Začasna izdaja
Združeni zadevi T‑50/06 RENV II in T‑69/06 RENV II
Irska
in
Aughinish Alumina Ltd
proti
Evropski komisiji
„Državne pomoči – Direktiva 92/81/EGS – Trošarine za mineralna olja – Mineralna olja, ki se uporabljajo kot gorivo pri proizvodnji aluminijevega oksida – Oprostitev plačila trošarine – Veljavne ali nove pomoči – Člen 1(b), točke (i), (iii) in (iv), Uredbe (ES) št. 659/1999 – Pravna varnost – Legitimno pričakovanje – Razumni rok – Načelo dobrega upravljanja – Zloraba pooblastil – Obveznost obrazložitve – Pojem državne pomoči – Prednost – Vpliv na trgovino med državami članicami – Izkrivljanje konkurence“
Povzetek – Sodba Splošnega sodišča (prvi razširjeni senat) z dne 22. aprila 2016
1. Pravo Evropske unije – Načela – Varstvo legitimnega pričakovanja – Pravna varnost – Vključitev – Načelo estoppel – Izključitev
2. Pravo Evropske unije – Načela – Pravna varnost – Obseg – Nedotakljivost aktov institucij – Spoštovanje pravil o pristojnosti in postopkovnih pravil – Obveznost izogibanja nedoslednostim, do katerih lahko pride ob izvrševanju različnih določb prava Unije – Obseg in posledice na področju državnih pomoči
(člen 88 ES)
3. Pomoči, ki jih dodelijo države – Pristojnosti Sveta in Komisije – Odločba Sveta, s katero se državi članici v skladu z Direktivo 92/81 odobri uvedba oprostitev trošarin – Neobstoj vpliva na delitev navedenih pristojnosti v Pogodbi
(členi 87 ES, 88 ES in 93 ES; Direktiva Sveta 92/81, člen 8(4) in (5); Odločba Sveta 2001/224, točka 5 obrazložitve in člen 1(2))
4. Pomoči, ki jih dodelijo države – Pojem – Presoja glede na objektivni položaj, neodvisno od ravnanja institucij – Odločba Sveta, s katero se državi članici v skladu z Direktivo 92/81 odobri uvedba oprostitev trošarin – Presoja Komisije v zvezi z neobstojem izkrivljanja konkurence in ovire za dobro delovanje notranjega trga v tem okviru – Neobstoj vpliva na diskrecijsko pravico Komisije na področju državnih pomoči – Neobstoj kršitve načel pravne varnosti in polnega učinka ter člena 8(5) Direktive 92/81
(člena 87(1) ES in 88(2) ES; Direktiva Sveta 92/81, člen 8(4) in (5))
5. Pomoči, ki jih dodelijo države – Preizkus, ki ga opravi Komisija – Sprejetje sklepa o odredbi o začasnem odlogu dodeljevanja domnevne državne pomoči – Obveznost Komisije, da sprejme tak sklep – Neobstoj
(člen 88 ES; Uredba Sveta št. 659/1999, člen 11(1))
6. Ničnostna tožba – Razlogi – Neobstoj ali nezadostnost obrazložitve – Tožbeni razlog, ki se razlikuje od tistega, ki se nanaša na materialno zakonitost
(člena 230 ES in 253 ES)
7. Akti institucij – Obrazložitev – Obveznost – Obseg – Odločba Komisije na področju državnih pomoči – Opis škodovanja konkurenci in vpliva na trgovino med državami članicami
(člena 87(1) ES in 253 ES)
8. Pomoči, ki jih dodelijo države – Vpliv na trgovino med državami članicami – Škodovanje konkurenci – Merila presoje – Pomoči za tekoče poslovanje – Majhna pomoč in majhnost podjetja, ki ne izključujeta a priori vpliva na trgovino
(člen 87(1) ES)
9. Pomoči, ki jih dodelijo države – Pojem – Priznanje davčne oprostitve nekaterim podjetjem s strani javnih organov – Vključitev – Veljavna pomoč – Pogoj – Dejansko izplačilo dodeljene pomoči
(člena 87 ES in 88 ES; Uredba Sveta št. 659/1999, člen 1(b)(i))
10. Pomoči, ki jih dodelijo države – Obstoječe pomoči in nove pomoči – Postopek nadzora pomoči – Ločeni postopki – Učinki odločbe o nezdružljivosti
(člen 88 ES)
11. Pomoči, ki jih dodelijo države – Pregled Komisije – Presoja na datum sprejetja odločbe Komisije – Sprememba pravne ureditve pred sprejetjem odločbe – Posledice – Uporaba materialnih pravil, ki so veljala ob sprejetju odločbe Komisije – Časovna veljavnost postopkovnih pravil – Kodifikacija pravil iz sodne prakse – Presoja
(člen 88 ES; Uredba Sveta št. 659/1999, členi 1(b), 4(6) in 15)
