SENTENCIA DEL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Tercera)
de 12 de septiembre de 2013 (*)
«Libertad de establecimiento – Libre prestación de servicios – Artículos 43 CE y 49 CE – Juegos de azar – Recogida de apuestas – Requisitos de autorización – Exigencia de una autorización de policía y de una concesión – Normativa nacional – Distancias mínimas obligatorias entre los puntos de recogida de apuestas – Actividades transfronterizas análogas a las que son objeto de la concesión – Prohibición – Reconocimiento mutuo de licencias en materia de juegos de azar»
En los asuntos acumulados C‑660/11 y C‑8/12,
que tienen por objeto sendas peticiones de decisión prejudicial planteadas, con arreglo al artículo 267 TFUE, por el Tribunale amministrativo regionale per la Toscana (Italia), mediante resoluciones de 5 de diciembre de 2011, recibidas en el Tribunal de Justicia, respectivamente, el 27 de diciembre de 2011 y el 2 de enero de 2012, en los procedimientos entre
Daniele Biasci,
Alessandro Pasquini,
Andrea Milianti,
Gabriele Maggini,
Elena Secenti,
Gabriele Livi
y
Ministero dell’Interno,
Questura di Livorno,
en presencia de:
SNAI – Sindacato Nazionale Agenzie Ippiche SpA (Asunto C‑660/11),
[y]
Cristian Rainone,
Orentino Viviani,
Miriam Befani
y
Ministero dell’Interno,
Questura di Prato,
Questura di Firenze,
en presencia de:
SNAI – Sindacato Nazionale Agenzie Ippiche SpA,
Stanley International Betting Ltd,
Stanleybet Malta ltd. (Asunto C‑8/12),
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Tercera),
integrado por el Sr. M. Ilešič, Presidente de Sala, y los Sres. E. Jarašiūnas y A. Ó Caoimh, la Sra. C. Toader (Ponente) y el Sr. C.G. Fernlund, Jueces;
Abogado General: Sr. P. Cruz Villalón;
Secretaria: Sra. L. Hewlett, administradora principal;
habiendo considerado los escritos obrantes en autos y celebrada la vista el 18 de abril de 2013;
consideradas las observaciones presentadas:
– en nombre de los Sres. Biasci, Pasquini, Milianti, Maggini y la Sra. Secenti, los Sres. Livi, Rainone, Viviani y la Sra. Befani, por los Sres. A. Dossena y F. Donati, avvocati;
– en nombre de SNAI – Sindacato Nazionale Agenzie Ippiche SpA, por el Sr. G. Viciconte y las Sras. C. Sambaldi y A. Fratini y el Sr. Filpo, avvocati;
– en nombre de Stanley International Betting Ltd, por la Sra. D. Agnello y los Sres. A. Piccinini y M. Mura, avvocati;
– en nombre de Stanleybet Malta ltd., por el Sr. R. Jacchia, la Sra. A. Terranova, el Sr. F. Ferraro, la Sra. D. Agnello y la Sra. A. Piccinini, avvocati;
– en nombre del Gobierno italiano, por la Sra. G. Palmieri, en calidad de agente, asistida por el Sr. S. Fiorentino, avvocato dello Stato, y el Sr. A. Bizzarai, esperto;
– en nombre del Gobierno belga, por las Sras. M. Jacobs y L. Van den Broeck, en calidad de agentes, asistidas por los Sres. P. Vlaemminck y R. Verbeke, advocaten;
– en nombre del Gobierno maltés, por la Sra. A. Buhagiar, en calidad de agente, asistida por la Sra. G. Kimberley, avukat;
– en nombre del Gobierno portugués, por el Sr. L. Inez Fernandes y las Sras. A.P. Barros y A. Silva Coelho, en calidad de agentes;
– en nombre de la Comisión Europea, por los Sres. E. Traversa, D. Nardi e I.V. Rogalski, en calidad de agentes;
vista la decisión adoptada por el Tribunal de Justicia, oído el Abogado General, de que el asunto sea juzgado sin conclusiones;
dicta la siguiente
Sentencia
1 Las peticiones de decisión prejudicial tienen por objeto la interpretación de los artículos 43 CE y 49 CE.
2 Tales peticiones se presentaron en el marco de litigios entre, por una parte, los Sres. Biasci, Pasquini, Milianti, Maggini y la Sra. Secenti así como el Sr. Livi, y el Ministero dell’Interno (Ministerio del Interior) y la Questura di Livorno (comisaría de policía de Livorno) (asunto C‑660/11) y, por otra parte, los Sres. Rainone y Viviani así como la Sra. Befani y el Ministero dell’Interno, la Questura di Prato (comisaría de policía de Prato) y la Questura di Firenze (comisaría de policía de Florencia) (asunto C‑8/12).
