SENTENCIA DEL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Octava)
de 30 de mayo de 2024 (*)
«Recurso de casación — Ayudas de Estado — Sector portuario — Régimen de exención del impuesto sobre sociedades aplicado por el Reino de España en favor de los puertos situados en la provincia de Bizkaia — Decisión por la que se declara la incompatibilidad de la ayuda con el mercado interior — Ayuda existente — Ventaja — Carga de la prueba — Medidas apropiadas»
En el asunto C‑110/23 P,
que tiene por objeto un recurso de casación interpuesto, con arreglo al artículo 56 del Estatuto del Tribunal de Justicia de la Unión Europea, el 22 de febrero de 2023,
Autoridad Portuaria de Bilbao, con sede en Bilbao (Bizkaia), representada por los Sres. X. Codina García-Andrade y D. Sarmiento Ramírez-Escudero, abogados,
parte recurrente en casación,
en el que la otra parte en el procedimiento es:
Comisión Europea, representada por los Sres. J. M. Carpi Badía y B. Stromsky, en calidad de agentes,
parte demandada en primera instancia,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Octava),
integrado por el Sr. N. Piçarra, Presidente de Sala, la Sra. K. Jürimäe (Ponente), Presidenta de la Sala Tercera, en funciones de Juez de la Sala Octava, y el Sr. M. Gavalec, Juez;
Abogada General: Sra. L. Medina;
Secretario: Sr. A. Calot Escobar;
habiendo considerado los escritos obrantes en autos;
vista la decisión adoptada por el Tribunal de Justicia, oída la Abogada General, de que el asunto sea juzgado sin conclusiones;
dicta la siguiente
Sentencia
1 Mediante su recurso de casación, la Autoridad Portuaria de Bilbao (en lo sucesivo, «APB») solicita la anulación de la sentencia del Tribunal General de 14 de diciembre de 2022, Autoridad Portuaria de Bilbao/Comisión (T‑126/20, en lo sucesivo, «sentencia recurrida», EU:T:2022:812), por la que este desestimó su recurso de anulación:
– en primer lugar, de la Decisión C(2018) 8676 final de la Comisión Europea, de 8 de enero de 2019, relativa a la ayuda estatal SA.38397 (2018/E) — Fiscalidad de los puertos en España, por la cual la Comisión Europea concluyó que las ayudas de Estado en forma de exenciones del impuesto sobre sociedades concedidas por el Reino de España a sus autoridades portuarias eran ayudas existentes incompatibles con el mercado interior y propuso «medidas apropiadas», de conformidad con el artículo 108 TFUE, apartado 1 (en lo sucesivo, «Decisión de 8 de enero de 2019»),
– en segundo lugar, de la Decisión C(2019) 1765 final de la Comisión, de 7 de marzo de 2019, relativa a la ayuda estatal SA.38397 (2018/E) — Fiscalidad de los puertos en España, por la cual la Comisión corrigió su propuesta de medidas apropiadas, y
– en tercer lugar, de la Decisión C(2019) 8068 final de la Comisión, de 15 de noviembre de 2019, relativa a la ayuda estatal SA.38397 (2018/E) — Exención del impuesto sobre sociedades de las autoridades portuarias en España — Decisión de hacer constar la aceptación de las medidas apropiadas propuestas (ayuda existente), de acuerdo con el artículo 23 del Reglamento (UE) 2015/1589 del Consejo, de 13 de julio de 2015, por el que se establecen normas detalladas para la aplicación del artículo 108 [TFUE] (DO 2015, L 248, p. 9), por la cual la Comisión hizo constar que el Reino de España había aceptado las medidas apropiadas propuestas (en lo sucesivo, consideradas conjuntamente, «Decisiones controvertidas»).
Marco jurídico
2 El considerando 29 del Reglamento 2015/1589 indica:
«A tenor del artículo 108 [TFUE], apartado 1, […] la Comisión está obligada, en cooperación con los Estados miembros, a examinar permanentemente todos los regímenes de ayudas existentes. En aras de la transparencia y la seguridad jurídica, conviene determinar el alcance de la cooperación a que se refiere dicho artículo.»
3 El artículo 1, letra d), de dicho Reglamento establece:
«A efectos del presente Reglamento, se entenderá por:
[…]
d) “régimen de ayudas”: el dispositivo con arreglo al cual se pueden conceder ayudas individuales a las empresas definidas en el mismo de forma genérica y abstracta, sin necesidad de medidas de aplicación adicionales, así como todo dispositivo con arreglo al cual pueda concederse ayuda, no vinculada a un proyecto específico, a una o varias empresas por un período indefinido o por un importe ilimitado».
