SENTENCIA DEL TRIBUNAL DE PRIMERA INSTANCIA
(Sala Primera ampliada)
de 5 de noviembre de 1997(1)
[234s«Ayudas de Estado - Ayudas de reestructuración - Decisión de la Comisión -
Anulación - Admisibilidad»[s
En el asunto T-149/95,
Établissements J. Richard Ducros, sociedad francesa con domicilio social en París,
representada por Me Philippe Genin, Abogado de Lyon, que designa como
domicilio en Luxemburgo el despacho de Me Aloyse May, 31, Grand-rue,
parte demandante,
contra
Comisión de las Comunidades Europeas, representada inicialmente por el Sr.
Jean-Paul Keppenne y posteriormente por el Sr. Xavier Lewis, miembros del
Servicio Jurídico, en calidad de Agentes, que designa como domicilio en
Luxemburgo el despacho del Sr. Carlos Gómez de la Cruz, miembro del Servicio
Jurídico, Centre Wagner, Kirchberg,
parte demandada,
apoyada por
CMF SpA,sociedad italiana, y CMF Sud SpA, sociedad italiana en liquidación,
ambas con domicilio social en Pignatero Maggiore (Italia), representadas por los
Sres. Mario Siragusa, Abogado de Roma, y Giuseppe Scassellati-Sforzolini,
Abogado de Bolonia, que designan como domicilio en Luxemburgo el despacho de
Mes Elvinger, Hoss y Prussen, 2, place Winston Churchill,
partes coadyuvantes,
que tiene por objeto la anulación de la Decisión que se transcribe en la
Comunicación 95/C 120/03 de la Comisión, con arreglo al apartado 2 del artículo
93 del Tratado, dirigida a los demás Estados miembros y terceros interesados,
relativa a la ayuda concedida por Italia a CMF Sud SpA y CMF SpA [ayudas de
Estado C 6/92 (ex NN 149/91)] (DO 1995, C 120, p. 4),
EL TRIBUNAL DE PRIMERA INSTANCIA
DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS (Sala Primera ampliada),
integrado por el Sr A. Saggio, Presidente; los Sres. C.P. Briët y A. Kalogeropoulos,
la Sra. V. Tiili y el Sr. R.M. Moura Ramos, Jueces;
Secretaria: Sra. B. Pastor, administradora principal;
vistos los escritos obrantes en autos y celebrada la vista el 22 de abril de 1997;
dicta la siguiente
Sentencia
Hechos
- CMF Sud SpA (en lo sucesivo, «CMF Sud»), que resultaba de la fusión en 1986
de dos filiales al 100 % de dos sociedades holding del sector público italiano, tenía
como actividad principal la producción de estructuras metálicas.
- En el marco de la reestructuración de estos holdings, se constituyó en octubre de
1992 una nueva sociedad, CMF SpA (en lo sucesivo, «CMF»). Esta compró la
línea de actividad principal de CMF Sud, la cual, después, fue declarada en
liquidación.
- La demandante es una sociedad francesa que ejerce su actividad en el sector de
las obras públicas y de la construcción metálica.
- En 1990, la demandante y CMF Sud participaron en una licitación en el marco de
un contrato público relativo a la ampliación del terminal aéreo del aeropuerto de
Marsella Provenza (Francia). Por decisión de 4 de septiembre de 1990, dicho
contrato fue adjudicado a CMF Sud.
- Por estimar que las condiciones propuestas por CMF Sud en su oferta para el
referido contrato sólo habían sido posibles gracias a las subvenciones que había
obtenido dicha sociedad, la demandante presentó una denuncia ante la Comisión.
- Mediante Decisión de 11 de marzo de 1992, la Comisión inició el procedimiento
previsto en el apartado 2 del artículo 93 del Tratado CE contra la República
Italiana en relación con una aportación pública de capital en favor de CMF Sud
destinada a compensar las pérdidas de explotación sufridas por ésta en 1989 y 1990
(Comunicación 92/C 122/04; DO C 122, p. 6; en lo sucesivo, «Decisión de 11 de
marzo de 1992»). Mediante Decisión de 16 de septiembre de 1992, la Comisión
decidió ampliar el procedimiento para abarcar nuevas aportaciones públicas de
capital (Comunicación 92/C 279/11; DO C 279, p. 13). El 22 de septiembre de
1993, decidió ampliar de nuevo el procedimiento, para abarcar la concesión, por
parte del Estado italiano, de un aval que cubría la totalidad de las deudas de CMF
Sud durante su liquidación voluntaria, los posibles elementos de ayuda que pudiera
implicar la venta a CMF de la línea de la actividad principal de CMF Sud y la
aportación del capital de lanzamiento a la nueva sociedad (Comunicación
93/C 282/04; DO C 282, p. 5).
- En las Decisiones mencionadas, la Comisión consideró fundamentalmente que los
aumentos sucesivos del capital de CMF Sud, los avales concedidos a ésta y la
aportación de un capital de lanzamiento a CMF eran ayudas de Estado, ya que
esas inversiones no correspondían al comportamiento de un inversor privado en
economía de mercado. La Comisión consideró, en particular, que, al proceder a los
aumentos de capital, los suscriptores no habían decidido simultáneamente tomar
las medidas necesarias, en forma de un amplio programa de reestructuración que
habría podido considerarse aceptable desde el punto de vista del interés común,
para remediar las dificultades financieras de los beneficiarios. En tales
circunstancias, estimó que se trataba de ayudas de funcionamiento en favor de
CMF Sud y de CMF.
