερμηνεία βάσει αντικειμενικών στοιχείων — Δικαστικός έλεγχος — Περιεχόμενο
(Άρθρο 87 § 1 ΕΚ)
3. Δίκαιο της Ένωσης — Ερμηνεία — Πράξεις των οργάνων — Αιτιολογία — Συνεκτίμηση
1. Για να προσδιοριστεί το «πλεονέκτημα», κατά την έννοια του άρθρου 87, παράγραφος 1, ΕΚ, σε περίπτωση εισφοράς κεφαλαίου, πρέπει να εκτιμηθεί εάν υπό παρόμοιες περιστάσεις ένας ιδιώτης επενδυτής, με οικονομική ισχύ ανάλογη προς αυτή του Δημοσίου, θα προέβαινε σε εισφορές κεφαλαίων του ίδιου ύψους, δεδομένων, ιδίως, των διαθεσίμων στοιχείων και των προβλέψιμων εξελίξεων κατά τον χρόνο των εν λόγω εισφορών. Για να εξακριβωθεί αν το Δημόσιο επέδειξε συμπεριφορά συνετού επενδυτή που ενεργεί υπό συνθήκες οικονομίας της αγοράς, το ζήτημα κατά πόσον η συμπεριφορά του Δημοσίου ήταν ορθολογική από οικονομικής απόψεως πρέπει να κριθεί εντός του χρονικού πλαισίου εντός του οποίου ελήφθησαν τα μέτρα χρηματοδοτικής στήριξης και να αποφευχθεί οποιαδήποτε εκτίμηση με βάση μεταγενέστερες καταστάσεις.
Οι αρχές αυτές έχουν εφαρμογή σε περίπτωση κατά την οποία το Δημόσιο, έχοντας αποφασίσει να εισφέρει κεφάλαιο σε μια επιχείρηση, με συγκεκριμένους όρους εξοφλήσεως, αποδέχεται την τροποποίηση των όρων αυτών. Υπό τις περιστάσεις αυτές, κρατική ενίσχυση μπορεί να έχει χορηγηθεί τόσο κατά την εισφορά κεφαλαίου όσο και με την τροποποίηση των εν λόγω όρων εξοφλήσεως.
Όσον αφορά την ανάλυση στην οποία προβαίνει η Επιτροπή, σχετικά με το κατά πόσον η συμπεριφορά του Δημοσίου είναι ορθολογική από οικονομικής απόψεως, η Επιτροπή δεν μπορεί να αποφύγει την υποχρέωση να εξετάσει την οικονομική ορθολογικότητα της τροποποιήσεως των όρων εξοφλήσεως με το κριτήριο του ιδιώτη επενδυτή, απλώς και μόνον επειδή η εισφορά κεφαλαίου που αποτελεί το αντικείμενο της εξοφλήσεως αποτελεί αυτή καθαυτήν κρατική ενίσχυση. Συγκεκριμένα, μόνον αφού προβεί σε μια τέτοια εξέταση, προαπαιτούμενο της οποίας είναι η σύγκριση των αρχικών με τους τροποποιημένους όρους εξοφλήσεως, θα είναι η Επιτροπή σε θέση να διαπιστώσει αν έχει χορηγηθεί πρόσθετο πλεονέκτημα, κατά την έννοια του άρθρου 87, παράγραφος 1, ΕΚ.
Για την εξέταση αυτή η Επιτροπή είναι υποχρεωμένη να λαμβάνει υπόψη της όλα τα συναφή στοιχεία και, ιδίως, αυτά που σχετίζονται με τους αρχικούς και τους τροποποιημένους όρους εξοφλήσεως. Στο πλαίσιο αυτό, προκειμένου να διαπιστωθεί η ύπαρξη ενισχύσεως κατά την έννοια του άρθρου 87, παράγραφος 1, ΕΚ, δεν αρκεί η διαπίστωση ότι η τροποποίηση των όρων εξοφλήσεως της εισφοράς κεφαλαίου συνιστά κρατική ενίσχυση, χωρίς προηγουμένως να εξεταστεί αν η εν λόγω τροποποίηση αποφέρει πλεονέκτημα για το οποίο ένας ιδιώτης επενδυτής, ευρισκόμενος στη θέση του Δημοσίου, δεν θα συμφωνούσε. Δεν είναι δυνατόν να μη ληφθεί καθόλου υπόψη, αφενός, το γεγονός ότι η εξόφληση του Δημοσίου βάσει των αρχικών όρων αποτελούσε ευχέρεια και όχι δικαίωμα, και, αφετέρου, η οικονομική λογική που διέπει την τροποποίηση.
Συνεπώς, η Επιτροπή παρερμηνεύει την έννοια της ενισχύσεως, εφόσον παραλείπει να εξετάσει αν το Δημόσιο, δεχόμενο την τροποποίηση των όρων εξοφλήσεως, ενήργησε όπως θα ενεργούσε ένας ιδιώτης επενδυτής υπό παρόμοιες περιστάσεις, λαμβανομένου ιδίως υπόψη ότι το Δημόσιο μπορούσε να εισπράξει πρόωρα τα κεφάλαιά του και ότι, σε μια τέτοια περίπτωση, καθίστατο περισσότερο βέβαιη η επίτευξη ικανοποιητικής αποδόσεως, δεδομένων των τότε υφιστάμενων συνθηκών στην αγορά.
