UNIONIN TUOMIOISTUIMEN TUOMIO (kymmenes jaosto)
13 päivänä kesäkuuta 2024 (*)
Ennakkoratkaisupyyntö – Unionin kansalaisten ja heidän perheenjäsentensä oikeus liikkua ja oleskella vapaasti jäsenvaltioiden alueella – Direktiivi 2004/38/EY – 27 artikla – Maahantulo- ja oleskeluoikeuden rajoittaminen yleiseen järjestykseen tai yleiseen turvallisuuteen taikka kansanterveyteen liittyvistä syistä – Käyttäytyminen, joka muodostaa todellisen, välittömän ja riittävän vakavan uhan, joka vaikuttaa johonkin yhteiskunnan olennaiseen etuun – Unionin kansalaisen perheenjäsenen tilapäisen oleskelukortin myöntämisen epääminen poliisin rekisterissä olevien merkintöjen takia – Poliisin lausunto, jonka mukaan oleskelukorttia ei pitäisi myöntää kiinniottamisen vuoksi
Asiassa C‑62/23,
jossa on kyse SEUT 267 artiklaan perustuvasta ennakkoratkaisupyynnöstä, jonka Juzgado Contencioso-Administrativo no 5 de Barcelona (Barcelonan maakunnallinen hallintotuomioistuin nro 5, Espanja) on esittänyt 9.1.2023 tekemällään päätöksellä, joka on saapunut unionin tuomioistuimeen 6.2.2023, saadakseen ennakkoratkaisun asiassa
Pedro Francisco
vastaan
Subdelegación del Gobierno en Barcelona,
UNIONIN TUOMIOISTUIN (kymmenes jaosto),
toimien kokoonpanossa: jaoston puheenjohtaja Z. Csehi, viidennen jaoston puheenjohtaja E. Regan (esittelevä tuomari) ja tuomari D. Gratsias,
julkisasiamies: M. Szpunar,
kirjaaja: A. Calot Escobar,
ottaen huomioon kirjallisessa käsittelyssä esitetyn,
ottaen huomioon huomautukset, jotka sille ovat esittäneet
– Espanjan hallitus, asiamiehenään A. Pérez-Zurita Gutiérrez,
– Euroopan komissio, asiamiehinään J. Baquero Cruz ja E. Montaguti,
päätettyään julkisasiamiestä kuultuaan ratkaista asian ilman ratkaisuehdotusta,
on antanut seuraavan
tuomion
1 Ennakkoratkaisupyyntö koskee Euroopan unionin kansalaisten ja heidän perheenjäsentensä oikeudesta liikkua ja oleskella vapaasti jäsenvaltioiden alueella, asetuksen (ETY) N:o 1612/68 muuttamisesta ja direktiivien 64/221/ETY, 68/360/ETY, 72/194/ETY, 73/148/ETY, 75/34/ETY, 75/35/ETY, 90/364/ETY, 90/365/ETY ja 93/96/ETY kumoamisesta 29.4.2004 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2004/38/EY (EUVL 2004, L 158, s. 77) 27 artiklan 1 ja 2 kohdan tulkintaa.
2 Tämä pyyntö on esitetty asiassa, jossa vastakkain ovat Pedro Francisco ja Subdelegación del Gobierno en Barcelona (valtion aluehallintovirasto Barcelonassa, Espanja) (jäljempänä toimivaltainen viranomainen) ja joka koskee päätöstä hylätä Pedro Franciscon hakemus unionin kansalaisen perheenjäsenen tilapäisen oleskelukortin saamisesta.
Asiaa koskevat oikeussäännöt
Unionin oikeus
3 Direktiivin 2004/38 2 artiklassa säädetään seuraavaa:
”Tässä direktiivissä tarkoitetaan:
– –
2) ’perheenjäsenellä’:
– –
b) kumppania, jonka kanssa unionin kansalainen on rekisteröinyt parisuhteen jonkin jäsenvaltion lainsäädännön nojalla, jos vastaanottavan jäsenvaltion lainsäädännössä rekisteröity parisuhde rinnastetaan avioliittoon, ja vastaanottavan jäsenvaltion asiaa koskevassa lainsäädännössä säädettyjen edellytysten mukaisesti;
– –”
4 Kyseisen direktiivin 10 artiklan 1 kohdassa säädetään seuraavaa:
”Sellaisten unionin kansalaisen perheenjäsenten oleskeluoikeus, jotka eivät ole minkään jäsenvaltion kansalaisia, on osoitettava myöntämällä heille viimeistään kuuden kuukauden kuluttua hakemuksen jättämisestä asiakirja ’Unionin kansalaisen perheenjäsenen oleskelukortti’. Todistus oleskelukorttia koskevan hakemuksen jättämisestä on annettava välittömästi.”