- En el marco de la apertura y de las subsiguientes ampliaciones del procedimiento,
la Comisión señaló que la distorsión de la competencia creada por la ayuda de
funcionamiento en los sectores de la construcción y de la ingeniería era
especialmente grave teniendo en cuenta las características propias de estos
sectores. No obstante, la Comisión indicó que no se oponía a la concesión de
ayudas de esa naturaleza a efectos de la reestructuración de sociedades en crisis,
siempre y cuando se respetaran determinados requisitos estrictos.
- La demandante fue la única empresa competidora que intervino durante el
procedimiento.
- El 16 de mayo de 1995, se publicó en el Diario Oficial de las Comunidades
Europeas la Comunicación 95/C 120/03 de la Comisión con arreglo al apartado 2
del artículo 93 del Tratado CE a los demás Estados miembros y terceros
interesados, relativa a la ayuda concedida por Italia a CMF Sud SpA y CMF SpA
[ayudas de Estado C 6/92 (ex NN 149/91)] (DO C 120, p. 4). En dicha
Comunicación, la Comisión indicó que había decidido archivar el procedimiento
iniciado con arreglo al apartado 2 del artículo 93 del Tratado y autorizar las ayudas
de que se trata, con arreglo a la letra c) del apartado 3 del artículo 92 del Tratado
(en lo sucesivo, «Decisión impugnada»).
- La Comisión explicó que, tras evaluar las informaciones facilitadas por las
autoridades italianas, por los beneficiarios de las ayudas y por sus accionistas, y
habida cuenta de los compromisos que habían contraído con la Comisión, había
considerado que las ayudas a CMF Sud y a CMF cubiertas por el procedimiento
de aplicación del apartado 2 del artículo 93 del Tratado eran conformes a los
principios de compatibilidad enunciados en las «directrices comunitarias sobre
ayudas de Estado de salvamento y de reestructuración de empresas en crisis» que
habían sido objeto de su Comunicación 94/C 368/05 (DO 1994, C 368, p. 12; en lo
sucesivo, «directrices»).
- Señaló, a este respecto, que dichas ayudas forman parte de un plan
razonablemente viable, coherente y de gran envergadura cuyo objetivo es
restablecer la viabilidad a largo plazo de las empresas afectadas. Además, las
ayudas concedidas a CMF Sud van acompañadas de una contrapartida industrial
aceptable, en forma de la retirada total de las capacidades existentes del mercado
de que se trata. Por otra parte, permiten liquidar las actividades de la sociedad en
las mejores condiciones, sin provocar otros efectos nefastos sobre la competencia
en el sector.
- La Comisión indicó que, para autorizar las ayudas, había tenido especialmente en
cuenta los siguientes compromisos de las autoridades italianas:
- CMF sería privatizada a más tardar el 30 de junio de 1995;
- dos de las cadenas de producción de CMF, con capacidades de producción
de 10.000 y de 12.000 toneladas anuales, serían vendidas en mercados que
no estén en competencia con la Comunidad Europea o desechadas a más
tardar el 30 de junio de 1995;
- en el marco del proceso de liquidación de CMF Sud, sus activos se
venderían a sociedades en sectores distintos de aquellos en los que ella
ejercía sus actividades, a más tardar el 31 de diciembre de 1996.
Procedimiento y pretensiones de las partes
- Mediante demanda presentada en la Secretaría del Tribunal de Primera Instancia
el 14 de julio de 1995, la demandante interpuso el presente recurso.
- Mediante escrito presentado en la Secretaría el 27 de noviembre de 1995, CMF
Sud y CMF solicitaron que se admitiera su intervención en apoyo de las
pretensiones de la Comisión. Mediante auto de 31 de enero de 1996, esta demanda
de intervención fue estimada.
- La fase escrita concluyó el 23 de mayo de 1996 con la presentación de las
observaciones de la Comisión sobre el escrito de intervención.
- En la vista de 22 de abril de 1997, se pidió a las partes que se pronunciaran sobre
la existencia de relaciones de competencia entre la demandante y CMF y sobre la
situación actual de ésta.
- La parte demandante solicita al Tribunal de Primera Instancia que:
- Acuerde la admisión del recurso y anule la Decisión impugnada.
- Condene en costas a la Comisión.
- La Comisión solicita al Tribunal de Primera Instancia que:
- Declare la inadmisibilidad del recurso o lo desestime por infundado.
- Condene en costas a la demandante.
- Las partes coadyuvantes solicitan al Tribunal de Primera Instancia que:
- Declare la inadmisibilidad del recurso o lo desestime por infundado.
- Condene a la demandante al pago de las costas, incluidas las de las partes
coadyuvantes.