Marco jurídico
3 La normativa italiana establece, en esencia, que el ejercicio de las actividades de recogida y gestión de apuestas requiere la obtención de una concesión en licitación pública y de una autorización de policía. La infracción de tal normativa está sujeta a sanciones penales.
Concesiones
4 Hasta que en 2002 se modificó la legislación aplicable, las concesiones relativas a los juegos de azar no podían adjudicarse a operadores constituidos en forma de sociedades de capital cuyas acciones cotizaran en mercados regulados. En consecuencia, dichos operadores fueron excluidos de las licitaciones celebradas en 1999 para la adjudicación de concesiones. La ilegalidad de tal exclusión en virtud de los artículos 43 CE y 49 CE se declaró, en particular, en la sentencia de 6 de marzo de 2007, Placanica y otros (C‑338/04, C‑359/04 y C‑360/04, Rec. p. I‑1891).
5 El Decreto-ley nº 223, de 4 de julio de 2006, por el que se establecen disposiciones urgentes para la reactivación económica y social, para el control y la racionalización del gasto público, así como actuaciones en materia de ingresos fiscales y de lucha contra el fraude fiscal, convalidado por la Ley nº 248, de 4 de agosto de 2006 (GURI nº 18, de 11 de agosto de 2006; en lo sucesivo, «Decreto Bersani»), llevó a cabo una reforma del sector del juego en Italia con el fin de adaptarlo a las exigencias derivadas del Derecho de la Unión.
6 El artículo 38 del Decreto Bersani, titulado «Medidas de lucha contra el juego ilegal», en su apartado 1 dispone la adopción, antes del 31 de diciembre de 2006, de una serie de medidas «para combatir la difusión del juego irregular e ilegal y la evasión y el fraude fiscales en el sector del juego, así como para garantizar la protección de los jugadores».
7 El artículo 38, apartados 2 y 4, del Decreto Bersani establece las nuevas reglas para la distribución de los juegos de azar relativos, por un lado, a los eventos distintos de las carreras hípicas y, por otro, a las carreras hípicas. En particular:
– se dispone la apertura de al menos 7.000 nuevos puntos de venta para los juegos de azar relativos a los eventos distintos de las carreras hípicas y al menos 10.000 nuevos puntos de venta para los juegos de azar relativos a las carreras de caballos;
– el número máximo de puntos de venta por municipio se fijará en función del número de habitantes y teniendo en cuenta los puntos de venta a los que ya se adjudicó una concesión en la licitación de 1999;
– deberá respetarse una distancia mínima entre los nuevos puntos de venta y aquellos a los que ya se adjudicó una concesión en la licitación de 1999, y
– la Administración autónoma de los monopolios estatales (en lo sucesivo, «AAMS»), que actúa bajo la supervisión del Ministerio de Economía y Hacienda, se encargará de la «adopción de las medidas de protección» de los titulares de las concesiones adjudicadas en las licitaciones de 1999.
Autorizaciones de policía
8 El sistema de concesiones está estrechamente ligado a un sistema de autorizaciones de policía regulado por el Regio decreto n. 773 – Testo unico delle leggi di pubblica sicurezza (Real Decreto nº 773, texto refundido de las leyes sobre seguridad pública), de 18 de junio de 1931 (GURI nº 146, de 26 de junio de 1931), en su versión modificada por el artículo 37, apartado 4, de la Ley nº 388, de 23 de diciembre de 2000 (suplemento ordinario de la GURI nº 302, de 29 de diciembre de 2000) (en lo sucesivo, «Real Decreto»).
9 En virtud del artículo 88 de ese Real Decreto, la autorización de policía, que presupone una serie de controles sobre las cualidades personales y profesionales del solicitante, se expide exclusivamente, en los juegos de azar, a los titulares de una concesión. La normativa italiana además establece sanciones penales que pueden llegar hasta un año de reclusión para quien ofrezca al público juegos de azar sin concesión ni autorización de policía.
Procedimientos de licitación en aplicación del Decreto Bersani
10 Las disposiciones del Decreto Bersani se aplicaron mediante procedimientos de licitación convocados por la AAMS en 2006. La documentación de las licitaciones incluía, en particular, un pliego de condiciones que contenía ocho anexos y el modelo de contrato entre la AAMS y el adjudicatario de la concesión sobre juegos de azar relativos a los eventos distintos de las carreras hípicas (en lo sucesivo, «modelo de contrato»).
11 En virtud de la cláusula 23, apartado 3, del modelo de contrato, la AAMS declarará la extinción de la concesión cuando el concesionario comercialice, directa o indirectamente, en el territorio italiano o por medio de sitios telemáticos situados fuera del territorio nacional, juegos análogos a los juegos públicos o a otros juegos gestionados por la AAMS o juegos prohibidos por el ordenamiento jurídico italiano.