5 Direktiivin 27 artiklan 1 ja 2 kohdassa säädetään seuraavaa:
”1. Jollei tämän luvun säännöksistä muuta johdu, jäsenvaltiot voivat rajoittaa unionin kansalaisen tai hänen perheenjäsentensä, näiden kansalaisuudesta riippumatta, vapaata liikkuvuutta ja oleskelua yleiseen järjestykseen tai yleiseen turvallisuuteen taikka kansanterveyteen liittyvistä syistä. Näihin perusteisiin ei saa vedota taloudellisista syistä.
2. Yleisen järjestyksen tai yleiseen turvallisuuden vuoksi toteutettujen toimenpiteiden on oltava suhteellisuusperiaatteen mukaisia, ja niiden on perustuttava yksinomaan asianomaisen henkilön omaan käyttäytymiseen. Aiemmat rikostuomiot eivät yksin saa olla perusteena tällaisten toimenpiteiden toteuttamiselle.
Asianomaisen yksilön käyttäytymisen on muodostettava todellinen, välitön ja riittävän vakava uhka, joka vaikuttaa johonkin yhteiskunnan olennaiseen etuun. Perustelut, jotka eivät liity yksittäiseen tapaukseen tai jotka johtuvat yleis[es]tävistä näkökohdista, eivät ole hyväksyttäviä.”
6 Direktiivin 30 artiklan 1 ja 2 kohdassa säädetään seuraavaa:
”1. Edellä 27 artiklan 1 kohdan nojalla tehdyistä päätöksistä on ilmoitettava asianomaiselle henkilölle kirjallisesti siten, että hän ymmärtää päätöksen sisällön ja seuraukset.
2. Asianomaiselle henkilölle on ilmoitettava täsmällisesti ja täydellisinä ne yleiseen järjestykseen tai yleiseen turvallisuuteen taikka kansanterveyteen liittyvät seikat, joihin hänen tapauksessaan tehty päätös perustuu, jollei tämä ole vastoin valtion turvallisuusetuja.”
Espanjan lainsäädäntö
7 Euroopan unionin jäsenvaltioiden ja muiden Euroopan talousalueesta tehdyn sopimuksen sopimuspuolina olevien valtioiden kansalaisten maahantulosta, vapaasta liikkuvuudesta ja oleskelusta Espanjassa 16.2.2007 annetun kuninkaan asetuksen 240/2007 (Real Decreto 240/2007, sobre entrada, libre circulación y residencia en España de ciudadanos de los Estados miembros de la Unión Europea y de otros Estados parte en el Acuerdo sobre el Espacio Económico Europeo; BOE nro 51, 28.2.2007, s. 8558), sellaisena kuin sitä sovelletaan pääasiassa (jäljempänä kuninkaan asetus 240/2007), 2 §:ssä säädetään seuraavaa:
”Tätä kuninkaan asetusta sovelletaan siinä säädetyin edellytyksin myös jäljempänä lueteltuihin Euroopan unionin muun jäsenvaltion tai Euroopan talousalueesta [2.5.1992] tehdyn sopimuksen [(EYVL 1994, L 1, s. 3)] muun sopimusvaltion kansalaisen perheenjäseniin näiden kansalaisuudesta riippumatta, kun nämä perheenjäsenet tulevat maahan kyseisen kansalaisen mukana tai seuraavat tätä myöhemmin:
– –
b) Kumppani, jonka kanssa kyseinen kansalainen elää avioliitonomaisessa suhteessa, kun tämä parisuhde on merkitty [unionin] jäsenvaltiossa tai Euroopan talousalueesta tehdyn sopimuksen sopimusvaltiossa tätä varten perustettuun julkiseen rekisteriin, joka sulkee pois kahden samanaikaisen rekisteröinnin mahdollisuuden kyseisessä valtiossa, edellyttäen, ettei kyseistä rekisterimerkintää ole poistettu, mistä on esitettävä riittävä selvitys. Avioliitto ja rekisteröidyn parisuhteen osapuoleksi merkitseminen ovat joka tapauksessa keskenään yhteensopimattomia.
– –”
8 Kuninkaan asetuksen 240/2007 2 bis §:ssä säädetään seuraavaa:
”– –
3. Unionin kansalaisen perheenjäsenen oleskelukorttihakemukseen on liitettävä seuraavat asiakirjat:
– –
d) Kun kyse on parisuhteesta, todistus vakituisesta suhteesta unionin jäsenvaltion tai muun Euroopan talousalueesta tehdyn sopimuksen sopimuspuolena olevan valtion kansalaisen kanssa ja yhteiselämän kestoajasta.