4 El artículo 21 de dicho Reglamento, titulado «Cooperación en virtud del artículo 108 [TFUE], apartado 1, […]», dispone:
«1. La Comisión recabará toda la información necesaria al Estado miembro interesado para revisar, en cooperación con este, los regímenes de ayudas existentes de conformidad con el artículo 108 [TFUE], apartado 1, […]
2. Cuando la Comisión considere que un régimen de ayudas no es o ha dejado de ser compatible con el mercado interior, informará al Estado miembro interesado acerca de esta conclusión preliminar y le ofrecerá la oportunidad de presentar sus observaciones en el plazo de un mes. En casos debidamente justificados, la Comisión podrá prorrogar dicho plazo.»
5 El artículo 22 del mismo Reglamento, titulado «Propuesta de medidas apropiadas», establece:
«Si la Comisión, a la luz de la información facilitada por un Estado miembro en virtud de lo dispuesto en el artículo 21, llegara a la conclusión de que un régimen de ayudas existente no es o ha dejado de ser compatible con el mercado interior, emitirá una recomendación en la que propondrá al Estado miembro interesado medidas apropiadas. Dicha recomendación podrá consistir, en particular, en:
a) una modificación de fondo del régimen de ayudas, o
b) la fijación de requisitos de procedimiento, o
c) la supresión del régimen de ayudas.»
Antecedentes del litigio
6 Los antecedentes del litigio se exponen en los apartados 2 a 29 de la sentencia recurrida. A efectos del presente recurso de casación, pueden resumirse del siguiente modo.
7 Este litigio versa, en esencia, sobre la calificación de ayudas existentes incompatibles con el mercado interior dada por la Comisión a la exención total del impuesto sobre sociedades concedida para los beneficios generados por las autoridades portuarias del País Vasco, que incluye el territorio histórico de Gipuzkoa y el territorio histórico de Bizkaia (en lo sucesivo, «exención fiscal de Bizkaia»), y a la exención parcial del impuesto sobre sociedades concedida para los beneficios generados por las autoridades portuarias del resto de España.
Autoridades portuarias españolas
8 Los puertos españoles están gestionados por autoridades portuarias, que son organismos públicos con un alto grado de autonomía financiera, funcional y administrativa. Estas autoridades están sujetas a la Ley de Puertos del Estado y de la Marina Mercante, cuyo texto refundido fue aprobado mediante el Real Decreto Legislativo 2/2011, de 5 de septiembre (BOE n.º 253, de 20 de octubre de 2011, p. 109456) (en lo sucesivo, «Ley de Puertos»).
9 Con arreglo al artículo 24 de la Ley de Puertos, APB es un organismo público dotado de personalidad jurídica y de patrimonio propio independiente del patrimonio del Estado, con plena capacidad de obrar para el cumplimiento de sus fines. Sujeto al ordenamiento jurídico privado, excepto en el ejercicio de las funciones de poder público que tenga atribuidas, dicho organismo desarrolla sus funciones bajo el principio general de autonomía funcional y de gestión.
10 Los artículos 25 y 26 de la Ley de Puertos definen las competencias atribuidas a las autoridades portuarias, así como las funciones que estas ejercen en el marco de dichas competencias.
11 En virtud del artículo 104, apartado 3, de la Ley de Puertos, los servicios prestados en los principales puertos españoles se clasifican en servicios generales, servicios portuarios, servicios comerciales y servicios de señalización marítima. Los servicios generales son aquellos que son necesarios para el cumplimiento de las funciones de las autoridades portuarias. Las autoridades portuarias prestan estos servicios y servicios de señalización marítima. Están habilitadas para encomendar la gestión de los servicios generales a terceros cuando no se ponga en riesgo la seguridad o no impliquen ejercicio de autoridad. Los operadores privados ofrecen, por su parte, servicios portuarios y servicios comerciales.
12 El artículo 27 de la Ley de Puertos enumera los recursos económicos de las autoridades portuarias, entre los que figuran, en particular, las tasas portuarias, los ingresos que tengan el carácter de recursos de Derecho privado obtenidos en el ejercicio de sus funciones y los que pudieran asignarse en los presupuestos generales del Estado o en los de otras administraciones públicas.
Principio de autosuficiencia
13 En virtud del artículo 156 de la Ley de Puertos, el régimen económico de los puertos de titularidad estatal deberá responder al principio de autosuficiencia económica del sistema portuario (en lo sucesivo, «principio de autosuficiencia»). Además, este artículo dispone que los puertos deberán cubrir, por medio de sus ingresos procedentes de las tasas portuarias, al menos los gastos necesarios para el cumplimiento de sus funciones, las cargas fiscales, la depreciación de sus bienes e instalaciones y un rendimiento razonable del 2,5 % sobre el activo no corriente neto medio del ejercicio.