Litigios principales y cuestiones prejudiciales
12 Los demandantes en los litigios principales son gestores de «centros de transmisión de datos» (en lo sucesivo, «CTD») por cuenta de Goldbet Sportwetten GmbH (en lo sucesivo, «Goldbet»), sociedad austriaca titular de una licencia de bookmaker [corredor de apuestas] concedida por el Gobierno del Tirol.
13 Ante el Tribunale amministrativo regionale per la Toscana, los demandantes en los litigios principales señalaron que Goldbet es una sociedad con domicilio social en Innsbruck (Austria), que opera como corredor de apuestas autorizado en varios países del mundo y que está sujeta a rigurosos controles por parte de las autoridades competentes sobre el correcto desarrollo de esa actividad.
14 En cuanto a la relación entre Goldbet y los demandantes en los litigios principales, éstos señalaron que la organización de las apuestas compete en exclusiva a dicha sociedad. Así, tras haber recibido la propuesta de apuesta que le remite el CTD, Goldbet se reserva la facultad discrecional de aceptar o no la jugada, mientras que el titular del CTD se limita únicamente a poner en contacto al apostante con el corredor de apuestas extranjero. En consecuencia, el servicio que presta consiste exclusivamente en ofrecer al público de apostantes la conexión y la transmisión de datos con el fin de favorecer la presentación al corredor de apuestas de la propuesta de apuesta procedente de un apostante.
15 A pesar de que la actividad que desarrollan no puede calificarse de intermediación de apuestas, los demandantes en los litigios principales presentaron ante la autoridad competente solicitudes dirigidas a obtener la autorización de policía prevista en el artículo 88 del Real Decreto. Todas estas solicitudes fueron denegadas por razón de que Goldbet no era titular, en Italia, de la concesión expedida por la AAMS, que el artículo 88 del Real Decreto exige al objeto de que se expida la citada autorización.
16 Los demandantes en los litigios principales interpusieron recursos separados ante el órgano jurisdiccional remitente para obtener la anulación, previa suspensión de la ejecución, de las decisiones de denegación, invocando, en particular, la violación del principio de reconocimiento recíproco entre los Estados miembros. Según ellos, el ordenamiento jurídico italiano viola tal principio al denegar a las sociedades debidamente autorizadas en otros Estados miembros la autorización para operar más allá de las fronteras de estos últimos Estados.
17 En cuatro de los litigios principales, que han dado lugar al asunto C‑660/11, SNAI – Sindacato Nazionale Agenzie Ippiche SpA, en su condición de sociedad concesionaria del Estado para la recogida de apuestas y de juegos de azar públicos, así como de prestador de servicios telemáticos de alto contenido tecnológico para la recogida y la gestión de apuestas hípicas, deportivas y de quinielas, intervino en apoyo de las pretensiones de la parte demandada, el Ministero dell’Interno. Stanley International Betting Ltd y Stanleybet Malta ltd. también intervinieron en apoyo de las pretensiones de la parte demandada en los litigios que han dado lugar al asunto C‑8/12.
18 El órgano jurisdiccional remitente considera que el marco jurídico y fáctico de los litigios principales es sustancialmente idéntico al que dio lugar a la sentencia de 16 de febrero de 2012, Costa y Cifone (C‑72/10 y C‑77/10), de modo que las cuestiones que desea plantear al Tribunal de Justicia son esencialmente idénticas a las que la Corte suprema di cassazione ya había planteado en los asuntos que dieron lugar a dicha sentencia relativa a la compatibilidad con el Derecho de la Unión de una normativa nacional que persigue la protección de las concesiones realizadas antes de la modificación de la normativa. Además, desea interrogar al Tribunal de Justicia sobre la compatibilidad con el Derecho de la Unión del procedimiento de autorización de policía previsto en el artículo 88 del Real Decreto, así como de la no aplicación, en el Derecho italiano, del reconocimiento mutuo de las licencias en materia de juegos de azar.
19 En estas circunstancias, el Tribunale amministrativo regionale per la Toscana decidió suspender el procedimiento y plantear al Tribunal de Justicia las siguientes cuestiones prejudiciales:
«1) ¿Deben interpretarse los artículos 43 CE y 49 CE en el sentido de que se oponen, por definición, a una normativa nacional como la contenida en el artículo 88 del [Real Decreto], en virtud del cual “la licencia para la recogida de apuestas se expide exclusivamente a favor de los titulares de una concesión o de una autorización del Ministerio o de otra entidad facultada por la Ley para organizar y gestionar apuestas, así como a las personas en quienes hayan delegado el concesionario o el titular de la autorización en virtud de lo dispuesto en la propia concesión o autorización”, y en el artículo 2, apartado 2 ter, del Decreto‑ley nº 40, de 25 de marzo de 2010, convalidado mediante la Ley nº 73/2010, en virtud del cual “el artículo 88 del texto único de las leyes de seguridad pública, que comprenden el Real Decreto […], se interpreta en el sentido de que si la licencia prevista en dichos artículos se expide para establecimientos comerciales en los que se desarrolla la gestión y la recogida de apuestas públicas con premios en metálico, ha de entenderse eficaz únicamente en virtud de la expedición a los titulares de los citados establecimientos de la concesión especial para la gestión y la recogida de tales apuestas por el Ministerio de Economía y Hacienda – [AAMS]”?
