SENTENZA DEL TRIBUNALE (Prima Sezione ampliata)
5 novembre 1997(1)
[234s«Aiuti concessi dagli Stati — Aiuti alla ristrutturazione —
Decisione della Commissione — Annullamento — Ricevibilità»[s
Nella causa T-149/95,
Établissements J. Richard Ducros, società di diritto francese, con sede in Parigi,
con l'avv. Philippe Genin, del foro di Lione, con domicilio eletto in Lussemburgo
presso lo studio dell'avv. Aloyse May, 31, Grand-rue,
ricorrente,
contro
Commissione delle Comunità europee, rappresentata inizialmente dal signor Jean-Paul Keppenne e poi dal signor Xavier Lewis, membri del servizio giuridico, in
qualità di agenti, con domicilio eletto in Lussemburgo presso il signor Carlos
Gómez de la Cruz, membro del servizio giuridico, Centre Wagner, Kirchberg,
convenuta,
sostenuta da
CMF SpA,società di diritto italiano, e CMF Sud SpA, società di diritto italiano in
liquidazione, entrambe con sede in Pignatero Maggiore (Italia), con gli avv.ti Mario
Siragusa, del foro di Roma, e Giuseppe Scassellati-Sforzolini, del foro di Bologna,
con domicilio eletto in Lussemburgo presso lo studio degli avv.ti Elvinger, Hoss e
Prussen, 2, place Winston Churchill,
intervenienti,
avente ad oggetto l'annullamento della decisione riprodotta nella comunicazione
della Commissione 95/C 120/03, a norma dell'art. 93, n. 2, del Trattato CE agli altri
Stati membri e ai terzi interessati relativamente ad aiuti che l'Italia ha concesso a
CMF Sud SpA e CMF SpA [aiuti di Stato C 6/92 (ex NN 149/91)] (GU 1995,
C 120, pag. 4),
IL TRIBUNALE DI PRIMO GRADO
DELLE COMUNITÀ EUROPEE (Prima Sezione ampliata),
composto dai signori A. Saggio, presidente, C.P. Briët, A. Kalogeropoulos, V. Tiili
e R.M. Moura Ramos, giudici,
cancelliere: signora B. Pastor, amministratore principale,
vista la fase scritta del procedimento e in seguito alla trattazione orale del 22 aprile
1997,
ha pronunciato la seguente
Sentenza
Fatti
- L'attività principale della CMF Sud SpA (in prosieguo: la «CMF Sud»), nata dalla
fusione nel 1986 di due società controllate al 100% da due società holding
pubbliche italiane, consisteva nella produzione di strutture in metallo.
- Nel contesto della ristrutturazione di queste holding, nell'ottobre 1992 è stata
costituita una nuova società, la CMF SpA (in prosieguo: la «CMF»), che ha
acquistato il nucleo centrale della CFM Sud, la quale è stata poi posta in
liquidazione.
- La ricorrente è una società di diritto francese operante nel settore dei lavori
pubblici e delle costruzioni in metallo.
- Nel 1990 la ricorrente e la CMF Sud hanno presentato offerte in occasione di un
appalto pubblico relativo all'ampliamento dell'aerostazione dell'aeroporto di
Marseille Provence (Francia). Con decisione 4 settembre 1990 l'appalto è stato
aggiudicato alla CMF Sud.
- Convinta che solo grazie ad alcune sovvenzioni di cui aveva goduto la CMF Sud
quest'ultima avesse potuto proporre le condizioni contenute nella sua offerta per
l'appalto di cui trattasi, la ricorrente ha sporto denuncia alla Commissione.
- Con decisione 11 marzo 1992 la Commissione ha avviato il procedimento ex art.
93, n. 2, del Trattato CE nei confronti della Repubblica italiana in merito a un
conferimento di capitale pubblico a favore della CMF Sud, diretto a coprire le
perdite operative subite da quest'ultima nel 1989 e nel 1990 (comunicazione 92/C
122/04, GU C 122, pag. 6; in prosieguo: la «decisione 11 marzo 1992»). Con
decisione 16 settembre 1992 la Commissione ha deciso di estendere il
procedimento a nuovi conferimenti di capitale pubblico (comunicazione 92/C
279/11; GU C 279, pag. 13). Il 22 settembre 1993 essa ha deciso di estendere
ancora una volta il procedimento alla concessione da parte dello Stato italiano di
una garanzia relativa a tutti gli obblighi sottoscritti dalla CMF Sud durante la sua
liquidazione volontaria, agli eventuali elementi di aiuto che potevano sussistere
nella vendita del nucleo fondamentale delle attività della CMF Sud alla CMF e alla
dotazione di un capitale iniziale alla nuova società (comunicazione 93/C 282/04;
GU C 282, pag. 5)
- In sostanza, nelle dette decisioni la Commissione ha ritenuto che le successive
ricapitalizzazioni della CMF Sud, le garanzie concesse a quest'ultima e la fornitura
di capitale iniziale alla CMF costituissero aiuti concessi dallo Stato, poiché tali
investimenti non corrispondevano al comportamento di un investitore privato in
un'economica di mercato. In particolare, la Commissione si è basata sul fatto che,
in occasione delle ricapitalizzazioni, gli azionisti non avevano deciso di adottare
provvedimenti adeguati sotto forma di un piano di ristrutturazione globale, che
potesse essere considerato accettabile dal punto di vista dell'interesse comune, che
fosse capace di porre rimedio alle difficoltà finanziarie delle imprese beneficiarie.