12. Pomoči, ki jih dodelijo države – Obstoječe pomoči in nove pomoči – Preoblikovanje priglašene pomoči v veljavno pomoč – Pogoji – Možnost zadevne države članice, da pomoč izvede šele po izteku roka za začetek formalnega postopka preiskave
(člen 88 ES)
13. Pomoči, ki jih dodelijo države – Obstoječe pomoči in nove pomoči – Neobstoj preiskave v zvezi z novo pomočjo v razmeroma dolgem obdobju – Preoblikovanje v veljavno pomoč – Nedopustnost
(člen 88 ES; Uredba Sveta št. 659/1999, člen 15)
14. Pomoči, ki jih dodelijo države – Obstoječe pomoči in nove pomoči – Preoblikovanje nove pomoči v veljavno pomoč – Desetletni zastaralni rok za vračilo nezakonite pomoči – Časovna veljavnost
(člen 88 ES; Uredba Sveta št. 659/1999, člena 11(2) in 15)
15. Pomoči, ki jih dodelijo države – Vračilo nezakonite pomoči – Desetletni zastaralni rok iz člena 15 Uredbe št. 659/1999 – Začetek teka zastaralnega roka – Datum dodelitve pomoči prejemniku
(člen 88(2) ES; Uredba Sveta št. 659/1999, člen 15)
16. Pomoči, ki jih dodelijo države – Vračilo nezakonite pomoči – Pomoč dodeljena v nasprotju s pravili postopka iz člena 88 ES – Morebitno legitimno pričakovanje prejemnikov – Pogoji in meje – Prenehanje legitimnega pričakovanja z objavo odločbe o začetku formalnega postopka preiskave tudi v primeru izjemnih okoliščin
(člena 87 ES in 88 ES; Uredba Sveta št. 659/1999, člen 14(1); Direktiva Sveta 92/81)
17. Pomoči, ki jih dodelijo države – Odločba Komisije o začetku formalnega postopka preiskave državnega ukrepa – Obveznost sprejetja odločbe v razumnem roku – Kršitev – Neobstoj ovire za vračila pomoči – Meje – Kršitev pravice do obrambe
(člen 88 ES; Uredba Sveta št. 659/1999, člena 7(6) in 13(2))
18. Pomoči, ki jih dodelijo države – Upravni postopek – Obveznost Komisije, da zainteresirane stranke pozove k predložitvi pripomb – Izključitev zainteresiranih strank od uveljavljanja pravice do obrambe
(člen 88(2) ES)
19. Sodni postopek – Stroški – Naložitev uspeli stranki, naj nosi del svojih stroškov
(Člena 225 ES; Poslovnik Splošnega sodišča (1991), člen 135)
1. Načelo estoppel je institut anglosaškega prava, ki ga pravo Evropske unije sicer ne pozna, kar pa ne preprečuje tega, da bi se za nekatera načela, kot sta načeli pravne varnosti ali varstva legitimnih pričakovanj, in nekatera pravila, kot je pravilo nemo potest venire contra factum proprium, ki jih pravo Evropske unije pozna, štelo, da so povezana ali sorodna omenjenemu načelu. Zato je treba očitek v delu, v katerem se sklicuje na kršitev načela estoppel, zavrniti kot pravno neutemeljen, kar ne preprečuje možnosti, da se trditve zadevne stranke preizkusijo v delu, v katerem se lahko šteje, da so v podporo tožbenemu razlogu, ki se v bistvu nanašajo na načeli pravne varnosti ali varstva legitimnih pričakovanj.
(Glej točko 56.)
2. Načelo pravne varnosti je splošno načelo prava Unije, katerega namen je zagotoviti predvidljivost pravnih položajev in pravnih razmerij, ki spadajo na področje uporabe prava Unije. Zato je pomembno, da institucije spoštujejo nedotakljivost aktov, ki so jih sprejele in ki vplivajo na pravni in dejanski položaj pravnih subjektov, tako da lahko te akte spremenijo le ob upoštevanju pravil o pristojnosti in postopkovnih pravil.
Spoštovanje načela pravne varnosti zahteva tudi, da se institucije načeloma izogibajo nedoslednostim, do katerih lahko pride ob izvrševanju različnih določb prava Unije, zlasti v primeru, ko se s temi določbami sledi istemu cilju, kot je neizkrivljena konkurenca na skupnem trgu. V zvezi s tem se z načelom pravne varnosti na področju državnih pomoči zahteva, da mora Komisija, kadar je z nespoštovanjem svoje dolžnosti skrbnega ravnanja ustvarila nejasen položaj, ker je vnesla elemente negotovosti, ker upoštevni predpisi niso jasni in ker dalj časa ni ukrepala, čeprav je za zadevne pomoči vedela, pojasniti ta položaj, preden lahko trdi, da je storila vse, da bi odredila vračilo že plačanih pomoči.