Normas fiscales controvertidas
14 A tenor del artículo 2 de la Ley 27/2014, de 27 de noviembre, del Impuesto sobre Sociedades (BOE n.º 288, de 28 de noviembre de 2014, p. 96939; en lo sucesivo, «LIS»), el impuesto sobre sociedades «se aplicará en todo el territorio español[,] […] sin perjuicio de los regímenes tributarios forales de concierto y convenio económico en vigor […] en los Territorios Históricos de la Comunidad Autónoma del País Vasco».
15 La Ley Orgánica 3/1979, de 18 de diciembre, de Estatuto de Autonomía para el País Vasco (BOE n.º 306, de 22 de diciembre de 1979, p. 29357), establece el derecho de esta comunidad autónoma a legislar en materia de fiscalidad directa, en particular en materia de impuesto sobre sociedades.
16 La finalidad de la LIS es gravar las rentas obtenidas en la realización de «actividades económicas». Esta expresión remite, según el artículo 5 de dicha Ley, a la ordenación por cuenta propia de los medios de producción y de recursos humanos o de uno de ambos con la finalidad de intervenir en la producción o distribución de bienes o servicios.
17 Así, a tenor del artículo 1 de la LIS y del artículo 1 de la Norma Foral 11/2013, de 5 de diciembre, del Impuesto sobre Sociedades (en lo sucesivo, «Normal Foral 11/2013»), «el Impuesto sobre Sociedades es un tributo de carácter directo y naturaleza personal que grava la renta de las sociedades y demás entidades jurídicas». En virtud del artículo 4 de la LIS y del artículo 8 de la Norma Foral 11/2013, constituye el hecho imponible la obtención de renta por el contribuyente, cualquiera que sea su fuente u origen. La Norma Foral 11/2013 es aplicable a los contribuyentes que tengan su domicilio fiscal en el territorio histórico de Bizkaia.
18 El artículo 12, apartado 1, letra d), de la Norma Foral 11/2013 disponía que las autoridades portuarias del territorio histórico de Bizkaia, donde se sitúa el puerto de Bilbao, estaban totalmente exentas del impuesto sobre sociedades. La demandante es la única autoridad portuaria de este territorio y, por tanto, la única beneficiaria de esta disposición.
Procedimiento ante la Comisión
19 En julio de 2013, la Comisión envió a los Estados miembros un cuestionario con el fin de obtener una visión general del funcionamiento de los puertos y de los regímenes del impuesto sobre sociedades que les eran aplicables.
20 Seguidamente, la Comisión intercambió varios escritos sobre esta cuestión con las autoridades españolas afectadas.
21 El 17 de abril de 2018, la Comisión comunicó a dichas autoridades su dictamen preliminar, según el cual las normas fiscales controvertidas parecían constituir ayudas de Estado incompatibles con el mercado interior, en el sentido del artículo 107 TFUE, apartado 1.
22 La Comisión ofreció a esas autoridades la posibilidad de presentar observaciones sobre esta valoración preliminar, con arreglo al artículo 21, apartado 2, del Reglamento 2015/1589.
23 Mediante escritos de 13 y 23 de agosto de 2018, las autoridades españolas afectadas transmitieron sus observaciones y propusieron suprimir las medidas existentes y sustituirlas por una deducción fiscal equivalente al importe invertido en infraestructuras portuarias.
24 En la Decisión de 8 de enero de 2019, la Comisión concluyó que las normas fiscales controvertidas eran ayudas de Estado incompatibles con el mercado interior, en el sentido del artículo 107 TFUE, apartado 1, y que dichas medidas constituían ayudas existentes a efectos del Reglamento 2015/1589. Propuso a las autoridades españolas afectadas adoptar medidas que garantizaran que las autoridades portuarias que ejercían actividades económicas estuvieran sujetas al impuesto sobre sociedades del mismo modo que las demás empresas.
25 En su Decisión C(2019) 1765 final, la Comisión corrigió un error que figuraba en la propuesta de medidas apropiadas incluida en la Decisión de 8 de enero de 2019.
26 Mediante escrito de 7 de octubre de 2019, el Reino de España indicó que aceptaba incondicionalmente las medidas apropiadas propuestas. De este modo, las exenciones fiscales fueron derogadas.
27 En su Decisión C(2019) 8068 final, la Comisión hizo constar la aceptación de las medidas apropiadas propuestas.
28 En relación con la exención fiscal de Bizkaia, la Norma Foral 2/2020, de 18 de marzo, por la que se modifica la Norma Foral 11/2013, adaptó la Norma Foral 11/2013 para tener en cuenta las medidas apropiadas propuestas por la Comisión en la Decisión de 8 de enero de 2019. En particular, la Diputación Foral de Bizkaia suprimió esta exención y estableció una deducción de la cuota íntegra del impuesto sobre sociedades en favor de dichas autoridades portuarias en relación con determinados tipos de inversiones, al considerar que tal deducción no constituía una ayuda de Estado o constituía una ayuda de Estado compatible con el mercado interior.