Sobre la admisibilidad
Alegaciones de las partes
- La Comisión, apoyada por las partes coadyuvantes, mantiene que, aun cuando la
demandante originó la apertura del procedimiento previsto en el apartado 2 del
artículo 93 del Tratado y participó en él, no reúne los requisitos exigidos por la
jurisprudencia para ser afectada directa e individualmente por la Decisión
impugnada. En efecto, no ha demostrado que su posición resultase esencialmente
afectada por la medida en cuestión (sentencia del Tribunal de Justicia de 28 de
enero de 1986, Cofaz y otros/Comisión, 169/84, Rec. p. 391; en lo sucesivo,
«sentencia Cofaz»; sentencias del Tribunal de Primera Instancia de 27 de abril de
1995, ASPEC y otros/Comisión, T-435/93, Rec. p. II-1281; en lo sucesivo,
«sentencia ASPEC», y de 6 de julio de 1995, AITEC y otros/Comisión, asuntos
acumulados T-447/93, T-448/93 y T-449/93, Rec. p. II-1971; en lo sucesivo,
«sentencia AITEC»).
- Para la Comisión, la demandante no ha demostrado la existencia de una relación
de causalidad entre las ayudas pagadas a CMF Sud y a CMF, por un lado, y su
exclusión del contrato público relativo al aeropuerto de Marsella, por otro lado. El
estudio de las ofertas hechas en el marco de este contrato muestra, además, que
otros dos licitadores hicieron también propuestas consideradas más interesantes
que la de la demandante.
- Según la Comisión, la demandante no ha aportado la prueba de que las ayudas de
que se trata influyeron en su posición en el mercado. Ahora bien, de la
jurisprudencia resulta que el hecho de que un acto pueda influir en las relaciones
de competencia existentes no basta para que un operador económico que sea
competidor del beneficiario de ese acto pueda considerarse directa e
individualmente afectado por este último (sentencia del Tribunal de Justicia de 10
de diciembre de 1969, Eridania y otros/Comisión, asuntos acumulados 10/68 y
18/68, Rec. p. 459; en lo sucesivo, «sentencia Eridania»).
- La Comisión, apoyada por las partes coadyuvantes, afirma que el hecho de que
CMF haya podido mantenerse en el mercado como competidor de la demandante
no basta para hacer que el recurso de ésta sea admisible, tanto más cuanto que la
Decisión impugnada dio lugar al cierre de las líneas de producción de CMF que
estaban en competencia directa con las actividades de la demandante.
- Las partes coadyuvantes estiman que, en contra de lo que exige la sentencia Cofaz,
la demandante no desempeñó un papel determinante en el desarrollo del
procedimiento administrativo, en la medida en que la Decisión impugnada afirma
que el único competidor que participó en dicho procedimiento (es decir, la
demandante) se limitó a facilitar documentos contables públicamente disponibles.
- Las partes coadyuvantes mantienen también que, en contra de lo que exige la
sentencia ASPEC, la demandante no ha demostrado que pertenecía a un círculo
restringido de competidores, o que la ayuda de que se trata diera lugar a un
aumento de capacidad en un mercado que ya adolecía de exceso de ella. Por tanto,
los requisitos de la sentencia ASPEC no se reúnen en el presente asunto y el
recurso es inadmisible. Además, la intervención financiera del Estado italiano,
decidida en mayo de 1991, sirvió para cubrir sólo las pérdidas del ejercicio 1990 y
no, como se afirma en la Decisión impugnada, también las del ejercicio 1989. Dado
que el contrato objeto de litigio tuvo lugar en 1990, esa ayuda no pudo haber
influido en la participación de CMF Sud en dicho contrato.
- En último lugar, las partes coadyuvantes invocan un motivo de inadmisibilidad
suplementario, basado en la incompetencia del Tribunal de Primera Instancia.
Reconocen que dicho motivo no fue formulado por la Comisión, pero mantienen
que, al ser de orden público, puede ser planteado de oficio por el Tribunal de
Primera Instancia. En efecto, los motivos invocados por la demandante se refieren,fundamentalmente, a la legalidad de la adjudicación de un contrato público en
Marsella. Pues bien, los Tribunales franceses, con pleno conocimiento de causa y
disponiendo de todas las competencias de instrucción necesarias, ya desestimaron
los motivos invocados en el presente recurso. Por tanto, el recurso no se refiere,
de conformidad con el artículo 173 del Tratado, a la anulación de un acto de una
Institución comunitaria y, en consecuencia, el Tribunal de Primera Instancia es
incompetente para conocer de él.
- La demandante, por su parte, mantiene que satisface los criterios sentados por la
sentencia Cofaz. Recuerda que ella originó el procedimiento administrativo y
afirma que el hecho de que la Decisión impugnada admita que CMF sea
privatizada sin devolver las ayudas recibidas afecta a su posición en el mercado.
Teniendo en cuenta el volumen de las pérdidas sufridas por CMF Sud y CMF
desde 1989, estas empresas no habrían podido proseguir su actividad sin su
«adquisición por el Estado».
- Afirma también que los precios ofrecidos por CMF Sud en el marco del contrato
relativo al aeropuerto de Marsella suponen, en realidad, una venta a pérdida que
sólo las ayudas estatales hicieron posible. La cuota de CMF Sud y de CMF en el
mercado comunitario es importante, como lo demuestra la obtención de varios
contratos en Francia, Dinamarca y Portugal, y las ayudas de que se trata
permitieron a estas empresas practicar precios de dumping con respecto a los de
sus competidores.
Apreciación del Tribunal de Primera Instancia
- En contra de lo que pretenden las partes coadyuvantes, la competencia del
Tribunal de Primera Instancia no puede ponerse en duda en el presente asunto.
