Προσωρινό κείμενο
ΠΡΟΤΑΣΕΙΣ ΤΟΥ ΓΕΝΙΚΟΥ ΕΙΣΑΓΓΕΛΕΑ
NILS WAHL
της 20ής Ιουνίου 2018 (1)
Υπόθεση C-256/17
SanddBV
κατά
AutoriteitConsumentenMarkt
παρεμβαίνουσα:
KoninklijkePostNLBV
[αίτηση του Rechtbank Rotterdam
(πρωτοβάθμιου περιφερειακού δικαστηρίου
του Ρότερνταμ, Κάτω Χώρες)
για την έκδοση προδικαστικής αποφάσεως]
«Προδικαστική παραπομπή – Ελεύθερη παροχή υπηρεσιών – Ταχυδρομικές υπηρεσίες – Φορέας παροχής καθολικής υπηρεσίας – Αρχές τιμολογήσεως και διαφάνεια των λογαριασμών – Υποχρέωση του φορέα παροχής καθολικής υπηρεσίας περί τηρήσεως χωριστών λογαριασμών για καθεμία από τις υπηρεσίες που περιλαμβάνονται στην υποχρέωση παροχής καθολικής υπηρεσίας –Κοστοστρέφεια των ταχυδρομικών τιμολογίων – Εύλογη απόδοση»
1. Τι επιπέδου ή τι είδους πρέπει να είναι ο έλεγχος που ασκείται επί των φορέων παροχής καθολικών ταχυδρομικών υπηρεσιών βάσει του δικαίου της Ένωσης; Αυτό είναι κατ’ ουσίαν το ζήτημα που τίθεται με τα ερωτήματα που υπέβαλε το Rechtbank Rotterdam (πρωτοβάθμιο περιφερειακό δικαστήριο Ρότερνταμ, Κάτω Χώρες).
2. Η Ολλανδική Κυβέρνηση τάσσεται υπέρ του σχετικά χαμηλού επιπέδου ελέγχου. Η Πολωνική Κυβέρνηση, αντιθέτως, τάσσεται υπέρ του υψηλού επιπέδου ελέγχου. Η Ισπανική και η Ιταλική Κυβέρνηση φαίνεται ότι με τις απαντήσεις τους εκφράζουν ενδιάμεσες θέσεις. Όλες αυτές οι κυβερνήσεις στηρίζουν την επιχειρηματολογία τους στο γράμμα της οδηγίας 97/67/ΕΚ σχετικά με τους κοινούς κανόνες για την ανάπτυξη της εσωτερικής αγοράς κοινοτικών ταχυδρομικών υπηρεσιών και τη βελτίωση της ποιότητας των παρεχομένων υπηρεσιών (2).
3. Υπό το πρίσμα της εκάστοτε εθνικής νομοθεσίας, έχουν όλες δίκιο.
4. Με τις παρούσες προτάσεις μου υποστηρίζω ότι οι απαιτήσεις που επιβάλλει το δίκαιο της Ένωσης στα κράτη μέλη εξαρτώνται κατ’ ουσίαν από τη συγκεκριμένη μορφή και έκταση εφαρμογής που έχει η υποχρέωση καθολικής υπηρεσίας που επελέγη από το κάθε κράτος μέλος. Επιπλέον, κατά τη σύνταξη της οδηγίας 97/67 και τις διάφορες τροποποιήσεις της, ο νομοθέτης της Ένωσης διατήρησε σκοπίμως ορισμένες πτυχές της παροχής ταχυδρομικών υπηρεσιών μη εναρμονισμένες, λόγω των υφιστάμενων εθνικών ιδιαιτεροτήτων.
I. Το νομικό πλαίσιο
1. Το δίκαιο της Ένωσης
5. Η οδηγία 97/67 εκδόθηκε με σκοπό το βαθμιαίο άνοιγμα της αγοράς ταχυδρομικών υπηρεσιών στον ανταγωνισμό. Έκτοτε τροποποιήθηκε ουσιωδώς δύο φορές: με την οδηγία 2002/39/ΕΚ (3) και με την οδηγία 2008/6/ΕΚ (4).
1. Η οδηγία 97/67 (όπως έχει τροποποιηθεί)
6. Το άρθρο 3 της οδηγίας 97/67 θεσπίζει την καθολική ταχυδρομική υπηρεσία, προβλέποντας τα εξής:
«1. Τα κράτη μέλη μεριμνούν ώστε οι χρήστες να απολαύουν του δικαιώματος καθολικής υπηρεσίας, που αντιστοιχεί στην προσφορά ταχυδρομικών υπηρεσιών συγκεκριμένης ποιότητας μονίμως σε όλα τα σημεία της επικράτειας, σε τιμές προσιτές για όλους τους χρήστες.
[…]
4. Κάθε κράτος μέλος θεσπίζει τα αναγκαία μέτρα, ώστε η καθολική υπηρεσία να περιλαμβάνει τουλάχιστον την παροχή των ακόλουθων υπηρεσιών:
– τη συλλογή, τη μεταφορά, τη διαλογή και τη διανομή των ταχυδρομικών αντικειμένων βάρους έως 2 kg,
– τη συλλογή, τη μεταφορά, τη διαλογή και τη διανομή των ταχυδρομικών δεμάτων βάρους έως 10 kg,
– τις υπηρεσίες των συστημένων και των αποστολών με δηλωμένη αξία.
[…]»
7. Το άρθρο 7 αφορά τη χρηματοδότηση των καθολικών υπηρεσιών και έχει ως εξής:
«1. Τα κράτη μέλη δεν χορηγούν ούτε διατηρούν σε ισχύ αποκλειστικά ή ειδικά δικαιώματα για την εγκαθίδρυση και την παροχή ταχυδρομικών υπηρεσιών. Τα κράτη μέλη μπορούν να χρηματοδοτούν την παροχή καθολικών υπηρεσιών σύμφωνα με ένα ή περισσότερα από τα μέσα που προβλέπονται στις παραγράφους 2, 3 και 4, ή σύμφωνα με κάθε άλλο μέσο συμβατό με τη συνθήκη.
2. Τα κράτη μέλη μπορούν να εξασφαλίζουν την παροχή καθολικών υπηρεσιών αναθέτοντας τις υπηρεσίες αυτές σύμφωνα με τους ισχύοντες κανόνες και ρυθμίσεις περί δημοσίων συμβάσεων, περιλαμβανομένων […] του ανταγωνιστικού διαλόγου ή των διαδικασιών που υπόκεινται σε διαπραγμάτευση, με ή χωρίς δημοσίευση προκήρυξης σύμβασης.
3. Όταν κράτος μέλος διαπιστώνει ότι οι υποχρεώσεις παροχής καθολικής υπηρεσίας, τις οποίες προβλέπει η παρούσα οδηγία, συνεπάγονται καθαρό κόστος, […], και αποτελούν άδικη οικονομική επιβάρυνση για τον ή τους φορείς παροχής καθολικής υπηρεσίας, μπορεί να καθιερώσει:
α) μηχανισμό για την αποζημίωση της ή των εν λόγω επιχειρήσεων με κρατικά οικονομικά μέσα, ή
β) μηχανισμό για τον επιμερισμό του καθαρού κόστους των υποχρεώσεων παροχής καθολικής υπηρεσίας μεταξύ των φορέων παροχής υπηρεσιών ή/και των χρηστών.
4. Όταν το καθαρό κόστος επιμερίζεται βάσει της παραγράφου 3 στοιχείο β), τα κράτη μέλη μπορούν να ιδρύσουν ταμείο αποζημίωσης […].
[…]»
8. Το άρθρο 12 της οδηγίας 97/67 έχει ως εξής:
«Τα κράτη μέλη μεριμνούν ώστε τα τιμολόγια καθεμίας από τις υπηρεσίες που περιλαμβάνονται στην καθολική υπηρεσία να πληρούν τις ακόλουθες αρχές:
– οι τιμές πρέπει να είναι προσιτές και να επιτρέπουν την πρόσβαση του συνόλου των χρηστών, ανεξαρτήτως γεωγραφικής θέσης και με γνώμονα τις ειδικές εθνικές συνθήκες, στις προσφερόμενες υπηρεσίες· τα κράτη μέλη μπορούν να διατηρούν ή να καθιερώνουν την παροχή δωρεάν ταχυδρομικής υπηρεσίας προς όφελος ατόμων τυφλών ή με σοβαρά προβλήματα όρασης,
– οι τιμές πρέπει να αντικατοπτρίζουν το κόστος και να παρέχουν κίνητρα για την αποτελεσματική παροχή καθολικής υπηρεσίας. Εφόσον απαιτείται για λόγους σχετικούς με το δημόσιο συμφέρον, τα κράτη μέλη μπορούν να αποφασίζουν την εφαρμογή ενιαίου τιμολογίου σε ολόκληρη την επικράτειά τους και/ή στις διασυνοριακές υπηρεσίες που παρέχονται με χρέωση ανά μονάδα και σε άλλα ταχυδρομικά αντικείμενα,
– η εφαρμογή ενιαίου τιμολογίου δεν αποκλείει το δικαίωμα του φορέα ή των φορέων παροχής της καθολικής υπηρεσίας να συνάπτουν με ορισμένους χρήστες μεμονωμένες συμφωνίες όσον αφορά τις τιμές,
– τα τιμολόγια πρέπει να είναι διαφανή και χωρίς διακρίσεις,
– όταν οι φορείς παροχής καθολικής υπηρεσίας εφαρμόζουν ειδικά τιμολόγια, π.χ. για υπηρεσίες που παρέχονται σε επιχειρήσεις, σε αποστολείς μεγάλων ποσοτήτων αλληλογραφίας ή σε φορείς συγκεντρωτικής διαχείρισης της αλληλογραφίας διάφορων χρηστών, υποχρεούνται να εφαρμόζουν τις αρχές της διαφάνειας και της αποφυγής διακρίσεων όσον αφορά τόσο τις τιμές όσο και τους σχετικούς όρους. [...]»
9. Το άρθρο 14 προβλέπει τα εξής:
«1. Τα κράτη μέλη λαμβάνουν τα αναγκαία μέτρα για να εξασφαλίσουν ότι η λογιστική των φορέων παροχής καθολικής υπηρεσίας πραγματοποιείται σύμφωνα με τις διατάξεις του παρόντος άρθρου.
2. Ο φορέας ή οι φορείς παροχής καθολικής υπηρεσίας τηρούν ξεχωριστούς λογαριασμούς στα εσωτερικά λογιστικά συστήματά τους, ώστε να γίνεται σαφής διάκριση μεταξύ των διάφορων υπηρεσιών και προϊόντων που αποτελούν μέρη της καθολικής υπηρεσίας και εκείνων που δεν αποτελούν μέρη της. Αυτός ο λογιστικός διαχωρισμός χρησιμοποιείται ως δεδομένο κατά τον υπολογισμό του καθαρού κόστους της καθολικής υπηρεσίας από τα κράτη μέλη. Αυτά τα εσωτερικά λογιστικά συστήματα λειτουργούν βάσει συνεπώς εφαρμοζομένων και αντικειμενικά εύλογων κοστολογικών αρχών.
3. Τα λογιστικά συστήματα περί των οποίων η παράγραφος 2, με την επιφύλαξη της παραγράφου 4, κατανέμουν τα στοιχεία κόστους ως εξής:
α) τα στοιχεία κόστους που μπορούν να αποδοθούν άμεσα σε μία συγκεκριμένη υπηρεσία ή προϊόν καταλογίζονται σε αυτήν·
β) τα κοινά στοιχεία κόστους, δηλαδή εκείνα που δεν μπορούν να αποδοθούν άμεσα σε μία συγκεκριμένη υπηρεσία ή προϊόν, καταλογίζονται ως εξής:
i) όποτε είναι εφικτό, τα κοινά στοιχεία κόστους κατανέμονται σε κατηγορίες με βάση την άμεση ανάλυση της προέλευσής τους·
ii) εάν η άμεση ανάλυση δεν είναι εφικτή, τα κοινά έξοδα καταμερίζονται σε κατηγορίες με βάση την έμμεση σχέση με άλλη κατηγορία εξόδων ή με ομάδα κατηγοριών εξόδων για τις οποίες είναι εφικτή η άμεση απόδοση ή καταμερισμός· η έμμεση σχέση θα βασίζεται σε συγκρίσιμη διάρθρωση εξόδων·
iii) όταν δεν μπορούν να εξευρεθούν ούτε άμεσα ούτε έμμεσα μέτρα καταλογισμού του κόστους, τότε η κατηγορία κόστους καταλογίζεται βάσει γενικής κλείδας υπολογιζόμενης με τη χρήση του λόγου όλων των δαπανών που άμεσα ή έμμεσα αποδίδονται ή καταλογίζονται, αφενός, προς καθεμία από τις καθολικές υπηρεσίες και, αφετέρου, προς τις άλλες υπηρεσίες·
iv) τα κοινά στοιχεία κόστους που είναι αναγκαία για την παροχή τόσο καθολικών όσο και μη καθολικών υπηρεσιών καταλογίζονται καταλλήλως· τόσο στις καθολικές όσο και στις μη καθολικές υπηρεσίες πρέπει να χρησιμοποιούνται οι ίδιοι παράγοντες που διαμορφώνουν το κόστος.
4. Άλλα κοστολογικά συστήματα μπορούν να εφαρμόζονται μόνο εάν είναι συμβατά με την παράγραφο 2 και έχουν εγκριθεί από την εθνική κανονιστική αρχή. Η Επιτροπή ενημερώνεται πριν από την εφαρμογή τους.
5. Οι εθνικές κανονιστικές αρχές μεριμνούν ώστε η συμμόρφωση με ένα από τα λογιστικά συστήματα τα περιγραφόμενα στις παραγράφους 3 και 4 να επαληθεύεται από ένα αρμόδιο όργανο ανεξάρτητο του φορέα παροχής της καθολικής υπηρεσίας. Τα κράτη μέλη εξασφαλίζουν την περιοδική δημοσίευση δήλωσης ως προς τη συμμόρφωση.