29 El 11 de diciembre de 2019, la Diputación Foral de Bizkaia envió a la recurrente una copia de las Decisiones controvertidas.
Recurso ante el Tribunal General y sentencia recurrida
30 Mediante demanda presentada en la Secretaría del Tribunal General el 27 de febrero de 2020, APB interpuso un recurso de anulación de las Decisiones controvertidas.
31 En apoyo de su recurso, APB invocó cinco motivos, basados, en particular, en la infracción del artículo 107 TFUE, apartado 1. En primer lugar, APB alegaba que la exención fiscal de Bizkaia no constituía una ventaja en el sentido de dicha disposición. En segundo lugar, sostenía que la Comisión no había realizado un análisis completo de los datos disponibles al examinar si existía dicha ventaja, lo que, a su juicio, constituía una infracción del artículo 296 TFUE y del artículo 41 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea (en lo sucesivo, «Carta»). En tercer lugar, afirmaba que esta exención no falseaba la competencia y no afectaba a los intercambios comerciales entre Estados miembros. En cuarto lugar, señalaba que dicha exención no era selectiva. En quinto lugar, APB alegaba, con carácter subsidiario, que esa exención era compatible con el mercado interior en virtud del artículo 107 TFUE, apartado 3, letra c).
32 Mediante la sentencia recurrida, el Tribunal General desestimó estos cinco motivos por infundados y, en consecuencia, el recurso de APB en su totalidad.
Procedimiento ante el Tribunal de Justicia y pretensiones de las partes
33 Mediante el presente recurso de casación, APB solicita al Tribunal de Justicia que:
– Anule la sentencia recurrida.
– Se pronuncie sobre el fondo y anule las Decisiones controvertidas.
– Condene a la Comisión a cargar con las costas en que haya incurrido APB ante el Tribunal de Justicia y el Tribunal General.
34 La Comisión solicita al Tribunal de Justicia que:
– Desestime el recurso.
– Condene en las costas a APB.
Sobre el recurso de casación
35 En apoyo de su recurso de casación, APB invoca tres motivos.
Primer motivo de casación
Alegaciones de las partes
36 El primer motivo de casación se basa en la existencia de errores de Derecho relativos a la infracción del artículo 107 TFUE y del Reglamento 2015/1589, en relación con el artículo 4 TUE, apartado 3, el artículo 296 TFUE y el artículo 41 de la Carta. La recurrente alega que, en la sentencia recurrida, el Tribunal General admitió erróneamente que, para concluir que la exención fiscal de Bizkaia constituía una ventaja, la Comisión no estaba obligada a analizar dicha exención como parte de un conjunto complejo.
37 La recurrente considera erróneo el apartado 70 de la sentencia recurrida, en el que el Tribunal General expuso los criterios en los que se basó para concluir que la exención fiscal de Bizkaia no era una medida compleja y que, por consiguiente, no era necesario analizar conjuntamente dicha exención con el principio de autosuficiencia aplicable a APB.
38 Según la recurrente, estos criterios son criterios meramente formales, ajenos a la finalidad y sentido del régimen que describen, y se apartan de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia relativa a la apreciación de las medidas complejas en el marco de la aplicación de las normas sobre ayudas de Estado.
39 A este respecto, la recurrente se basa, en particular, en la sentencia de 4 de marzo de 2021, Comisión/Fútbol Club Barcelona (C‑362/19 P, EU:C:2021:169), apartados 62 y 63, para afirmar que las medidas complejas son aquellas que van acompañadas de elementos adicionales de hecho o de Derecho relativos, en particular, a los beneficios y las cargas que de ellas resultan. De este modo, sostiene que la Comisión debe llevar a cabo un examen material de todos estos elementos, y no un examen formal.
40 Ahora bien, según la recurrente, en el apartado 70 de la sentencia recurrida, el Tribunal General siguió un enfoque formal al estimar que la exención fiscal de Bizkaia no era una medida compleja debido a que dicha exención y el principio de autosuficiencia eran dos normas de naturaleza diferente, el ámbito de aplicación y el alcance de esas normas eran diferentes y dichas normas podían aplicarse la una sin la otra.
41 En primer lugar, la recurrente alega que el Tribunal General no justificó por qué la distinta naturaleza de dichas normas no les permite formar un conjunto a efectos de la apreciación de la existencia de una ventaja, teniendo en cuenta que esta distinta naturaleza se deriva del ordenamiento jurídico español, que distingue las normas sectoriales de las normas de alcance general.
42 En segundo lugar, la recurrente sostiene que el Tribunal General declaró erróneamente que las normas de que se trata no forman parte de una medida compleja debido a que su ámbito de aplicación territorial y su alcance son diferentes. De este modo, no tuvo en cuenta el reparto de competencias en el ordenamiento jurídico español. Según la recurrente, la Diputación Foral de Bizkaia se basó en la Constitución española y en la autonomía conferida a las diputaciones forales para considerar que el impacto del principio de autosuficiencia justificaba una exención total del impuesto sobre sociedades como la exención fiscal de Bizkaia.