2) ¿Deben interpretarse los artículos 43 CE y 49 CE en el sentido de que también se oponen, por definición, a una normativa nacional como la establecida en el artículo 38, apartado 2, del [Decreto Bersani] según el cual “El artículo 1, apartado 287, de la Ley nº 311, de 30 de diciembre de 2004 [(Ley financiera 2005)], se sustituye por el texto siguiente:
‘287. Mediante decisión del Ministerio de Economía y Hacienda – [AAMS] – se establecerán las nuevas modalidades de distribución de apuestas relativas a eventos distintos de las carreras hípicas, observando los siguientes criterios:
a) inclusión, entre las apuestas sobre eventos distintos de las carreras hípicas, de las apuestas mutuas y de cuota fija sobre los eventos distintos de las carreras hípicas, de quinielas sobre eventos deportivos, de la lotería denominada totip, de las apuestas hípicas previstas en el apartado 498 y de otras apuestas públicas distintas, basadas en eventos distintos de las carreras hípicas;
b) posibilidad de recogida de apuestas sobre eventos distintos de las carreras hípicas por operadores que desarrollen la actividad de recogida de apuestas en un Estado miembro de la Unión Europea, operadores de Estados miembros de la Asociación Europea de Libre Comercio y operadores de otros Estados, siempre que cumplan los requisitos de fiabilidad estipulados por la [AAMS];
c) gestión de la recogida de apuestas mediante puntos de venta que tengan como actividad principal la comercialización de productos de apuestas públicas y puntos de venta que tengan como actividad accesoria la comercialización de productos de apuestas públicas; la oferta de determinados tipos de apuestas podrá reservarse con carácter exclusivo a los puntos de venta que tengan como actividad principal la comercialización de productos de apuestas públicas;
d) previsión de la puesta en funcionamiento de al menos 7.000 nuevos puntos de venta, de los cuales al menos el 30 % tendrá como actividad principal la comercialización de productos de apuestas públicas;
e) determinación del número máximo de puntos de venta por municipio en proporción al número de habitantes y en función de los puntos de venta a los que ya se haya adjudicado una concesión;
f) ubicación de los puntos de venta que tengan como actividad principal la comercialización de productos de apuestas públicas en municipios con más de 200.000 habitantes a una distancia no inferior a 800 metros de los puntos de venta a los que ya se haya otorgado una concesión y en municipios con menos de 200.000 habitantes a una distancia no inferior a 1.600 metros de los puntos de venta a los que ya se haya adjudicado una concesión;
g) ubicación de los puntos de venta que tengan como actividad accesoria la comercialización de productos de apuestas públicas, en municipios con más de 200.000 habitantes, a una distancia no inferior a 400 metros de los puntos de venta a los que ya se haya adjudicado una concesión, y en los municipios con menos de 200.000 habitantes, a una distancia no inferior a 800 metros de los puntos de venta a los que ya se haya otorgado una concesión, sin perjuicio de los puntos de venta en los que, a fecha de 30 de junio de 2006, se efectúe la recogida de quinielas deportivas;
h) adjudicación de los puntos de venta previa tramitación de uno o varios procedimientos de licitación abiertos a todos los operadores, cuyo importe de partida para la adjudicación no puede ser inferior a veinticinco mil euros por cada punto de venta que tenga como actividad principal la comercialización de productos de apuestas públicas, y a siete mil quinientos euros por cada punto de venta que tenga como actividad accesoria la comercialización de productos de apuestas públicas;
i) posibilidad de recoger apuestas a distancia, incluidos los juegos de habilidad con premios en metálico, previo pago de un importe no inferior a doscientos mil euros;
[...]
l) se definirán las medidas de protección de los concesionarios de recogida de apuestas de cuota fija sobre eventos distintos de las carreras hípicas reguladas por el Reglamento mencionado en el Decreto del Ministerio de Economía y Hacienda nº 111, de 1 de marzo de 2006’”?
La cuestión relativa a la compatibilidad del artículo 38, apartado 2, [del Decreto Bersani], con los citados principios comunitarios tiene como objeto exclusivo las partes de dicha disposición en que: a) se prevé una orientación general de protección de las concesiones adjudicadas con anterioridad a la modificación del marco normativo; b) se introduce la obligación de apertura de nuevos puntos de venta a una determinada distancia de los ya asignados, que podría llevar, de hecho, a garantizar el mantenimiento de las posiciones comerciales ya existentes. La cuestión tiene asimismo por objeto la interpretación general del artículo 38, apartado 2, [del Decreto Bersani] realizada por la [AAMS], que prevé incluir en los contratos de concesión (cláusula 23, apartado 3) la cláusula de extinción antes mencionada en el supuesto de que el concesionario ejerza directa o indirectamente actividades transfronterizas de juego asimilables.