[...]
7. Εφόσον ζητηθούν, τίθενται εμπιστευτικά στη διάθεση της εθνικής κανονιστικής αρχής και της Επιτροπής λεπτομερείς λογιστικές πληροφορίες που προκύπτουν από τα συστήματα αυτά.
8. Όταν συγκεκριμένο κράτος μέλος δεν έχει χρησιμοποιήσει χρηματοδοτικό μηχανισμό για την παροχή καθολικής υπηρεσίας, όπως επιτρέπεται βάσει του άρθρου 7, και εφόσον η εθνική κανονιστική αρχή έχει επιβεβαιώσει ότι κανένας από τους καθορισμένους φορείς παροχής καθολικής υπηρεσίας στο εν λόγω κράτος μέλος δεν λαμβάνει κρατική ενίσχυση, κρυφή ή φανερή, και ότι ο ανταγωνισμός στην αγορά λειτουργεί πλήρως, η εθνική κανονιστική αρχή μπορεί να αποφασίσει τη μη εφαρμογή των απαιτήσεων του παρόντος άρθρου.
[...]»
10. Το άρθρο 22, παράγραφος 3, ορίζει, μεταξύ άλλων, τα εξής:
«Τα κράτη μέλη εξασφαλίζουν την ύπαρξη αποτελεσματικών μηχανισμών, σε εθνικό επίπεδο, βάσει των οποίων κάθε χρήστης ή φορέας παροχής ταχυδρομικών υπηρεσιών που θίγεται από απόφαση εθνικής ρυθμιστικής αρχής έχει δικαίωμα προσφυγής κατά της απόφασης, ενώπιον οργάνου προσφυγής το οποίο είναι ανεξάρτητο από τα εμπλεκόμενα μέρη. […]»
11. Το παράρτημα I της οδηγίας 97/67 περιλαμβάνει οδηγίες για τον υπολογισμό τυχόν καθαρού κόστους της καθολικής υπηρεσίας. Προβλέπει, μεταξύ άλλων, ότι κατά τον υπολογισμό του καθαρού κόστους πρέπει να συνεκτιμώνται «όλα τα […] σχετικά στοιχεία, συμπεριλαμβανομένων ενδεχόμενων άυλων οφελών και οφελών της αγοράς που αποκομίζει φορέας παροχής ταχυδρομικών υπηρεσιών στον οποίο έχει ανατεθεί η παροχή καθολικής υπηρεσίας, του δικαιώματος για εύλογα κέρδη και των κινήτρων της αποτελεσματικότητας σε σχέση με το κόστος».
2. Η οδηγία 2008/6
12. Στο προοίμιο της οδηγίας 2008/6 αναφέρονται, μεταξύ άλλων, τα εξής:
«(38) Σε πλήρως ανταγωνιστικό περιβάλλον είναι σημαντικό, τόσο για την οικονομική ισορροπία της καθολικής υπηρεσίας όσο και για τον περιορισμό των στρεβλώσεων της αγοράς, να παρακάμπτεται η αρχή ότι οι τιμές αντικατοπτρίζουν τις συνήθεις εμπορικές συνθήκες και τα στοιχεία κόστους μόνο για λόγους προστασίας των δημοσίων συμφερόντων. [...]
[…]
(40) Ενόψει των εθνικών ιδιομορφιών που εμπλέκονται στην κανονιστική ρύθμιση των συνθηκών υπό τις οποίες πρέπει να λειτουργεί ο καθορισμένος φορέας παροχής καθολικής υπηρεσίας σε πλήρως ανταγωνιστικό περιβάλλον, ενδείκνυται να δοθεί στα κράτη μέλη η ελευθερία να αποφασίζουν ποιος είναι ο καλύτερος τρόπος για την παρακολούθηση των διασταυρουμένων επιδοτήσεων.
(41) Ενόψει της μετάβασης προς πλήρως ανταγωνιστική αγορά και για να διασφαλισθεί ότι οι διασταυρούμενες επιδοτήσεις δεν θα επιδρούν αρνητικά στον ανταγωνισμό, ενδείκνυται να συνεχισθεί να απαιτείται από τα κράτη μέλη να επιβάλλ[ουν] στους φορείς παροχής καθολικής υπηρεσίας την υποχρέωση να τηρούν χωριστούς και διαφανείς λογαριασμούς, με τις αναγκαίες αναπροσαρμογές.
Η υποχρέωση αυτή αναμένεται ότι θα προσφέρει στις εθνικές ρυθμιστικές αρχές, τις αρχές τις αρμόδιες για τον ανταγωνισμό και την Επιτροπή τις πληροφορίες που απαιτούνται για τη λήψη αποφάσεων σχετικά με την καθολική υπηρεσία και την παρακολούθηση των θεμιτών συνθηκών της αγοράς μέχρι να αρχίσει να λειτουργεί πλήρως ο ανταγωνισμός. Η συνεργασία μεταξύ των εθνικών ρυθμιστικών αρχών όσον αφορά τη συνέχιση της ανάπτυξης σημείων αναφοράς για συγκριτική αξιολόγηση και κατευθυντηρίων γραμμών στον τομέα αυτό θα συμβάλει στην εναρμονισμένη εφαρμογή των εν λόγω κανόνων.
Η τήρηση χωριστών λογαριασμών που θα τηρούν την αρχή της διαφάνειας παρέχει στα κράτη μέλη και τις εθνικές ρυθμιστικές αρχές τους επαρκώς λεπτομερείς λογιστικές πληροφορίες, προκειμένου:
– να λαμβάνουν αποφάσεις σχετικά με την καθολική υπηρεσία,
– να χρησιμοποιούνται όταν διαπιστώνεται κατά πόσον οι επιβαλλόμενες υποχρεώσεις καθολικής υπηρεσίας συνεπάγονται καθαρό κόστος και αντιπροσωπεύουν άδικη οικονομική επιβάρυνση για τον φορέα παροχής καθολικής υπηρεσίας,
– να διασφαλίζεται ότι οι εφαρμοζόμενες στις καθολικές υπηρεσίες τιμές συμμορφούνται προς τις αρχές τιμολόγησης που προβλέπονται στην παρούσα οδηγία,
– να διασφαλίζεται συμμόρφωση προς τις αρχές των καταληκτικών τελών που ορίζονται στην παρούσα οδηγία, και
– να παρακολουθούνται οι θεμιτές συνθήκες της αγοράς έως ότου αρχίσει να λειτουργεί πλήρως ο ανταγωνισμός.»
2. Το ολλανδικό δίκαιο
1. Ο Postwet 2009
13. Το άρθρο 22 του Postwet 2009 (ολλανδικού νόμου του 2009 για τις ταχυδρομικές υπηρεσίες) απαιτεί από τον φορέα παροχής των καθολικών ταχυδρομικών υπηρεσιών να εφαρμόσει λογιστικό σύστημα με το οποίο διαχωρίζονται, αφενός, οι δαπάνες και τα έσοδα που προκύπτουν από τις καθολικές ταχυδρομικές υπηρεσίες και, αφετέρου, οι δαπάνες και τα έσοδα που προκύπτουν από τις λοιπές δραστηριότητες. Επιπλέον, οι λογιστικές αυτές πληροφορίες πρέπει να γνωστοποιούνται στην Autoriteit Consument en Markt (ολλανδική αρχή για την προστασία των καταναλωτών και την εποπτεία της αγοράς, στο εξής: ACM).
14. Το άρθρο 23, παράγραφος 1, επιβάλλει στον φορέα παροχής των καθολικών ταχυδρομικών υπηρεσιών την υποχρέωση να υποβάλλει στην ACM ετήσια έκθεση σχετικά με την εφαρμογή των καθολικών ταχυδρομικών υπηρεσιών. Η έκθεση αυτή πρέπει να περιλαμβάνει πληροφορίες σχετικά με την ποιότητα των παρεχόμενων υπηρεσιών, καθώς και μια επισκόπηση των δαπανών και των εσόδων που προκύπτουν από τις καθολικές ταχυδρομικές υπηρεσίες.
15. Περαιτέρω, το άρθρο 25, παράγραφος 2, ορίζει ότι τα ταχυδρομικά τιμολόγια πρέπει να διαμορφώνονται με βάση «το πραγματικό κόστος των καθολικών ταχυδρομικών υπηρεσιών και ορισμένη εύλογη απόδοση».
16. Κατά το άρθρο 25, παράγραφος 3, η ρυθμιστική αρχή υπολογίζει ετησίως το περιθώριο που διαθέτει ο φορέας παροχής των καθολικών ταχυδρομικών υπηρεσιών κατά την τιμολόγηση των υπηρεσιών του.
17. Το άρθρο 25, παράγραφος 5, ορίζει ότι ο αρμόδιος υπουργός δύναται να καθορίζει με υπουργική απόφαση το περιθώριο τιμολογήσεως για κάθε έτος, αποφασίζοντας ad hoc, εφόσον τούτο κρίνεται αναγκαίο προκειμένου να τηρηθεί η υποχρέωση τα τιμολόγια να διαμορφώνονται με βάση το κόστος.
2. Η Postregeling 2009
18. Η Postregeling 2009 (κανονιστική πράξη του 2009 για τις ταχυδρομικές υπηρεσίες) είναι υπουργική κανονιστική πράξη η οποία παραθέτει λεπτομερή κριτήρια για το κοστολογικό σύστημα των φορέων παροχής καθολικής υπηρεσίας στον ταχυδρομικό τομέα.
19. Συγκεκριμένα, η κανονιστική πράξη του 2009 για τις ταχυδρομικές υπηρεσίες καθορίζει συγκεκριμένες προδιαγραφές για το κοστολογικό σύστημα και ρυθμίζει λεπτομερώς τα διάφορα είδη στοιχείων κόστους που πρέπει να αποδίδονται στις καθολικές ταχυδρομικές υπηρεσίες (άρθρα 7 και 8). Επίσης, ρυθμίζει τον τρόπο καθορισμού του περιθωρίου τιμολογήσεως όσον αφορά την υποχρέωση παροχής καθολικής υπηρεσίας (άρθρα 14 έως 14d).
II. Τα πραγματικά περιστατικά, η διαδικασία και τα προδικαστικά ερωτήματα
20. Η προσφεύγουσα της κύριας δίκης, Sandd BV (στο εξής: Sandd), και η Koninklijke PostNL BV (στο εξής: PostNL) δραστηριοποιούνται αμφότερες στον τομέα των εμπορικών ταχυδρομικών υπηρεσιών στις Κάτω Χώρες. Επιπλέον, η PostNL είναι ο καθορισμένος φορέας παροχής καθολικών ταχυδρομικών υπηρεσιών στις Κάτω Χώρες.
21. Στις 25 Αυγούστου 2015, η PostNL υπέβαλε στην ACM το κοστολογικό σύστημα που εφάρμοζε για την υποχρέωσή παροχής καθολικής υπηρεσίας με την οποία βαρυνόταν.
22. Με απόφαση της 14ης Σεπτεμβρίου 2015, η ACM έκρινε ότι το κοστολογικό σύστημα της PostNL συνάδει με τα άρθρα 7 έως 7d της κανονιστικής πράξεως του 2009 για τις ταχυδρομικές υπηρεσίες και καθόρισε το περιθώριο τιμολογήσεως των παρεχόμενων από την PostNL καθολικών υπηρεσιών, σύμφωνα με τα οριζόμενα στα άρθρα 14 έως 14e της κανονιστικής πράξεως του 2009 για τις ταχυδρομικές υπηρεσίες. Η Sandd άσκησε ένσταση κατά της αποφάσεως με την οποία καθορίστηκε το βασικό περιθώριο τιμολογήσεως, το συμπληρωματικό περιθώριο τιμολογήσεως, καθώς και το συνολικό περιθώριο τιμολογήσεως.
23. Στις 14 Ιουνίου 2016 η ACM απέρριψε την ένσταση της Sandd ως αβάσιμη. Κατόπιν τούτου, η τελευταία άσκησε προσφυγή κατά της αποφάσεως της ACM ενώπιον του αιτούντος δικαστηρίου.
24. Η Sandd υποστήριξε, κατά την κύρια δίκη ενώπιον του αιτούντος δικαστηρίου, ότι η ACM κακώς αποδέχθηκε την απουσία λογιστικού διαχωρισμού, στο πλαίσιο του κοστολογικού συστήματος της PostNL, μεταξύ των διαφόρων επιμέρους υπηρεσιών που περιλαμβάνονται στην καθολική ταχυδρομική υπηρεσία, καθότι τούτο αντέβαινε στο άρθρο 14, παράγραφος 2, της οδηγίας 97/67. Περαιτέρω, η Sandd υποστήριξε ότι η ACM, κατά τον καθορισμό του περιθωρίου τιμολογήσεως, κακώς πρόσφερε στην PostNL το συγκεκριμένο περιθώριο που αντιστοιχούσε σε μια μέση τιμή χρεώσεως των επιμέρους υπηρεσιών. Το εν λόγω περιθώριο δεν έπρεπε να προσφερθεί, καθότι το άρθρο 12 της οδηγίας 97/67 (καθώς και η αντίστοιχη εθνική διάταξη) επιβάλλει την υποχρέωση όλες οι επιμέρους ταχυδρομικές υπηρεσίες να τιμολογούνται με βάση το κόστος. Επιπλέον, η Sandd υποστήριξε ότι η ACM, κατά τον καθορισμό του περιθωρίου τιμολογήσεως, κακώς έλαβε ως σημείο αφετηρίας μια εκ του νόμου προκαθορισμένη απόδοση της τάξεως του 11,11 %, καθώς κάτι τέτοιο αντίκειται στην προβλεπόμενη στην οδηγία 97/67 απαίτηση περί κοστοστρέφειας της καθολικής υπηρεσίας.