43 En tercer lugar, la recurrente alega que el Tribunal General incurrió en error al afirmar que esta exención fiscal y el principio de autosuficiencia enunciado en el artículo 156 de la Ley de Puertos no pueden ser objeto de un examen conjunto debido a que estas normas pueden existir y aplicarse la una sin la otra. A su juicio, además de que esta afirmación carece de pertinencia y es excesivamente formal, dicha exención no puede entenderse sin el principio de autosuficiencia. Así se desprende, según ella, de la exposición de motivos de la Ley 48/2003, de 26 de noviembre de 2003, de régimen económico y de prestación de servicios de los puertos de interés general.
44 La Comisión considera que el primer motivo de casación es inoperante y, en cualquier caso, infundado.
Apreciación del Tribunal de Justicia
45 La recurrente sostiene, en esencia, que el Tribunal General incurrió en varios errores de Derecho al desestimar su alegación de que la exención fiscal de Bizkaia debía apreciarse conjuntamente con el principio de autosuficiencia, enunciado en el artículo 156 de la Ley de Puertos, aplicable a las autoridades portuarias españolas, como dos elementos de una única medida compleja. Así, la recurrente cuestiona el fundamento de los motivos, recogidos en el apartado 70 de la sentencia recurrida, por los que el Tribunal General consideró, en esencia, que dicho principio no era pertinente para examinar si la exención confería una ventaja a las autoridades portuarias de Bizkaia.
46 Este motivo de casación debe desestimarse por inoperante.
47 En efecto, procede señalar que, en el apartado 68 de la sentencia recurrida, el Tribunal General se refirió a la jurisprudencia del Tribunal de Justicia dimanante de la sentencia de 4 de marzo de 2021, Comisión/Fútbol Club Barcelona (C‑362/19 P, EU:C:2021:169), apartado 63 y jurisprudencia citada, según la cual, a efectos del examen de los diferentes elementos constitutivos de una medida que puede entrañar una «ayuda de Estado», en el sentido del artículo 107 TFUE, apartado 1, es necesario considerar todos los elementos de hecho o de Derecho que acompañan a dicha medida, en particular los beneficios y las cargas que de ella resultan, y, por lo tanto, efectuar una apreciación de dicha medida en su conjunto teniendo en cuenta todas sus características propias. En el apartado 69 de la sentencia recurrida, el Tribunal General dedujo de ello la obligación de la Comisión de contemplar globalmente las medidas complejas para determinar si otorgan a la empresa beneficiaria una ventaja económica.
48 En este contexto, en el apartado 70 de dicha sentencia, el Tribunal General descartó la pertinencia del principio de autosuficiencia, enunciado en el artículo 156 de la Ley de Puertos, basándose en varios motivos cuyo fundamento impugna la recurrente en el marco del presente motivo de casación.
49 Sin embargo, el Tribunal General también se basó en los motivos que figuran en los apartados 71 a 75 de dicha sentencia para desestimar la argumentación de la recurrente sobre la toma en consideración de este principio en el marco de la apreciación de una ventaja.
50 En primer lugar, en el apartado 71 de la sentencia recurrida, el Tribunal General examinó la alegación de la recurrente basada en el objetivo perseguido por la exención fiscal de Bizkaia, a saber, compensar la desventaja estructural derivada de la obligación de sufragar inversiones de interés general.
51 Como se desprende de los apartados 36 y 37 de dicha sentencia, esta alegación se basa en la consideración de que la exención fiscal de Bizkaia, apreciada en el marco del sistema portuario español, que establece el objetivo de autosuficiencia, no constituye una ventaja, en la medida en que los ingresos que de ella se derivan tienen por objeto compensar el coste de las inversiones en infraestructuras básicas que habrían de financiarse con cargo a los presupuestos generales del Estado si se aplicara otro régimen.
52 Sin embargo, el Tribunal General desestimó esa alegación en el apartado 71 de dicha sentencia basándose en que el artículo 107 TFUE no distingue entre las intervenciones estatales según sus causas o sus objetivos, sino que las define en función de sus efectos.
53 En segundo lugar, en el apartado 74 de la misma sentencia, el Tribunal General desestimó, por hipotética, la alegación de la recurrente según la cual, de no existir un régimen de autosuficiencia financiera, el Reino de España habría de hacerse cargo de la mayor parte de las inversiones en infraestructuras portuarias y, en tal supuesto, dicha financiación no constituiría una ayuda de Estado en la medida en que se refiriera a infraestructuras no económicas.