In tali circostanze essa ha sostenuto che si trattava di un aiuto operativo alla CMF
Sud e alla CMF.
- Nell'aprire il procedimento e nell'estenderlo successivamente, la Commissione ha
sottolineato che la distorsione della concorrenza determinata da aiuti operativi nei
settori delle costruzioni civili e meccaniche era, date le peculiarità di questi ultimi,
particolarmente grave. Tuttavia, la Commissione ha sottolineato che non si
opponeva a che aiuti di questo tipo fossero concessi alla ristrutturazione di imprese
in difficoltà, purché fossero rispettate talune rigorose condizioni.
- La ricorrente è stata l'unica impresa concorrente a intervenire nel procedimento.
- Il 16 maggio 1995 è stata pubblicata, nella Gazzetta ufficiale delle Comunità europee,
la comunicazione della Commissione 95/C 120/03, a norma dell'art. 93, n. 2, del
Trattato CE agli altri Stati membri e ai terzi interessati relativamente agli aiuti che
l'Italia ha concesso a CMF Sud SpA e CMF SpA [aiuti di Stato C 6/92 (ex NN
149/91)] (GU 1995, C 120, pag. 4). In questa comunicazione la Commissione ha
affermato di aver deciso di concludere il procedimento avviato ex art. 93, n. 2, del
Trattato e di autorizzare gli aiuti di cui trattasi, ai sensi dell'art. 92, n. 3, lett. c), del
Trattato (in prosieguo: la «decisione impugnata»).
- La Commissione ha esposto che, dopo una valutazione delle informazioni fornite
dal governo italiano, dalle imprese beneficiarie e dai loro azionisti e tenendo conto
degli impegni da essi assunti nei confronti della Commissione, ne aveva concluso
che gli aiuti alla CMF Sud e alla CMF oggetto del procedimento ex art. 93, n. 2,
fossero conformi ai principi di compatibilità enunciati negli «orientamenti
comunitari sugli aiuti di Stato per il salvataggio e la ristrutturazione di imprese in
difficoltà», oggetto della sua comunicazione 94/C 368/05 (GU 1994, C 368, pag. 12;
in prosieguo: gli «orientamenti»).
- Essa ha sottolineato a tal proposito che gli aiuti fanno parte di un piano
ragionevolmente valido, coerente e di grande portata per ripristinare la redditività
a lungo termine delle imprese interessate. Per di più, gli aiuti concessi alla CMF
Sud sarebbero connessi ad un'accettabile contropartita industriale, costituita dalla
totale eliminazione delle capacità produttive nel mercato interessato. Gli aiuti
contribuirebbero inoltre a liquidare le attività dell'impresa nel modo più ordinato
possibile, senza provocare ulteriori effetti negativi sulle condizioni di concorrenza
nel settore.
- La Commissione ha sottolineato che, per autorizzare gli aiuti, aveva preso atto, in
particolare, dei seguenti impegni delle autorità italiane:
- la CMF sarebbe stata privatizzata entro il 30 giugno 1995;
- due linee di produzione della CMF, con una capacità di produzione di
10 000 tonnellate e 12 000 tonnellate l'anno, sarebbero state vendute su
mercati che non sono in concorrenza con la Comunità europea o ridotte in
rottami entro il 30 giugno 1995;
- nell'ambito della procedura di liquidazione della CMF Sud le sue attività
sarebbero state cedute a imprese che operano in settori diversi da quelli
della CMF Sud entro il 31 dicembre 1996.
Procedimento e conclusioni delle parti
- Con atto introduttivo depositato presso la cancelleria del Tribunale il 14 luglio
1995, la ricorrente ha proposto il presente ricorso.
- Con istanza depositata in cancelleria il 27 novembre 1995 la CMF Sud e la CMF
hanno chiesto di essere autorizzate ad intervenire a sostegno delle conclusioni della
Commissione. Con ordinanza 31 gennaio 1996 tale istanza d'intervento è stata
accolta.
- La fase scritta del procedimento si è conclusa il 23 maggio 1996, con il deposito
delle osservazioni della Commissione sulla memoria d'intervento.
- All'udienza del 22 aprile 1997 le parti sono state invitate a pronunciarsi
sull'esistenza di rapporti concorrenziali tra la ricorrente e la CMF e sulla situazione
attuale di quest'ultima.
- La ricorrente chiede che il Tribunale voglia:
- dichiarare il ricorso ricevibile e annullare la decisione impugnata;
- condannare la Commissione alle spese.
- La Commissione chiede che il Tribunale voglia:
- dichiarare il ricorso irricevibile o infondato;
- condannare la ricorrente alle spese.
- Le intervenienti chiedono che il Tribunale voglia:
- dichiarare il ricorso irricevibile o respingerlo;
- condannare la ricorrente alle spese, comprese quelle delle intervenienti.
Sulla ricevibilità
Argomenti delle parti
- La Commissione, sostenuta dalle intervenienti, allega che la ricorrente, pur essendo
stata all'origine dell'apertura del procedimento ex art. 93, n. 2, del Trattato, e pur
avendovi partecipato, non soddisfa i presupposti cui la giurisprudenza subordina la
dimostrazione che la decisione impugnata la riguarda direttamente e
individualmente. Essa non avrebbe infatti dimostrato che la sua posizione è stata
sostanzialmente lesa dal provvedimento di cui trattasi (sentenza della Corte 28
gennaio 1986, causa 168/84, Cofaz e a./Commissione, Racc. pag. 391; in prosieguo:
la «sentenza Cofaz»; sentenze del Tribunale 27 aprile 1995, causa T-435/93,
ASPEC e a./Commissione, Racc. pag. II-1281; in prosieguo: la «sentenza ASPEC»,
e 6 luglio 1995, cause riunite T-447/93, T-448/93 e T-449/93, AITEC e
a./Commissione, Racc. pag. II-1971; in prosieguo: la «sentenza AITEC»).