(βλ. σκέψεις 97-99, 110-111, 118, 125)
2. Η έννοια της κρατικής ενισχύσεως, όπως ορίζεται στη διάταξη αυτή, έχει νομικό χαρακτήρα και πρέπει να ερμηνεύεται βάσει αντικειμενικών στοιχείων. Για τον λόγο αυτό, ο δικαστής της Ένωσης οφείλει, κατ’ αρχήν, λαμβάνοντας υπόψη τόσο τα συγκεκριμένα στοιχεία της διαφοράς της οποίας επελήφθη όσο και τον τεχνικό ή περίπλοκο χαρακτήρα των εκτιμήσεων στις οποίες προέβη η Επιτροπή, να ασκεί πλήρη έλεγχο του κατά πόσον ένα μέτρο εμπίπτει στο πεδίο εφαρμογής του άρθρου 87, παράγραφος 1, ΕΚ. Ωστόσο, ο δικαστικός έλεγχος είναι περιορισμένος όσον αφορά το αν ένα μέτρο εμπίπτει στο πεδίο εφαρμογής του άρθρου 87, παράγραφος 1, ΕΚ, όταν οι εκτιμήσεις της Επιτροπής έχουν τεχνικό ή πολύπλοκο χαρακτήρα. Απόκειται, πάντως, στο Γενικό Δικαστήριο να κρίνει αν τούτο συμβαίνει εν προκειμένω.
Το ζήτημα αν η τροποποίηση των όρων εξοφλήσεως συνιστά κρατική ενίσχυση, επειδή ο αποδέκτης αντλεί πλεονέκτημα, εμπίπτει καταρχήν στον έλεγχο του Γενικού Δικαστηρίου. Αν, όμως, το Γενικό Δικαστήριο κρίνει ότι, για τον προσδιορισμό της ενισχύσεως, απαιτείται πολύπλοκη οικονομική εκτίμηση της Επιτροπής, ιδίως όσον αφορά το αν το Δημόσιο, δεχόμενο την τροποποίηση των όρων εξοφλήσεως, δεν ενήργησε όπως ένας συνετός ιδιώτης επενδυτής με οικονομική ισχύ ανάλογη προς αυτή του Δημοσίου, ένα τέτοιο ζήτημα μπορεί να αποτελέσει αντικείμενο περιορισμένου μόνον ελέγχου.
Επομένως, για να εξεταστεί η νομιμότητα αποφάσεως της Επιτροπής στον τομέα των κρατικών ενισχύσεων, πρέπει να ληφθούν υπόψη τα πληροφοριακά στοιχεία που διέθετε ή μπορούσε να διαθέτει η Επιτροπή όταν εξέδωσε την προσβαλλόμενη απόφαση. Συναφώς, αν αποδειχθεί ότι η εκτίμηση της Επιτροπής αναιρείται ή τίθεται υπό αμφισβήτηση από πληροφοριακά στοιχεία τα οποία δεν είχαν τεθεί υπόψη της κατά τη διοικητική διαδικασία, πρέπει να εξεταστεί αν η Επιτροπή μπορούσε εγκαίρως να γνωρίζει και να λάβει υπόψη της τα στοιχεία αυτά και, σε περίπτωση καταφατικής απαντήσεως, αν η Επιτροπή έπρεπε να λάβει υπόψη της τα εν λόγω πληροφοριακά στοιχεία, τουλάχιστον ως στοιχεία λυσιτελή για την εφαρμογή του κριτηρίου του ιδιώτη επενδυτή.
(βλ. σκέψεις 100-101, 105-106)
3. Το διατακτικό μιας πράξεως είναι άρρηκτα συνδεδεμένο με την αιτιολογία της, πράγμα που σημαίνει ότι πρέπει να ερμηνεύεται, εφόσον τούτο είναι αναγκαίο, με βάση τους λόγους που οδήγησαν στην έκδοσή της. Καίτοι είναι αληθές ότι μόνον το διατακτικό μιας αποφάσεως μπορεί να παραγάγει έννομες συνέπειες, εντούτοις, οι εκτιμήσεις που διατυπώνονται στις αιτιολογικές σκέψεις μιας αποφάσεως δεν μπορούν να υπαχθούν στον έλεγχο νομιμότητας που ασκεί ο δικαστής της Ένωσης παρά μόνον καθόσον, ως αιτιολογικές σκέψεις μιας βλαπτικής πράξεως, συνιστούν το αναγκαίο έρεισμα για το διατακτικό της εν λόγω πράξεως, ή καθόσον οι αιτιολογίες αυτές μπορούν να μεταβάλουν την ουσία όσων έγιναν δεκτά με το διατακτικό της επίμαχης πράξεως.
Επομένως, σε περίπτωση που η Επιτροπή, με απόφασή της στον τομέα των κρατικών ενισχύσεων, χαρακτηρίσει παρανόμως ως ενίσχυση κάποιο από τα εξεταζόμενα μέτρα, η έλλειψη νομιμότητας αναπόφευκτα υπερισχύει τον χαρακτηρισμό της ενισχύσεως ως συμβατή με την κοινή αγορά, υπό την προϋπόθεση της τηρήσεως ορισμένων προϋπόθέσεων, το περιεχόμενο των οποίων καθορίζεται με βάση το κατώτατο υπολογισθέν ποσό της ενισχύσεως.
(βλ. σκέψεις 146, 156, 160)