4. Viranomaiset arvioivat tapauskohtaisesti hakijan henkilökohtaisen tilanteen ja tekevät perustellun päätöksen seuraavat kriteerit huomioon ottaen:
a) Perheenjäsenten osalta viranomaiset arvioivat taloudellista ja fyysistä riippuvuussuhdetta, sukulaisuussuhdetta unionin jäsenvaltion tai muun Euroopan talousalueesta tehdyn sopimuksen sopimuspuolena olevan valtion kansalaisen kanssa sekä tarvittaessa sellaisen sairauden tai vamman vakavuutta, joka edellyttää, että kyseinen kansalainen huolehtii henkilökohtaisesti perheenjäsenestään, tai aiemman yhteiselämän kestoaikaa. Yhteiselämä katsotaan joka tapauksessa osoitetuksi, jos näytetään luotettavasti toteen lähtömaassa vähintään 24 kuukautta yhtäjaksoisesti kestänyt yhteiselämä.
b) Kun kyse on avoliitosta, vakituisina kumppaneina pidetään niitä, jotka näyttävät toteen pysyvän suhteen olemassaolon. Tällainen suhde katsotaan joka tapauksessa olevan olemassa, jos näytetään toteen vähintään vuoden yhtäjaksoisesti jatkunut yhteiselämä, paitsi jos avopuolisoilla on yhteinen lapsi, jolloin riittää, että vakiintunut yhteiselämä näytetään asianmukaisesti toteen.
5. Viranomaisten päätökset on perusteltava.”
9 Kuninkaan asetuksen 8 §:n 1 momentissa säädetään seuraavaa:
”Tämän kuninkaan asetuksen 2 §:ssä tarkoitetut [unionin] jäsenvaltion tai Euroopan talousalueesta tehdyn sopimuksen muun sopimusvaltion kansalaisen perheenjäsenet, jotka eivät ole tällaisen valtion kansalaisia, voivat, kun he tulevat maahan asianomaisen kansalaisen mukana tai seuraavat häntä myöhemmin, oleskella Espanjassa yli kolmen kuukauden ajan ja ovat velvollisia hankkimaan ’unionin kansalaisen perheenjäsenen oleskelukortin’.”
10 Kuninkaan asetuksen 15 §:n 1 ja 5 momentin sanamuoto on seuraava:
”1. Kun yleiseen järjestykseen, yleiseen turvallisuuteen tai kansanterveyteen perustuvat syyt sitä edellyttävät, jokin seuraavista toimenpiteistä voidaan kohdistaa [unionin] jäsenvaltion tai muun Euroopan talousalueesta tehdyn sopimuksen sopimuspuolena olevan valtion kansalaisiin ja heidän perheenjäseniinsä:
a) kieltää maahantulo Espanjaan, vaikka asianomaiset henkilöt esittäisivät tämän kuninkaan asetuksen 4 §:ssä tarkoitetut asiakirjat
b) kieltäytyä merkitsemästä henkilöä ulkomaalaisrekisteriin tai myöntämästä tai uusimasta tässä kuninkaan asetuksessa tarkoitettuja oleskelukortteja
c) määrätä asianomaisen karkottamisesta tai käännyttämisestä Espanjan alueelta.
[Unionin] jäsenvaltion tai muun Euroopan talousalueesta tehdyn sopimuksen sopimuspuolena olevan valtion kansalaisten ja heidän perheenjäsentensä osalta heidän kansalaisuudestaan riippumatta voidaan tehdä karkottamispäätös, mikäli he ovat saaneet pysyvän oleskeluoikeuden Espanjassa, vain siinä tapauksessa, että siihen on olemassa vakavia yleistä järjestystä tai yleistä turvallisuutta koskevia perusteita. Ennen tällaisen päätöksen tekemistä on niin ikään otettava huomioon se, kuinka kauan asianomainen on oleskellut sen alueella ja kuinka hyvin asianomainen on kotoutunut Espanjan yhteiskuntaan ja kulttuuriin, hänen ikänsä, terveydentilansa, perhe- ja taloudellinen tilanteensa sekä se, missä määrin asianomaisella on yhteyksiä kotimaahansa.
– –
5. Kun toteutetaan jokin edellä 1–4 momentissa säädetyistä toimenpiteistä, on otettava huomioon seuraavat perusteet:
a) Kyseiset toimenpiteet on toteutettava yleistä järjestystä ja yleistä turvallisuutta sääntelevän lainsäädännön ja tällä alalla voimassa olevien säännösten mukaisesti.
b) Kyseiset toimenpiteet on voitava peruuttaa viran puolesta tai asianosaisen vaatimuksesta, jos niiden toteuttamisen perusteena olevat syyt lakkaavat olemasta olemassa.
c) Kyseisiä toimenpiteitä ei voida toteuttaa taloudellisista syistä.
d) Kun kyseisiä toimenpiteitä toteutetaan yleistä järjestystä tai yleistä turvallisuutta koskevista syistä, niiden perusteena on oltava yksinomaan niiden kohteena olevan henkilön oma käyttäytyminen, jonka on joka tapauksessa muodostettava todellinen, välitön ja riittävän vakava uhka, joka vaikuttaa johonkin yhteiskunnan olennaiseen etuun ja jota toimivaltaisen viranomaisen on arvioitava asiakirja-aineistossa olevien poliisi-, vero- tai lainkäyttöviranomaisten lausuntojen perusteella. Aiemmat rikostuomiot eivät yksin saa olla perusteena tällaisten toimenpiteiden toteuttamiselle.”