3) En caso de respuesta afirmativa, es decir, que las normas nacionales citadas en las cuestiones anteriores se consideren compatibles con la normativa comunitaria, ¿debe interpretarse el artículo 49 CE en el sentido de que, en el supuesto de restricción a la libre prestación de servicios impuesta por razones de interés general, debe comprobarse previamente si dicho interés general no ha sido ya tenido en cuenta de modo suficiente mediante las normas, los controles y los exámenes a los que está sujeto el prestador de servicios en el Estado en el que se halla establecido?
4) En caso de respuesta afirmativa, en los términos especificados en la anterior cuestión, ¿debe tener en cuenta el órgano jurisdiccional remitente, en el marco del análisis de la proporcionalidad de tal restricción, que las disposiciones aplicables en el Estado miembro en que se halla establecido el prestador de servicios prevén controles tanto o más rigurosos que los del Estado en que se realiza la prestación de servicios?»
Cuestiones prejudiciales
Sobre la primera cuestión prejudicial
20 Mediante su primera cuestión prejudicial, el órgano jurisdiccional remitente pregunta, en esencia, si los artículos 43 CE y 49 CE deben interpretarse en el sentido de que se oponen a una normativa nacional que impone, a las empresas que desean ejercer actividades vinculadas a los juegos de azar, la obligación de obtener una autorización de policía, además de una concesión otorgada por el Estado para ejercer tales actividades, y que limita la expedición de dicha autorización, en particular, a los solicitantes que ya tienen tal concesión.
21 El Tribunal de Justicia ya ha declarado que la normativa nacional controvertida en los litigios principales, en la medida en que prohíbe, bajo sanción penal, el ejercicio de actividades en el sector de los juegos de azar cuando no se dispone de una concesión o una autorización de policía expedida por el Estado, implica restricciones a la libertad de establecimiento y a la libre prestación de servicios (sentencia Placanica y otros, antes citada, apartado 42 y jurisprudencia citada).
22 Sin embargo, tales restricciones pueden admitirse en virtud de las excepciones expresamente previstas por los artículos 45 CE y 46 CE, aplicables también en materia de libre prestación de servicios con arreglo al artículo 55 CE, o justificarse por razones imperiosas de interés general, de conformidad con la jurisprudencia del Tribunal de Justicia (sentencia de 24 de enero de 2013, Stanleybet International y otros, C‑186/11 y C‑209/11, apartado 22 y jurisprudencia citada).
23 Ahora bien, por lo que respecta a la normativa nacional controvertida en los litigios principales, el Tribunal de Justicia ya ha declarado que sólo el objetivo de luchar contra la criminalidad vinculada a los juegos de azar puede justificar las restricciones a las libertades fundamentales que se desprenden de tal normativa, siempre y cuando tales restricciones respeten el principio de proporcionalidad y en la medida en que los medios utilizados para ello sean coherentes y sistemáticos (véanse, en este sentido, las sentencias antes citadas Placanica y otros, apartados 52 a 55, así como Costa y Cifone, apartados 61 a 63).
24 A este respecto, procede recordar que, conforme a la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, un sistema de concesiones puede constituir un mecanismo eficaz para controlar a los operadores que actúan en el sector de los juegos de azar al objeto de evitar la explotación de tales actividades con fines delictivos o fraudulentos (véase la sentencia Placanica y otros, antes citada, apartado 57).
25 Corresponderá, sin embargo, al órgano jurisdiccional remitente comprobar si el sistema de concesiones establecido por la normativa nacional, en la medida en que limita el número de operadores en el sector de los juegos de azar, responde verdaderamente al objetivo consistente en evitar la explotación de las actividades en dicho sector con fines delictivos o fraudulentos. Asimismo, corresponderá al órgano jurisdiccional remitente comprobar si tales restricciones cumplen los requisitos que se derivan de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia por lo que se refiere a su proporcionalidad (véase la sentencia Placanica y otros, antes citada, apartado 58).
26 Por lo que respecta a la exigencia de una autorización de policía en virtud de la cual los operadores que actúan en tal sector y sus locales se someten a un control inicial y a una vigilancia continua, el Tribunal de Justicia ya ha señalado que ésta contribuye claramente al objetivo de evitar que tales operadores se vean implicados en actividades delictivas o fraudulentas y es una medida totalmente proporcionada a dicho objetivo (véase, en este sentido, la sentencia Placanica y otros, antes citada, apartado 65).
27 De este modo, el hecho de que un operador deba disponer a la vez de una concesión y de una autorización de policía para poder acceder al mercado de que se trata, en sí mismo, no carece de proporción con el objetivo perseguido por el legislador nacional, a saber, la lucha contra la criminalidad vinculada a los juegos de azar.