25. Επειδή το Rechtbank Rotterdam (πρωτοβάθμιο περιφερειακό δικαστήριο Ρότερνταμ) είχε αμφιβολίες σχετικά με την ορθή ερμηνεία του δικαίου της Ένωσης, αποφάσισε να αναστείλει τη διαδικασία και να υποβάλει στο Δικαστήριο τα ακόλουθα προδικαστικά ερωτήματα:
«1) Πρέπει το άρθρο 14, παράγραφος 2, της [οδηγίας 97/67], όπως τροποποιήθηκε με την [οδηγία 2008/6], να ερμηνευθεί υπό την έννοια ότι η εθνική νομοθετική ή κανονιστική ρύθμιση για τη μεταφορά στο εθνικό δίκαιο πρέπει να προβλέπει ότι, στα λογιστικά συστήματά τους, οι φορείς παροχής της καθολικής υπηρεσίας πρέπει να τηρούν χωριστούς λογαριασμούς για κάθε μία από τις υπηρεσίες και κάθε ένα από τα προϊόντα που αποτελούν μέρος της καθολικής υπηρεσίας ώστε να μπορεί να γίνει σαφής διάκριση μεταξύ κάθε μιας από τις υπηρεσίες και κάθε ενός από τα προϊόντα που αποτελούν μέρος της καθολικής υπηρεσίας και κάθε μιας από τις υπηρεσίες και κάθε ενός από τα προϊόντα που δεν αποτελούν μέρος της καθολικής υπηρεσίας ή από τη διάταξη αυτή προκύπτει μόνον ότι πρέπει να γίνεται λογιστικός διαχωρισμός μεταξύ, αφενός, των υπηρεσιών και προϊόντων που αποτελούν μέρος της καθολικής υπηρεσίας και, αφετέρου, των υπηρεσιών και προϊόντων που δεν αποτελούν μέρος της καθολικής υπηρεσίας;
2) Πρέπει το άρθρο 12, αρχή και δεύτερη περίπτωση, της [οδηγίας 97/67], όπως τροποποιήθηκε με την [οδηγία 2008/6], να ερμηνευθεί υπό την έννοια ότι κάθε χωριστή υπηρεσία που αποτελεί μέρος της καθολικής υπηρεσίας πρέπει να αντικατοπτρίζει το κόστος;
3) Μήπως το άρθρο 12, αρχή και δεύτερη περίπτωση, της [οδηγίας 97/67], όπως τροποποιήθηκε με την [οδηγία 2008/6], το οποίο απαιτεί οι τιμές να αντικατοπτρίζουν το κόστος και να δίνουν κίνητρα για την αποτελεσματική παροχή της καθολικής υπηρεσίας, εμποδίζει την εφαρμογή, για αόριστο χρόνο, ενός σταθερού ποσοστού αποδόσεως το οποίο έχει ως αποτέλεσμα την αύξηση του κόστους της καθολικής ταχυδρομικής υπηρεσίας για τον υπολογισμό του περιθωρίου τιμολογήσεως;»
26. Γραπτές παρατηρήσεις κατέθεσαν η Sandd, η PostNL, η Ολλανδική, η Ισπανική, η Ιταλική και η Πολωνική Κυβέρνηση, καθώς και η Επιτροπή. Η Sandd, η PostNL, η Ολλανδική Κυβέρνηση και η Επιτροπή ανέπτυξαν επίσης προφορικώς τις απόψεις τους κατά την επ’ ακροατηρίου συζήτηση που διεξήχθη στις 11 Απριλίου 2018.
III. Ανάλυση
27. Έχουν παρέλθει περισσότερα από δέκα έτη από την τελευταία φορά που τροποποιήθηκε η οδηγία 97/67, ως ένα περαιτέρω βήμα προς την κατεύθυνση της απελευθερώσεως των αγορών ταχυδρομικών υπηρεσιών της Ευρωπαϊκής Ένωσης. Έκτοτε, εξ όσων γνωρίζω, το Δικαστήριο είχε την ευκαιρία να ερμηνεύσει την εν λόγω οδηγία μόνο σε λιγοστές περιπτώσεις και ουδέποτε εκλήθη να ερμηνεύσει το άρθρο 12 ή το άρθρο 14 της οδηγίας 97/67.
28. Η υπό εξέταση διαφορά φαίνεται ότι προέκυψε λόγω της ανησυχίας της Sandd ότι η PostNL ενδέχεται να επιδοτεί ορισμένες από τις υποκείμενες στον ανταγωνισμό υπηρεσίες της με τα κέρδη που αποκομίζει από την παροχή καθολικών ταχυδρομικών υπηρεσιών στις Κάτω Χώρες. Η Sandd και η PostNL είναι άμεσοι ανταγωνιστές στον τομέα της παροχής μη επειγουσών εμπορικών ταχυδρομικών υπηρεσιών στις Κάτω Χώρες και αμφότερες οι εταιρίες έχουν εθνικό δίκτυο διανομής.
29. Όπως υποστήριξε η Sandd με τις γραπτές παρατηρήσεις της, το κόστος της βασικής κατηγορίας γραμματοσήμων που εκδίδονται από την PostNL, στο πλαίσιο της υποχρεώσεως παροχής καθολικής υπηρεσίας που αυτή υπέχει, τα τελευταία έτη αυξάνεται διαρκώς, έχοντας ανέλθει, από τα 0,44 ευρώ το 2010, στα 0,78 ευρώ το 2017. Ωστόσο, οι τιμές της PostNL για τη βασική κατηγορία μη επειγόντων εμπορικών ταχυδρομικών αντικειμένων έχει παραμείνει σταθερή κατά την ίδια περίοδο, εξακολουθώντας να υπολείπεται των 0,40 ευρώ. H Sandd υποστηρίζει ότι οι εν λόγω τιμολογιακές αποκλίσεις μπορούν να αποδοθούν μόνο σε επιλεκτικό ή ανακριβή υπολογισμό από την PostNL, υπονοώντας ότι η PostNL χρησιμοποιεί τις επιδοτήσεις του τομέα της καθολικής υπηρεσίας για να ενισχύσει το ανταγωνιστικό της πλεονέκτημα στην προσέλκυση εμπορικών πελατών. Προσπαθώντας να αποδείξει τη βασιμότητα των υπονοιών αυτών, η Sandd υποστηρίζει ότι η PostNL πρέπει να παράσχει λεπτομερέστερες λογιστικές πληροφορίες στην εθνική ρυθμιστική αρχή. Πρόκειται για απαίτηση την οποία η Sandd συνάγει από το άρθρο 14 της οδηγίας 97/67. Η Sandd υποστηρίζει, επίσης, ότι οι εν λόγω επιδοτήσεις θα μπορούσαν να αποφευχθούν εξ ολοκλήρου, αν οι τιμές της κάθε υπηρεσίας ή του κάθε προϊόντος που προσφέρεται από την PostNL ήταν κοστοστρεφείς, σύμφωνα με τις επιταγές του άρθρου 12 της οδηγίας 97/67.
30. Εκ πρώτης όψεως, τα επιχειρήματα της Sandd θα μπορούσαν ίσως να θεωρηθούν πειστικά. Εξάλλου, πώς θα μπορούσαν η παροχή λεπτομερέστερων λογιστικών πληροφοριών και η κατά το δυνατόν αυστηρότερη κοστοστρέφεια να αντίκεινται στην προβλεπόμενη στην οδηγία 97/67 ελεγχόμενη μετάβαση σε μια πλήρως ανταγωνιστική αγορά; Ωστόσο, η γνώμη μου είναι ότι τα επιχειρήματα της Sandd δεν ευσταθούν, αν εξετασθούν υπό το πρίσμα των οικονομικών αρχών και των σκοπών που διαπνέουν την αρχιτεκτονική των καθολικών ταχυδρομικών υπηρεσιών, όπως αυτή έχει διαμορφωθεί από το δίκαιο της Ένωσης.
31. Ακολούθως, θα παρουσιάσω, αρχικώς, τις αρχές και τους σκοπούς που διαπνέουν την οδηγία 97/67 και που, ταυτοχρόνως, οριοθετούν την εσωτερική αγορά ταχυδρομικών υπηρεσιών της Ευρωπαϊκής Ένωσης. Εν συνεχεία, θα εξετάσω διαδοχικώς τα τρία προδικαστικά ερωτήματα.
1. Οι αρχές και οι σκοποί που διαπνέουν την οδηγία 97/67
32. Τον Ιούλιο του 1995 η Επιτροπή πρότεινε για πρώτη φορά μέτρα για τη θέσπιση κοινών κανόνων για την ανάπτυξη του τομέα των ταχυδρομικών υπηρεσιών και για τη βελτίωση της ποιότητας των παρεχόμενων υπηρεσιών, καθώς και για το βαθμιαίο ελεγχόμενο άνοιγμα των εθνικών αγορών ταχυδρομικών υπηρεσιών στον ανταγωνισμό. Κατά βάση, η πρόταση απέβλεπε στη διασφάλιση της παροχής ταχυδρομικών υπηρεσιών ως καθολικής υπηρεσίας σε βάθος χρόνου. Τούτο δε προκειμένου να διασφαλιστεί ότι άπαντες θα έχουν πρόσβαση σε ταχυδρομικές υπηρεσίες ορισμένης ποιότητας σε προσιτές τιμές, ακόμη και σε αγροτικές ή αραιοκατοικημένες περιοχές όπου οι χρεώσεις δεν καλύπτουν απαραιτήτως το κόστος παροχής της υπηρεσίας. Για τον λόγο αυτόν, κρίθηκε σκόπιμη η κατ’ αποκλειστικότητα ανάθεση της παροχής ορισμένων ταχυδρομικών υπηρεσιών στον φορέα παροχής καθολικής υπηρεσίας, ο οποίος, ως εκ τούτου, δεν αντιμετώπιζε ανταγωνισμό στον εν λόγω τομέα. Το σταδιακό και βαθμιαίο άνοιγμα των αγορών ταχυδρομικών υπηρεσιών στον ανταγωνισμό παρείχε, υπό την έννοια αυτή, επαρκή χρόνο στους φορείς παροχής καθολικής υπηρεσίας να εφαρμόσουν τα αναγκαία μέτρα εκσυγχρονισμού και αναδιαρθρώσεως, διασφαλίζοντας ταυτοχρόνως την παροχή της καθολικής υπηρεσίας υπό συνθήκες οικονομικής ισορροπίας (5).
33. Τα προταθέντα μέτρα θεσπίστηκαν τον Δεκέμβριο του 1997 με τη μορφή της οδηγίας 97/67.
34. Ως επόμενο βήμα στο βαθμιαίο άνοιγμα των εθνικών αγορών ταχυδρομικών υπηρεσιών, η οδηγία 2002/39 περιόρισε περαιτέρω τις υπηρεσίες που μπορούσαν να ανατεθούν κατ’ αποκλειστικότητα στον φορέα παροχής καθολικής υπηρεσίας και απαγόρευσε ρητώς τις διασταυρούμενες επιδοτήσεις από τον αποκλειστικό στον μη αποκλειστικό τομέα.
35. To 2006 η Επιτροπή υπέβαλε πρόταση για μια τρίτη οδηγία για τις ταχυδρομικές υπηρεσίες, η οποία εν συνεχεία εκδόθηκε ως οδηγία 2008/6. Η νέα οδηγία εξάλειψε κάθε κατ’ αποκλειστικότητα παρεχόμενη υπηρεσία και άνοιξε το σύνολο της αγοράς ταχυδρομικών υπηρεσιών στον ανταγωνισμό (συμπεριλαμβανομένων των υπηρεσιών για τις οποίες ισχύει υποχρέωση παροχής καθολικής υπηρεσίας). Αναγνωρίζοντας, ωστόσο, την ανάγκη διασφαλίσεως της παροχής ταχυδρομικών υπηρεσιών προς όλους σε προσιτές τιμές, ανεξαρτήτως της οικονομικής αποδοτικότητάς τους για τον φορέα παροχής των υπηρεσιών, η υποχρέωση παροχής καθολικής υπηρεσίας διατηρήθηκε. Δεδομένου ότι δεν ήταν πλέον δυνατή η χρηματοδότηση της εν λόγω υποχρεώσεως μέσω των κατ’ αποκλειστικότητα παρεχόμενων υπηρεσιών, προβλέφθηκαν στην οδηγία 2008/6 άλλοι τρόποι χρηματοδοτήσεως των καθολικών υπηρεσιών, οι οποίοι περιλήφθηκαν στο νυν άρθρο 7 της οδηγίας 97/67, όπως έχει τροποποιηθεί.
36. Η υποχρέωση παροχής καθολικής υπηρεσίας, όπως αυτή ορίζεται σήμερα από την οδηγία 97/67, περιλαμβάνει την προσφορά ταχυδρομικών υπηρεσιών συγκεκριμένης ποιότητας, επί μονίμου βάσεως και σε τιμές προσιτές, σε όλη την επικράτεια των κρατών μελών, όσον αφορά ταχυδρομικά αντικείμενα βάρους έως 2 kg και ταχυδρομικά δέματα βάρους έως 10 kg, καθώς και υπηρεσίες αποστολής συστημένων και αποστολών με δηλωμένη αξία. Οι καθολικές ταχυδρομικές υπηρεσίες περιλαμβάνουν, περαιτέρω, την προσφορά σημείων επαφής και σημείων προσβάσεως σύμφωνα με τις ανάγκες των χρηστών. Η παροχή των ταχυδρομικών υπηρεσιών, ιδίως δε η περισυλλογή και η διανομή, πρέπει να είναι εγγυημένη τουλάχιστον πέντε εργάσιμες ημέρες την εβδομάδα, πλην εξαιρετικών περιστάσεων (6). Επιπλέον, τα κράτη μέλη δύνανται να περιλάβουν στην υποχρέωση παροχής καθολικής υπηρεσίας την παροχή δωρεάν ταχυδρομικών υπηρεσιών προς όφελος ατόμων τυφλών ή με σοβαρά προβλήματα οράσεως (7) και άλλες πρόσθετες απαιτήσεις.
