Cause riunite T‑29/10 e T‑33/10

Regno dei Paesi Bassi e ING Groep NV

contro

Commissione europea

«Aiuto di Stato — Settore finanziario — Aiuto destinato a porre rimedio ad una grave perturbazione dell’economia di uno Stato membro — Apporto di capitale con opzione conferita al beneficiario dell’aiuto tra il rimborso o la conversione dei titoli — Modifica delle condizioni di rimborso durante il procedimento amministrativo — Decisione che dichiara l’aiuto compatibile con il mercato comune — Nozione di aiuto di Stato — Vantaggio — Criterio dell’investitore privato — Collegamento necessario e proporzionato tra l’importo dell’aiuto e l’ampiezza delle misure destinate a permettere la compatibilità dell’aiuto»

Massime della sentenza

1.      Aiuti concessi dagli Stati — Nozione — Valutazione secondo il criterio dell’investitore privato

(Art. 87, § 1, CE)

2.      Aiuti concessi dagli Stati — Nozione — Carattere giuridico — Interpretazione sulla base di elementi obiettivi — Sindacato giurisdizionale — Portata

(Art. 87, § 1, CE)

3.      Diritto dell’Unione — Interpretazione — Atti delle istituzioni — Motivazione — Presa in considerazione

1.      Per determinare un «vantaggio» ai sensi dell’articolo 87, paragrafo 1, CE in caso di apporto di capitale, si deve valutare se, in circostanze simili, un investitore privato di dimensioni paragonabili a quelle di una pubblica autorità avrebbe potuto essere indotto a procedere ad apporti di capitale della medesima portata, tenuto conto, in particolare, delle informazioni disponibili e degli andamenti prevedibili alla data di realizzazione dei suddetti apporti. Per verificare se lo Stato abbia adottato o meno il comportamento di un investitore accorto in un’economia di mercato, occorre porsi nello stesso contesto dell’epoca in cui sono state adottate le misure di sostegno finanziario, e quindi astenersi da qualsiasi valutazione fondata su una situazione successiva.

Siffatti principi sono applicabili nel caso in cui, dopo aver deciso di sottoscrivere un apporto di capitale emesso da un’impresa soggetta a determinate condizioni di rimborso, lo Stato accetti di modificare dette condizioni. In tali circostanze, un aiuto di Stato può essere stato concesso sia al momento dell’apporto di capitale, sia al momento della modifica di tali condizioni di rimborso.

Per quanto riguarda l’analisi della Commissione sulla razionalità economica del comportamento dello Stato, non è possibile per la Commissione sottrarsi al proprio obbligo di esaminare la razionalità economica della modifica delle condizioni di rimborso alla luce del criterio dell’investitore privato, adducendo come unico motivo che l’apporto di capitale, oggetto del rimborso, costituirebbe già di per sé un aiuto di Stato. Infatti, è solo in esito a tale esame, il quale presuppone in particolare il confronto fra le condizioni di rimborso iniziali e quelle modificate, che la Commissione può concludere o meno per la concessione di un vantaggio supplementare ai sensi dell’articolo 87, paragrafo 1, CE.

Ai fini di detto esame, la Commissione è tenuta a prendere in considerazione tutti gli elementi rilevanti e, in particolare, quelli risultanti dalle condizioni di rimborso iniziali e dalle condizioni modificate. In tale contesto, un approccio che si limiti a constatare che la modifica delle condizioni di rimborso dell’apporto di capitale costituiva un aiuto di Stato senza procedere preliminarmente all’esame della questione se la modifica operata conferisse un vantaggio che un investitore privato nella stessa situazione dello Stato non avrebbe accettato, non può essere sufficiente per definire un aiuto alla luce dell’articolo 87, paragrafo 1, CE. Un approccio siffatto non può prescindere totalmente né dall’opzione, e non diritto, dello Stato di essere rimborsato in base alle condizioni iniziali, né dalla razionalità economica che può spiegare la modifica operata.