28 Sin embargo, en la medida en que las autorizaciones de policía sólo se expiden a los titulares de una concesión, las irregularidades en el procedimiento para adjudicar estas últimas viciarían también el procedimiento de expedición de autorizaciones de policía. Por tanto, la falta de autorización de policía no puede reprocharse a quienes no pudieron obtener dichas autorizaciones debido a que su expedición presuponía la adjudicación de una concesión de la que, en contra del Derecho de la Unión, dichas personas no pudieron beneficiarse (véase la sentencia Placanica y otros, antes citada, apartado 67).
29 En consecuencia, procede responder a la primera cuestión prejudicial que los artículos 43 CE y 49 CE deben interpretarse en el sentido de que no se oponen a una normativa nacional que impone, a las sociedades que desean ejercer actividades vinculadas a los juegos de azar, la obligación de obtener una autorización de policía, además de una concesión adjudicada por el Estado para ejercer tales actividades, y que limita la expedición de dicha autorización, en particular, a los solicitantes que ya son titulares de tal concesión.
Sobre la segunda cuestión prejudicial
30 Mediante su segunda cuestión prejudicial, el órgano jurisdiccional remitente pregunta, en esencia, si los artículos 43 CE y 49 CE deben interpretarse en el sentido de que se oponen a una normativa nacional como el artículo 38, apartado 2, del Decreto Bersani y la cláusula 23, apartado 3, del modelo de contrato que, por una parte, protegen las posiciones comerciales adquiridas por los operadores existentes estableciendo, en particular, distancias mínimas entre los emplazamientos de los nuevos concesionarios y los de los operadores existentes y, por otra parte, establecen la extinción de la concesión para las actividades de recogida y gestión de apuestas en el caso de que el concesionario gestione de forma directa o indirecta actividades transfronterizas de juego análogas a las gestionadas por la AAMS o juegos de azar prohibidos por el ordenamiento jurídico nacional.
31 El contenido de esta cuestión es, en esencia, idéntico al de las cuestiones sobre las que el Tribunal de Justicia ya se pronunció en su sentencia Costa y Cifone, antes citada.
32 Por lo que respecta a la primera parte de esta cuestión, el Tribunal de Justicia declaró, en el apartado 66 de dicha sentencia, que los artículos 43 CE y 49 CE así como los principios de igualdad de trato y de efectividad deben interpretarse en el sentido de que se oponen a que un Estado miembro que, en violación del Derecho de la Unión, excluyó a una categoría de operadores de la adjudicación de concesiones para el ejercicio de una actividad económica, y que desea subsanar esa infracción sacando a concurso un número considerable de nuevas concesiones, proteja las posiciones comerciales adquiridas por los operadores existentes estableciendo, en particular, distancias mínimas entre los emplazamientos de los nuevos concesionarios y los de los operadores existentes.
33 Por lo que respecta a la segunda parte de esta misma cuestión, relativa a la cláusula 23, apartado 3, del modelo de contrato, el Tribunal de Justicia señaló, en los apartados 89 y 90 de dicha sentencia, que tal disposición no estaba formulada de manera clara, precisa e inequívoca y que, en tales circunstancias, no cabe reprochar a un operador haber renunciado a presentar una candidatura para una concesión, ante la falta de seguridad jurídica, mientras se mantuviera la incertidumbre sobre la conformidad del modo de funcionamiento de ese operador con las disposiciones del contrato que debía suscribirse en caso de adjudicación de una concesión.
34 Sin embargo, las partes en el procedimiento ante el Tribunal de Justicia disienten sobre si las situaciones controvertidas en los litigios principales son o no comparables con aquéllas de las que trae causa dicha sentencia y, en particular, sobre si las disposiciones nacionales declaradas incompatibles con el Derecho de la Unión por el Tribunal de Justicia afectaron a Goldbet y a los demandantes en los litigios principales.
35 Si bien el Tribunal de Justicia ya ha tenido ocasión de señalar que la situación de un gestor de CTD vinculado a Goldbet se inscribe en un marco jurídico y fáctico que, en lo sustancial, es idéntico a aquél del que trae causa la sentencia Costa y Cifone, antes citada (auto de 16 de febrero de 2012, Pulignani y otros, C‑413/10, apartado 3), para ello se basó en una comprobación efectuada por el órgano jurisdiccional remitente en el asunto en que se dictó dicho auto. De este modo, por lo que respecta a los presentes asuntos, corresponde al órgano jurisdiccional remitente apreciar el marco fáctico y las consecuencias que para él se derivan de la sentencia Costa y Cifone, antes citada.
