DOCUMENT DE TRAVAIL
ARRÊT DU TRIBUNAL (cinquième chambre)
5 octobre 2020 (*)
« Aides d’État – Transport public de voyageurs – Compensation de coûts inhérents à des obligations de service public – Obligation d’établir des tarifs maximaux pour les élèves, les étudiants, les apprentis et les personnes à mobilité réduite – Article 7a du Niedersächsisches Nahverkehrsgesetz (loi sur le transport local du Land de Basse-Saxe) – Décision de ne pas soulever d’objections – Article 3, paragraphes 2 et 3, du règlement (CE) n° 1370/2007 – Transfert de ressources financières d’un Land aux autorités organisatrices des transports au niveau municipal – Notion d’aide – Obligation de notification »
Dans l’affaire T‑597/18,
Hermann Albers e.K., établie à Neubörger (Allemagne), représentée par Me S. Roling, avocat,
partie requérante,
contre
Commission européenne, représentée par Mme F. Tomat et M. K.-P. Wojcik, en qualité d’agents,
partie défenderesse,
soutenue par
République fédérale d’Allemagne, représentée par MM. J. Möller, D. Klebs et Mme S. Heimerl, en qualité d’agents,
et par
Land Niedersachsen (Allemagne), représenté par Mes S. Barth et H. Gading, avocates,
parties intervenantes,
ayant pour objet une demande fondée sur l’article 263 TFUE et tendant à l’annulation de la décision C(2018) 4385 final de la Commission, du 12 juillet 2018, de ne pas soulever d’objections concernant la mesure adoptée par le Land Niedersachsen en vertu de l’article 7a du Niedersächsisches Nahverkehrsgesetz (loi sur le transport local du Land de Basse-Saxe) [affaire SA.46697 (2017/NN)] (JO 2018, C 292, p. 1),
LE TRIBUNAL (cinquième chambre),
composé de MM. D. Spielmann, président, U. Öberg (rapporteur) et Mme O. Spineanu‑Matei juges,
greffier : Mme S. Bukšek Tomac, administratrice,
vu la phase écrite de la procédure et à la suite de l’audience du 16 juin 2020,
rend le présent
Arrêt
1 Par le présent recours, la requérante, Hermann Albers e.K., demande l’annulation de la décision C(2018) 4385 final de la Commission, du 12 juillet 2018, de ne pas soulever d’objections concernant la mesure adoptée par le Land Niedersachsen en vertu de l’article 7a du Niedersächsisches Nahverkehrsgesetz [affaire SA.46697 (2017/NN)] (JO 2018, C 292, p. 1, ci-après la « décision attaquée »).
Antécédents du litige
2 La requérante est une entreprise privée de transport qui exerce ses activités en Basse-Saxe.
3 Le 28 septembre 2016, une première plainte a été introduite auprès de la Commission européenne concernant la mesure visée par le projet d’article 7a du Niedersächsisches Nahverkehrsgesetz (loi sur le transport local du Land de Basse-Saxe, ci-après la « NNVG »). Le 21 octobre 2016, la requérante a introduit une seconde plainte auprès de la Commission concernant cette même mesure.
4 Le 16 décembre 2016, la Commission a notifié à la République fédérale d’Allemagne une version non confidentielle de la plainte de la requérante, accompagnée d’une demande d’informations. Le 15 février 2017, la République fédérale d’Allemagne a répondu à cette demande.
5 Le 4 juillet 2017, la Commission a communiqué à la requérante ses conclusions à l’issue de la phase préliminaire d’examen et a constaté l’absence d’aide d’État au sens de l’article 107, paragraphe 1, TFUE.
6 Par lettre du 1er août 2017, la requérante a indiqué qu’elle souhaitait maintenir sa plainte.
7 Le 4 août 2017, la Commission a notifié une version non confidentielle de la réponse de la requérante à la République fédérale d’Allemagne, accompagnée d’une nouvelle demande d’informations. La République fédérale d’Allemagne a répondu à cette demande le 1er septembre 2017.
8 Le 12 juillet 2018, la Commission a adopté la décision attaquée, par laquelle elle a conclu à l’absence d’aide d’État au sens de l’article 107, paragraphe 1, TFUE.