37. Δεδομένων των διαφορετικών συνθηκών που επικρατούν σε κάθε κράτος μέλος από απόψεως γεωγραφίας, υποδομών και αγοράς, απόκειται, μέχρι ορισμένου βαθμού, στα κράτη μέλη να συγκεκριμενοποιήσουν την έκταση της υποχρεώσεως παροχής καθολικής υπηρεσίας. Η οδηγία 97/67 προβλέπει μόνο το ελάχιστο απαιτούμενο επίπεδο υπηρεσιών που πρέπει να παρέχονται (8). Επομένως, τα κράτη μέλη δύνανται να επιλέξουν να διευρύνουν την υποχρέωση παροχής καθολικής υπηρεσίας· επί παραδείγματι, προσθέτοντας μία επιπλέον ημέρα την εβδομάδα για παραδόσεις (9).
38. Επιπλέον, τα κράτη μέλη πρέπει να θεσπίσουν έναν μηχανισμό για τη χρηματοδότηση της παροχής καθολικών υπηρεσιών, είτε επιλέγοντας μεταξύ των ποικίλων εναλλακτικών δυνατοτήτων που προβλέπονται στο άρθρο 7 της οδηγίας 97/67 (10) είτε με «κάθε άλλο μέσο» συμβατό με τη Συνθήκη (11), έχοντας, επομένως, τη δυνατότητα να προσαρμόσουν τη χρηματοδότηση των καθολικών ταχυδρομικών υπηρεσιών στις συνθήκες αγοράς που επικρατούν στην επικράτειά τους.
39. Κατά την επιλογή του τρόπου χρηματοδοτήσεως της υποχρεώσεως παροχής καθολικής υπηρεσίας, τα κράτη μέλη πρέπει να λαμβάνουν υπόψη μια σειρά παραμέτρων. Πέραν του ότι οι προϋποθέσεις παροχής της καθολικής υπηρεσίας εξαρτώνται σε μεγάλο βαθμό από παράγοντες που συναρτώνται με την εκάστοτε χώρα, όπως από τη γεωγραφία, την πυκνότητα του πληθυσμού και τις υποδομές, η οδηγία 97/67 προβλέπει επιπλέον ότι η παροχή της καθολικής υπηρεσίας πρέπει να είναι αποτελεσματική σε σχέση με το κόστος (12). Επομένως, κατά τη συγκεκριμένη διαμόρφωση της υποχρεώσεως παροχής καθολικής υπηρεσίας, τα κράτη μέλη πρέπει να προβαίνουν σε στάθμιση μεταξύ της ανάγκη παροχής κινήτρων για οικονομική αποτελεσματικότητα και της ανάγκη διασφαλίσεως της παροχής των καθολικών υπηρεσιών, εξασφαλίζοντας ιδίως τους αναγκαίους πόρους προκειμένου αυτές να μπορούν να παρέχονται υπό συνθήκες οικονομικής ισορροπίας (13).
40. Καίτοι η επιδότηση των μη κερδοφόρων σκελών της καθολικής υπηρεσίας μέσω ενός αποκλειστικού τομέα καταργήθηκε με την οδηγία 2008/6, οι διασταυρούμενες επιδοτήσεις παραμένουν στα κράτη μέλη μία από τις κύριες μορφές χρηματοδοτήσεως της υποχρεώσεως παροχής καθολικής υπηρεσίας. Συγκεκριμένα, οι φορείς παροχής καθολικής υπηρεσίας επιδοτούν τα μη κερδοφόρα σκέλη της υποχρεώσεως παροχής καθολικής υπηρεσίας –όπως την παροχή ταχυδρομικών υπηρεσιών σε αραιοκατοικημένες περιοχές– με πιο κερδοφόρα σκέλη της υποχρεώσεως παροχής καθολικής υπηρεσίας που απαντούν συνήθως στις πιο πυκνοκατοικημένες περιοχές.
41. Μη εναρμονίζοντας την ακριβή έκταση και τον τρόπο χρηματοδοτήσεως της υποχρεώσεως παροχής καθολικής υπηρεσίας σε μια πλήρως ανταγωνιστική αγορά, η οδηγία 97/67 απαιτεί να ληφθούν από τα κράτη μέλη σημαντικές επιλογές πολιτικής. Επομένως, ο νομοθέτης της Ένωσης αναγνωρίζει τις διαφορές που εξακολουθούν να υφίστανται μεταξύ των διαφόρων εθνικών αγορών ταχυδρομικών υπηρεσιών.
42. Προκειμένου να διασφαλιστεί η συνέχεια της παροχής καθολικής υπηρεσίας, όπως προβλέπεται από την οδηγία 97/67, τα κράτη μέλη πρέπει να τηρούν τις αρχές της διαφάνειας, της απαγορεύσεως των διακρίσεων και της αναλογικότητας, τόσο κατά τον καθορισμό των όρων υπό τους οποίους ανατίθενται οι καθολικές υπηρεσίες όσο και κατά τη χρηματοδότηση της καθολικής υπηρεσίας (14). Αντίθετα με ό,τι υποδηλώνεται με την επιχειρηματολογία της PostNL, οι εν λόγω αρχές δεν αποτελούν απλώς μη δεσμευτικές κατευθυντήριες αρχές, αλλά πρέπει να τηρούνται από τα κράτη μέλη στο πλαίσιο της ασκήσεως εποπτείας επί των φορέων παροχής καθολικής υπηρεσίας. Τούτο δε κατά μείζονα λόγο σημαντικό δεδομένου ότι, σε πολλά κράτη μέλη, ο φορέας παροχής καθολικής υπηρεσίας είναι ο κατεστημένος φορέας παροχής ταχυδρομικών υπηρεσιών, συχνά δε δημόσιος.
43. Επιπλέον, η διακριτική ευχέρεια που καταλείπεται στα κράτη μέλη κατά τη διαμόρφωση της καθολικής υπηρεσίας στην εθνική τους επικράτεια περιορίζεται περαιτέρω από την εφαρμογή των κανόνων της Συνθήκης, ιδίως δε των κανόνων της για τον ανταγωνισμό και για την ελεύθερη παροχή υπηρεσιών (15). Οι φορείς παροχής καθολικής υπηρεσίας που παραβαίνουν κανόνες του ανταγωνισμού υπόκεινται σε κυρώσεις βάσει του δικαίου της Ένωσης (16), ανεξαρτήτως της συγκεκριμένης ρυθμίσεως που έχει επιλεγεί από το οικείο κράτος μέλος για την παροχή της καθολικής υπηρεσίας. Επιπλέον, οι κανόνες της Ένωσης για τις κρατικές ενισχύσεις διασφαλίζουν ότι οι φορείς παροχής καθολικής υπηρεσίας δεν αποκτούν αδικαιολόγητα πλεονεκτήματα σε σύγκριση με τους ανταγωνιστές (17).
44. Έχοντας υπόψη τα ανωτέρω, θα εξετάσω εν συνεχεία τα προδικαστικά ερωτήματα.
2. Επί του πρώτου προδικαστικού ερωτήματος: οι απορρέουσες από το άρθρο 14 της οδηγίας 97/67 λογιστικές απαιτήσεις
45. Με το πρώτο του ερώτημα, το αιτούν δικαστήριο ζητεί, κατ’ ουσίαν, να διευκρινιστεί πόσο λεπτομερή πρέπει να είναι τα εσωτερικά λογιστικά συστήματα του φορέα παροχής της καθολικής υπηρεσίας, πιο συγκεκριμένα δε αν η οδηγία 97/67 απαιτεί από τα κράτη μέλη να επιβάλλουν στους φορείς παροχής καθολικής υπηρεσίας την υποχρέωση να τηρούν χωριστούς λογαριασμούς για κάθε επιμέρους υπηρεσία ή προϊόν που περιλαμβάνεται στην καθολική υπηρεσία.
46. Η Sandd ισχυρίζεται ότι η διαφορά μεταξύ, αφενός, της τιμής των γραμματοσήμων που εκδίδει η PostNL στο πλαίσιο της υποχρεώσεώς της περί παροχής καθολικής υπηρεσίας και, αφετέρου, της χρεώσεως ανά τεμάχιο που ισχύει για τις εμπορικές της υπηρεσίες μπορεί να αποδοθεί μόνο σε επιλεκτικό ή ανακριβή υπολογισμό του κόστους από την PostNL. Μετά την απόρριψη της σχετικής αιτιάσεώς της από την ολλανδική ρυθμιστική αρχή, η Sandd φαίνεται να υποστηρίζει, στην κύρια δίκη, ότι το λογιστικό σύστημα της PostNL δεν είναι επαρκώς λεπτομερές ώστε να μπορεί η εθνική ρυθμιστική αρχή να εκτιμήσει ορθώς την κατανομή του κόστους από την PostNL μεταξύ της καθολικής υπηρεσίας και της μη καθολικής υπηρεσίας, καθότι ο φορέας παροχής της καθολικής υπηρεσίας υπολογίζει μόνο το συνολικό κόστος που προκύπτει στο πλαίσιο της υποχρεώσεως παροχής καθολικής υπηρεσίας, αφενός, και το συνολικό κόστος που προκύπτει στο πλαίσιο των εμπορικών δραστηριοτήτων, αφετέρου. Η Sandd ισχυρίζεται ότι η εν λόγω λογιστική πρακτική αντιβαίνει στο άρθρο 14 της οδηγίας 97/67, το οποίο απαιτεί από τους φορείς παροχής καθολικής υπηρεσίας να «τηρούν ξεχωριστούς λογαριασμούς στα εσωτερικά λογιστικά συστήματά τους, ώστε να γίνεται σαφής διάκριση μεταξύ των διάφορων υπηρεσιών και προϊόντων που αποτελούν μέρη της καθολικής υπηρεσίας και εκείνων που δεν αποτελούν μέρη της».
47. Κατά τη Sandd η διάταξη αυτή έχει την έννοια ότι τα στοιχεία κόστους για κάθε επιμέρους υπηρεσία ή προϊόν πρέπει να αναγράφονται χωριστά στους εσωτερικούς λογαριασμούς του φορέα παροχής καθολικής υπηρεσίας. Ωστόσο, η PostNL υποστηρίζει ότι, όπως προκύπτει από τους σκοπούς του άρθρου 14, το πλαίσιο στο οποίο αυτό εντάσσεται και το ιστορικό θεσπίσεώς του, δεν μπορεί να θεωρηθεί ότι τίθεται τέτοια υποχρέωση με τη διάταξη αυτή.
48. Όπως επισημαίνεται από το αιτούν δικαστήριο, η επίμαχη διάταξη είναι μάλλον αμφίσημη ως προς το ζήτημα αυτό. Η αγγλική γλωσσική απόδοση του άρθρου 14 περιλαμβάνει την εξής μνεία: «each of the services and products which are part of the universal service» [η αντίστοιχη ελληνική γλωσσική απόδοση έχει ως εξής: «των διάφορων υπηρεσιών και προϊόντων που αποτελούν μέρη της καθολικής υπηρεσίας»]. Η λέξη «each» [ήτοι: κάθε] μπορεί, στο πλαίσιο αυτό, να θεωρηθεί ότι σημαίνει είτε «κάθε επιμέρους» είτε όμως επίσης «καθεμιάς/καθενός» ή «όλων». Η αμφισημία αυτή δεν μπορεί να αρθεί ανατρέχοντας σε άλλες γλωσσικές αποδόσεις της οδηγίας 97/67. Ενώ σε ορισμένες γλώσσες χρησιμοποιείται λέξη αντίστοιχη του «κάθε», σε άλλες γλώσσες απαντά η φράση «όλων των υπηρεσιών και προϊόντων» ή απλώς η φράση «αφενός, των υπηρεσιών και προϊόντων που αποτελούν μέρη της καθολικής υπηρεσίας και, αφετέρου, των υπηρεσιών και προϊόντων που δεν αποτελούν μέρη της», χωρίς επομένως να διευκρινίζεται περαιτέρω αν ο λογιστικός διαχωρισμός πρέπει να εφαρμόζεται σε κάθε επιμέρους υπηρεσία ή προϊόν της καθολικής υπηρεσίας ή μόνο μεταξύ, αφενός, των υπηρεσιών και προϊόντων της καθολικής υπηρεσίας συνολικά και, αφετέρου, των λοιπών υπηρεσιών και προϊόντων που προσφέρονται από τον φορέα παροχής καθολικής υπηρεσίας.
49. Κατά πάγια νομολογία του Δικαστηρίου, η διατύπωση που χρησιμοποιείται σε μία από τις γλωσσικές αποδόσεις διατάξεως του δικαίου της Ένωσης δεν μπορεί να αποτελεί τη μοναδική βάση για την ερμηνεία της διατάξεως αυτής ούτε μπορεί να της αναγνωρισθεί, προς τον σκοπό αυτό, υπεροχή έναντι των λοιπών γλωσσικών αποδόσεων. Οι διατάξεις του δικαίου της Ένωσης πρέπει να ερμηνεύονται και να εφαρμόζονται κατά ομοιόμορφο τρόπο με βάση τις αποδόσεις τους σε όλες τις γλώσσες της Ένωσης. Σε περίπτωση διαστάσεως μεταξύ δύο γλωσσικών αποδόσεων πράξεως του δικαίου της Ευρωπαϊκής Ένωσης, η επίμαχη διάταξη πρέπει να ερμηνεύεται με γνώμονα τον σκοπό και την όλη οικονομία της ρυθμίσεως της οποίας αποτελεί στοιχείο (18).