A este respecto, basta con recordar que las pretensiones del recurso se refieren
claramente a la anulación de una Decisión de la Comisión cuyo control incumbe
al Tribunal de Primera Instancia. Por tanto, el hecho de que los motivos invocados
en apoyo de dichas pretensiones hayan podido ya ser utilizados y desestimados en
un procedimiento nacional no puede cuestionar dicha competencia.
- Del párrafo cuarto del artículo 173 del Tratado resulta que los sujetos distintos de
los destinatarios de una Decisión sólo pueden impugnar ésta si les afecta directa
e individualmente. Dado que la Decisión impugnada fue dirigida al Gobierno
italiano, procede comprobar si se reúnen tales requisitos en el caso de la
demandante.
- En lo que respecta a la cuestión de si la demandante resulta directamente afectada,
el Tribunal de Primera Instancia estima que, como la Decisión impugnada declara
compatibles con el mercado común ciertas ayudas ya concedidas, produce sus
efectos directamente frente a la demandante (sentencia AITEC, apartado 41).
- En cuanto a la cuestión de si la demandante está afectada individualmente, es
jurisprudencia reiterada que una decisión afecta individualmente a las personas
físicas o jurídicas cuando les atañe debido a ciertas cualidades que les son propias
o a una situación de hecho que las caracteriza en relación con cualquier otra
persona (sentencias del Tribunal de Justicia de 15 de septiembre de 1963,
Plaumann/Comisión, 25/62, Rec. pp. 197 y ss., especialmente p. 223, y del Tribunal
de Primera Instancia de 22 de octubre de 1996, Skibsværftsforeningen y
otros/Comisión, T-266/94, Rec. p. II-1395, apartado 44).
- Especialmente en el ámbito del control de las ayudas de Estado, resulta de la
jurisprudencia que una Decisión por la que se concluye un procedimiento iniciado
con arreglo al apartado 2 del artículo 93 del Tratado afecta individualmente a las
empresas que fueron autoras de la denuncia que dio lugar a la apertura del
procedimiento, cuyas observaciones fueron oídas y que determinaron el curso de
dicho procedimiento, si, no obstante, su posición en el mercado ha sido
sustancialmente afectada por la ayuda objeto de la Decisión impugnada (sentencia
Cofaz, apartados 24 y 25). Sin embargo, de ello no se deduce que una empresa no
pueda demostrar de otro modo, alegando circunstancias específicas que la
individualicen de manera análoga a la del destinatario, que está individualmente
afectada (sentencia ASPEC, apartado 64).
- En el presente asunto, el Tribunal de Primera Instancia señala en primer lugar que,
como la Comisión ha reconocido, la demandante fue la autora de la denuncia y fue
la única empresa que participó en el procedimiento además de los beneficiarios de
las ayudas, presentando observaciones el 15 de julio de 1992 y, después de la
primera ampliación del procedimiento, el 8 de diciembre de 1992. Además, dichas
observaciones fueron transmitidas a las autoridades italianas, que las comentaron
(véase también la Decisión impugnada, pp. 5 y 6, y la Decisión de 11 de marzo de
1992, p. 6).
- A este respecto, la alegación de las partes coadyuvantes, basada en la naturaleza
pública de los documentos contables facilitados por la demandante durante el
procedimiento, carece de fundamento, ya que precisamente basándose en tales
elementos de información, que figuran, al revés de lo que ocurre con los
documentos internos de la Administración nacional que concede la ayuda y los de
la empresa beneficiaria, entre los documentos a los que pueden tener acceso
empresas competentes, la demandante pudo hacer valer su posición durante el
procedimiento ante la Comisión. El hecho de que la Comisión se haya visto, en dos
ocasiones, obligada a ampliar el objeto del procedimiento muestra, además, las
dificultades que presentaba el esclarecimiento de la situación de las empresas
beneficiarias de las ayudas.
- Por lo que respecta, en segundo lugar, a la cuestión de si resulta afectada la
posición de la demandante en el mercado, el Tribunal de Primera Instancia estima
que obran en autos varios elementos que muestran que la demandante resulta
individualmente afectada por el acto impugnado. Debe señalarse, antes que nada,
que, en la Decisión impugnada, la Comisión calificó a la demandante de
competidora de CMF Sud.
- A continuación, procede señalar que del conjunto de los autos resulta que el sector
de la construcción y de la ingeniería se caracteriza por la organización a escala
europea de licitaciones -en las que el precio ofrecido es el principal criterio de
selección- que llevan, en su caso, a que una sociedad obtenga un contrato público
como el que originó la denuncia, siendo, por tanto, difícil de determinar las cuotas
de mercado de las empresas de que se trate.
- El Tribunal de Primera Instancia indica además que la demandante, al pedírsele
en la vista que precisara los datos que permiten demostrar la existencia de una
relación de competencia con CMF, señaló que el sector de las construcciones
metálicas comprende, en Europa, un número limitado de empresas en actividad.
Aun reconociendo que, después de que licitó en el marco del contrato público
relativo al aeropuerto de Marsella, ya no participó en otras licitaciones con CMF,
la demandante precisó también que el contrato público en cuestión tenía para ella
gran importancia, ya que representaba una parte considerable de su volumen de
negocios anual. En tales circunstancias, el Tribunal de Primera Instancia estima que
esa relación de competencia no podía equipararse, por su intensidad, a la situación
evocada en la sentencia Eridania (apartado 23 supra).