- Per la Commissione, la ricorrente non ha dimostrato l'esistenza di un nesso di
causalità tra gli aiuti corrisposti alla CMF Sud e alla CMF, da un lato, e la sua
esclusione dall'appalto pubblico relativo all'aeroporto di Marsiglia, dall'altro.
L'analisi delle offerte presentate nel corso della gara dimostrerebbe inoltre che
anche altre due concorrenti hanno presentato offerte giudicate più interessanti di
quella della ricorrente.
- Secondo la Commissione, la ricorrente non ha addotto la prova che gli aiuti di cui
trattasi abbiano influenzato la sua posizione sul mercato. Ebbene, dalla
giurisprudenza si evince che la circostanza che un atto possa influire sulle relazioni
concorrenziali esistenti non è sufficiente a far ritenere che tale atto riguardi
direttamente e individualmente un operatore economico che si trovi in concorrenza
con il destinatario dell'atto stesso (sentenza della Corte 10 dicembre 1969, cause
riunite 10/68 e 18/68, Eridania e a./Commissione, Racc. pag. 459; in prosieguo: la
«sentenza Eridania»).
- La Commissione, sostenuta dalle intervenienti, allega che il fatto che la CMF abbia
potuto sopravvivere nel mercato in concorrenza con la ricorrente non basta a
rendere ricevibile il ricorso di quest'ultima, tanto più che la decisione impugnata
ha comportato la chiusura delle linee di produzione della CMF, le quali erano in
concorrenza diretta con le attività della ricorrente.
- Le intervenienti ritiengono che, contrariamente a quanto stabilito dalla citata
sentenza Cofaz, la ricorrente non abbia avuto un ruolo determinante nello
svolgimento del procedimento amministrativo, in quanto la decisione impugnata
afferma che l'unico concorrente che ha partecipato a detto procedimento (vale a
dire la ricorrente) si è limitato a fornire documenti di natura contabile noti al
pubblico.
- Le intervenienti sostengono poi che, a differenza di quanto imposto dalla sentenza
ASPEC, la ricorrente non ha dimostrato di appartenere a una cerchia ristretta di
concorrenti, o che l'aiuto di cui trattasi avrebbe provocato un aumento della
capacità produttiva in un mercato già eccedentario. I requisiti nella sentenza
ASPEC non sarebbero pertanto soddisfatti nella fattispecie e il ricorso sarebbe
irricevibile. L'intervento finanziario dello Stato italiano, deciso nel maggio 1991,
sarebbe servito inoltre a coprire le perdite del solo esercizio 1900 e non, come
affermato nella decisione impugnata, anche quelle dell'esercizio 1989. Poiché
l'appalto controverso si è svolto nel 1990, questo aiuto non avrebbe potuto influire
sulla partecipazione della CMF Sud a tale gara.
- In ultimo, le intervenienti deducono, in subordine, un motivo di irricevibilità
fondato sull'incompetenza del Tribunale. Esse riconoscono che questo motivo non
è stato dedotto dalla Commissione ma sostengono che, essendo di ordine pubblico,
può essere sollevato d'ufficio dal Tribunale. Infatti, i motivi dedotti dalla ricorrente
verterebbero, in sostanza, sulla regolarità dell'aggiudicazione di un appalto pubblico
a Marsiglia. Ebbene, i tribunali francesi, con piena cognizione di causa e
disponendo di tutti i poteri istruttori necessari, avrebbero già respinto i motivi
dedotti nel presente ricorso. Quest'ultimo non mirerebbe pertanto, ex art. 173 del
Trattato, all'annullamento di un atto di un'istituzione comunitaria e il Tribunale
sarebbe, di conseguenza, incompetente a giudicare nel merito.
- La ricorrente, per parte sua, sostiene di soddisfare i criteri di cui alla sentenza
Cofaz. Essa ricorda di essere stata all'origine del procedimento amministrativo e
afferma che il fatto che la decisione impugnata ammetta che la CMF sia
privatizzata senza dover restituire gli aiuti riscossi lede la sua posizione sul mercato.
In considerazione dell'ammontare delle perdite subite dalla CMF Sud e dalla CMF
nel 1989, queste imprese non avrebbero potuto proseguire la loro attività senza la
loro «acquisizione da parte dello Stato».
- Essa afferma parimenti che i prezzi offerti dalla CMF Sud nell'ambito dell'appalto
relativo all'aeroporto di Marsiglia rappresentano, in realtà, un'operazione in
perdita, che solo gli aiuti di Stato hanno reso possibile. La quota della CMF Sude della CMF nel mercato comunitario sarebbe rilevante, come sarebbe dimostrato
dall'aggiudicazione di numerosi appalti in Francia, in Danimarca e in Portogallo,
e gli aiuti di cui trattasi avrebbero permesso a queste imprese di praticare prezzi
di dumping in rapporto a quelli dei loro concorrenti.