50. Το άρθρο 14 έλαβε τη σημερινή του μορφή με την οδηγία 2008/6, με την οποία καταργήθηκαν οι κατ’ αποκλειστικότητα παρεχόμενες υπηρεσίες και καθιερώθηκαν νέοι μηχανισμοί για τη χρηματοδότηση της υποχρεώσεως παροχής καθολικής υπηρεσίας. Το άρθρο αυτό θέτει ορισμένες απαιτήσεις όσον αφορά τα εσωτερικά λογιστικά συστήματα των φορέων παροχής καθολικής υπηρεσίας.
51. Επιπλέον της επιβολής της υποχρεώσεως στους φορείς παροχής καθολικής υπηρεσίας να τηρούν χωριστούς λογαριασμούς για την καθολική υπηρεσία και για τις εμπορικές τους δραστηριότητες, το άρθρο 14 περιλαμβάνει κανόνες για την κατανομή των στοιχείων κόστους που προκύπτουν στο πλαίσιο της παροχής της καθολικής υπηρεσίας (19). Όποτε είναι εφικτό, τα στοιχεία κόστους αποδίδονται άμεσα σε μια συγκεκριμένη υπηρεσία ή προϊόν (20). Όποτε τούτο δεν είναι εφικτό, τα στοιχεία κόστους κατανέμονται σε κατηγορίες με βάση την άμεση ανάλυση της προελεύσεως τους, την έμμεση σχέση τους με άλλη κατηγορία ή βάσει γενικής κλείδας (21). Τα κοινά στοιχεία κόστους που είναι αναγκαία για την παροχή τόσο των καθολικών όσο και μη καθολικών υπηρεσιών πρέπει να κατανέμονται «καταλλήλως», ενώ επίσης «στις καθολικές όσο και στις μη καθολικές υπηρεσίες πρέπει να χρησιμοποιούνται οι ίδιοι παράγοντες που διαμορφώνουν το κόστος» (22).
52. Όσον αφορά τον σκοπό της διατάξεως, είναι σαφές από τη δεύτερη περίοδο του άρθρου 14, παράγραφος 2, ότι οι απαιτούμενες, βάσει της διατάξεως, λογιστικές πληροφορίες προορίζονται για χρήση «ως δεδομένο κατά τον υπολογισμό του καθαρού κόστους της καθολικής υπηρεσίας από τα κράτη μέλη». Στο παράρτημα Ι της οδηγίας 97/67 περιλαμβάνονται οδηγίες για τον υπολογισμό του «οποιουδήποτε» τέτοιου καθαρού κόστους. Σύμφωνα με τις οδηγίες αυτές, κατά τον υπολογισμό του καθαρού κόστους της καθολικής υπηρεσίας πρέπει να συνεκτιμώνται όλα τα σχετικά στοιχεία, συμπεριλαμβανομένων των «άυλων οφελών και οφελών της αγοράς» που αποκομίζει ο φορέας παροχής της καθολικής υπηρεσίας (23). Το παράρτημα Ι διευκρινίζει, επομένως, ότι ο υπολογισμός του καθαρού κόστους της καθολικής υπηρεσίας δεν συνιστά μια απλή λογιστική άσκηση, αλλά, αντιθέτως, απαιτείται σφαιρική εκτίμηση της αγοράς ταχυδρομικών υπηρεσιών.
53. Επιπλέον, η προβλεπόμενη στο άρθρο 14 υποχρέωση τηρήσεως χωριστών λογαριασμών έχει σκοπό «να διασφαλισθεί ότι οι διασταυρούμενες επιδοτήσεις δεν θα επιδρούν αρνητικά στον ανταγωνισμό» (24). Οι λογιστικές πληροφορίες παρέχονται προκειμένου να συνδράμουν τα κράτη μέλη και τις εθνικές ρυθμιστικές αρχές τους, ώστε να μπορούν i) να λαμβάνουν αποφάσεις σχετικά με την καθολική υπηρεσία· ii) να διαπιστώνουν κατά πόσον οι επιβαλλόμενες υποχρεώσεις καθολικής υπηρεσίας συνεπάγονται καθαρό κόστος και αντιπροσωπεύουν άδικη οικονομική επιβάρυνση για τον φορέα παροχής καθολικής υπηρεσίας· iii) να διασφαλίζουν ότι οι εφαρμοζόμενες στις καθολικές υπηρεσίες τιμές συμμορφούνται προς τις αρχές τιμολογήσεως που προβλέπονται στην οδηγία 2008/6· iv) να διασφαλίζουν συμμόρφωση προς τις αρχές των καταληκτικών τελών που ορίζονται στην οδηγία 2008/6· και v) να παρακολουθούν την τήρηση θεμιτών συνθηκών αγοράς, έως ότου αρχίσει να λειτουργεί πλήρως ο ανταγωνισμός (25).
54. Όλα τα ανωτέρω μέτρα συμβάλλουν στην εκπλήρωση ενός κύριου σκοπού: της μεταβάσεως σε μια πλήρως ανταγωνιστική αγορά ταχυδρομικών υπηρεσιών. Δεδομένου ότι στις αγορές ταχυδρομικών υπηρεσιών των κρατών μελών επικρατούσαν, κατά παράδοση, μονοπώλια, η μετάβαση αυτή πρέπει είναι σταδιακή και ελεγχόμενη (26).
55. Η συμβολή των κρατών μελών και των εθνικών ρυθμιστικών αρχών τους στην παρακολούθηση της μεταβάσεως σε μια πλήρως ανταγωνιστική αγορά είναι κεντρικής σημασίας (27). Η οδηγία 97/67 συνιστά απλώς ένα πλαίσιο γενικών αρχών σε επίπεδο Ένωσης, ο δε καθορισμός των συγκεκριμένων διαδικασιών απόκειται στα κράτη μέλη, τα οποία πρέπει να μπορούν να επιλέγουν το σύστημα που ταιριάζει καλύτερα στις ιδιαίτερες συνθήκες που επικρατούν σε αυτά (28). Οι δε συνθήκες αυτές ποικίλλουν από κράτος μέλος σε κράτος μέλος.
56. Επί παραδείγματι, το καθαρό κόστος της καθολικής υπηρεσίας ποικίλλει σημαντικά ανά τα κράτη μέλη (29). Τούτο οφείλεται στις διαφορετικές συνθήκες της αγοράς και στις επιλεγείσες πολιτικές σε κάθε κράτος μέλος. Λόγου χάρη, το καθαρό κόστος της καθολικής υπηρεσίας μπορεί να είναι μηδενικό, όταν τα (υλικά ή άυλα) οφέλη από την εκπλήρωση της υποχρεώσεως παροχής της καθολικής υπηρεσίας υπερβαίνουν το κόστος. Καίτοι ο φορέας παροχής καθολικής υπηρεσίας υπέχει υποχρέωση να παρέχει ταχυδρομικές υπηρεσίες ακόμη και σε περιοχές υψηλού κόστους, ωστόσο, εφόσον είναι ο μοναδικός φορέας που παρέχει ταχυδρομικές υπηρεσίες σε όλη την επικράτεια ενός κράτους μέλους, και τουλάχιστον πέντε ημέρες την εβδομάδα, προκύπτουν ορισμένα οφέλη δικτύου (30). Σε χώρες με καλές υποδομές, έδαφος ευχερώς προσβάσιμο και πυκνοκατοικημένες (όπως οι Κάτω Χώρες) τα εν λόγω οφέλη δικτύου μπορεί να είναι μεγαλύτερα από το κόστος της υποχρεώσεως παροχής υπηρεσιών και παραδόσεως προϊόντων ακόμη και σε λιγότερο προσοδοφόρες περιοχές. Στις περιπτώσεις αυτές, δεν προκύπτει καθαρό κόστος για τον φορέα παροχής της καθολικής υπηρεσίας και, όπως επισημάνθηκε από την Ιταλική Κυβέρνηση, η επιβολή υπέρμετρα αυστηρών λογιστικών απαιτήσεων θα προσέθετε απλώς μια πρόσθετη οικονομική επιβάρυνση του φορέα παροχής της καθολικής υπηρεσίας, χωρίς να παρέχει κανένα όφελος. Τούτο θα αντέβαινε στην αρχή της αναλογικότητας, η τήρηση της οποίας απαιτείται ρητώς από την οδηγία 97/67, καθώς και στον σκοπό της οδηγίας περί εκπληρώσεως των υποχρεώσεων παροχής καθολικής υπηρεσίας με αποτελεσματικό τρόπο σε σχέση με το κόστος (31).
57. Ωστόσο, στα κράτη μέλη όπου το καθαρό κόστος της υποχρεώσεως παροχής καθολικής υπηρεσίας είναι, λόγω των συνθηκών της αγοράς, σχετικά υψηλό και, επιπλέον, χρηματοδοτείται από δημόσιους πόρους ή κατανέμεται μεταξύ των φορέων παροχής ταχυδρομικών υπηρεσιών και/ή μεταξύ των χρηστών, απαιτούνται πολύ λεπτομερέστεροι λογαριασμοί, προκειμένου η εθνική ρυθμιστική αρχή να είναι σε θέση να εκτιμήσει κατά πόσον οι εν λόγω συνεισφορές χρησιμοποιούνται για τον σκοπό που προβλέπεται στην οδηγία 97/67 (32).
58. Ως εκ τούτου, η οδηγία 97/67 αποτελεί πράγματι πράξη ελάχιστης εναρμονίσεως.
59. Αυτός είναι επίσης ο λόγος που η υποχρέωση η οποία επιβάλλεται στους φορείς παροχής καθολικής υπηρεσίας να τηρούν χωριστούς και διαφανείς λογαριασμούς υπόκειται σε αναγκαίες αναπροσαρμογές (33).
60. Το άρθρο 14, παράγραφος 4, παρέχει στις εθνικές ρυθμιστικές αρχές τη δυνατότητα να εγκρίνουν άλλα κοστολογικά συστήματα, εφόσον αυτά λειτουργούν βάσει συνεπώς εφαρμοζόμενων και αντικειμενικά εύλογων κοστολογικών αρχών. Οι αρχές αυτές, ερμηνευόμενες υπό το πρίσμα των αιτιολογικών σκέψεων της οδηγίας 2008/6, επιβάλλουν να παρέχονται επαρκώς λεπτομερείς λογιστικές πληροφορίες, προκειμένου τα κράτη μέλη και οι εθνικές ρυθμιστικές αρχές να είναι σε θέση να παρακολουθούν προσηκόντως τη μετάβαση σε μια πλήρως ανταγωνιστική αγορά (34). Η ύπαρξη ενός ή περισσότερων ανταγωνιστών στην αγορά υποδηλώνει, κατά την άποψή μου, ότι η αγορά είναι πράγματι ήδη ανταγωνιστική.
61. Επιπλέον, όταν το κράτος μέλος δεν έχει χρησιμοποιήσει χρηματοδοτικό μηχανισμό και ο φορέας παροχής καθολικής υπηρεσίας δεν λαμβάνει κρατική ενίσχυση, κρυφή ή φανερή, η οδηγία 97/67 καταλείπει στην εθνική ρυθμιστική αρχή τη διακριτική ευχέρεια να μην επιβάλει καμία απολύτως από τις λογιστικές απαιτήσεις του άρθρου 14 (35). Στις περιπτώσεις αυτές, παύει πλέον να απαιτείται η ενδελεχής παρακολούθηση των λογιστικών συστημάτων του φορέα παροχής της καθολικής υπηρεσίας από την εθνική ρυθμιστική αρχή και, αντ’ αυτού, καθίσταται ζήτημα που εμπίπτει στο πεδίο εφαρμογής του δικαίου ανταγωνισμού.
62. Συνεπώς, το επιχείρημα της Επιτροπής ότι η παροχή επαρκώς λεπτομερών λογιστικών πληροφοριών είναι δυνατή μόνον στην περίπτωση της εφαρμογής του λογιστικού διαχωρισμού για κάθε επιμέρους υπηρεσία ή προϊόν είναι υπεραπλουστευτικό και δεν μπορεί να θεωρηθεί ότι ευσταθεί για τις περιπτώσεις παροχής καθολικής υπηρεσίας σε όλα τα κράτη μέλη.
63. Καίτοι η αιτιολογική σκέψη 29 της οδηγίας 97/67 επιβάλλει στους φορείς παροχής καθολικής υπηρεσίας την υποχρέωση να θέσουν σε εφαρμογή λογιστικά συστήματα «με τα οποία το κόστος μπορεί να καταλογίζεται σε κάθε συγκεκριμένη υπηρεσία κατά το δυνατόν ακριβέστερα», πρέπει να ληφθεί υπόψη ότι η οδηγία, με το περιεχόμενο που είχε τότε, εξακολουθούσε να επιτρέπει στα κράτη μέλη τη διατήρηση ενός αποκλειστικού τομέα ως μέσου χρηματοδοτήσεως της καθολικής υπηρεσίας. Μετά την τροποποίηση του 2008 η ακριβής έκταση της λογιστικής υποχρεώσεως που υπέχουν οι φορείς παροχής καθολικής υπηρεσίας μπορεί να καθορίζεται μόνον από τα κράτη μέλη και από τις εθνικές ρυθμιστικές αρχές τους. Δεδομένου ότι τα κράτη μέλη επιλέγουν πλέον τον τρόπο χρηματοδοτήσεως της καθολικής υπηρεσίας, στηριζόμενα στις ελάχιστες απαιτήσεις που προβλέπονται στην οδηγία 97/67, πρέπει επίσης να επιλέγουν τον βαθμό ακρίβειας που απαιτείται να έχει το λογιστικό σύστημα, προκειμένου να αποφεύγεται η περιττή οικονομική επιβάρυνση του φορέα καθολικής υπηρεσίας.