54 En tercer lugar, en el apartado 75 de la sentencia recurrida, el Tribunal General declaró que ni la exención fiscal de Bizkaia ni el artículo 156 de la Ley de Puertos, que establece el principio de autosuficiencia, establecen distinción alguna entre las infraestructuras destinadas a actividades económicas y las destinadas a actividades no económicas. Por consiguiente, el Tribunal General consideró que el hecho de que los puertos puedan realizar inversiones en infraestructuras no económicas carecía de pertinencia.
55 Así pues, de todos estos apartados se desprende que, para llegar a la conclusión de que la exención fiscal de Bizkaia puede conferir una ventaja a la recurrente, el Tribunal General se basó en motivos distintos de los que figuran en el apartado 70 de la sentencia recurrida y que esos otros motivos tienen en cuenta la alegación de que dicha exención debe apreciarse a la luz del principio de autosuficiencia.
56 Ahora bien, los motivos que figuran en los apartados 71 a 75 de la sentencia recurrida no se impugnan en el marco del presente motivo de casación.
57 En estas circunstancias, procede desestimar el primer motivo de casación por inoperante.
Segundo motivo de casación
Alegaciones de las partes
58 El segundo motivo de casación se basa en un error de Derecho relativo a la infracción del artículo 107 TFUE y del Reglamento 2015/1589, en relación con el artículo 4 TUE, apartado 3, el artículo 296 TFUE y el artículo 41 de la Carta, en la medida en que, según la recurrente, el Tribunal General consideró erróneamente que la Comisión no estaba obligada a realizar un análisis completo de los datos disponibles, cuando era notorio que existía un único beneficiario del régimen de ayudas.
59 En opinión de la recurrente, el Tribunal General no podía basarse, de manera automática y acrítica, en la jurisprudencia mencionada en el apartado 47 de la sentencia recurrida, relativa a la reducción de la carga de la prueba que recae sobre la Comisión en el marco del examen de los regímenes de ayudas, en una situación en la que era notorio que solo existía un beneficiario de la exención fiscal de Bizkaia. Según la recurrente, los asuntos que dieron lugar a esta jurisprudencia se referían a regímenes de ayudas que beneficiaban a numerosas entidades, lo que los diferencia del presente asunto. Por lo tanto, a juicio de la recurrente, dicha jurisprudencia no es aplicable.
60 Además, la recurrente alega que el Tribunal General no tuvo en cuenta la razón de ser de esa jurisprudencia, que consiste en reducir la carga administrativa y el deber de motivación que incumbe a la Comisión en una situación en la que no es posible determinar a priori los beneficiarios o cuando estos sean numerosos. A su juicio, así se desprende, en particular, de la sentencia de 14 de octubre de 1987, Alemania/Comisión (248/84, EU:C:1987:437), apartado 18, interpretada a la luz de las conclusiones del Abogado General Darmon presentadas en dicho asunto (248/84, EU:C:1986:487), punto 4. En tal situación, se trata de evitar que la Comisión soporte una carga administrativa desproporcionada debida al análisis, en cada caso individual, de la manera en que se ha aplicado el régimen. En cambio, el principio de cooperación leal entre la Unión Europea y los Estados miembros, establecido en el artículo 4 TUE, apartado 3, en relación con el principio de buena administración, se opone a la aplicación de esta atenuación de la carga de la prueba en una situación como la del caso de autos, en la que solo hay un beneficiario del régimen de ayudas. Por lo tanto, en su opinión, la Comisión está obligada a realizar un examen completo que permita determinar la existencia de una ventaja.
61 Por último, la recurrente sostiene que la afirmación que figura en el apartado 87 de la sentencia recurrida es también errónea. A su juicio, la falta de una mención expresa de un mecanismo de afectación del importe exento en el caso de la exención fiscal de Bizkaia no permite diluir la obligación de la Comisión de realizar un examen completo que permita determinar la existencia de una ventaja. Señala que el principio de autosuficiencia enunciado en el artículo 156 de la Ley de Puertos prevé los fines para los que deben utilizarse los ingresos obtenidos por la recurrente. A su entender, esta disposición es vinculante y constituye la premisa lógica sobre la que se adoptó dicha exención.
62 La Comisión alega que el presente motivo de casación es en parte inadmisible o inoperante y en parte infundado.
Apreciación del Tribunal de Justicia
63 La recurrente impugna la aplicación por el Tribunal General, en el presente asunto, de la jurisprudencia citada en el apartado 47 de la sentencia recurrida, relativa al examen de los regímenes de ayudas. Según esta reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia, ante un régimen de ayudas, la Comisión puede limitarse a estudiar las características generales del régimen de que se trate, y no está obligada a examinar cada caso concreto en que se aplique para comprobar si dicho régimen contiene elementos de ayuda (sentencia de 19 de septiembre de 2018, Comisión/Francia e IFP Énergies nouvelles, C‑438/16 P, EU:C:2018:737, apartado 63 y jurisprudencia citada).