Giudizio del Tribunale
- Contrariamente a quanto sostenuto dalle intervenienti, la competenza del Tribunale
non può essere messa in dubbio nel caso di specie. Basta a tal proposito ricordare
che le conclusioni del ricorso mirano chiaramente all'annullamento di una decisione
della Commissione, il cui controllo spetta al Tribunale. Pertanto, il fatto che i
motivi dedotti a sostegno di tale domanda sono già stati eventualmente utilizzati
e respinti in un giudizio nazionale non può mettere in dubbio questa competenza.
- Dall'art. 173, quarto comma, del Trattato si evince che i soggetti diversi dai
destinatari di una decisione non sono legittimati ad impugnarla a meno che essa
non li riguardi direttamente e individualmente. Poiché la decisione impugnata è
stata indirizzata al governo italiano, occorre verificare se questi presupposti siano
soddisfatti per quanto riguarda la ricorrente.
- Per quanto concerne il coinvolgimento diretto della ricorrente, il Tribunale osserva
che, poiché la decisione impugnata dichiara compatibili con il mercato comune
alcuni aiuti già concessi, essa produce i suoi effetti direttamente nei confronti della
ricorrente (sentenza AITEC, punto 41).
- Quanto alla questione del coinvolgimento individuale della ricorrente, secondo una
giurisprudenza costante una decisione riguarda individualmente le persone fisiche
o giuridiche che essa tocca a causa di determinate qualità personali o di particolari
circostanze atte a distinguerli dalla generalità (sentenze della Corte 15 settembre
1963, causa 25/62, Plaumann/Commissione, Racc. pag. 195, in particolare pag. 220,
e del Tribunale 22 ottobre 1996, causa T-266/94, Skibsværftsforeningen e
a./Commissione, Racc. pag. II-1399, punto 44).
- Per quanto concerne in particolare, il controllo degli aiuti statali, si evince dalla
giurisprudenza che una decisione che conclude un procedimento avviato ex art. 93,
n. 2, del Trattato, riguarda individualmente le imprese che sono state all'origine del
reclamo che ha dato luogo alle indagini, le cui osservazioni sono state ascoltate e
che hanno influito sul corso del detto procedimento se, però, la loro posizione sul
mercato è sostanzialmente danneggiata dal provvedimento di aiuto che costituisce
oggetto della decisione impugnata (sentenza Cofaz, punti 24 e 25). Da ciò non
deriva però che un'impresa non possa essere in grado di dimostrare per altra via,
mediante riferimento a circostanze specifiche che la contraddistinguono in maniera
analoga a quella del destinatario, che essa è individualmente interessata (sentenza
ASPEC, punto 64).
- Nel caso di specie il Tribunale rileva in primo luogo che, come ammesso dalla
Commissione, la ricorrente è stata all'origine del reclamo ed è stata l'unica impresa
a partecipare al procedimento oltre ai destinatari degli aiuti, presentando
osservazioni il 15 luglio 1992 e, dopo la prima estensione del procedimento, l'8
dicembre 1992. Tali osservazioni sono state del resto trasmesse alle autorità italiane
che hanno preso posizione al riguardo (v. anche la decisione impugnata, pagg. 5 e
6, e la decisione 11 marzo 1992, pag. 6).
- A tal riguardo, l'argomento delle intervenienti relativo alla notorietà dei documenti
contabili forniti, durante il procedimento, dalla ricorrente è infondato dato che
proprio in base a tali elementi di conoscenza, i quali, all'opposto dei documenti
riservati dall'amministrazione nazionale che concede l'aiuto e di quelli dell'impresa
beneficiaria, rientrano tra i documenti ai quali le imprese concorrenti possono
avere accesso, la ricorrente è stata in grado di difendere la sua posizione durante
il procedimento innanzi alla Commissione. Il fatto che la Commissione sia stata, per
due volte, obbligata ad estendere l'oggetto del procedimento evidenzia del resto le
difficoltà incontrate in sede di chiarimento della situazione delle imprese
destinatarie degli aiuti.
- Per quanto concerne, in secondo luogo, l'incidenza sulla posizione della ricorrente
sul mercato, il Tribunale rileva che esistono agli atti numerosi elementi i quali
dimostrano che l'atto impugnato riguarda individualmente la ricorrente. Anzitutto,
si deve rilevare che la Commissione, nella decisione impugnata, ha qualificato la
ricorrente un concorrente della CMF Sud.
- Occorre poi constatare che dal complesso della documentazione risulta che il
settore delle costruzioni civili e meccaniche è caratterizzato dall'organizzazione di
gare d'appalto — in occasione delle quali il prezzo offerto è il principale criterio di
selezione — su scala europea, che si concludono, se del caso, con l'aggiudicazione
ad una società di un appalto pubblico del tipo di quello all'origine della denuncia,
per cui la determinazione delle quote di mercato delle imprese interessate è
difficilmente quantificabile.
- Il Tribunale rileva inoltre che la ricorrente, invitata in udienza a precisare i dati
comprovanti l'esistenza di un rapporto di concorrenza con la CMF, ha affermato
che il settore delle costruzioni in metallo annovera, in Europa, un numero limitato
di imprese in attività. Pur ammettendo che, da quando ha presentato un'offerta
nell'ambito dell'appalto pubblico relativo all'aeroporto di Marsiglia, essa non ha più
partecipato ad altre gare d'appalto con la CMF, la ricorrente ha anche precisato
che l'appalto pubblico di cui trattasi aveva rivestito per essa un'importanza
notevole, poiché rappresentava una parte rilevante del suo fatturato annuo. Alla
luce di quanto esposto, il Tribunale conclude che questo rapporto di concorrenza
non può essere equiparato, per il suo grado di intensità, alla situazione illustrata
nella sentenza Eridania (v. supra, punto 23).