36 Si dicho órgano jurisdiccional comprueba que, en el caso de autos, antes de que a Goldbet se le privara de sus derechos participó en procedimientos de adjudicación de concesiones y recibió concesiones a través de una sociedad italiana que controlaba, deberá apreciar si tal hecho no tiene como consecuencia que Goldbet deba ser considerada como uno de los operadores existentes a los que, en realidad, habían beneficiado las normas de distancias mínimas que debían respetar los puntos de recogida de apuestas y que únicamente afectaban a los emplazamientos de los nuevos concesionarios. En cambio, si el órgano jurisdiccional remitente concluye que Goldbet no participó en tales procedimientos, deberá verificar, en particular, si dicho operador renunció a presentar su candidatura para una concesión por la falta de seguridad jurídica que se desprende de la cláusula 23, apartado 3, del modelo de contrato.
37 Por otra parte, si dicho órgano jurisdiccional comprueba que Goldbet fue privada de sus derechos en aplicación de dicha cláusula, deberá determinar si ello se debió a que Goldbet ofrecía juegos no autorizados o bien al mero hecho de que ejerce actividades transfronterizas. Por lo que respecta a esta última hipótesis, debe precisarse que los artículos 43 CE y 49 CE se oponen a una normativa nacional que impide de hecho toda actividad transfronteriza en el sector del juego, con independencia de la forma en que dicha actividad se lleve a cabo y, en particular, en los casos en que sea posible un contacto directo entre el consumidor y el operador, y en que los intermediarios de la empresa presentes en el territorio nacional pueden estar sujetos a un control físico con fines de policía.
38 A la vista de todas las consideraciones anteriores, procede responder a la segunda cuestión prejudicial que:
– Los artículos 43 CE y 49 CE y los principios de igualdad de trato y de efectividad deben interpretarse en el sentido de que se oponen a que un Estado miembro que, en infracción del Derecho de la Unión, excluyó a una categoría de operadores de la adjudicación de concesiones para el ejercicio de una actividad económica, y que trata de subsanar esa infracción sacando a concurso un número considerable de nuevas concesiones, proteja las posiciones comerciales adquiridas por los operadores existentes estableciendo, en particular, distancias mínimas entre los emplazamientos de los nuevos concesionarios y los de los operadores existentes.
– De los artículos 43 CE y 49 CE, del principio de igualdad de trato, de la obligación de transparencia y del principio de seguridad jurídica se desprende que los requisitos y modalidades de una licitación como la controvertida en los litigios principales y, en particular, las disposiciones que establecen la extinción de concesiones adjudicadas al término de dicha licitación, como las que figuran en la cláusula 23, apartado 3, del modelo de contrato, deben formularse de manera clara, precisa e inequívoca, extremo que corresponde comprobar al órgano jurisdiccional remitente.
– Los artículos 43 CE y 49 CE deben interpretarse en el sentido de que se oponen a una normativa nacional que impide de hecho toda actividad transfronteriza en el sector del juego, con independencia de la forma en que dicha actividad se lleve a cabo y, en particular, en los casos en que tenga lugar un contacto directo entre el consumidor y el operador y en que los intermediarios de la empresa presentes en el territorio nacional pueden estar sujetos a un control físico con fines de policía. Corresponde al órgano jurisdiccional remitente verificar si ello es así por lo que respecta a la cláusula 23, apartado 3, del modelo de contrato.
Sobre la tercera cuestión prejudicial
39 Mediante su tercera cuestión prejudicial, el órgano jurisdiccional remitente pregunta, en esencia, si los artículos 43 CE y 49 CE deben interpretarse en el sentido de que, en el estado actual del Derecho de la Unión, el hecho de que un operador disponga, en el Estado miembro en el que está establecido, de una autorización para ofrecer juegos de azar impide que otro Estado miembro supedite la posibilidad de que dicho operador ofrezca estos servicios a los consumidores residentes en su territorio a la obtención de una autorización expedida por sus propias autoridades.
40 A este respecto, el Tribunal de Justicia ya ha declarado que, habida cuenta del amplio margen de apreciación de que gozan los Estados miembros en cuanto a los objetivos que pretenden alcanzar y el nivel de protección de los consumidores perseguido, y de la inexistencia de armonización en materia de juegos de azar, en el estado actual del Derecho de la Unión no existe ninguna obligación de reconocimiento mutuo de las autorizaciones expedidas por los diversos Estados miembros (véanse, en este sentido, las sentencias de 8 de septiembre de 2010, Stoß y otros, C‑316/07, C‑358/07 a C‑360/07, C‑409/07 y C‑410/07, Rec. p. I‑8069, apartado 112, y de 15 de septiembre de 2011, Dickinger y Ömer, C‑347/09, Rec. p. I‑8185, apartados 96 y 99).
41 Por consiguiente, cada Estado miembro puede supeditar la posibilidad de que cualquier operador ofrezca juegos de azar a los consumidores residentes en su territorio a la obtención de una autorización expedida por sus autoridades competentes, sin que se oponga a ello el hecho de que un operador concreto cuente ya con una autorización concedida en otro Estado miembro (véase la sentencia Stoß y otros, antes citada, apartado 113).