64 La recurrente considera que dicha jurisprudencia no es «automáticamente» aplicable en una situación, como la del presente asunto, en la que es notorio que este régimen de ayudas solo beneficia a una única entidad.
65 A este respecto, ha de subrayarse que la recurrente no niega que la exención fiscal de Bizkaia pueda calificarse de «régimen de ayudas», en el sentido del artículo 1, letra d), del Reglamento 2015/1589, como hizo el Tribunal General en los apartados 48 a 64 de la sentencia recurrida.
66 En particular, no cuestiona la conclusión a la que llegó el Tribunal General al término del razonamiento expuesto en los apartados 51 a 57 de dicha sentencia de que esta exención responde a la definición que figura en la primera parte del artículo 1, letra d), del Reglamento 2015/1589, a saber, la de un dispositivo con arreglo al cual se pueden conceder ayudas individuales a las empresas definidas en el mismo de forma genérica y abstracta, sin necesidad de medidas de aplicación adicionales.
67 La recurrente reconoce así que la disposición de Derecho español en la que se basa la exención fiscal de Bizkaia define a los beneficiarios de dicha exención «de forma genérica y abstracta».
68 En estas circunstancias, la recurrente no puede sostener fundadamente que el Tribunal General incurrió en error de Derecho al considerar que la jurisprudencia citada en el apartado 47 de la sentencia recurrida es aplicable al presente asunto.
69 En efecto, es precisamente la definición genérica y abstracta de los beneficiarios del régimen de ayudas lo que justifica que la Comisión pueda, en el caso de un régimen de esta índole, limitarse a examinar, de forma general y abstracta, las características de dicho régimen a efectos de su calificación como ayuda de Estado en el sentido del artículo 107 TFUE, apartado 1.
70 Contrariamente a lo que alega la recurrente, la circunstancia de que solo haya existido una entidad beneficiaria de dicho régimen no obsta a la aplicación de esa jurisprudencia.
71 De ser acogida, la tesis de la recurrente equivaldría a exigir a la Comisión que tuviera en cuenta circunstancias variables vinculadas a la concesión de ayudas individuales sobre la base del régimen de ayudas que examina. Tal exigencia sería contraria a la jurisprudencia según la cual, en el caso de un régimen de ayudas, es preciso establecer una diferencia entre el establecimiento de este régimen, por una parte, y la concesión de ayudas con arreglo a dicho régimen, por otra (sentencia de 4 de marzo de 2021, Comisión/Fútbol Club Barcelona, C‑362/19 P, EU:C:2021:169, apartado 66 y jurisprudencia citada). En efecto, el número de beneficiarios no es sino la consecuencia de la aplicación automática de este régimen de ayudas y, por lo tanto, no puede tener incidencia en el examen que la Comisión está obligada a efectuar, a la luz del artículo 107 TFUE, apartado 1, por lo que se refiere a la prueba de la existencia de una ventaja (véase, en este sentido, la sentencia de 4 de marzo de 2021, Comisión/Fútbol Club Barcelona, C‑362/19 P, EU:C:2021:169, apartado 75).
72 En este contexto, carece de pertinencia la alegación de la recurrente de que las sentencias invocadas por el Tribunal General en el apartado 47 de la sentencia recurrida se referían a situaciones en las que los regímenes beneficiaban a un número importante de entidades, por lo que procedía distinguir los asuntos que dieron lugar a esas sentencias del presente asunto.
73 De ello se desprende también que deben desestimarse las alegaciones basadas en el incumplimiento por parte del Tribunal General de su obligación de motivación y en la violación de los principios de buena administración y de cooperación leal, dado que dichas alegaciones no se basan en ninguna argumentación autónoma de la que acaba de desestimarse.
74 Por consiguiente, el presente motivo de casación debe desestimarse por infundado, sin que sea necesario pronunciarse sobre su admisibilidad.
Tercer motivo de casación
Alegaciones de las partes
75 El tercer motivo de casación se basa en un error de Derecho relativo a la infracción del artículo 108 TFUE y del Reglamento 2015/1589, interpretados a la luz del artículo 4 TUE, apartado 4, en la medida en que, según la recurrente, el Tribunal General consideró erróneamente, en el apartado 88 de la sentencia recurrida, que, en un procedimiento de cooperación, en el sentido del artículo 21 de dicho Reglamento, las obligaciones de la Comisión en relación con el examen de la información proporcionada son menores que las que recaen sobre ella en un procedimiento de investigación formal.
76 De este modo, a su juicio, el Tribunal General confundió el estándar de análisis que se considera exigible a efectos del examen de un régimen de ayudas, que se impugna en el segundo motivo del presente recurso de casación, con el deber de analizar toda la información proporcionada por el Estado miembro de que se trate en el marco del procedimiento de cooperación.