- Viceversa, né la convenuta né le intervenienti hanno potuto fornire precisazioni in
merito alle loro affermazioni sul fatto che, in relazione alle condizioni enunciate
nella decisione impugnata, la CMF non sarebbe più una concorrente della
ricorrente. Anche se alcune linee di produzione sono state chiuse, quest'impresa
resta attiva in alcuni settori delle costruzioni in metallo e non si può pertanto
escludere che, contrariamente a quanto dedotto dalla Commissione e
dall'interveniente, la ricorrente resti in concorrenza con la CMF.
- Per quanto concerne l'argomento secondo cui la ricorrente si sarebbe classificata
solo quarta in sede di aggiudicazione dell'appalto pubblico relativo all'aeroporto di
Marsiglia, il Tribunale ricorda che l'oggetto del presente ricorso è la decisione della
Commissione di concludere un procedimento a norma dell'art. 93, n. 2, del
Trattato. Poiché la partecipazione della ricorrente e di una delle imprese
beneficiare dell'aiuto al medesimo appalto pubblico non è in discussione, la
classificazione conseguita dalla ricorrente in tale occasione non può mettere in
dubbio l'incidenza sostanziale che la decisione impugnata ha avuto sulla sua
posizione nel mercato. Infatti, il ricorso non concerne la regolarità di questo
appalto e solo nell'ambito di un simile controllo, fuori discussione in questa sede,
la classificazione della ricorrente potrebbe eventualmente essere rilevante.
- Alla luce di tutti questi elementi, il Tribunale giudica che la ricorrente è in
posizione di concorrenza con le imprese beneficiarie degli aiuti e che pertanto la
decisione che dichiara la compatibilità dei detti aiuti con il mercato comune la
riguarda individualmente (v. sentenza Skibsværftsforeningen e a./Commissione,
citata, punto 47).
- Ciò posto, il ricorso è ricevibile.
Nel merito
- A sostegno della sua domanda, la ricorrente adduce due motivi. Il primo è fondato
sulla violazione delle norme procedurali previste dal Trattato, in quanto lo Stato
italiano non avrebbe notificato alla Commissione gli aiuti concessi, il che dovrebbe
comportare l'annullamento della decisione impugnata. Il secondo riguarda la
violazione, da parte di questa decisione, dei presupposti stabiliti dalla Commissione
in materia di aiuti alle imprese in difficoltà.
- La Commissione, sostenuta dalle intervenienti, contesta i motivi dedotti dalla
ricorrente.
Sul primo motivo di violazione delle norme procedurali previste dal Trattato
Argomenti delle parti
- Con il primo motivo la ricorrente allega, in sostanza, che il fatto che gli aiuti
concessi alla CMF e alla CMF Sud non siano stati notificati comporta l'illiceità
della decisione impugnata. Spetterebbe alla Commissione sanzionare simile
violazione dell'obbligo di notifica, ordinando sistematicamente la restituzione degli
aiuti non notificati. La ricorrente ricorda che la Commissione, nella sua
comunicazione 24 novembre 1983 (GU C 318, pag. 3), ha del resto annunciato che
aiuti del genere sarebbero illeciti sin dalla loro entrata in vigore. La sentenza della
Corte 12 luglio 1973, causa 70/72, Commissione/Germania (Racc. pag. 813),
riconoscerebbe del resto alla Commissione la facoltà di emanare una decisione per
imporre la restituzione di aiuti siffatti. Sarebbe questo, del resto, l'orientamento
recente della Commissione, come proverebbero la decisione all'origine della
sentenza della Corte 2 febbraio 1988, cause riunite 67/85, 68/85 e 70/85, Van der
Kooy e a./Commissione (Racc. pag. 219), e la decisione della Commissione 29
marzo 1988, 88/468/CEE, relativa agli aiuti concessi dal governo francese ad
un'impresa che produce macchinario agricolo a St. Dizier, Angers e Croix (GU L
229, pag. 37). Non dichiarando illeciti gli aiuti che violano le norme procedurali
vigenti, con il pretesto che sono conformi al diritto materiale, la Commissione
annullerebbe l'efficacia di tali norme.
- La Commissione afferma di essersi rigorosamente attenuta alle norme procedurali.
Essa sottolinea inoltre che l'affermazione della ricorrente relativa alle conseguenze
dell'inosservanza delle norme in materia di notifica è in totale contraddizione con
la giurisprudenza (sentenze della Corte 21 novembre 1991, causa C-354/90,
Fédération nationale du commerce extérieur des produits alimentaires et syndicat
national des négociants et transformateurs de saumon, Racc. pag. I-5505, e del
Tribunale 18 settembre 1995, causa T-49/93, SIDE/Commissione, Racc. pag. II-2501). Essa non avrebbe il diritto di reclamare la restituzione di aiuti statali senza
esaminare la loro compatibilità con il mercato comune, sol perché non è stato
rispettato l'obbligo di notifica.
- Le intervenienti sostengono che la violazione dell'obbligo di notifica degli aiuti non
comporta la loro incompatibilità alla luce del Trattato. Il rispetto di quest'obbligo
sarebbe garantito dall'efficacia diretta che la Corte ha riconosciuto all'art. 93, n. 3,
del Trattato, la quale permetterebbe ai giudici nazionali di trarre tutte le
conseguenze di una simile violazione. La ricorrente, se fosse stata in grado di
provare di avere interesse ad agire, avrebbe pertanto potuto ottenere dai giudici
italiani l'annullamento degli atti di esecuzione degli aiuti non notificati. In
considerazione di ciò, il motivo dovrebbe essere respinto.