42 En efecto, los distintos Estados miembros no disponen necesariamente de los mismos medios para controlar los juegos de azar y no toman necesariamente las mismas decisiones a este respecto. El hecho de que en un Estado miembro determinado pueda alcanzarse un nivel particular de protección de los consumidores gracias a la aplicación de técnicas sofisticadas de control y supervisión no permite concluir que el mismo grado de protección puede conseguirse en otros Estados miembros que no dispongan de dichos medios técnicos o no hayan tomado las mismas decisiones. Además, un Estado miembro puede verse obligado, legítimamente, a querer supervisar una actividad económica que se desarrolla en su territorio, lo que sería imposible si tuviera que fiarse de los controles efectuados por las autoridades de otro Estado miembro mediante sistemas reguladores que él mismo no controla (véase, en este sentido, la sentencia Dickinger y Ömer, antes citada, apartado 98).
43 De ello se deduce que procede responder a la tercera cuestión prejudicial que los artículos 43 CE y 49 CE deben interpretarse en el sentido de que, en el estado actual del Derecho de la Unión, el hecho de que un operador disponga, en el Estado miembro en el que está establecido, de una autorización para ofrecer juegos de azar no impide que otro Estado miembro supedite, dentro del respeto de las exigencias impuestas por el Derecho de la Unión, la posibilidad de que dicho operador ofrezca estos servicios a los consumidores residentes en su territorio a la obtención de una autorización expedida por sus propias autoridades.
Sobre la cuarta cuestión prejudicial
44 Habida cuenta de la respuesta dada a la tercera cuestión prejudicial, no procede responder a la cuarta cuestión planteada por el órgano jurisdiccional remitente.
Costas
45 Dado que el procedimiento tiene, para las partes de los litigios principales, el carácter de un incidente promovido ante el órgano jurisdiccional remitente, corresponde a éste resolver sobre las costas. Los gastos efectuados por quienes, no siendo partes de los litigios principales, han presentado observaciones ante el Tribunal de Justicia no pueden ser objeto de reembolso.
En virtud de todo lo expuesto, el Tribunal de Justicia (Sala Tercera) declara:
1) Los artículos 43 CE y 49 CE deben interpretarse en el sentido de que no se oponen a una normativa nacional que impone, a las sociedades que desean ejercer actividades vinculadas a los juegos de azar, la obligación de obtener una autorización de policía, además de una concesión adjudicada por el Estado para ejercer tales actividades, y que limita la expedición de dicha autorización, en particular, a los solicitantes que ya son titulares de tal concesión.
2) Los artículos 43 CE y 49 CE así como los principios de igualdad de trato y de efectividad deben interpretarse en el sentido de que se oponen a que un Estado miembro que, en violación del Derecho de la Unión, excluyó a una categoría de operadores de la adjudicación de concesiones para el ejercicio de una actividad económica, y que trata de subsanar esa infracción sacando a concurso un número considerable de nuevas concesiones, proteja las posiciones comerciales adquiridas por los operadores existentes estableciendo, en particular, distancias mínimas entre los emplazamientos de los nuevos concesionarios y los de los operadores existentes.
De los artículos 43 CE y 49 CE, del principio de igualdad de trato, de la obligación de transparencia y del principio de seguridad jurídica se desprende que los requisitos y modalidades de una licitación como la controvertida en los litigios principales y, en particular, las disposiciones que establecen la extinción de concesiones adjudicadas al término de dicha licitación, como las que figuran en la cláusula 23, apartado 3, del modelo de contrato entre la Administración autónoma de los monopolios estatales y el adjudicatario de la concesión sobre los juegos de azar relativos a los eventos distintos de las carreras hípicas deben formularse de manera clara, precisa e inequívoca, extremo que corresponde comprobar al órgano jurisdiccional remitente.
Los artículos 43 CE y 49 CE deben interpretarse en el sentido de que se oponen a una normativa nacional que impide de hecho toda actividad transfronteriza en el sector del juego, con independencia de la forma en que dicha actividad se lleve a cabo y, en particular, en los casos en que tenga lugar un contacto directo entre el consumidor y el operador, y en que los intermediarios de la empresa presentes en el territorio nacional pueden estar sujetos a un control físico con fines de policía. Corresponde al órgano jurisdiccional remitente verificar si ello es así por lo que respecta a la cláusula 23, apartado 3, de dicho modelo de contrato.
3) Los artículos 43 CE y 49 CE deben interpretarse en el sentido de que, en el estado actual del Derecho de la Unión, el hecho de que un operador disponga, en el Estado miembro en el que está establecido, de una autorización para ofrecer juegos de azar no impide que otro Estado miembro supedite, dentro del respeto de las exigencias impuestas por el Derecho de la Unión, la posibilidad de que dicho operador ofrezca estos servicios a los consumidores residentes en su territorio a la obtención de una autorización expedida por sus propias autoridades.
Firmas