Pääasia ja ennakkoratkaisukysymykset
11 Kolmannen maan kansalainen Pedro Francisco on Espanjan kansalaisen kumppani. Heidän parisuhteensa on kirjattu Katalonian (Espanja) avoliittorekisteriin. Hän jätti 21.12.2021 toimivaltaiselle viranomaiselle hakemuksen unionin kansalaisen perheenjäsenen tilapäisen oleskelukortin saamisesta.
12 Toimivaltainen viranomainen oli hakemuksen käsittelyn aikana yhteydessä poliisihallitukseen (Dirección General de Policía, Espanja), jonka antaman lausunnon mukaan oleskelukorttia ei pitäisi myöntää, koska Pedro Francisco oli 3.7.2020 otettu kiinni epäiltynä kansanterveyteen kohdistuvasta rikoksesta ja rikollisjärjestöön kuulumisesta poliisiviranomaisen kuitenkaan suorittamatta tutkimuksia selvittääkseen, oliko kyseinen kiinniotto johtanut rikosoikeudellisiin menettelyihin. Lausunnon mukaan Pedro Franciscon rikosrekisteriotteessa ei ollut merkintöjä.
13 Toimivaltainen viranomainen hylkäsi 14.6.2022 tekemällään päätöksellä Pedro Franciscon hakemuksen unionin kansalaisen perheenjäsenen tilapäisen oleskelukortin saamisesta, minkä jälkeen Pedro Francisco nosti kyseisestä päätöksestä hallinto-oikeudellisen kanteen Juzgado Contencioso-Administrativo no 5 de Barcelonassa (Barcelonan maakunnallinen hallintotuomioistuin nro 5, Espanja), joka on ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin.
14 Kyseinen tuomioistuin on epävarma siitä, ovatko Pedro Franciscoa koskevat poliisin rekisterimerkinnät, eli tämän tuomion 12 kohdassa mainittu kiinniottaminen, merkityksellisiä kyseisen hakemuksen käsittelyn kannalta. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin nimittäin huomauttaa, että yleiseen järjestykseen, yleiseen turvallisuuteen tai kansanterveyteen liittyvistä syistä tehtyjen maahantulo- ja oleskeluoikeuden rajoitusten on direktiivin 2004/38 27 artiklan mukaan oltava suhteellisuusperiaatteen mukaisia, ja niiden on perustuttava yksinomaan asianomaisen henkilön omaan käyttäytymiseen, jonka on muodostettava todellinen, välitön ja riittävän vakava uhka, joka vaikuttaa johonkin yhteiskunnan olennaiseen etuun.
15 Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin huomauttaa, että poliisin rekisterimerkinnät liittyvät ainoastaan tekoihin, joihin asianomaisen henkilön otaksutaan syyllistyneen ja joiden tosiasiallisuus on näytettävä toteen todisteilla, jotka esitetään oikeudenkäynnin aikana ja joita arvioidaan tuomiossa. Tästä seuraa, ettei teoista, joiden todenperäisyyttä ei ole näytetty toteen, voida esittää kielteistä arviota, eikä siten todeta, että kyseiset teot muodostavat todellisen uhan.
16 Se toteaa lisäksi, että jos katsotaan, että poliisin rekisterimerkintöjä voidaan käyttää tällaisen arvioinnin perustana, toimivaltaisen viranomaisen olisi direktiivin 2004/38 27 artiklan valossa mainittava nimenomaisesti ja yksityiskohtaisesti rekisterimerkintöjen perusteena olevat teot ja niiden johdosta mahdollisesti vireille pannut oikeudelliset menettelyt sen vahvistamiseksi, ettei kyse ole pelkistä olettamista.
17 Tässä tilanteessa Juzgado Contencioso-Administrativo no 5 de Barcelona on päättänyt lykätä asian käsittelyä ja esittää unionin tuomioistuimelle seuraavat ennakkoratkaisukysymykset:
”1) Onko direktiivin 2004/38/EY 27 artiklaa tulkittava siten, että asianomaisen henkilön oma käyttäytyminen voidaan perustaa poliisin rekisterimerkintöihin arvioitaessa, onko kyse todellisesta uhasta, vaikka sen toteen näyttäminen on rikosasian oikeudenkäynnin tarkoituksena?
2) Jos ensimmäiseen kysymykseen vastataan myöntävästi, onko direktiivin 27 artiklan perusteella katsottava, että valtion viranomaisten on mainittava nimenomaisesti ja yksityiskohtaisesti rekisterimerkintöjen perusteena olevat teot ja vireille pannut oikeudelliset menettelyt sekä se, mihin ne ovat johtaneet, sen osoittamiseksi, ettei kyse ole pelkistä alustavista olettamista?”