9 Dans la décision attaquée, la Commission a retenu que, conformément à l’article 7a, paragraphe 1, de la NNVG, les autorités organisatrices des transports au niveau municipal (ci-après les « AOT municipales ») étaient chargées de garantir des services de transport public suffisants aux voyageurs munis d’un abonnement dans le cadre de leur formation professionnelle, et que, au titre de l’article 7a, paragraphe 2, de cette loi, les autorités de Basse-Saxe étaient tenues d’accorder aux AOT municipales une dotation financière annuelle, que ces dernières reverseraient ensuite aux entreprises de transport public de ce Land (ci-après les « bénéficiaires finaux »), en contrepartie de leur obligation de garantir, notamment, une réduction de 25 % pour les déplacements liés à la formation professionnelle (ci-après la « mesure litigieuse »).
10 La Commission a ainsi estimé que l’article 7a de la NNVG avait, en remplaçant l’article 45a du Personenbeförderungsgesetz (loi fédérale relative au transport de personnes, ci-après la « PBefG »), conduit à un transfert de ressources financières entre les autorités de Basse-Saxe et les AOT municipales, sans que de telles ressources aient cependant quitté la sphère publique. Le fait que, aux termes de l’article 7a de la NNVG, les AOT municipales soient désormais compétentes pour octroyer des compensations financières aux bénéficiaires finaux, alors que, avant l’entrée en vigueur de cette disposition, seul le Land pouvait octroyer de telles compensations, ne permettait pas, selon la Commission, de conclure à l’existence d’une aide au sens de l’article 107, paragraphe 1, TFUE.
Procédure et conclusions des parties
11 Par requête déposée au greffe du Tribunal le 1er octobre 2018, la requérante a introduit le présent recours.
12 Par décision du 11 février 2019, la présidente de la première chambre du Tribunal a admis l’intervention de la République fédérale d’Allemagne au soutien des conclusions de la Commission.
13 Par ordonnance du 23 mai 2019, le Tribunal a admis l’intervention du Land Niedersachsen (Land de Basse-Saxe, Allemagne) au soutien des conclusions de la Commission.
14 Sur proposition du juge rapporteur, le Tribunal (cinquième chambre) a décidé d’ouvrir la phase orale de la procédure.
15 Les parties ont été entendues en leurs plaidoiries et en leurs réponses aux questions posées par le Tribunal lors de l’audience.
16 La requérante conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :
– annuler la décision attaquée ;
– condamner la Commission aux dépens.
17 La Commission, soutenue par la République fédérale d’Allemagne et le Land de Basse-Saxe, conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :
– à titre principal, rejeter le recours comme irrecevable ;
– à titre subsidiaire, rejeter le recours comme dénué de fondement ;
– condamner la requérante aux dépens.
En droit
Sur la recevabilité
18 Sans soulever formellement une exception d’irrecevabilité au titre de l’article 130, paragraphe 1, du règlement de procédure du Tribunal, la Commission, soutenue par la République fédérale d’Allemagne et le Land de Basse-Saxe, fait valoir l’irrecevabilité du présent recours au motif de l’absence de qualité pour agir de la requérante.
19 La requérante soutient que le recours est recevable.
20 À cet égard, il convient de rappeler que le juge de l’Union européenne est en droit d’apprécier, suivant les circonstances de chaque espèce, si une bonne administration de la justice justifie de rejeter au fond un recours, sans statuer préalablement sur sa recevabilité (voir, en ce sens, arrêt du 26 février 2002, Conseil/Boehringer, C‑23/00 P, EU:C:2002:118, points 51 et 52).
21 Dans les circonstances de l’espèce, le Tribunal considère que, dans un souci d’économie de la procédure, il y a lieu d’examiner d’emblée le bien-fondé du recours, sans statuer préalablement sur sa recevabilité.
Sur le fond
22 À l’appui de son recours, la requérante invoque, en substance, deux moyens. Le premier moyen est tiré d’une violation de l’article 107 TFUE, en ce que la Commission aurait erronément conclu, dans la décision attaquée, à l’absence d’aide d’État. Le second moyen est tiré d’une violation de l’article 108 TFUE, en ce que la Commission aurait dû conclure que la République fédérale d’Allemagne était tenue de notifier la mesure litigieuse au titre de cette disposition.