Di conseguenza, la Commissione interpreta erroneamente la nozione di aiuto, laddove omette di valutare se, nell’accettare la modifica delle condizioni di rimborso, lo Stato abbia agito come avrebbe fatto un investitore privato che si fosse trovato in una situazione simile, dato che, in particolare, lo Stato poteva essere rimborsato anticipatamente e beneficiava in tale occasione di una maggiore certezza di essere remunerato in modo soddisfacente, tenuto conto delle condizioni di mercato in quel momento esistenti.

(v. punti 97-99, 110-111, 118, 125)

2.      La nozione di aiuto di Stato ha natura giuridica e deve essere interpretata in base ad elementi oggettivi. Per tale ragione, il giudice dell’Unione deve esercitare, in linea di principio e tenuto conto sia degli elementi concreti della causa sottopostagli sia del carattere tecnico o complesso delle valutazioni effettuate dalla Commissione, un controllo completo per quanto riguarda la questione se una misura rientri nell’ambito di applicazione dell’articolo 87, paragrafo 1, CE. Nondimeno, il controllo giurisdizionale è limitato per quanto riguarda la questione se una misura rientri nell’ambito di applicazione dell’articolo 87, paragrafo 1, CE quando le valutazioni apportate dalla Commissione hanno un carattere tecnico o complesso. Spetta tuttavia al Tribunale stabilire se ciò è quanto avviene nella fattispecie.

La questione se la modifica delle condizioni di rimborso di un apporto di capitale costituisca un aiuto di Stato, in quanto concede un vantaggio al suo beneficiario, rientra quindi, in via di principio, in un controllo completo da parte del Tribunale. Tuttavia, nel caso in cui il Tribunale fosse dell’avviso che l’identificazione dell’aiuto metterebbe in discussione una valutazione economica complessa effettuata dalla Commissione, in particolare per quanto riguarda la questione se, accettando la modifica delle condizioni di rimborso, lo Stato non abbia agito come avrebbe fatto un investitore privato accorto di dimensioni equiparabili, una siffatta questione rientra in un controllo limitato.

Così, per valutare la legittimità di una decisione della Commissione in materia di aiuti di Stato, occorre tener conto delle informazioni di cui la Commissione disponeva o poteva disporre alla data in cui essa l’ha adottata. A tal proposito, se risulta che la valutazione della Commissione è contraddetta o messa in dubbio da informazioni di cui essa non avrebbe avuto conoscenza nel corso del procedimento amministrativo, sarà necessario verificare se tali elementi potessero essere conosciuti e presi in considerazione in tempo utile dalla stessa e, in tal caso, se dette informazioni avrebbero dovuto essere prese normalmente in considerazione dalla medesima, almeno come dati rilevanti ai fini dell’applicazione del criterio dell’investitore privato.

(v. punti 100-101, 105-106)

3.      Il dispositivo di un atto è indissociabile dalla sua motivazione e deve essere pertanto interpretato, se necessario, tenendo conto dei motivi che hanno portato alla sua adozione. Se è vero che solo il dispositivo di una decisione è idoneo a produrre effetti giuridici, tuttavia gli apprezzamenti espressi nella motivazione di una decisione possono essere sottoposti al sindacato di legittimità del giudice dell’Unione qualora, in quanto motivazione di un atto recante pregiudizio, costituiscano il fondamento necessario del dispositivo di tale atto o qualora tale motivazione sia idonea a modificare i termini del dispositivo dell’atto di cui trattasi.

Pertanto, qualora all’interno di una decisione in materia di aiuti di Stato la Commissione definisca illegittimamente come aiuto una misura fra quelle assoggettate al suo esame, tale illegittimità si estende necessariamente alla dichiarazione di compatibilità dell’aiuto mediante la determinazione di un certo livello di impegni a sua volta fissato sulla base di un importo minimo calcolato in relazione all’aiuto.

(v. punti 146, 156, 160)