Ennakkoratkaisukysymysten tarkastelu
18 Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin kysyy kysymyksillään, jotka on käsiteltävä yhdessä, pääasiallisesti, onko direktiivin 2004/38 27 artiklan 1 ja 2 kohtaa tulkittava siten, että ne ovat esteenä sille, että toimivaltainen kansallinen viranomainen ottaa asianomaisen henkilön kiinniottamisen huomioon arvioidessaan sitä, muodostaako kyseisen henkilön käyttäytyminen todellisen, välittömän ja riittävän vakavan uhan, joka vaikuttaa johonkin yhteiskunnan olennaiseen etuun, tarvittaessa sillä edellytyksellä, että kiinniottamisen perusteena olevat teot ja niiden mahdolliset oikeudelliset seuraamukset otetaan nimenomaisesti ja yksityiskohtaisesti huomioon.
19 Aluksi on todettava, että pääasian taustalla on se, että toimivaltainen viranomainen kieltäytyi myöntämästä pääasian kantajalle unionin kansalaisen perheenjäsenen tilapäistä oleskelukorttia, vaikka direktiivin 10 artiklan 1 kohdassa säädetään erityisesti, että sellaisten unionin kansalaisen perheenjäsenten oleskeluoikeus, jotka eivät ole minkään jäsenvaltion kansalaisia, on osoitettava myöntämällä heille ”unionin kansalaisen perheenjäsenen oleskelukortti”.
20 Kantaja on Espanjan kansalaisen kumppani, ja heidän parisuhteensa on kirjattu Katalonian avoliittorekisteriin, joten kantajaa on pidettävä direktiivin 2 artiklan 2 kohdan b alakohdan mukaisena ”unionin kansalaisen perheenjäsenenä”.
21 Kuten komissio on lisäksi väittänyt, unionin tuomioistuimen käytettävissä olevista tiedoista ei ilmene, että Espanjan kansalainen, jonka kumppani kantaja on, olisi käyttänyt liikkumisvapauttaan unionissa, joten pääasian kantajalla ei lähtökohtaisesti ole direktiiviin 2004/38 eikä SEUT 21 artiklaan perustuvaa johdettua oleskeluoikeutta (ks. vastaavasti tuomio 27.2.2020, Subdelegación del Gobierno en Ciudad Real (Unionin kansalaisen puoliso), C‑836/18, EU:C:2020:119, 29 kohta).
22 SEUT 267 artiklan mukaisesti unionin tuomioistuimella on kuitenkin toimivalta antaa ennakkoratkaisu perussopimusten sekä Euroopan unionin toimielinten antamien säädösten tulkinnasta. Tässä artiklassa perustetun unionin tuomioistuimen ja kansallisten tuomioistuinten välisen yhteistyön yhteydessä yksinomaan kansallisen tuomioistuimen tehtävänä on kunkin asian erityispiirteiden perusteella harkita, onko ennakkoratkaisu tarpeen asian ratkaisemiseksi ja onko sen unionin tuomioistuimelle esittämillä kysymyksillä merkitystä asian kannalta. Näin ollen on niin, että silloin, kun kansallisten tuomioistuinten esittämät ennakkoratkaisukysymykset koskevat unionin oikeuden oikeussäännön tulkintaa, unionin tuomioistuimen on lähtökohtaisesti ratkaistava ne (tuomio 26.10.2023, Lineas – Concessões de Transportes ym., C‑207/22, C‑267/22 ja C‑290/22, EU:C:2023:810, 48 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
23 Unionin tuomioistuin on tämän oikeuskäytännön nojalla useaan otteeseen katsonut, että sillä on toimivalta ratkaista unionin oikeuden oikeussääntöjä koskevia ennakkoratkaisupyyntöjä sellaisissa tapauksissa, joissa pääasian tosiseikat jäävät unionin oikeuden soveltamisalan ulkopuolelle mutta joissa unionin oikeuden oikeussäännöt on saatettu sovellettaviksi kansallisella lainsäädännöllä, jossa noudatetaan unionin oikeudessa annettuja ratkaisuja unionin oikeuden soveltamisalan ulkopuolelle jäävien tilanteiden ratkaisemiseksi (tuomio 26.10.2023, Lineas – Concessões de Transportes ym., C‑207/22, C‑267/22 ja C‑290/22, EU:C:2023:810, 49 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
24 Tällaisissa tilanteissa nimittäin unionilla on selvä intressi siihen, että unionin oikeudesta omaksuttuja säännöksiä tulkitaan yhtenäisesti, jotta vältettäisiin myöhemmät tulkintaerot (tuomio 12.12.2019, G. S. ja V. G. (Vaara yleiselle järjestykselle), C‑381/18 ja C‑382/18, EU:C:2019:1072, 42 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
25 Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin täsmensi tältä osin, että Tribunal Supremo (ylin tuomioistuin, Espanja) on tulkinnut unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön valossa kuninkaan asetuksen 240/2007 15 §:n 5 momentin d kohtaa, jossa rajataan yleisen järjestyksen käsitettä, joka on jo vahvistettu direktiivin 2004/38 27 artiklassa. On kuitenkin niin, että – kuten unionin tuomioistuin on jo aikaisemmin todennut – kyseistä kuninkaan asetusta, jolla pyritään saattamaan direktiivi 2004/38 osaksi Espanjan oikeusjärjestystä, sovelletaan sekä mainitun direktiivin soveltamisalaan kuuluviin perheenyhdistämistä koskeviin hakemuksiin, jotka on tehnyt kolmannen maan kansalainen, joka on liikkumisvapauttaan käyttäneen unionin kansalaisen perheenjäsen, että Tribunal Supremon vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan myös perheenyhdistämistä koskeviin hakemuksiin, jotka on tehnyt kolmannen maan kansalainen, joka on sellaisen Espanjan kansalaisen perheenjäsen, joka ei ole milloinkaan käyttänyt liikkumisvapauttaan (ks. vastaavasti tuomio 27.2.2020, Subdelegación del Gobierno en Ciudad Real (Unionin kansalaisen puoliso), C‑836/18, EU:C:2020:119, 30 kohta).