- En cambio, ni la demandada ni las partes coadyuvantes han podido precisar sus
afirmaciones sobre el hecho de que, habida cuenta de los requisitos que
acompañan a la Decisión impugnada, CMF ya no es una competidora de la
demandante. Aunque se han cerrado líneas de producción, esta empresa sigue
activa en ciertos ámbitos de la construcción metálica y, por tanto, no se puede
excluir que, en contra de lo que alegan la Comisión y las partes coadyuvantes, la
demandante sigue en competencia con CMF.
- En lo que respecta a la alegación relativa a que la demandante sólo fue clasificada
en cuarta posición al ser adjudicado el contrato público referente al aeropuerto de
Marsella, el Tribunal de Primera Instancia recuerda que el objeto del presente
recurso es la Decisión de la Comisión de concluir un procedimiento con arreglo al
apartado 2 del artículo 93 del Tratado. Al no cuestionarse la participación de la
demandante y de una de las empresas beneficiarias de la ayuda en el mismo
contrato público, la clasificación obtenida por la demandante en ese marco no
puede cuestionar el hecho de que la Decisión impugnada afectase sustancialmente
a su posición en el mercado. En efecto, el recurso no se refiere a la legalidad de
dicho contrato y la clasificación de la demandante sólo podría tener importancia
eventualmente en el marco de tal control, del que no se trata en el presente
asunto.
- A la luz de todos estos elementos, el Tribunal de Primera Instancia estima que la
parte demandante se encuentra en una situación de competencia con las empresas
beneficiarias de las ayudas que puede hacer que sea individualmente afectada por
la Decisión que declara la compatibilidad de dichas ayudas con el mercado común
(véase la sentencia Skibsværftsforeningen y otros/Comisión, antes citada,
apartado 47).
- En tales circunstancias, debe declararse la admisibilidad del recurso.
Sobre el fondo
- En apoyo de sus pretensiones, la demandante invoca dos motivos. El primero se
refiere a la violación de las normas de procedimiento previstas por el Tratado, en
la medida en que el Estado italiano no notificó a la Comisión las ayudas
concedidas, lo cual debería dar lugar a la anulación de la Decisión impugnada. El
segundo motivo se basa en la inobservancia, por parte de dicha Decisión, de los
requisitos exigidos por la Comisión en materia de ayudas a las empresas en crisis.
- La Comisión, apoyada por las partes coadyuvantes, niega los motivos formulados
por la demandante.
Sobre el primer motivo, basado en la violación de las normas de procedimiento
previstas por el Tratado
Alegaciones de las partes
- Mediante su primer motivo, la demandante mantiene fundamentalmente que el
hecho de que las ayudas concedidas a CMF y a CMF Sud no fueran notificadas
hace que la Decisión impugnada sea ilegal. Corresponde a la Comisión sancionar
ese incumplimiento de la obligación de notificación ordenando sistemáticamente
la devolución de las ayudas no notificadas. La demandante recuerda que, en su
Comunicación de 24 de noviembre de 1983 (DO C 318, p. 3), la Comisión, además,
anunció que tales ayudas serían ilícitas desde su puesta en vigor. La sentencia del
Tribunal de Justicia de 12 de julio de 1973, Comisión/Alemania (70/72, Rec.
p. 813), da, por otra parte, a la Comisión la posibilidad de adoptar una Decisión
que ordene la recuperación de tales ayudas. Por otra parte, ésta es la orientación
reciente de la Comisión, como lo demuestran la Decisión que dio lugar a la
sentencia del Tribunal de Justicia de 2 de febrero de 1988, Van der Kooy y
otros/Comisión (asuntos acumulados 67/85, 68/85 y 70/85, Rec. p. 219), y la
Decisión 88/468/CEE de la Comisión, de 29 de marzo de 1988, relativa a las ayudas
concedidas por el Gobierno francés a una empresa de maquinaria agrícola de
Saint-Dizier, Angers y Croix (DO L 229, p. 37). Al no declarar ilícitas las ayudas
que conculcan las normas de procedimiento aplicables, so pretexto de que son
conformes a las normas de fondo, la Comisión hace nula la eficacia de dichas
normas.
- La Comisión afirma haber respetado estrictamente las normas de procedimiento
relevantes. Además, señala que la afirmación de la demandante en cuanto a las
consecuencias de la inobservancia de las normas de notificación es totalmente
contraria a la jurisprudencia (sentencias del Tribunal de Justicia de 21 de
noviembre de 1991, Fédération nationale du commerce extérieur des produits
alimentaires y Syndicat national des négociants et transformateurs de saumon,
C-354/90, Rec. p. I-5505, y del Tribunal de Primera Instancia de 18 de septiembre
de 1995, SIDE/Comisión, T-49/93, Rec. p. II-2501). No está facultada para
reclamar, sin examinar su compatibilidad con el mercado común, la devolución de
las ayudas de Estado por el mero hecho de que no se haya respetado la obligación
de notificarlas.
- Las partes coadyuvantes mantienen que el incumplimiento de la obligación de
notificación de las ayudas no da lugar a su incompatibilidad con respecto al
Tratado. La observancia de dicha obligación es asegurada por el efecto directo que
el Tribunal de Justicia ha reconocido al apartado 3 del artículo 93 del Tratado, que
permite a los órganos jurisdiccionales nacionales sacar todas las consecuencias de
tal incumplimiento. Por lo tanto, la demandante pudo, siempre y cuando pudiese
demostrar su legitimación, obtener de los órganos jurisdiccionales italianos que
declarasen inválidos los actos de ejecución de las ayudas no notificadas. En tales
circunstancias, el motivo debe desestimarse.