77 Según la recurrente, del tenor literal de los artículos 21 y 22 del Reglamento 2015/1589, interpretados a la luz del considerando 29 de este, y de una interpretación sistemática de dicho Reglamento se desprende que la Comisión debe analizar toda la información facilitada por ese Estado miembro en el marco de dicho procedimiento. A su juicio, esta interpretación se impone también si se atiende al principio de cooperación leal, recogido en el artículo 4 TUE, apartado 3, que se aplica al examen de los regímenes de ayudas existentes, de conformidad con el artículo 108 TFUE, apartado 1, y que lleva a cabo la Comisión conjuntamente con los Estados miembros.
78 Ahora bien, la recurrente sostiene que, a pesar de que aportó al Tribunal General documentos que no fueron tenidos en cuenta por la Comisión en el marco del procedimiento de cooperación, este se limitó a afirmar, sin motivación o fundamento alguno, que la intensidad de las obligaciones de la Comisión varía según el tipo de procedimiento de examen de los regímenes de ayudas. A su entender, esta afirmación le llevó a incurrir en un error de Derecho.
79 La Comisión considera que este motivo de casación es inoperante y, en cualquier caso, infundado.
Apreciación del Tribunal de Justicia
80 De entrada, procede señalar que el apartado 88 de la sentencia recurrida, que es objeto del presente motivo de casación, se inscribe en los motivos, expuestos en dicha sentencia, por los que el Tribunal General desestimó el segundo motivo de anulación de la recurrente, basado en la falta de un análisis completo de los datos aportados por el Estado miembro de que se trata al examinar la existencia de una ventaja.
81 La recurrente alega que ese apartado adolece de un error de Derecho debido a que el Tribunal General confundió las exigencias de análisis derivadas de la calificación de una medida como régimen de ayudas y la obligación de analizar toda la información facilitada por un Estado miembro en el marco del procedimiento de cooperación.
82 Sin embargo, ha de considerarse que el presente motivo de casación es inoperante.
83 En efecto, el apartado 88 de la sentencia recurrida enuncia un motivo, expuesto a mayor abundamiento, por el que el Tribunal General descartó la pertinencia de la jurisprudencia invocada por la recurrente relativa al procedimiento de investigación formal. Dicho Tribunal se basó esencialmente en los motivos que figuran en los apartados 85 a 87 de dicha sentencia para rechazar la pertinencia de los datos aportados por el Estado miembro afectado al examinar la existencia de una ventaja.
84 Así, de los apartados 85 y 86 de dicha sentencia se desprende que el Tribunal General concluyó, en esencia, que esos datos no eran pertinentes, puesto que se referían a la apreciación individual de las ayudas concedidas sobre la base de un régimen de ayudas y que, por consiguiente, de conformidad con la jurisprudencia recordada en el apartado 63 de la presente sentencia, no son pertinentes para el examen, a la luz del artículo 107 TFUE, apartado 1, de dicho régimen de ayudas, al que la Comisión está obligada.
85 Además, en el apartado 87 de la sentencia recurrida, el Tribunal General consideró que, a falta de un mecanismo de afectación del importe exento a la financiación de actividades no económicas, la alegación de la recurrente basada en las consideraciones expuestas en el apartado 81 de dicha sentencia carecía, en cualquier caso, de pertinencia.
86 Ahora bien, los motivos que figuran en los apartados 85 a 87 de dicha sentencia no se impugnan en el presente motivo de casación. Es cierto que el apartado 87 de esa sentencia se critica formalmente en el segundo motivo del presente recurso de casación. No obstante, las alegaciones formuladas en relación con dicho apartado deben desestimarse en cualquier caso por las razones que llevaron a desestimar ese segundo motivo.
87 En consecuencia, debe desestimarse el tercer motivo de casación por inoperante.
88 Al no haberse estimado ninguno de los motivos de casación invocados por la recurrente, procede desestimar el recurso de casación en su totalidad.
Costas
89 A tenor del artículo 184, apartado 2, del Reglamento de Procedimiento del Tribunal de Justicia, este decidirá sobre las costas cuando el recurso de casación sea infundado.
90 Conforme al artículo 138, apartado 1, de dicho Reglamento de Procedimiento, aplicable al procedimiento en casación en virtud del artículo 184, apartado 1, de este, la parte que haya visto desestimadas sus pretensiones será condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la otra parte. Al haber sido desestimados los motivos invocados por la recurrente y al haber solicitado la Comisión su condena en costas, procede condenarla a cargar con las costas del presente recurso de casación.
En virtud de todo lo expuesto, el Tribunal de Justicia (Sala Octava) decide:
1) Desestimar el recurso de casación.
2) La Autoridad Portuaria de Bilbao cargará con sus propias costas y con las de la Comisión Europea.
Pronunciada en audiencia pública en Luxemburgo, a 30 de mayo de 2024.
El Secretario | | El Presidente de Sala |
A. Calot Escobar | | N. Piçarra |