Giudizio del Tribunale
- Secondo una giurisprudenza costante, la violazione, da parte degli Stati membri,
dell'obbligo di cui all'art. 93, n. 3, del Trattato, di notificare alla Commissione i
progetti di aiuto e di non dar loro esecuzione prima della decisione definitiva di
quest'ultima non rende queste misure automaticamente incompatibili con il mercato
comune (sentenze della Corte 14 febbraio 1990, causa C-301/87,
Francia/Commissione, Racc. pag. I-307, punti 11 e ss., e 11 luglio 1996, causa C-39/94, SFEI e a., Racc. pag. I-3547, punto 43, sentenza SIDE/Commissione, citata,
punto 84). Infatti, il divieto di concedere aiuti, di cui all'art. 92, n. 1, non è né
assoluto né incondizionato, dato che il n. 3 della medesima disposizione conferisce
alla Commissione un ampio potere discrezionale, in deroga al divieto generale, di
dichiarare certi aiuti compatibili con il mercato comune (sentenze
Francia/Commissione, citata, punto 15, e SFEI e a., citata, punto 36).
- L'eventuale incompatibilità del provvedimento di aiuto con il mercato comune può
pertanto essere dichiarata solo al termine del procedimento di esame di cui all'art.
93, la conduzione del quale è di competenza della Commissione, e non può essere
una conseguenza automatica dell'omessa notifica, da parte dello Stato membro
interessato, del provvedimento di cui trattasi.
- Per di più, il Tribunale osserva che la violazione di un obbligo del genere è
sanzionata dall'efficacia diretta riconosciuta all'art. 93, n. 3, ultima parte (sentenza
della Corte 11 dicembre 1973, causa 120/73, Lorenz, Racc. pag. 1471, e sentenza
Fédération nationale du commerce extérieur des produits alimentaires et syndicat
national des négociants et transformateurs de saumon, citata, punti 12 e 14), il che
consentirebbe, eventualmente, alla ricorrente di adire i giudici nazionali. La
Commissione può tuttavia, per parte sua, ingiungere allo Stato membro
responsabile di sospendere il versamento di questi aiuti sino alla conclusione del
procedimento (sentenza Francia/Commissione, citata, punti 19 e 20). Ebbene, il
Tribunale sottolinea che, nel caso di specie, sia nella decisione di avvio del
procedimento sia nelle due successive decisioni di estensione di quest'ultimo, la
Commissione ha ingiunto al governo italiano di sospendere il versamento degli aiuti
di cui trattasi e gli ha ricordato le conseguenze di un tale atto.
- Alla luce di quanto esposto, dall'omessa notifica, da parte delle autorità italiane,
degli aiuti concessi alla CMF e alla CMF Sud non poteva discendere la loro
incompatibilità con il mercato comune. Il primo motivo dev'essere pertanto
respinto.
Sul secondo motivo di violazione dei presupposti stabiliti in materia di aiuti alle
imprese in difficoltà
Argomenti delle parti
- La ricorrente sostiene che la decisione impugnata contravviene alle regole stabilite
dalla Commissione nei suoi orientamenti in materia di aiuti alle imprese in
difficoltà (v. supra, punto 11).
- Infatti, secondo la ricorrente, la CMF Sud e la CMF hanno ricevuto aiuti per sei
volte, tra la costituzione della CMF Sud, nel 1986, e la formulazione di un piano
di ristrutturazione approvato dalla Commissione nel 1994. Nelle sue citate
comunicazioni 92/C 122/04 e 92/C 279/11, del 14 maggio e del 28 ottobre 1992, la
Commissione avrebbe ammesso che gli aiuti di cui trattasi erano contributi al
funzionamento, dato che non esisteva un piano di ristrutturazione e che gli
orientamenti proposti dalle autorità italiane per la CMF Sud erano molto generici.
Ne deriverebbe che gli aiuti sono illeciti e l'adozione in futuro di un piano di
ristrutturazione, per le pressioni della Commissione, non potrebbe avere l'effetto
di convalidarli. Si dovrebbe pertanto applicare l'indirizzo giurisprudenziale della
Corte che emerge dalla sentenza 21 marzo 1991, causa C-305/89,
Italia/Commissione (Racc. pag. I-1603).
- L'importo totale degli aiuti sarebbe pari a circa 51 milioni di ECU, ossia
equivarrebbe al fatturato annuo della CMF, e sarebbe privo di collegamenti con
i vantaggi sperati a livello comunitario. In tali circostanze, l'unica sanzione adeguatasarebbe la liquidazione della CMF, analogamente a quanto preteso dalla
Commissione per la CMF Sud. La semplice privatizzazione non permetterebbe allo
Stato italiano di recuperare le somme concesse; al contrario, essa lascerebbe
all'acquirente dell'impresa il beneficio della situazione pregressa e gli consentirebbe
di diventare immediatamente un serio concorrente. Occorrerebbe pertanto esigere
la restituzione degli aiuti, sola maniera di por fine alla distorsione della concorrenza
da essi generata.