64. Ως εκ τούτου, συμφωνώ με την PostNL, καθώς και με την Ολλανδική, την Ιταλική και την Ισπανική Κυβέρνηση, ότι τα κράτη μέλη πρέπει να διαθέτουν ευρύ περιθώριο εκτιμήσεως κατά τον καθορισμό του απαιτούμενου βαθμού λεπτομέρειας των εσωτερικών λογαριασμών του φορέα παροχής καθολικής υπηρεσίας (36).
65. Πρέπει να επισημανθεί, στο σημείο αυτό, ότι, λόγω του ευρέος περιθωρίου εκτιμήσεως που διαθέτουν τα κράτη μέλη, έχουν περιληφθεί ορισμένες δικλείδες ασφαλείας στην οδηγία 97/67, όπως ο προβλεπόμενος στην εν λόγω οδηγία έλεγχος του φορέα παροχής καθολικής υπηρεσίας από ανεξάρτητη ελεγκτική εταιρία (37).
66. Συνεπώς, συμπεραίνω ότι το άρθρο 14 της οδηγίας 97/67, ερμηνευόμενο υπό το πρίσμα της όλης οικονομίας και του σκοπού του, δεν προβλέπει γενική υποχρέωση τηρήσεως χωριστών λογαριασμών για κάθε επιμέρους υπηρεσία ή προϊόν που περιλαμβάνεται στις καθολικές ταχυδρομικές υπηρεσίες. Αντιθέτως, ο βαθμός λεπτομέρειας των λογιστικών πληροφοριών που οφείλει να παρέχει ο φορέας καθολικής υπηρεσίας εξαρτάται από τις συγκεκριμένες περιστάσεις υπό τις οποίες παρέχονται οι καθολικές ταχυδρομικές υπηρεσίες στο κάθε κράτος μέλος, όπως τη μορφή της καθολικής υπηρεσίας, τις συνθήκες που επικρατούν στην αγορά και την ένταση του ανταγωνισμού στην εθνική αγορά ταχυδρομικών υπηρεσιών.
67. Κατά συνέπεια, η απάντηση που πρέπει να δοθεί στο πρώτο προδικαστικό ερώτημα είναι ότι το άρθρο 14 της οδηγίας 97/67 δεν επιβάλλει στα κράτη μέλη την υποχρέωση να προβλέπουν στην εθνική νομοθεσία ότι οι φορείς παροχής της καθολικής υπηρεσίας οφείλουν, στα εσωτερικά λογιστικά συστήματά τους, να τηρούν χωριστούς λογαριασμούς για καθεμία από τις υπηρεσίες και καθένα από τα προϊόντα που αποτελούν μέρος της καθολικής υπηρεσίας.
3. Επί του δεύτερου προδικαστικού ερωτήματος: η προβλεπόμενη στην οδηγία 97/67 αρχή της κοστοστρέφειας
68. Το δεύτερο προδικαστικό ερώτημα αφορά το ζήτημα αν από την πρώτη και τη δεύτερη περίπτωση του άρθρου 12 της οδηγίας 97/67 συνάγεται ότι κοστοστρεφές πρέπει να είναι το τιμολόγιο που ισχύει για την κάθε επιμέρους υπηρεσία που περιλαμβάνεται στην καθολική υπηρεσία, και όχι η παροχή της καθολικής υπηρεσίας συνολικά,.
69. Με άλλα λόγια, με το δεύτερο ερώτημά του, το αιτούν δικαστήριο ζητεί την ερμηνεία του Δικαστηρίου ως προς το ζήτημα αν το άρθρο 12 της οδηγίας 97/67 απαγορεύει τις διασταυρούμενες επιδοτήσεις μεταξύ των διαφόρων υπηρεσιών και προϊόντων που προσφέρονται στο πλαίσιο της υποχρεώσεως παροχής καθολικής υπηρεσίας.
70. Η Sandd, η Πολωνική Κυβέρνηση και η Επιτροπή υποστηρίζουν, στηριζόμενες στο γράμμα του άρθρου 12, ότι το τιμολόγιο που ισχύει για την κάθε επιμέρους υπηρεσία που παρέχεται στο πλαίσιο της υποχρεώσεως παροχής καθολικής υπηρεσίας πρέπει να διαμορφώνεται με βάση το κόστος. Η PostNL, καθώς και η Ολλανδική, η Ισπανική και η Ιταλική Κυβέρνηση διατείνονται, αντιθέτως, ότι το άρθρο 12 της οδηγίας 97/67, υπό το πρίσμα του νομικού και οικονομικού πλαισίου στο οποίο εντάσσεται, δεν πρέπει να ερμηνευτεί κατ’ αυτόν τον τρόπο.
71. Χωρίς να ορίζει τι αποτελεί «υπηρεσία ή προϊόν» στο πλαίσιο της οδηγίας 97/67, το άρθρο 12 της οδηγίας αυτής απαιτεί «τα τιμολόγια καθεμίας από τις υπηρεσίες που περιλαμβάνονται στην καθολική υπηρεσία» να πληρούν ορισμένες αρχές. Τα τιμολόγια πρέπει να είναι προσιτά, να αντικατοπτρίζουν το κόστος και να παρέχουν κίνητρα για την αποτελεσματική παροχή της καθολικής υπηρεσίας, καθώς και να είναι διαφανή και χωρίς διακρίσεις (38). Ταυτοχρόνως, το άρθρο 12, παρέχει στα κράτη μέλη τη δυνατότητα, πρώτον, να διατηρούν ή να καθιερώνουν την παροχή δωρεάν ταχυδρομικών υπηρεσιών προς όφελος ατόμων τυφλών ή με σοβαρά προβλήματα οράσεως (39) και, δεύτερον, να αποφασίζουν την εφαρμογή ενιαίου τιμολογίου σε ολόκληρη την επικράτειά τους και/ή στις διασυνοριακές υπηρεσίες (40). Τρίτον, η διάταξη εγγυάται το δικαίωμα των φορέων παροχής καθολικής υπηρεσίας να συνάπτουν με ορισμένους χρήστες μεμονωμένες συμφωνίες όσον αφορά τις τιμές (41).
72. Από το γράμμα και τη διάρθρωση του άρθρου 12 προκύπτει σαφώς ότι οι αρχές που απαριθμούνται στο άρθρο αυτό εφαρμόζονται σωρευτικά. Όπως επισημάνθηκε από την PostNL, την Ολλανδική και την Ισπανική Κυβέρνηση, υπάρχει ορισμένη διάσταση μεταξύ της αρχής ότι οι τιμές πρέπει να είναι κοστοστρεφείς και της αρχής ότι οι τιμές πρέπει να είναι προσιτές. Στις περιοχές υψηλού κόστους, αν τα τιμολόγια διαμορφώνονταν αυστηρώς με βάση το κόστος, οι ταχυδρομικές υπηρεσίες δεν θα θεωρούντο προσιτές. Πράγματι, ο εν λόγω προβληματισμός αποτελεί ακριβώς τον λόγο για τη διατήρηση της υποχρεώσεως παροχής καθολικής υπηρεσίας παρά τη σταδιακή απελευθέρωση των αγορών ταχυδρομικών υπηρεσιών. Η υποχρέωση παροχής καθολικής υπηρεσίας στηρίζεται στην παραδοχή ότι υπό συνθήκες αγοράς οι επίμαχες υπηρεσίες ή τα επίμαχα προϊόντα δεν θα προσφέρονταν σε ολόκληρη την επικράτεια ενός κράτους μέλους. Επομένως, η παροχή ορισμένων εκ των υπηρεσιών που εντάσσονται στην καθολική υπηρεσία μπορεί να πραγματοποιηθεί μόνον επί ζημία ή σε καθαρό κόστος που δεν ανταποκρίνεται στη συνήθη εμπορική πρακτική. Αυτός είναι ο λόγος που η οδηγία 97/67 προβλέπει μηχανισμούς για τη χρηματοδότηση του καθαρού κόστους της καθολικής υπηρεσίας, στις περιπτώσεις που το κόστος δεν μπορεί να ανακτηθεί μόνο μέσω των τιμολογίων (42). Κατά τον υπολογισμό του καθαρού κόστους της καθολικής υπηρεσίας, δεν εφαρμόζονται μόνο λογιστικές αρχές, αλλά συνεκτιμώνται επίσης τα άυλα οφέλη και τα οφέλη της αγοράς (43).
73. Περαιτέρω, πρέπει να ληφθεί υπόψη ότι το άρθρο 12 μνημονεύει την αρχή ότι οι τιμές πρέπει να είναι κοστοστρεφείς μαζί με την αρχή ότι οι τιμές πρέπει να παρέχουν κίνητρα για την αποτελεσματική παροχή της καθολικής υπηρεσίας (44). Η λέξη «κίνητρο» υποδηλώνει ότι οι φορείς παροχής καθολικής υπηρεσίας δεν πρέπει απλώς να ανακτούν το κόστος.
74. Κατά συνέπεια, η αρχή της κοστοστρέφειας δεν μπορεί να ερμηνεύεται στενά και, επιπλέον, η εφαρμογή της δεν μπορεί να αποτελεί απλώς το αποτέλεσμα μιας λογιστικής ασκήσεως.
75. Ποιο είναι, επομένως, το νόημα και ποιος είναι ο σκοπός της αρχής της κοστοστρέφειας που προβλέπεται στο άρθρο 12 της οδηγίας 97/67;
76. Το άρθρο 12, καίτοι στηρίζεται στην προϊσχύσασα διάταξη, εισήχθη στην οδηγία 97/67 με τροποποίηση του 2008, όταν είχε ήδη διαμορφωθεί μια κατάσταση ωριμότερης αγοράς. Έκτοτε, οι ταχυδρομικές υπηρεσίες προσφέρονται σε πλήρως ανταγωνιστικό περιβάλλον.
77. Αφενός, με το άρθρο 12 επιδιώκεται «να διασφαλιστεί η υγιής διαχείριση των καθολικών υπηρεσιών» (45). Η υγιής διαχείριση των καθολικών υπηρεσιών υποδηλώνει τόσο ότι το κόστος των επιβαρύνσεων που συναρτώνται με την υποχρέωση παροχής καθολικής υπηρεσίας πρέπει να υπολογίζεται με γνώμονα το κόστος της αποτελεσματικής λειτουργίας, χωρίς να λαμβάνονται υπόψη στοιχεία κόστους που μπορεί να έχουν διογκωθεί λόγω αναποτελεσματικών εργασιακών πρακτικών και/ή λόγω διογκωμένων επιπέδων μισθοδοσίας και άλλων επιπέδων κόστους (46), όσο και ότι οι φορείς παροχής καθολικής υπηρεσίας πρέπει να μπορούν να εκπληρώνουν την αποστολή τους υπό οικονομικές και δημοσιονομικές προϋποθέσεις που δεν τους προκαλούν άδικη οικονομική επιβάρυνση (47).
78. Αφετέρου, σε ένα πλήρως ανταγωνιστικό περιβάλλον, οι τιμές παροχής των καθολικών ταχυδρομικών υπηρεσιών πρέπει, στο μέτρο του δυνατού, να «αντικατοπτρίζουν τις συνήθεις εμπορικές συνθήκες και τα στοιχεία κόστους». Σκοπός είναι να αποτρέπονται οι στρεβλώσεις της αγοράς, αλλά συγχρόνως να διασφαλίζεται και η οικονομική ισορροπία της καθολικής υπηρεσίας. Η οδηγία 96/67 επιδιώκει να το επιτύχει αυτό με το να συνεχίζει να επιτρέπει στα κράτη μέλη να επιβάλλουν στους φορείς παροχής ταχυδρομικών υπηρεσιών την υποχρέωση να εφαρμόζουν ενιαία τιμολόγια ή όρια τιμών για ορισμένες ταχυδρομικές υπηρεσίες (48). Τα ενιαία τιμολόγια διασφαλίζουν ότι οι τιμές θα είναι προσιτές ακόμη και στις περιοχές υψηλού κόστους, ενώ ταυτοχρόνως λειτουργούν ως κίνητρο για αποτελεσματικότητα σε σχέση με το κόστος.
79. Ωστόσο, όπως επισήμανε η Ισπανική Κυβέρνηση, η εφαρμογή ενιαίου τιμολογίου συνεπάγεται κατ’ ανάγκη ότι αυτό θα διαμορφώνεται σε συνάρτηση με το μέσο κόστος της καθολικής υπηρεσίας. Διαφορετικά, θα είναι επί της ουσίας αδύνατον το εν λόγω ενιαίο τιμολόγιο να αντικατοπτρίζει τις διαφορές μεταξύ των στοιχείων κόστους και των υπηρεσιών που περιλαμβάνονται στην καθολική υπηρεσία (49).
80. Επιπλέον, όπως επισημάνθηκε από την Ολλανδική Κυβέρνηση κατά την επ’ ακροατηρίου συζήτηση, ενιαία τιμολόγια με τη μορφή «καταληκτικών τελών» εφαρμόζονται υποχρεωτικά και για την παράδοση διεθνούς αλληλογραφίας και δεμάτων. Ωστόσο, αντίθετα από τα καταληκτικά τέλη για τη διασυνοριακή αλληλογραφία εντός της Ένωσης (50), τα καταληκτικά τέλη για την παράδοση δεμάτων που προέρχονται από τρίτες χώρες καθορίζονται, όχι με βάση το κόστος που προκύπτει, αλλά κατόπιν διεθνούς συμφωνίας, με χρέωση ανά τεμάχιο, η οποία σε πολλά κράτη μέλη υπολείπεται του κόστους παραδόσεως των εθνικών δεμάτων (51). Λόγω της όλο και μεγαλύτερης διαδόσεως του ηλεκτρονικού εμπορίου, ο αριθμός των διεθνών δεμάτων αυξάνεται διαρκώς. Αν έπρεπε η κάθε επιμέρους υπηρεσία που εντάσσεται στην καθολική υπηρεσία να είναι κοστοστρεφής, τα τιμολόγια για τα διεθνή δέματα πιθανόν να καθίσταντο απρόσιτα, καθότι το πρόσθετο κόστος που προκαλείται από τα διεθνή δέματα που προέρχονται από τρίτες χώρες θα μπορούσε να καλυφθεί μόνο με τις χρεώσεις των τιμολογίων αυτών.