Apreciación del Tribunal de Primera Instancia
- De una jurisprudencia reiterada resulta que el incumplimiento, por parte de los
Estados miembros, de la obligación prevista en el apartado 3 del artículo 93 del
Tratado de notificar a la Comisión los proyectos de ayudas y de no ejecutarlos
antes de la decisión final de ésta no hace que esas medidas sean automáticamente
incompatibles con el mercado común (sentencias del Tribunal de Justicia de 14 de
febrero de 1990, Francia/Comisión, C-301/87, Rec. p. I-307, apartados 11 y ss., y de
11 de julio de 1996, SFEI y otros, C-39/94, Rec. p. I-3547, apartado 43; sentencia
SIDE/Comisión, antes citada, apartado 84). En efecto, la prohibición de conceder
ayudas, prevista por el apartado 1 del artículo 92 no es ni absoluta ni incondicional,
ya que el apartado 3 de esa disposición concede a la Comisión una amplia facultad
de apreciación, no obstante la prohibición general, para declarar que determinadas
ayudas son compatibles con el mercado común (sentencias Francia/Comisión, antes
citada, apartado 15, y SFEI y otros, antes citada, apartado 36).
- Por tanto, la posible incompatibilidad de una ayuda con el mercado común no
puede declararse hasta el final del procedimiento de examen previsto en el artículo
93, cuya tramitación incumbe a la Comisión, y no puede ser una consecuencia
automática de la omisión, por parte del Estado miembro interesado, de notificar
la medida de que se trate.
- Además, el Tribunal de Primera Instancia señala que la inobservancia de dicha
obligación es sancionada por el efecto directo reconocido al apartado 3 del artículo93 in fine (sentencia del Tribunal de Justicia de 11 de diciembre de 1973, Lorenz,
120/73, Rec. p. 1471, y sentencia Fédération nationale du commerce extérieur des
produits alimentaires y Syndicat national des négociants et transformateurs de
saumon, antes citada, apartados 12 y 14), lo que permitía a la demandante, en su
caso, someter el asunto a los órganos jurisdiccionales nacionales. No obstante, la
Comisión, por su parte, puede ordenar al Estado miembro responsable que
suspenda el pago de esas ayudas hasta la conclusión del procedimiento (sentencia
Francia/Comisión, antes citada, apartados 19 y 20). Ahora bien, el Tribunal de
Primera Instancia señala que, en el presente asunto, tanto en la decisión de
apertura del procedimiento como en las otras dos decisiones subsiguientes de
ampliación de éste, la Comisión ordenó al Gobierno italiano que suspendiera el
pago de las ayudas en cuestión y le recordó las consecuencias de ese acto.
- En tales circunstancias, la omisión, por parte de las autoridades italianas, de
notificar las ayudas concedidas a CMF y CMF Sud no podía tener como
consecuencia su incompatibilidad con el mercado común. Por tanto, el primer
motivo debe ser desestimado.
Sobre el segundo motivo, basado en la inobservancia de los requisitos exigidos en
materia de ayudas a las empresas en crisis
Alegaciones de las partes
- La demandante mantiene que la Decisión impugnada infringe las normas
establecidas por la Comisión en sus directrices en materia de ayudas a las empresas
en crisis (véase el apartado 11 supra).
- En efecto, según la demandante, CMF Sud y CMF recibieron ayudas en seis
ocasiones, entre la constitución de CMF Sud, en 1986, y el establecimiento de un
plan de reestructuración aprobado por la Comisión en 1994. En sus
Comunicaciones 92/C 122/04 y 92/C 279/11, de 14 de mayo y 28 de octubre de
1992, antes citadas, la Comisión reconoció que las ayudas de que se trata eran
ayudas de funcionamiento, dado que no había plan de reestructuración y que las
líneas de acción propuestas por las autoridades italianas para CMF Sud eran muy
vagas. De ello se desprende que las ayudas son de naturaleza ilegal, y la adopción
posterior de un plan de reestructuración, bajo la presión de la Comisión, no puede
validarlas. Por lo tanto, procede aplicar la jurisprudencia definida por el Tribunal
de Justicia en su sentencia de 21 de marzo de 1991, Italia/Comisión (C-305/89, Rec.
p. I-1603).
- El importe total de las ayudas asciende a alrededor de 51 millones de ECU, o sea,
el equivalente del volumen de negocios anual de CMF, y no tiene relación con las
ventajas esperadas a escala comunitaria. En tales circunstancias, la única sanción
adecuada sería la liquidación de CMF, a semejanza de lo que la Comisión ha
exigido para CMF Sud. La mera privatización no permitiría al Estado italiano
recuperar las cantidades concedidas; por el contrario, dejaría al comprador de la
empresa el beneficio de la situación creada y le permitiría convertirse
inmediatamente en un serio competidor. Sería preciso, por lo tanto, exigir la
devolución de las ayudas, única manera de poner fin a la distorsión de competencia
que han creado.