26 Nyt käsiteltävässä asiassa unionin tuomioistuimen käytettävissä olevista tiedoista ilmenee, että sekä unionin kansalaisen perheenjäsenen tilapäisen oleskelukortin saamista koskeva hakemus että toimivaltaisen viranomaisen kieltäytyminen pääasiassa perustuivat kuninkaan asetuksen 240/2007 säännöksiin.
27 Nämä alustavat täsmennykset huomioon ottaen on muistutettava, että unionin kansalaisten ja heidän perheenjäsentensä oikeus oleskella unionissa ei ole ehdoton, vaan siihen voi liittyä EUT-sopimuksessa määrättyjä ja sen soveltamisesta annetuissa säännöksissä säädettyjä rajoituksia ja ehtoja (tuomio 13.7.2017, E, C‑193/16, EU:C:2017:542, 16 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
28 Tältä osin kyseistä oikeutta koskevat rajoitukset johtuvat erityisesti direktiivin 2004/38 27 artiklan 1 kohdasta, joka on säännös, jonka mukaan jäsenvaltiot voivat toteuttaa toimenpiteitä, joilla rajoitetaan unionin kansalaisen tai hänen perheenjäsentensä, näiden kansalaisuudesta riippumatta, vapaata liikkuvuutta ja oleskelua erityisesti yleiseen järjestykseen tai yleiseen turvallisuuteen liittyvistä syistä, mutta näihin syihin ei saa vedota puhtaasti taloudellisista syistä (ks. vastaavasti tuomio 13.7.2017, E, C‑193/16, EU:C:2017:542, 17 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
29 Vakiintuneessa oikeuskäytännössä on katsottu, että vaikka jäsenvaltiot ovat periaatteessa vapaita määrittelemään kansallisten tarpeidensa, jotka voivat vaihdella jäsenvaltiosta ja aikakaudesta toiseen, mukaisesti yleisen järjestyksen ja yleisen turvallisuuden asettamat vaatimukset erityisesti silloin, kun on kyse henkilöiden vapaan liikkuvuuden perusperiaatteeseen kohdistuvan poikkeuksen oikeuttamisesta, vaatimuksia on kuitenkin tulkittava suppeasti siten, etteivät jäsenvaltiot voi kukin yksinään määritellä niiden ulottuvuutta ilman unionin toimielinten valvontaa (tuomio 2.5.2018, K. ja H. F. (Oleskeluoikeus ja väitetyt sotarikokset), C‑331/16 ja C‑366/16, EU:C:2018:296, 40 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
30 Direktiivin 2004/38 27 artiklan 2 kohdan ensimmäisen alakohdan mukaan yleisen järjestyksen tai yleisen turvallisuuden vuoksi toteutettujen toimenpiteiden on oltava suhteellisuusperiaatteen mukaisia, ja niiden on perustuttava yksinomaan asianomaisen henkilön omaan käyttäytymiseen.
31 Lisäksi kyseisen 27 artiklan 2 kohdan toisessa alakohdassa asetetaan tällaisten toimenpiteiden toteuttamisen edellytykseksi se, että asianomaisen henkilön käyttäytyminen muodostaa todellisen, välittömän ja riittävän vakavan uhan, joka vaikuttaa johonkin yhteiskunnan etuun.
32 Tästä seuraa, että yleisen järjestyksen ja yleisen turvallisuuden perusteella perusteltuja toimenpiteitä voidaan direktiivin 2004/38 27 artiklan 1 kohdan nojalla toteuttaa kyseisen artiklan 2 kohdan mukaisesti ainoastaan silloin, jos toimivaltaisten kansallisten viranomaisten tapauskohtaisen arvioinnin jälkeen osoittautuu, että kyseisen henkilön oma käyttäytyminen muodostaa välittömästi todellisen ja riittävän vakavan vaaran, joka vaikuttaa johonkin yhteiskunnan olennaiseen etuun (ks. vastaavasti tuomio 2.5.2018, K. ja H. F. (Oleskeluoikeus ja väitetyt sotarikokset), C‑331/16 ja C‑366/16, EU:C:2018:296, 52 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
33 Tässä yhteydessä on todettava, että unionin tuomioistuin on katsonut, että toteutettaessa direktiivin 2004/38 27 artiklan 2 kohdassa tarkoitettuja yleiseen järjestykseen ja yleiseen turvallisuuteen perustuvia toimenpiteitä merkityksellisiä seikkoja voivat olla rikokset ja teot, joista asianomaista henkilöä arvostellaan ja jotka eivät ole johtaneet rikostuomioon – kuten pääasian kantajan kiinniottaminen rikoksista epäiltynä –, kunhan kyseisiä seikkoja arvioidaan tapauskohtaisesti ja kyseisessä säännöksessä säädetyt vaatimukset täyttäen (ks. vastaavasti tuomio 2.5.2018, K. ja H. F. (Oleskeluoikeus ja sotarikoksia koskevat väitteet), C‑331/16 ja C‑366/16, EU:C:2018:296, 53 kohta).