- La Commissione ricorda anzitutto gli ampi poteri di cui dispone per valutare la
compatibilità degli aiuti con il mercato comune, in particolare nel caso di aiuti per
il salvataggio e la ristrutturazione, nelle forme riconosciute dalla giurisprudenza,
segnatamente nelle sentenze della Corte 17 settembre 1980, causa 730/79, Philip
Morris/Commissione (Racc. pag. 2671), e 15 giugno 1993, causa C-225/91,
Matra/Commissione (Racc. pag. I-3203).
- La Commissione afferma poi che la CMF e la CMF Sud hanno fruito di tre
conferimenti di capitale, e non di sei come asserito dalla ricorrente. Il fatto che gli
aiuti siano stati versati a più riprese non escluderebbe la loro compatibilità con il
mercato comune. La Commissione ricorda di avere del resto annunciato, nella sua
seconda decisione di estensione del procedimento, che tutti gli aiuti sarebbero stati
valutati globalmente. Poiché la ricorrente non ha contestato questa impostazione
nelle osservazioni da essa inviate alla Commissione in merito a questa decisione,
obiezioni del genere in questa fase sarebbero irricevibili (sentenza della Corte 13
luglio 1988, causa 102/87, Francia/Commissione, Racc. pag. 4067, punto 27). Ad
ogni modo, dalla sentenza della Corte 14 novembre 1984, causa 323/82,
Intermills/Commissione (Racc. pag. 3809, punto 35), discenderebbe che, affinché
la concessione di un aiuto per salvare un'impresa, con relativo programma di
ristrutturazione, sia incompatibile con il mercato comune occorre dimostrare che
essa è in grado di alterare le condizioni degli scambi. Ebbene, la ricorrente non
avrebbe compiuto nessuna dimostrazione del genere.
- Del resto, il fatto che un piano di ristrutturazione accettabile per la Commissione
sia stato definito solo nel 1994 non avrebbe impedito, nella fattispecie, l'attuazione,
sin dal 1991, di provvedimenti di ristrutturazione sotto forma di conferimenti di
capitale, e ulteriormente, nel 1992, di liquidazione volontaria della CMF Sud. La
mancanza di un programma di ristrutturazione al momento del conferimento di
capitale avrebbe indotto la Commissione a qualificare questa misura come aiuto,
con conseguente avvio di un procedimento ex art. 93, n. 2, del Trattato. Viceversa,
una volta approvato il piano di ristrutturazione, la mancanza di simultaneità non
può ostacolare la dichiarazione di compatibilità dell'aiuto di cui trattasi con il
mercato comune.
- Infine, l'argomento della ricorrente secondo cui l'importo degli aiuti non sarebbe
proporzionato allo sforzo di ristrutturazione effettuato non sarebbe suffragato da
nessun elemento di prova. Anzi, la decisione impugnata sarebbe a tal proposito
conforme agli orientamenti relativi agli aiuti di questo tipo.
- Secondo le intervenienti, contrariamente a quanto sostenuto dalla ricorrente, dagli
orientamenti in materia di aiuti alle imprese in difficoltà deriva, in linea di
principio, che, pur essendo possibile approvare solo un piano di ristrutturazione,
gli aiuti possono essere corrisposti a più riprese. Inoltre, anche in mancanza di
programmi preesistenti, un aiuto potrebbe essere dichiarato compatibile con il
mercato comune se soddisfa determinate condizioni, tra le quali l'elaborazione di
un programma che garantisca la redditività dell'impresa in un termine ragionevole
e l'adozione di provvedimenti limitanti gli effetti negativi per la concorrenza. In
ultimo, l'importo dell'aiuto dev'essere proporzionato, nel senso che non deve
superare il costo della ristrutturazione. La ricorrente non avrebbe addotto nessun
elemento tale da porre in dubbio, nella specie, il rispetto di questi presupposti.
Giudizio del Tribunale
- Il Tribunale preliminarmente ricorda che la Commissione può imporsi indirizzi per
l'esercizio dei suoi poteri discrezionali mediante atti come gli orientamenti ora
discussi, se essi contengono regole indicative sulla condotta che l'istituzione deve
tenere e se non derogano alle norme del Trattato (sentenza della Corte 24 marzo
1993, causa C-313/90, CIRFS e a./Commissione, Racc. pag. I-1125, punti 34 e 36;
sentenza del Tribunale 12 dicembre 1996, causa T-380/94, AIUFFASS e
AKT/Commissione, Racc. pag. II-2169, punto 57). Pertanto la decisione impugnata
dev'essere sindacata alla luce di queste regole.
- Gli orientamenti esigono che gli aiuti alla ristrutturazione siano inseriti in un piano.
Il punto 3.2.2 assoggetta l'approvazione di un piano del genere a tre requisiti
materiali: esso deve permettere il ripristino della redditività dell'impresa, prevenire
indebite distorsioni della concorrenza e garantire la proporzionalità degli aiuti ai
costi e ai benefici della ristrutturazione. Spetta al Tribunale accertare se, nella
fattispecie, questi requisiti siano stati rispettati.
- Secondo una giurisprudenza costante, l'art. 92, n. 3, del Trattato conferisce alla
Commissione un ampio potere discrezionale per l'autorizzazione degli aiuti in
deroga al divieto generale del n. 1 del detto articolo, in quanto l'accertamento, in
siffatti casi, della compatibilità o dell'incompatibilità con il mercato comune di un
aiuto statale solleva problemi che implicano la valutazione di fatti e circostanze
economiche complesse (sentenza SFEI e a., citata, punto 36). Il sindacato esercitato
dal giudice comunitario deve pertanto limitarsi, a tal riguardo, alla verifica
dell'osservanza delle norme di procedura e di motivazione, nonché dell'esattezza
materiale dei fatti, dell'insussistenza di errore manifesto di valutazione e di
sviamento di potere (sentenza Skibsværftsforeningen e a./Commissione, citata,
punto 170). Non spetta quindi al Tribunale sostituire la sua valutazione economica
a quella della Commissione (v. sentenza AIUFFASS e AKT/Commissione, citata,
punto 56).