- La Comisión recuerda en primer lugar las amplias facultades de que dispone para
apreciar la compatibilidad de las ayudas con el mercado común, en particular, en
el caso de ayudas de salvamento y de reestructuración, tal como le han sido
reconocidas por la jurisprudencia, especialmente en las sentencias del Tribunal de
Justicia de 17 de septiembre de 1980, Philip Morris/Comisión (730/79, Rec.
p. 2671), y de 15 de junio de 1993, Matra/Comisión (C-225/91, Rec. p. I-3203).
- En segundo lugar, la Comisión mantiene que CMF y CMF Sud recibieron tres
inyecciones de capital, y no seis como afirma la demandante. El hecho de que las
ayudas se pagaran en varias veces no excluye su compatibilidad con el mercado
común. La Comisión recuerda que además había anunciado, en su segunda decisión
de ampliación del procedimiento, que la totalidad de las ayudas debía evaluarse
globalmente. Dado que la demandante no impugnó este enfoque en las
observaciones que envió a la Comisión a propósito de dicha decisión, no es
admisible que lo haga en esta fase (sentencia del Tribunal de Justicia de 13 de julio
de 1988, Francia/Comisión, 102/87, Rec. p. 4067, apartado 27). En cualquier caso,
de la sentencia del Tribunal de Justicia de 14 de noviembre de 1984,
Intermills/Comisión (323/82, Rec. p. 3809), apartado 35, resulta que, para que la
concesión de una ayuda para salvar una empresa, acompañada de un plan de
reestructuración, sea incompatible con el mercado común, es preciso demostrar que
puede alterar las condiciones de los intercambios. Pues bien, la demandante no lo
ha demostrado.
- Además, el hecho de que un plan de reestructuración aceptable por la Comisión
no finalizara hasta 1994 no ha impedido, en el presente asunto, que se hayan
aplicado medidas de reestructuración desde 1991, en forma de una inyección de
capital, y que prosiguieran en 1992, con la declaración de liquidación voluntaria de
CMF Sud. La inexistencia de un plan de reestructuración en el momento de la
inyección de capital llevó a la Comisión a calificar esta medida de ayuda,
justificando la apertura de un procedimiento con arreglo al apartado 2 del artículo
93 del Tratado. En cambio, esta falta de simultaneidad no puede constituir, una vez
aprobado el plan de reestructuración, un obstáculo para la declaración de
compatibilidad de la ayuda en cuestión con el mercado común.
- Por último, la alegación de la demandante de que el importe de las ayudas no es
proporcional al esfuerzo de reestructuración realizado no está apoyada por ningún
elemento de prueba. Al contrario, sobre este punto la Decisión impugnada sigue
las directrices relativas a las ayudas de este tipo.
- Según las partes coadyuvantes, en contra de lo que mantiene la demandante, de
las directrices en materia de ayudas a las empresas en crisis resulta que, en
principio, sólo puede aprobarse un plan de reestructuración, pero las ayudas
pueden pagarse en varias veces. Además, incluso a falta de un plan previo, una
ayuda puede ser declarada compatible con el mercado común si reúne ciertos
requisitos, entre ellos la elaboración de un plan que garantice la viabilidad de la
empresa en un plazo razonable y la adopción de medidas que reduzcan los efectos
negativos para la competencia. En último lugar, el importe de la ayuda debe ser
proporcionado, en el sentido de que no debe exceder del coste de la
reestructuración. La demandante no ha aportado ningún elemento que pueda hacer
dudar, en el presente asunto, del cumplimiento de estos requisitos.
Apreciación del Tribunal de Primera Instancia
- Con carácter preliminar, el Tribunal de Primera Instancia recuerda que la
Comisión puede imponerse orientaciones para el ejercicio de sus facultades de
apreciación mediante actos, como las referidas directrices, en la medida en que
esos actos contengan normas indicativas sobre la orientación que debe seguir dicha
Institución y no sean contrarios a las normas del Tratado (sentencia del Tribunal
de Justicia de 24 de marzo de 1993, CIRFS y otros/Comisión, C-313/90, Rec.
p. I-1125, apartados 34 y 36; sentencia del Tribunal de Primera Instancia de 12 de
diciembre de 1996, AIUFFASS y AKT/Comisión, T-380/94, Rec. p. II-2169,
apartado 57). Por tanto, la Decisión impugnada debe controlarse a la luz de dichas
normas.
- Las directrices exigen que las ayudas a la reestructuración estén enmarcadas en un
plan. El punto 3.2.2 supedita la aprobación de tal plan a tres requisitos materiales:
debe permitir el restablecimiento de la viabilidad de la empresa, evitar distorsiones
de competencia indebidas y asegurar la proporcionalidad de las ayudas a los costes
y ventajas de la reestructuración. Corresponde al Tribunal de Primera Instancia
comprobar si, en el presente asunto, se han respetado esos requisitos.
- De una jurisprudencia reiterada resulta que el apartado 3 del artículo 92 del
Tratado otorga a la Comisión una amplia facultad de apreciación para admitir
ayudas como excepción a la prohibición general del apartado 1 de dicho artículo,
en la medida en que, en esos casos, la apreciación de la compatibilidad o
incompatibilidad de una ayuda de Estado con el mercado común plantea
problemas que implican la consideración y apreciación de hechos y circunstancias
económicas complejas (sentencia SFEI y otros, antes citada, apartado 36). Por
tanto, el control ejercido por el Juez debe, a este respecto, limitarse a comprobar
la observancia de las normas de procedimiento y de motivación, así como la
exactitud material de los hechos, la inexistencia de error manifiesto de apreciación
y de desviación de poder (sentencia Skibsværftsforeningen y otros/Comisión, antes
citada, apartado 170). Así pues, no corresponde al Tribunal de Primera Instancia
sustituir la apreciación económica de la Comisión por la suya propia (véase la
sentencia AIUFFASS y AKT/Comisión, antes citada, apartado 56).