81. Επομένως, η έννοια των επιδοτήσεων –είτε ως διασταυρούμενες επιδοτήσεις μεταξύ των διαφόρων ταχυδρομικών υπηρεσιών που παρέχονται από τον φορέα παροχής καθολικής υπηρεσίας είτε ως μηχανισμός αποζημιώσεως– είναι εγγενής στην αρχιτεκτονική της υποχρεώσεως παροχής καθολικής υπηρεσίας, όπως αυτή διαμορφώνεται από την οδηγία 97/67. Τούτο αναγνωρίζεται επίσης από το άρθρο 7 της εν λόγω οδηγίας, το οποίο προβλέπει διάφορα μέσα για τη χρηματοδότηση της παροχής καθολικών υπηρεσιών. Μετά την κατάργηση του αποκλειστικού τομέα, είναι εφικτές ακόμη και οι διασταυρούμενες επιδοτήσεις από τον τομέα των μη καθολικών υπηρεσιών προς αυτόν της καθολικής υπηρεσίας, για τον σκοπό της χρηματοδοτήσεως της τελευταίας, εφόσον δεν επηρεάζουν δυσμενώς τον ανταγωνισμό (52). Η οδηγία 2008/6 προβλέπει μάλιστα ρητώς ότι τα κέρδη που προέρχονται από δραστηριότητες οι οποίες δεν εμπίπτουν στο πεδίο της καθολικής υπηρεσίας μπορούν να διατίθενται για τη χρηματοδότηση της καθολικής υπηρεσίας, εφόσον αυτό συνάδει με τη Συνθήκη (53). Με την εφαρμογή διασταυρούμενων επιδοτήσεων, η καθολική υπηρεσία καθίσταται ανεξάρτητη από εξωτερική χρηματοδότηση, πράγμα που, σε τελική ανάλυση, διασφαλίζει την ανταγωνιστικότητα του φορέα παροχής καθολικής υπηρεσίας, αλλά και τη μακροπρόθεσμη βιωσιμότητα της ίδιας της καθολικής υπηρεσίας (54).
82. Επομένως, η ερμηνεία υπέρ της οποίας τάσσονται η Sandd και η Επιτροπή δεν αντίκειται μόνο στην όλη οικονομία του άρθρου 12, αλλά και στη raison d’être της καθολικής υπηρεσίας. Ενόσω είναι αναγκαία η επιβολή υποχρεώσεως παροχής καθολικής υπηρεσίας, οι ταχυδρομικές υπηρεσίες δεν μπορούν να παρέχονται σε τιμές που διαμορφώνονται αυστηρώς με βάση το κόστος της κάθε επιμέρους υπηρεσίας.
83. Η PostNL και η Πολωνική Κυβέρνηση επισήμαναν αμφότερες (καίτοι με διαφορετικό σκοπό) ότι, εν πάση περιπτώσει, η κοστοστρέφεια της κάθε επιμέρους υπηρεσίας είναι δυνατή μόνον εφόσον μπορεί να εξακριβωθεί το κόστος της κάθε επιμέρους υπηρεσίας. Αναλόγως των εθνικών συνθηκών, μπορεί να είναι αδύνατον να αποδοθούν σε συγκεκριμένη υπηρεσία όλα τα στοιχεία του κόστους που προκύπτει από την εκπλήρωση της υποχρεώσεως παροχής καθολικής υπηρεσίας. Το άρθρο 14, παράγραφος 3, στοιχείο βʹ, της οδηγίας 97/67 αναγνωρίζει μάλιστα ρητώς ότι μπορεί να μην είναι δυνατόν να αποδοθούν τα κοινά στοιχεία κόστους άμεσα σε συγκεκριμένη υπηρεσία ή σε συγκεκριμένο προϊόν. Επιπλέον, η οδηγία 97/67 δεν περιγράφει με κατευθύνσεις επαρκώς λεπτομερείς πώς μπορούν τα κοινά στοιχεία κόστους να αποδίδονται κατά τρόπο ενιαίο σε όλα τα κράτη μέλη.
84. Το τελευταίο αυτό σημείο κατέστη σαφές στην υπόθεση Post Danmark (55), στην οποία το Δικαστήριο εκλήθη να αποφανθεί αν συνιστούσε κατάχρηση δεσπόζουσας θέσεως το γεγονός ότι ο φορέας παροχής καθολικής υπηρεσίας πρόσφερε επιλεκτικές εκπτώσεις τιμών σε επίπεδο κατώτερο μεν του μέσου συνολικού κόστους της ταχυδρομικής επιχειρήσεως, αλλά ανώτερο του μέσου οριακού κόστους του φορέα παροχής καθολικής υπηρεσίας. Το Δικαστήριο, κατά την επίλυση του ζητήματος του οποίου επιλήφθηκε, έκρινε ρητώς ότι οι λεπτομέρειες της ορθής εκτιμήσεως των κοινών στοιχείων κόστους απέκειντο στις αρχές του κράτους μέλους (56).
85. Επομένως, απόκειται στα κράτη μέλη και στις ρυθμιστικές αρχές τους, που διαθέτουν σημαντικό περιθώριο εκτιμήσεως κατά την εφαρμογή της οδηγίας 97/67 (57) και έχουν επίσης την «ελευθερία να αποφασίζουν ποιος είναι ο καλύτερος τρόπος για την παρακολούθηση των διασταυρουμένων επιδοτήσεων» (58), να καθορίζουν τις λεπτομέρειες όσον αφορά το τι συνεπάγεται η εφαρμογή του άρθρου 12 της οδηγίας 97/67. Τούτο εξαρτάται από τις εθνικές ιδιαιτερότητες του κάθε κράτους μέλους. Ενώ σε ορισμένα κράτη μέλη μπορεί να είναι δυνατή η παροχή των περισσότερων ταχυδρομικών υπηρεσιών έναντι τιμολογιακών χρεώσεων που διαμορφώνονται με βάση το κόστος της κάθε επιμέρους υπηρεσίας, σε άλλα κράτη μέλη μπορεί να απαιτούνται περισσότερες διασταυρούμενες επιδοτήσεις λόγω του σημαντικού ποσοστού περιοχών υψηλού κόστους, είτε για γεωγραφικούς λόγους είτε λόγω της ευρείας εκτάσεως της υποχρεώσεως παροχής καθολικής υπηρεσίας ή για άλλους λόγους.
86. Η Sandd υποστηρίζει ότι η παροχή της δυνατότητας να αφορά η κοστοστρέφεια μόνο την καθολική υπηρεσία συνολικά μπορεί να δημιουργήσει προβλήματα στον ανταγωνισμό, θέτοντας τους ανταγωνιστές του φορέα παροχής καθολικής υπηρεσίας αντιμέτωπους με τιμές τεχνητά χαμηλές, τις οποίες θα είναι αδύνατον να ανταγωνιστούν. Ωστόσο, το επιχείρημα αυτό παρορά το γεγονός ότι, παρά το περιθώριο εκτιμήσεως που καταλείπεται στα κράτη μέλη ως προς τη διαμόρφωση και την παρακολούθηση της καθολικής υπηρεσίας, οι πράξεις των φορέων παροχής καθολικής υπηρεσίας, ανεξαρτήτως του αν εντάσσονται στην υποχρέωση παροχής καθολικής υπηρεσίας ή όχι, εξακολουθούν να υπόκεινται στους κανόνες του δικαίου ανταγωνισμού της Ένωσης, παρά το γεγονός ότι ορισμένες από τις υπηρεσίες αυτές είναι ρυθμιζόμενες (59). Σε περίπτωση καταχρηστικής τιμολογήσεως εκ μέρους του φορέα παροχής καθολικής υπηρεσίας, οι ανταγωνιστές θα έχουν στη διάθεσή τους τα νομικά βοηθήματα που προβλέπονται στο δίκαιο ανταγωνισμού.
87. Ωστόσο, μόνο το γεγονός ότι η PostNL προσφέρει τις υπηρεσίες της στους εμπορικούς χρήστες σε σχετικά χαμηλή τιμή, ενώ οι τιμές των γραμματοσήμων της βαίνουν διαρκώς αυξανόμενες τα τελευταία έτη, δεν σημαίνει κατ’ ανάγκη ότι παραβιάζει τους κανόνες ανταγωνισμού. Κατά την οδηγία 97/67, όπως έχει διαμορφωθεί μετά την τροποποίησή της, οι φορείς παροχής καθολικής υπηρεσίας μπορούν να απολαύουν «πιο ευέλικτων όρων τιμολόγησης σύμφωνα με την αρχή του προσανατολισμού προς το κόστος» (60). Κατ’ αυτόν τον τρόπο, οι φορείς παροχής καθολικής υπηρεσίας έχουν περιθώριο για διαπραγματεύσεις με συγκεκριμένες ομάδες πελατών (61). Αν ο πελάτης διαμένει σε περιοχή χαμηλού κόστους, ή περιορίζει με άλλο τρόπο το κόστος διαχείρισης της αλληλογραφίας του (παραδείγματος χάριν με την προδιαλογή της), η PostNL έχει τη δυνατότητα να προσφέρει τις υπηρεσίες της σε χαμηλότερες τιμές, σεβόμενη ταυτοχρόνως τις αρχές που κατοχυρώνονται με το άρθρο 12. Αντιθέτως, κατά τον καθορισμό της τιμής των γραμματοσήμων που υπόκεινται σε ενιαίο τιμολόγιο και, σε ορισμένα κράτη μέλη, επίσης σε ανώτατο όριο τιμής, η PostNL πρέπει να λαμβάνει υπόψη ότι οι φάκελοι που φέρουν τα γραμματόσημα αυτά μπορεί να χρειαστεί να παραδοθούν ακόμη και σε απομακρυσμένα νησιά.
88. Επομένως, η απάντηση που πρέπει να δοθεί στο δεύτερο προδικαστικό ερώτημα είναι ότι το άρθρο 12 της οδηγίας 97/67 δεν έχει την έννοια ότι επιβάλλει στους φορείς παροχής καθολικής υπηρεσίας την υποχρέωση κάθε επιμέρους υπηρεσία που περιλαμβάνεται στην καθολική υπηρεσία να είναι κοστοστρεφής. Ωστόσο, τα κράτη μέλη ή οι εθνικές ρυθμιστικές αρχές δύνανται να επιβάλλουν μια τέτοια υποχρέωση στους φορείς παροχής καθολικής υπηρεσίας.
4. Επί του τρίτου προδικαστικού ερωτήματος: οι προϋποθέσεις που τίθενται από την οδηγία 97/67 όσον αφορά το ποσοστό αποδόσεως που εφαρμόζεται για τον φορέα παροχής καθολικής υπηρεσίας
89. Με το τρίτο ερώτημα το αιτούν δικαστήριο ζητεί να διευκρινιστεί αν η απαίτηση που τίθεται από το άρθρο 12 της οδηγίας 97/67 ότι οι τιμές πρέπει να είναι κοστοστρεφείς και να παρέχουν κίνητρα για την αποτελεσματική παροχή της καθολικής υπηρεσίας αντιτίθεται στην εφαρμογή, για αόριστο χρόνο, ενός σταθερού ποσοστού αποδόσεως, το οποίο έχει ως αποτέλεσμα την αύξηση του κόστους των καθολικών ταχυδρομικών υπηρεσιών για τους σκοπούς του υπολογισμού του περιθωρίου τιμολογήσεως.
90. Το ερώτημα αυτό εγείρει, στην πραγματικότητα, δύο διακριτά ζητήματα. Πρώτον, εγείρεται το ζήτημα αν η προβλεπόμενη στην οδηγία 97/67 αρχή της κοστοστρέφειας απαγορεύει στους φορείς παροχής καθολικής υπηρεσίας να συνυπολογίζουν ορισμένη απόδοση των επενδύσεων τους κατά τον υπολογισμό του κόστους που προκύπτει από την παροχή της καθολικής υπηρεσίας. Δεύτερον, το τρίτο προδικαστικό ερώτημα εγείρει επίσης το ζήτημα αν τα κράτη μέλη δύνανται, βάσει της οδηγίας 97/67, να καθορίζουν ένα σταθερό ποσοστό αποδόσεως για αόριστο χρόνο.
91. Από το παράρτημα Ι της οδηγίας 97/67 προκύπτει σαφώς ότι ο υπολογισμός του καθαρού κόστους της καθολικής υπηρεσίας περιλαμβάνει το «δικαίωμα για εύλογα κέρδη» του φορέα παροχής της καθολικής υπηρεσίας (62). Επιπλέον, όπως υποστηρίχθηκε από την Ισπανική Κυβέρνηση, η μνεία, στη δεύτερη περίπτωση του άρθρου 12, ότι οι τιμές πρέπει «να παρέχουν κίνητρα για την αποτελεσματική παροχή καθολικής υπηρεσίας» (η υπογράμμιση δική μου) υποδηλώνει ότι οι φορείς παροχής καθολικής υπηρεσίας δικαιούνται περισσότερα από την απλή ανάκτηση του κόστους (63).
92. Ωστόσο, η οδηγία 97/67 σιωπά όσον αφορά το τι συνιστά «εύλογο κέρδος». Μνεία στο κέρδος αφ’ εαυτού γίνεται μόνον εμμέσως, στο σημείο όπου η οδηγία προβλέπει ότι ο καθορισμός του φορέα παροχής καθολικής υπηρεσίας πρέπει να πραγματοποιείται για τόση διάρκεια ώστε να διασφαλίζεται «επαρκή[ς] περίοδο[ς] για την απόδοση των επενδύσεων». Ωστόσο, ο εν λόγω καθορισμός πρέπει να υποβάλλεται σε τακτική αναθεώρηση από τα κράτη μέλη (64).