Cadre juridique
23 Aux termes de son article 1er, paragraphe 1, premier alinéa, le règlement (CE) n° 1370/2007 du Parlement européen et du Conseil, du 23 octobre 2007, relatif aux services publics de transport de voyageurs par chemin de fer et par route, et abrogeant les règlements (CEE) n° 1191/69 et (CEE) n° 1107/70 du Conseil (JO 2007, L 315, p. 1), a pour objet de « définir comment, dans le respect des règles du droit [de l’Union], les autorités compétentes peuvent intervenir dans le domaine des transports publics de voyageurs pour garantir la fourniture de services d’intérêt général qui soient notamment plus nombreux, plus sûrs, de meilleure qualité ou meilleur marché que ceux que le simple jeu du marché aurait permis de fournir ».
24 L’article 3 du règlement n° 1370/2007 prévoit différentes modalités pour l’octroi de compensations aux opérateurs de service public en contrepartie des coûts supportés ou leur accorde des droits exclusifs en contrepartie de l’exécution d’obligations de service public. En particulier, l’article 3, paragraphe 1, dudit règlement prévoit qu’une compensation peut être accordée en contrepartie d’obligations de service public dans le cadre d’un contrat de service public. Par dérogation à cette disposition, l’article 3, paragraphe 2, du règlement no 1370/2007 prévoit que les obligations de service public qui tendent à établir des tarifs maximaux pour l’ensemble des voyageurs ou pour certaines catégories de voyageurs, ainsi que leur compensation, peuvent aussi faire l’objet de règles générales. En outre, l’article 3, paragraphe 3, du même règlement accorde aux États membres, sans préjudice des règles du traité, la possibilité d’exclure du champ d’application du règlement les règles générales relatives aux compensations financières accordées pour les obligations de service public qui établissent des tarifs maximaux pour les élèves, les étudiants, les apprentis et les personnes à mobilité réduite. Ces règles générales sont notifiées à la Commission en conformité avec l’article 108, paragraphe 3, TFUE.
25 En Allemagne, l’article 8, paragraphe 4, troisième phrase, de la PBefG exclut du champ d’application du règlement n° 1370/2007 les compensations financières pour le transport de voyageurs munis d’abonnements dans le cadre de déplacements liés à leur formation, prévues à l’article 45a de cette loi, comme d’ailleurs prévu par l’article 3, paragraphe 3, du règlement no 1370/2007.
26 L’article 45a de la PBefG confère aux entreprises un droit direct à la compensation à l’égard du Land sur le territoire duquel le transport était effectué.
27 À cet égard, dans la décision du 28 novembre 2007 concernant l’aide d’État C 54/2007 (ex NN 55/07) — Aide d’État à la Emsländische Eisenbahn GmbH (JO 2008, C 174, p. 13), la Commission a conclu, aux points 110 à 114, que la compensation octroyée à des entreprises de transport de l’arrondissement du Pays de l’Ems en Basse-Saxe au titre de l’article 45a de la PBefG ne contenait pas d’élément d’aide, car la réglementation remplissait les critères énoncés dans l’arrêt du 24 juillet 2003, Altmark Trans et Regierungspräsidium Magdeburg (C‑280/00, EU:C:2003:415).
28 En application de l’article 64a de la PBefG, qui prévoit que les Länder peuvent remplacer l’article 45a de la PBefG par la législation du Land et adopter leurs propres règles, le Land de Basse-Saxe a adopté l’article 7a de la NNVG, entré en vigueur le 1er janvier 2017, qui dispose que les AOT municipales sont tenues de garantir un service de transport suffisant aux personnes munies d’abonnements pour les transports publics routiers locaux dans le cadre de leur formation professionnelle, accompagné d’une obligation de réduire d’au moins 25 % le tarif des abonnements de transports par route des personnes en formation par rapport aux abonnements normaux comparables. Les AOT municipales doivent fournir des compensations adéquates aux entreprises de transport sur la base des aides financières que le Land leur a versées.