- En lo que respecta, en primer lugar, al restablecimiento de la viabilidad, procede
señalar que la Decisión impugnada menciona de manera detallada varios elementos
de un plan de reestructuración que pretende alcanzar ese objetivo. Además, como
la Comisión ya había señalado durante el procedimiento que llevó a la adopción
del acto impugnado (véase especialmente la Decisión de 22 de septiembre de 1993,
p. 6), las autoridades italianas habían adoptado desde 1992 una línea de acción con
miras a la reestructuración de las empresas de que se trata, entrando dentro de tal
enfoque la declaración de liquidación voluntaria de CMF Sud en 1992 y la cesión
de algunas de sus actividades a CMF.
- En efecto, la Decisión muestra claramente (véase el cuadro que figura en la p. 7)
que, después de la reestructuración de CMF y de la liquidación de CMF Sud, la
capacidad instalada total de las dos empresas disminuirá en un 50 %. En lo que
respecta a la capacidad instalada de la línea principal de actividad de CMF,
considerada de modo aislado, disminuirá en un 8,5 %, habiéndose cerrado las otras
líneas de actividad. Estos elementos, considerados en el contexto de las medidas
que se adoptarán para aumentar la productividad y que consisten especialmente
en la reducción de personal, en la sustitución de equipos obsoletos y en la
subcontratación de trabajos de acabado, apoyan la conclusión de la Comisión,
además no discutida por la demandante, en cuanto a la viabilidad de CMF.
- En lo que respecta a la alegación de la demandante basada en que las ayudas se
pagaron en varias veces, este Tribunal señala, sin que sea necesario pronunciarse
sobre la causa de inadmisión formulada por la Comisión, que de la simple
repetición de un pago no se puede deducir la infracción de las directrices. Su punto
3.2.2.i se limita a afirmar que «por lo general» la ayuda no debería ser necesaria
más que una sola vez. Se trata, por tanto, de una indicación que no tiene carácter
vinculante. Así pues, el acto impugnado cumple el primer requisito previsto por las
directrices.
- Por lo que respecta, en segundo lugar, a evitar distorsiones indebidas de la
competencia, el Tribunal de Primera Instancia estima que, como resulta de la
Decisión impugnada, la reducción de la capacidad instalada constituye una
contrapartida aceptable de las distorsiones de competencia creadas por las ayudas
percibidas, en la medida en que la reducción impuesta será total, en el sentido de
que las instalaciones que se cierren serán desechadas o vendidas a no competidores
(véase la p. 10 de la Decisión impugnada).
- En lo que se refiere, por último, al requisito relativo a la proporcionalidad de las
ayudas con respecto a las ventajas esperadas, el Tribunal de Primera Instancia
señala, en primer lugar, que la parte demandante no menciona ningún elemento
que pueda apoyar su alegación sobre el incumplimiento, en el presente asunto, de
dicho requisito. Sobre este punto, el Tribunal de Primera Instancia señala que entre
las ventajas que, desde el punto de vista de la situación competitiva, se derivan de
la Decisión impugnada figuran especialmente la reducción de la capacidad
instalada, mencionada anteriormente, y la privatización de CMF. A este respecto,
la Decisión impugnada (véase la p. 10) toma nota del compromiso del Estado
italiano relativo a la privatización mediante una licitación incondicional que
permitirá al mercado fijar el precio de CMF y, en consecuencia, la desaparición de
los elementos eventualmente excesivos de las ayudas concedidas.
- Procede también recordar que la otra empresa beneficiaria de las ayudas, CMF
Sud, fue declarada en liquidación, lo cual, como afirma la Decisión impugnada
(p. 9) y como el Tribunal de Primera Instancia ha señalado anteriormente,
constituye una contrapartida industrial aceptable por las ayudas recibidas, en la
medida en que permite la retirada total de las capacidades existentes.
- De todo cuanto precede resulta que, dado que se cumplen los requisitos previstos
por las directrices, el segundo motivo carece de fundamento y, por consiguiente,
debe desestimarse el recurso.
Costas
- En virtud del apartado 2 del artículo 87 del Reglamento de Procedimiento, la parte
que pierda el proceso será condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la otra
parte. Dado que han sido desestimadas las pretensiones de la parte demandante
y que la Comisión, así como las partes coadyuvantes, han solicitado que se la
condene en costas, procede condenar a la demandante al pago de las costas del
procedimiento, incluidas las de estas últimas.
En virtud de todo lo expuesto,EL TRIBUNAL DE PRIMERA INSTANCIA (Sala Primera ampliada)
decide:
- Desestimar el recurso.
- Condenar a la demandante al pago de las costas del procedimiento,
incluidas las de las partes coadyuvantes.
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Saggio Briët Kalogeropoulos
Tiili Moura Ramos
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Pronunciada en audiencia pública en Luxemburgo, a 5 de noviembre de 1997.
El Secretario
El Presidente
H. Jung
A. Saggio
1: Lengua de procedimiento: francés.