34 Tältä osin on täsmennettävä, että direktiivin 2004/38 27 artiklan 2 kohdan ensimmäisen alakohdan toisen virkkeen mukaan aiemmat rikostuomiot eivät yksin saa olla perusteena tällaisten toimenpiteiden toteuttamiselle. Sama koskee sitäkin suuremmalla syyllä pääasian kiinniottamisen kaltaisia seikkoja. Vaikka toimivaltainen kansallinen viranomainen voikin ottaa kiinniottamisen huomioon, pelkästään tällä kiinniottamisella ei siten voida automaattisesti perustella näiden toimenpiteiden toteuttamista.
35 On nimittäin niin, että ilman lainvoimaista tuomiota tai edes rikosoikeudellisia menettelyjä kyseinen kiinniottaminen kuvastaa ainoastaan asianomaiseen henkilöön kohdistuvia epäilyjä, minkä johdosta tutkinta, jossa otetaan huomioon kaikki hänen henkilökohtaiselle tilanteelleen ominaiset merkittävät seikat, on entistäkin tarpeellisempi (ks. vastaavasti tuomio 2.5.2018, K. ja H. F. (Oleskeluoikeus ja sotarikoksia koskevat väitteet), C‑331/16 ja C‑366/16, EU:C:2018:296, 54 ja 55 kohta).
36 Voidaan lisäksi katsoa, että kiinni otetun henkilön käyttäytyminen muodostaa todellisen, välittömän ja riittävän vakavan uhan, joka vaikuttaa johonkin yhteiskunnan olennaiseen etuun, ainoastaan, jos on olemassa yhtäpitäviä, objektiivisia ja täsmällisiä seikkoja, jotka tukevat näiden epäilyjen, jotka kohdistuvat kyseiseen henkilön kiinniottamisen vuoksi, uskottavuutta.
37 Tästä seuraa, että asianomaisen henkilön oman käyttäytymisen kokonaisarvioinnissa sen määrittämiseksi, muodostaako käyttäytyminen tällaisen uhan, on otettava huomioon seikat, joihin kiinniottaminen perustuu, ja erityisesti rikosten tai tekojen, joista häntä syytetään, luonne ja vakavuus, se, missä määrin hän on osallistunut näihin rikoksiin ja tekoihin henkilökohtaisesti, ja se, onko mahdollisesti olemassa rikosoikeudellisesta vastuusta vapauttavia oikeuttamisperusteita. Tässä kokonaisarvioinnissa on myös otettava huomioon näiden rikosten tai tekojen oletetusta tekemisestä kulunut aika sekä mainitun henkilön myöhempi käyttäytyminen (ks. vastaavasti tuomio 2.5.2018, K. ja H. F. (Oleskeluoikeus ja sotarikoksia koskevat väitteet), C‑331/16 ja C‑366/16, EU:C:2018:296, 66 kohta).
38 Tästä seuraa, että toimivaltainen kansallinen viranomainen voi ottaa asianomaisen henkilön kiinniottamisen huomioon, kunhan kyseinen viranomainen suorittaa itse kokonaisarvioinnin henkilön omasta käyttäytymisestä direktiivin 2004/38 27 artiklan 2 kohdan mukaisesti. Kyseisen viranomaisen on näin ollen otettava ensinnäkin huomioon vähintään kiinniottamisen perusteena olevat teot nimenomaisesti ja yksityiskohtaisesti ja toiseksi mahdollisesti vireille pannut oikeudelliset menettelyt tai se, ettei tällaisia menettelyjä ole pantu vireille, sekä tarvittaessa se, mihin tällaiset menettelyt ovat johtaneet.
39 Tällaista tulkintaa tukee edelleen direktiivin 30 artikla, jonka 1 kohdassa todetaan, että edellä sen 27 artiklan 1 kohdan nojalla tehdyistä päätöksistä on ilmoitettava asianomaiselle henkilölle kirjallisesti siten, että hän ymmärtää päätöksen sisällön ja seuraukset, kun taas kyseisen 30 artiklan 2 kohdassa täsmennetään, että asianomaiselle henkilölle on ilmoitettava täsmällisesti ja täydellisinä ne yleiseen järjestykseen tai yleiseen turvallisuuteen taikka kansanterveyteen liittyvät seikat, joihin hänen tapauksessaan tehty päätös perustuu, jollei tämä ole vastoin valtion turvallisuusetuja, mikä on olosuhde, joka ei unionin tuomioistuimen hallussa olevien tietojen perusteella vaikuta merkitykselliseltä pääasiassa.