Sur la violation de l’article 107 TFUE
29 Par son premier moyen, la requérante fait valoir, en substance, que la mesure litigieuse constitue une aide d’État, conformément aux conditions prévues à l’article 107 TFUE.
30 Plus particulièrement, la requérante soutient que la Commission aurait omis de tenir compte du fait que les AOT municipales détenaient des participations dans certaines entreprises municipales de transport susceptibles de faire partie du groupe des bénéficiaires finaux. L’influence exercée par les AOT municipales sur les bénéficiaires finaux se manifesterait également par le fait que le représentant légal de ces AOT municipales présiderait le conseil de surveillance des bénéficiaires finaux concernés. Selon la requérante, cette influence aurait dû conduire la Commission à conclure que les AOT municipales constituaient elles-mêmes des « entreprises » au sens de l’article 107, paragraphe 1, TFUE.
31 Compte tenu de ces éléments, il existerait, du point de vue de la requérante, un risque important que les aides versées au titre de la mesure litigieuse profitent surtout aux entreprises municipales de transport contrôlées par les AOT municipales. Les entreprises de transport privées subiraient alors une discrimination, en ce qu’elles ne pourraient bénéficier elles-mêmes de ces aides, aux fins de compenser les pertes dues à la vente de titres de transport à durée limitée à tarif réduit. Ce risque serait d’autant plus certain que l’article 7a de la NNVG n’aurait pas fixé les critères de calcul applicables aux fins de déterminer le montant des aides octroyées.
32 La requérante soutient également que la mesure litigieuse comporte un avantage indirect. Le fait que les fonds destinés à être octroyés aient d’abord été transférés aux AOT municipales serait dépourvu de pertinence. La mesure litigieuse énoncerait déjà l’obligation de compensation. En outre, l’octroi d’un avantage direct ne serait pas nécessaire pour constater l’existence d’une aide. La mesure litigieuse entraînerait un avantage pour les entreprises de transport qui en bénéficieraient, puisque celles-ci ne devraient plus établir des tarifs plus élevés, du fait de la compensation obligatoire des coûts occasionnés.
33 La Commission, soutenue par les intervenantes, conteste les arguments de la requérante.
34 À cet égard, il y a lieu de rappeler, à titre liminaire, que la qualification d’aide d’État requiert que les conditions visées à l’article 107, paragraphe 1, TFUE, soient cumulativement remplies. Ainsi, premièrement, il doit s’agir d’une intervention de l’État ou au moyen de ressources de l’État. Deuxièmement, cette intervention doit être susceptible d’affecter les échanges entre les États membres. Troisièmement, elle doit accorder un « avantage » à son bénéficiaire. Quatrièmement, elle doit fausser ou menacer de fausser la concurrence. Ainsi, aux fins de la qualification d’aide d’État, l’article 107, paragraphe 1, TFUE suppose notamment l’existence d’un « avantage » accordé à une entreprise (voir, en ce sens, arrêt du 22 octobre 2015, EasyPay et Finance Engineering, C‑185/14, EU:C:2015:716, points 35 et 36 et jurisprudence citée).
35 L’article 45a de la PBefG prescrivait l’objectif, ainsi que les moyens, pour assurer la compensation des entreprises qui fournissent les services de transport des voyageurs munis d’abonnements pour les déplacements liés à la formation et mettait en place une réglementation générale du paiement des compensations provenant du budget du Land.
36 En revanche, le régime introduit en Basse-Saxe par l’article 7a de la NNVG ne réglemente pas en détail la manière dont les AOT municipales sont censées appliquer concrètement la réduction minimale des abonnements des transports liés à la formation et régler la question de la compensation qui y est afférente. Dans la mesure où les tarifs des abonnements doivent bénéficier d’une réduction d’au moins 25 %, les AOT sont libres de choisir comment réaliser cet objectif, de sorte qu’elles peuvent utiliser toutes les possibilités offertes par le règlement n° 1370/2007.