- Per quanto concerne anzitutto il ripristino della redditività, occorre rilevare che la
decisione impugnata menziona in modo particolareggiato numerosi elementi di un
piano di ristrutturazione volto al perseguimento di questo obiettivo. Del resto, come
la Commissione aveva già osservato durante il procedimento che ha condotto
all'adozione dell'atto impugnato (v. segnatamente la decisione 22 settembre 1993,
pag. 6), le autorità italiane avevano adottato sin dal 1992 una politica di
ristrutturazione delle imprese di cui trattasi, di liquidazione volontaria della CMF
Sud, nel 1992, e di trasferimento di talune sue attività verso la CMF, conseguente
a tale politica.
- La decisione dimostra infatti chiaramente (v. la tabella a pag. 7) che, dopo la
ristrutturazione della CMF e la liquidazione della CMF Sud, la capacità installata
totale delle due imprese diminuirà del 50%. Per quanto concerne la capacità
installata del nucleo fondamentale di attività della CMF, considerata isolatamente,
essa diminuirà dell'8,5%, mentre gli altri settori di attività verranno chiusi. Questi
elementi, considerati nel contesto delle misure che saranno adottate per aumentare
la produttività, e che consistono segnatamente nella riduzione del personale, nella
sostituzione di impianti obsoleti e nel subappalto dei lavori di rifinitura,
corroborano la conclusione della Commissione, del resto non contestata dalla
ricorrente, quanto alla redditività della CMF.
- Per quanto concerne l'argomento che la ricorrente fonda sul fatto che gli aiuti sono
stati versati a più riprese, il Tribunale constata, senza che occorra statuire in merito
all'eccezione di irricevibilità sollevata dalla Commissione, che dalla mera
reiterazione di un versamento non si può dedurre la violazione degli orientamenti.
Il punto 3.2.2.A di questi ultimi si limita ad affermare che «normalmente»
l'attribuzione dell'aiuto dovrebbe essere necessaria solo una tantum. Si tratta
pertanto di un'indicazione non vincolante. L'atto impugnato soddisfa quindi il
primo requisito previsto dagli orientamenti.
- Per quanto concerne poi la prevenzione delle indebite distorsioni della concorrenza,
il Tribunale osserva che, come si evince dalla decisione impugnata, la riduzione
della capacità installata costituisce una contropartita accettabile delle distorsioni
della concorrenza generate dagli aiuti riscossi, in quanto la riduzione imposta sarà
totale, nel senso che gli impianti chiusi saranno ridotti in rottami o venduti a non
concorrenti (v. pag. 10 della decisione impugnata).
- Per quanto riguarda, infine, il requisito relativo alla proporzionalità degli aiuti in
rapporto ai benefici sperati, il Tribunale rileva anzitutto che la ricorrente non ha
presentato nessun elemento atto a suffragare la sua allegazione sull'inosservanza,
nel caso di specie, di questo requisito. A tal proposito, il Tribunale rileva che tra
i vantaggi che, dal punto di vista della situazione concorrenziale, derivano dalla
decisione impugnata compaiono segnatamente la riduzione della capacità installata,
prima menzionata, e la privatizzazione della CMF. Sul punto, la decisione
impugnata (v. pag. 10) prende atto dell'impegno dello Stato italiano concernente
la privatizzazione mediante asta incondizionata la quale consentirà al mercato di
fissare il prezzo della CMF e, di conseguenza, di eliminare l'eventuale eccessività
degli aiuti concessi.
- Occorre anche ricordare che l'altra impresa beneficiaria degli aiuti, la CMF Sud,
è stata posta in liquidazione, il che, così come afferma la decisione impugnata (pag.
9) e come già accertato dal Tribunale, costituisce una contropartita industriale
accettabile degli aiuti ricevuti, in quanto consente l'eliminazione totale delle
capacità esistenti.
- Da tutto quanto sin qui esposto discende che, poiché i requisiti previsti dagli
orientamenti sono soddisfatti, il secondo motivo è infondato e, di conseguenza, il
ricorso dev'essere respinto.
Sulle spese
- Ai sensi dell'art. 87, n. 2, del regolamento di procedura, la parte soccombente è
condannata alle spese, se ne è stata fatta domanda. Poiché la ricorrente è rimasta
soccombente e la Commissione, unitamente alle intervenienti, ne ha chiesto la
condanna alle spese, occorre condannare la ricorrente alle spese del giudizio, ivi
comprese quelle sostenute da queste ultime.
Per questi motivi,IL TRIBUNALE (Prima Sezione ampliata)
dichiara e statuisce:
- Il ricorso è respinto.
- La ricorrente è condannata alle spese del giudizio, ivi comprese quelle
sostenute dalle intervenienti.
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SaggioBriët
Kalogeropoulos
Tiili Moura Ramos
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Così deciso e pronunciato a Lussemburgo il 5 novembre 1997.
Il cancelliere
Il presidente
H. Jung
A. Saggio
1: Lingua processuale: il francese.
Racc.