40 On lisäksi muistutettava, että toimivaltaisen kansallisen viranomaisen on arvioinnissaan otettava huomioon myös se – kuten direktiivin 27 artiklan 2 kohdasta ja unionin tuomioistuimen vakiintuneesta oikeuskäytännöstä ilmenee –, että toimenpide, jolla rajoitetaan unionin kansalaisen tai hänen perheenjäsenensä oikeutta liikkua ja oleskella vapaasti, voi olla perusteltu ainoastaan, jos se on suhteellisuusperiaatteen mukainen, mikä edellyttää sen selvittämistä, että tällä toimenpiteellä voidaan taata sille asetetun tavoitteen toteuttaminen ja että sillä ei ylitetä sitä, mikä on tarpeen kyseisen tavoitteen saavuttamiseksi. Tällainen arviointi merkitsee, että on verrattava toisiinsa yhtäältä asianomaisen henkilön omasta käyttäytymisestä vastaanottavan yhteiskunnan olennaisille eduille aiheutuvaa uhkaa ja toisaalta niiden oikeuksien suojaamista, joita unionin kansalaisilla ja heidän perheenjäsenillään on kyseisen direktiivin perusteella. Kyseisessä arvioinnissa on otettava huomioon ne perusoikeudet, joiden noudattamista unionin tuomioistuin valvoo, ja aivan erityisesti oikeus yksityis- ja perhe-elämän kunnioittamiseen, sellaisena kuin se mainitaan Euroopan unionin perusoikeuskirjan 7 artiklassa sekä Roomassa 4.11.1950 allekirjoitetun ihmisoikeuksien ja perusvapauksien suojaamiseksi tehdyn yleissopimuksen 8 artiklassa (ks. vastaavasti tuomio 2.5.2018, K. ja H. F. (Oleskeluoikeus ja sotarikoksia koskevat väitteet), C‑331/16 ja C‑366/16, EU:C:2018:296, 61–63 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
41 Edellä esitetyn perusteella esitettyihin kysymyksiin on vastattava, että direktiivin 2004/38 27 artiklan 1 ja 2 kohtaa on tulkittava siten, että ne eivät ole esteenä sille, että toimivaltainen kansallinen viranomainen ottaa asianomaisen henkilön kiinniottamisen huomioon arvioidessaan sitä, muodostaako kyseisen henkilön käyttäytyminen todellisen, välittömän ja riittävän vakavan uhan, joka vaikuttaa johonkin yhteiskunnan olennaiseen etuun, kunhan kiinniottamisen perusteena olevat teot ja sen mahdolliset oikeudelliset seuraamukset otetaan nimenomaisesti ja yksityiskohtaisesti huomioon tätä käyttäytymistä koskevan kokonaisvaltaisen arvioinnin yhteydessä.
Oikeudenkäyntikulut
42 Pääasian asianosaisten osalta asian käsittely unionin tuomioistuimessa on välivaihe kansallisessa tuomioistuimessa vireillä olevan asian käsittelyssä, minkä vuoksi kansallisen tuomioistuimen asiana on päättää oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta. Oikeudenkäyntikuluja, jotka ovat aiheutuneet muille kuin näille asianosaisille huomautusten esittämisestä unionin tuomioistuimelle, ei voida määrätä korvattaviksi.
Näillä perusteilla unionin tuomioistuin (kymmenes jaosto) on ratkaissut asian seuraavasti:
Euroopan unionin kansalaisten ja heidän perheenjäsentensä oikeudesta liikkua ja oleskella vapaasti jäsenvaltioiden alueella, asetuksen (ETY) N:o 1612/68 muuttamisesta ja direktiivien 64/221/ETY, 68/360/ETY, 72/194/ETY, 73/148/ETY, 75/34/ETY, 75/35/ETY, 90/364/ETY, 90/365/ETY ja 93/96/ETY kumoamisesta 29.4.2004 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2004/38/EY 27 artiklan 1 ja 2 kohtaa
on tulkittava siten, että
ne eivät ole esteenä sille, että toimivaltainen kansallinen viranomainen ottaa asianomaisen henkilön kiinniottamisen huomioon arvioidessaan sitä, muodostaako kyseisen henkilön käyttäytyminen todellisen, välittömän ja riittävän vakavan uhan, joka vaikuttaa johonkin yhteiskunnan olennaiseen etuun, kunhan kiinniottamisen perusteena olevat teot ja sen mahdolliset oikeudelliset seuraamukset otetaan nimenomaisesti ja yksityiskohtaisesti huomioon tätä käyttäytymistä koskevan kokonaisvaltaisen arvioinnin yhteydessä.
Allekirjoitukset