37 Par conséquent, la mesure litigieuse n’entraîne aucun transfert direct ou indirect de ressources d’État à des entreprises, mais procède seulement de la volonté du législateur du Land de Basse-Saxe de prévoir un cadre législatif spécifique pour conférer aux AOT municipales les compétences nécessaires aux fins d’octroyer des compensations financières pour les obligations de service public relatives à l’établissement de tarifs maximaux pour les étudiants et les apprentis. Le transfert financier prévu par l’article 7a de la NNVG n’entraîne donc qu’un transfert entre différents niveaux de l’administration publique aux fins de l’allocation des ressources entre les autorités publiques.
38 En ce qui concerne la possibilité que les AOT municipales soient qualifiées elles-mêmes d’« entreprises » en raison de la détention de participations dans des entreprises de transport municipales, il convient de distinguer, entre, d’une part, le rôle des AOT municipales en tant qu’« autorités compétentes » au sens du règlement n° 1370/2007 et, d’autre part, leur rôle en tant que détentrices de participations dans des entreprises de transport. À cet égard, comme la Commission l’a précisé à juste titre aux points 41 et 47 de la décision attaquée, une entité qui exerce à la fois des activités économiques (soit en contact direct avec le marché soit, indirectement, par le biais d’une autre entité qu’elle contrôle) et des activités non économiques ne peut être qualifiée d’entreprise qu’en ce qui concerne ses activités économiques (voir, en ce sens, arrêts du 10 janvier 2006, Cassa di Risparmio di Firenze e.a., C‑222/04, EU:C:2006:8, points 110 à 114, et du 12 décembre 2000, Aéroports de Paris/Commission, T‑128/98, EU:T:2000:290, point 108).
39 Or, dans l’exercice du rôle d’« autorités compétentes » au sens du règlement n° 1370/2007, les AOT municipales ne se livrent à aucune activité économique. L’allocation de ressources financières opérée par la mesure litigieuse ne fait que créer le cadre budgétaire nécessaire afin qu’elles puissent accomplir les missions de service public au titre de la NNVG.
40 En effet, le transfert des dotations opéré par le Land de Basse-Saxe conformément aux dispositions de l’article 7a de la NNVG vers les AOT municipales a été prévu compte tenu de leur qualité d’autorités compétentes au sens du règlement n° 1370/2007. C’est en cette qualité que les AOT municipales, à leur tour, doivent gérer lesdites dotations et verser des compensations financières à des entreprises de transport. C’est donc à ce dernier niveau, à savoir lorsque les AOT municipales, en tant qu’autorités compétentes, versent des compensations financières à des entreprises de transport, que les allégations de la requérante pourraient faire l’objet d’un examen au regard de la notion d’aide d’État.
41 Enfin, le fait que les AOT municipales possèdent des participations au sein de certaines entreprises de transport public exerçant leurs activités en Basse-Saxe ou que le représentant légal de ces AOT municipales préside le conseil de surveillance de ces entreprises ne saurait, en tant que tel, suffire à démontrer que, dans le cadre du versement de la compensation financière aux entreprises de transport, les AOT municipales favoriseront celles dans lesquelles elles sont présentes. En effet, lorsqu’elles fixent les modalités des compensations financières versées aux entreprises de transport, les AOT municipales sont liées par les dispositions du règlement n° 1370/2007 et les dispositions pertinentes du droit de l’Union en matière d’aides d’État, dont l’éventuelle violation demeure soumise au contrôle de la Commission. La mesure litigieuse ne comporte donc, en elle-même, pas de risque que certaines entreprises soient favorisées par rapport à d’autres.
42 Dans ces conditions, c’est sans commettre d’erreur que la Commission a considéré, dans la décision attaquée, que, en l’absence d’avantage accordé par l’État à une entreprise, la mesure litigieuse ne saurait être qualifiée d’aide d’État au sens de l’article 107, paragraphe 1, TFUE. Les conditions visées par cette disposition pour conclure à l’existence d’une aide d’État étant cumulatives (voir point 34 ci-dessus), il n’est pas nécessaire d’examiner si les autres conditions sont remplies.
43 Partant, le premier moyen doit être rejeté comme étant dépourvu de fondement.
Sur la violation de l’article 108 TFUE
44 Par son second moyen, la requérante fait valoir, en substance, que la Commission aurait omis de constater que la République fédérale d’Allemagne était tenue de notifier la mesure litigieuse au titre de l’article 108 TFUE.