93. Η Sandd υποστηρίζει, στηριζόμενη στη νομολογία του Δικαστηρίου σχετικά με άλλους ρυθμιζόμενους τομείς που αφορούν την παροχή υπηρεσιών γενικού οικονομικού συμφέροντος (65), ότι η έννοια της «εύλογης αποδόσεως» πρέπει να προσδιορίζεται με βάση την απόδοση του επενδεδυμένου κεφαλαίου. Δεδομένου ότι τα τιμολόγια για την παροχή καθολικής υπηρεσίας πρέπει να διαμορφώνονται με βάση το κόστος, και όχι με βάση το κέρδος, το ποσοστό αποδόσεως των επενδύσεων που πραγματοποίησε ο φορέας καθολικής υπηρεσίας προβάλλει ως εύλογο σημείο αφετηρίας για τον καθορισμό ενός εύλογου κέρδους. Ωστόσο, τα συμπεράσματα που ισχύουν σε έναν τομέα καθολικής υπηρεσίας δεν μπορούν να μεταφερθούν αυτομάτως σε άλλους τομείς, δεδομένου ότι τόσο η μορφή όσο και η έκταση των υποχρεώσεων καθολικής υπηρεσίας ποικίλλουν βάσει της καταστάσεως που επικρατεί στην κάθε αγοράς.
94. Στην προπαρατεθείσα νομολογία, το Δικαστήριο στήριξε το σκεπτικό του στις κατευθύνσεις της Επιτροπής σχετικά με τον τρόπο με τον οποίο πρέπει να εκτιμάται το εύλογο κέρδος στις περιπτώσεις παροχής υπηρεσιών γενικού οικονομικού συμφέροντος (66). Στη σχετική ανακοίνωση της Επιτροπής, ο όρος «εύλογο κέρδος» ορίζεται, κατά κύριο λόγο, ως «το ποσοστό απόδοσης των κεφαλαίων […] λαμβάνοντας υπόψη το επίπεδο κινδύνου». Στην ανακοίνωση της Επιτροπής εκτίθεται, περαιτέρω, ότι το «επίπεδο κινδύνου εξαρτάται από τον εμπλεκόμενο τομέα, το είδος της υπηρεσίας και τα χαρακτηριστικά της αντιστάθμισης» (67). Ταυτοχρόνως, η Επιτροπή αναγνωρίζει ότι είναι δυνατόν να χρησιμοποιηθούν άλλα σημεία αναφοράς ως προς το επίπεδο κέρδους (68).
95. Λαμβανομένων υπόψη των διαφορών μεταξύ των κρατών μελών όσον αφορά την έκταση εφαρμογής και τη χρηματοδότηση των καθολικών ταχυδρομικών υπηρεσιών, πρέπει να θεωρηθεί ότι υφίστανται επίσης σημαντικές διαφορές όσον αφορά τον βαθμό του κινδύνου που φέρει ο φορέας παροχής της καθολικής υπηρεσίας. Σε ορισμένα κράτη μέλη μπορεί να είναι πολύ πιο δύσκολο, από ό,τι σε άλλα κράτη μέλη, να βρεθεί φορέας παροχής ταχυδρομικών υπηρεσιών πρόθυμος να αναλάβει την υποχρέωση παροχής καθολικής υπηρεσίας. Προκειμένου να διασφαλιστεί η παροχή της καθολικής υπηρεσίας, πράγμα που αποτελεί έναν από τους βασικούς σκοπούς της οδηγίας 97/67, το ποσοστό αποδόσεως που θα εφαρμόζεται για τους φορείς παροχής καθολικής υπηρεσίας στα εν λόγω κράτη μέλη θα πρέπει να είναι υψηλότερο από ό,τι στα άλλα. Επομένως, η έννοια του εύλογου κέρδους δεν είναι ίδια σε όλα τα κράτη μέλη και, επιπλέον, απαιτεί ενδελεχή εκτίμηση των συνθηκών που επικρατούν στην εθνική αγορά ταχυδρομικών υπηρεσιών.
96. Συνεπώς, η σιωπή της οδηγίας 97/67 όσον αφορά τους λεπτομερείς κανόνες υπολογισμού του εύλογου κέρδους πρέπει, όπως υποστηρίζεται από την Ισπανική Κυβέρνηση, να ερμηνευθεί ως συνειδητή επιλογή του νομοθέτη της Ένωσης να μην εναρμονίσει το εν λόγω πεδίο σε επίπεδο Ένωσης. Ως εκ τούτου, απόκειται στα κράτη μέλη να καθορίζουν τι συνιστά εύλογο κέρδος, λαμβάνοντας υπόψη τις αρχές που παρατίθενται στο άρθρο 12 της οδηγίας 97/67 και ότι το καθοριζόμενο κέρδος δεν πρέπει να συνιστά στρέβλωση του ανταγωνισμού (69).
97. Εν συνεχεία, θα εξετάσω το ζήτημα αν το ποσοστό αποδόσεως που καθορίζεται για τον φορέα παροχής καθολικής υπηρεσίας μπορεί να προβλέπεται ότι θα είναι σταθερό για αόριστο χρόνο.
98. Η οδηγία 97/67 δεν είναι ιδιαίτερα διαφωτιστική ως προς το ζήτημα αυτό. Ωστόσο, δεδομένου ότι ο καθορισμός του φορέα παροχής καθολικής υπηρεσίας πρέπει να υποβάλλεται σε τακτική αναθεώρηση σύμφωνα με το άρθρο 4 της οδηγίας 97/67 (70), κατά τη γνώμη μου είναι σαφές ότι το σταθερό ποσοστό αποδόσεως που καθορίζεται από τα κράτη μέλη ή από τις εθνικές ρυθμιστικές αρχές τους πρέπει, κατ’ ελάχιστον, να υποβάλλεται επίσης σε τακτική αναθεώρηση. Επιπλέον, δεδομένου ότι το ζήτημα τι συνιστά εύλογο ποσοστό αποδόσεως εξαρτάται σε μεγάλο βαθμό από τις συνθήκες που επικρατούν στην εθνική αγορά ταχυδρομικών υπηρεσιών, είναι εύλογο το ποσοστό αποδόσεως να πρέπει να αναπροσαρμόζεται, όποτε μεταβάλλονται οι συνθήκες της αγοράς. Εφόσον το ποσοστό αποδόσεως αναθεωρείται τακτικά και μπορεί να αναπροσαρμόζεται σύμφωνα με τις μεταβολές στην αγορά, φρονώ ότι δεν συντρέχει λόγος να μην μπορεί να καθορίζεται σταθερό ποσοστό αποδόσεως υπέρ του φορέα παροχής καθολικής υπηρεσίας για αόριστο χρόνο.
99. Ως προς το ζήτημα αυτό, η PostNL και η Ολλανδική Κυβέρνηση διευκρίνισαν αμφότερες, με τις γραπτές παρατηρήσεις τους και κατά την επ’ ακροατηρίου συζήτηση, ότι το ποσοστό αποδόσεως που εφαρμόζεται στις Κάτω Χώρες για τον φορέα παροχής καθολικής υπηρεσίας αναθεωρείται ετησίως από την ACM και ότι είναι επίσης δυνατή η υπουργική παρέμβαση για την ετήσια αναπροσαρμογή των περιθωρίων τιμολογήσεως. Αμφότερες υποστηρίζουν ότι δεν έχει παραστεί ανάγκη αναπροσαρμογής του ποσοστού αποδόσεως από το 2011, εν μέρει λόγω των ζημιών που έχει υποστεί η PostNL επί πολλά έτη.
100. Επιπλέον, στις περιπτώσεις που η εκτίμηση της εθνικής ρυθμιστικής αρχής φαίνεται εσφαλμένη, οι χρήστες και οι φορείς παροχής ταχυδρομικών υπηρεσιών που θίγονται από τη σχετική απόφαση πρέπει να έχουν δικαίωμα προσφυγής κατά της αποφάσεως, ενώπιον ανεξάρτητου οργάνου προσφυγής (71), δικαίωμα του οποίου η Sandd έκανε χρήση, ασκώντας την προσφυγή της κύριας δίκης. Με τον τρόπο αυτόν, οι χρήστες και οι φορείς παροχής ταχυδρομικών υπηρεσιών προστατεύονται από εσφαλμένες ή αυθαίρετες αποφάσεις των εθνικών ρυθμιστικών αρχών, παρά την ευρεία διακριτική ευχέρεια που καταλείπεται σε αυτές από την οδηγία 97/67.
101. Επομένως, η απάντηση που πρέπει να δοθεί στο τρίτο προδικαστικό ερώτημα είναι ότι το άρθρο 12 της οδηγίας 97/67 δεν αντίκειται στην εφαρμογή, για αόριστο χρόνο, ενός σταθερού ποσοστού αποδόσεως, το οποίο έχει ως αποτέλεσμα την αύξηση του κόστους των καθολικών ταχυδρομικών υπηρεσιών για τους σκοπούς του υπολογισμού του περιθωρίου τιμολογήσεως, υπό τον όρο ότι το ποσοστό αποδόσεως υπόκειται σε τακτική αναθεώρηση και μπορεί να τροποποιηθεί ευχερώς. Ωστόσο, κατά τον υπολογισμό του εύλογου κέρδους, οι εθνικές ρυθμιστικές αρχές πρέπει να λαμβάνουν δεόντως υπόψη τις συνθήκες που επικρατούν στην εθνική αγορά ταχυδρομικών υπηρεσιών και να τηρούν τις αρχές που κατοχυρώνονται από το άρθρο 12, καθώς και να διασφαλίζουν ότι το εγκεκριμένο περιθώριο τιμολογήσεως δεν συνεπάγεται στρέβλωση του ανταγωνισμού στην αγορά ταχυδρομικών υπηρεσιών.
IV. Πρόταση
102. Λαμβανομένων υπόψη των προεκτεθέντων, προτείνω στο Δικαστήριο να απαντήσει στα προδικαστικά ερωτήματα που υπέβαλε το Rechtbank Rotterdam (πρωτοβάθμιο περιφερειακό δικαστήριο Ρότερνταμ, Κάτω Χώρες) ως εξής:
1) Το άρθρο 14, παράγραφος 2, της οδηγίας 97/67/ΕΚ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 15ης Δεκεμβρίου 1997, σχετικά με τους κοινούς κανόνες για την ανάπτυξη της εσωτερικής αγοράς κοινοτικών ταχυδρομικών υπηρεσιών και τη βελτίωση της ποιότητας των παρεχομένων υπηρεσιών, όπως τροποποιήθηκε με την οδηγία 2008/6/ΕΚ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 20ής Φεβρουαρίου 2008, για την τροποποίηση της οδηγίας 97/67/ΕΚ σχετικά με την πλήρη υλοποίηση της εσωτερικής αγοράς κοινοτικών ταχυδρομικών υπηρεσιών, δεν επιβάλλει στα κράτη μέλη γενική υποχρέωση να προβλέπουν στην εθνική νομοθεσία ότι οι φορείς παροχής της καθολικής υπηρεσίας οφείλουν, στα εσωτερικά λογιστικά συστήματά τους, να τηρούν χωριστούς λογαριασμούς για καθεμία από τις υπηρεσίες και καθένα από τα προϊόντα που αποτελούν μέρος της καθολικής υπηρεσίας.
Ο βαθμός λεπτομέρειας των λογιστικών πληροφοριών που οφείλει να παρέχει ο φορέας καθολικής υπηρεσίας εξαρτάται από τις συγκεκριμένες περιστάσεις υπό τις οποίες παρέχονται οι καθολικές ταχυδρομικές υπηρεσίες στο κάθε κράτος μέλος, όπως τη μορφή της καθολικής υπηρεσίας, τις συνθήκες που επικρατούν στην αγορά και την ένταση του ανταγωνισμού στην εθνική αγορά ταχυδρομικών υπηρεσιών.
2) Το άρθρο 12 της οδηγίας 97/67 δεν έχει την έννοια ότι επιβάλλει στους φορείς παροχής καθολικής υπηρεσίας την υποχρέωση κάθε επιμέρους υπηρεσία που αποτελεί μέρος της καθολικής υπηρεσίας να είναι κοστοστρεφής. Ωστόσο, τα κράτη μέλη ή οι εθνικές ρυθμιστικές αρχές δύνανται να επιβάλλουν μια τέτοια υποχρέωση στους φορείς παροχής καθολικής υπηρεσίας.
3) Το άρθρο 12, αρχή και δεύτερη περίπτωση, της οδηγίας 97/67, το οποίο απαιτεί οι τιμές να αντικατοπτρίζουν το κόστος και να δίνουν κίνητρα για την αποτελεσματική παροχή της καθολικής υπηρεσίας, δεν αντιτίθεται στην εφαρμογή, για αόριστο χρόνο, ενός σταθερού ποσοστού αποδόσεως, το οποίο έχει ως αποτέλεσμα την αύξηση του κόστους των καθολικών ταχυδρομικών υπηρεσιών για τους σκοπούς του υπολογισμού του περιθωρίου τιμολογήσεως, υπό τον όρο ότι το ποσοστό αποδόσεως υπόκειται σε τακτική αναθεώρηση και μπορεί να τροποποιηθεί ευχερώς.
Ωστόσο, κατά τον υπολογισμό του εύλογου κέρδους, οι εθνικές ρυθμιστικές αρχές πρέπει να λαμβάνουν δεόντως υπόψη τις συνθήκες που επικρατούν στην εθνική αγορά ταχυδρομικών υπηρεσιών και να τηρούν τις αρχές που κατοχυρώνονται από το άρθρο 12, καθώς και να διασφαλίζουν ότι το εγκεκριμένο περιθώριο τιμολογήσεως δεν συνεπάγεται στρέβλωση του ανταγωνισμού στην αγορά ταχυδρομικών υπηρεσιών.