45 En particulier, la requérante soutient que, au titre de l’article 64a de la PBefG, les Länder étaient tenus d’adopter des règles générales relatives aux modalités de versement des compensations pour les déplacements liés à la formation professionnelle, conformément à l’article 3, paragraphe 3, du règlement n° 1370/2007. En revanche, ils n’auraient pas été autorisés à accorder aux AOT municipales les compétences nécessaires aux fins d’adopter de telles règles.
46 La NNVG aurait eu pour but de remplacer la PBefG, qui était exclue du champ d’application du règlement n° 1370/2007. Elle devrait donc être considérée, elle aussi, comme ayant été exclue de ce champ d’application, sans qu’il soit besoin de faire à nouveau usage de l’article 3, paragraphe 3, dudit règlement, concernant notamment le transport de personnes en formation.
47 Dans ces conditions, la mesure litigieuse ne pourrait être qualifiée de « règle générale » au sens de l’article 3, paragraphe 2, du règlement n° 1370/2007 et devrait être notifiée au titre de l’article 108 TFUE.
48 La Commission et les intervenantes contestent les arguments de la requérante.
49 Le Tribunal rappelle que, en vertu de l’article 108, paragraphe 3, TFUE, la Commission doit être informée, en temps utile pour présenter ses observations, des projets tendant à instituer ou à modifier des aides. Si elle estime qu’un projet n’est pas compatible avec le marché intérieur, au sens de l’article 107 TFUE, elle ouvre sans délai la procédure formelle d’examen. L’État membre intéressé ne peut mettre à exécution les mesures projetées avant que cette procédure n’ait abouti à une décision finale.
50 Il en résulte que l’octroi d’une aide qui n’a pas été préalablement notifiée à la Commission constitue une violation de l’article 108, paragraphe 3, TFUE.
51 Cependant, dans la mesure où il ressort de l’analyse du premier moyen que la mesure litigieuse ne constitue pas, à ce stade de la procédure législative et réglementaire nationale, une aide d’État au sens de l’article 107, paragraphe 1, TFUE, le second moyen ne saurait prospérer.
52 En effet, en l’absence d’aide d’État, la République fédérale d’Allemagne n’était, à ce stade de la procédure législative et réglementaire, soumise à aucune obligation de notifier la mesure litigieuse. La qualification d’aide d’État au titre de l’article 107, paragraphe 1, TFUE dépend d’une mesure supplémentaire qui n’a pas encore été adoptée.
53 En revanche, une telle conclusion n’exclut pas que les régimes d’aides qui pourraient, par la suite, être mis en œuvre par les AOT municipales doivent faire l’objet d’une notification conformément à l’article 108, paragraphe 3, TFUE.
54 Partant, le second moyen doit être rejeté comme étant dépourvu de fondement, de même que l’intégralité du présent recours.
Sur les dépens
55 Aux termes de l’article 134, paragraphe 1, du règlement de procédure, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s’il est conclu en ce sens.
56 En l’espèce, la requérante ayant succombé, il y a lieu de la condamner à supporter, outre ses propres dépens, ceux de la Commission, conformément aux conclusions de cette dernière.
57 Par ailleurs, aux termes de l’article 138, paragraphe 1, du règlement de procédure, les États membres qui sont intervenus au litige supportent leurs dépens. Dès lors, la République fédérale d’Allemagne supportera ses propres dépens.
58 Enfin, aux termes de l’article 138, paragraphe 3, du règlement de procédure, le Tribunal peut décider qu’une partie intervenante autre que celles mentionnées aux paragraphes 1 et 2 de cet article supportera ses propres dépens. En l’espèce, le Land de Basse-Saxe supportera ses propres dépens.
Par ces motifs,
LE TRIBUNAL (cinquième chambre)
déclare et arrête :
1) Le recours est rejeté.
2) Hermann Albers e.K. supportera, outre ses propres dépens, ceux exposés par la Commission européenne.
3) La République fédérale d’Allemagne et le Land Niedersachsen supporteront leurs propres dépens.
Spielmann | Öberg | Spineanu-Matei |
Ainsi prononcé en audience publique à Luxembourg, le 5 octobre 2020.
Signatures