(Glej točki 59 in 218.)
3. Postopek iz člena 8(4) Direktive 92/81 o uskladitvi trošarinskih struktur za mineralna olja, ki določa, da Svet lahko, na predlog Komisije, soglasno odloči, da državi članici dovoli uvedbo izjem ali znižanj, ki niso določena z navedeno direktivo, zaradi upoštevanja posebnih politik, ima drugačen cilj in področje uporabe kakor ureditev iz člena 88 ES.
Odločba Sveta, s katero se državi članici v skladu s členom 8(4) te direktive dopusti oprostitev trošarin, torej Komisiji ne more preprečiti, da izvede pristojnosti, ki jih ima v skladu s Pogodbo in zato začne postopek iz člena 88 ES, da ugotovi, ali je ta oprostitev državna pomoč, in da po koncu tega postopka po potrebi sprejme odločbo, s katero ugotovi obstoj take pomoči.
Poleg tega okoliščina, da so bile z odločbami Sveta o odobritvi odobrene oprostitve trošarin v celoti, pri čemer so bile določene natančne geografske in časovne omejitve, ki jih države članice strogo upoštevajo, ne vpliva na razdelitev pristojnosti med Svetom in Komisijo ter torej Komisiji ne more preprečiti izvajanja pristojnosti.
Iz tega izhaja, da Komisija z začetkom postopka iz člena 88 ES, da bi ugotovila, ali je oprostitev trošarin državna pomoč, ne da bi prej izvedla postopek iz člena 8(5) Direktive 92/81, in s tem ko je na koncu tega postopka sprejela odločbo o ugotovitvi take pomoči, čeprav je bilo s členom 1(2) Odločbe 2001/224 o nižjih trošarinskih stopnjah in oprostitvah plačila trošarine za nekatera mineralna olja, če so uporabljena v posebne namene, zadevni državi članici izrecno dovoljena nadaljnja uporaba te oprostitve, ne krši načel pravne varnosti in polnega učinka aktov institucij, niti člena 8(5) Direktive 92/81. Odločbe Sveta o odobritvi, sprejete na predlog Komisije, lahko namreč učinkujejo samo na področju, zajetem s pravili glede usklajevanja zakonodaj o trošarinah, in ne prejudicirajo učinkov morebitne odločbe, ki jo Komisija lahko sprejme pri izvajanju svojih pristojnosti na področju državnih pomoči.
(Glej točke od 62 do 64, 66, 69, 73 in 91.)
4. Pojem državne pomoči ustreza objektivnemu položaju in ni odvisen od ravnanja ali izjav institucij. Zato to, da je Komisija ob sprejetju Odločbe Sveta v skladu s členom 8(4) Direktive 92/81 o uskladitvi trošarinskih struktur za mineralna olja menila, da oprostitve trošarine za mineralna olja, ki se kot goriva uporabljajo za proizvodnjo aluminijevega oksida, ne povzročajo izkrivljanja konkurence in ne ovirajo dobrega delovanja skupnega trga, ne more preprečiti, da se navedene oprostitve opredelijo kot državne pomoči v smislu člena 87(1) ES, če so izpolnjeni pogoji za obstoj državne pomoči. Iz tega a fortiori izhaja, da Komisija pri opredelitvi oprostitev plačila trošarin kot državnih pomoči ni vezana s presojo Sveta v odločbah na področju usklajevanja zakonodaj v zvezi s trošarinami, da navedene oprostitve ne povzročajo izkrivljanja konkurence in ne ovirajo dobrega delovanja skupnega trga.
Iz tega izhaja, da je Komisija z začetkom postopka iz člena 88 ES, da bi ugotovila, ali je sporna oprostitev trošarin državna pomoč, in s tem ko je na koncu tega postopka sprejela odločbo o ugotovitvi pomoči, ki ni združljiva s skupnim trgom, in odreditvi njenega vračila zgolj izvajala pristojnosti, ki so ji bile dodeljene s Pogodbo ES na področju državnih pomoči, in da s tem ni krši niti načel pravne varnosti in polnega učinka aktov institucij niti člena 8(5) Direktive 92/81.
(Glej točke od 69 do 71, 74 in 88.)
5. S členom 11(1) Uredbe št. 659/1999 v zvezi z uporabo člena 88 ES Komisiji ne nalaga, da ob izpolnjenosti nekaterih pogojev sprejme odredbo o odlogu nezakonite pomoči, temveč določa le, da tako odredbo lahko sprejme, če meni, da je to potrebno.
(Glej točki 79 in 259.)
6. Glej besedilo odločbe.
(Glej točko 97.)
7. Glej besedilo odločbe.
(Glej točki 99 in 100.)
8. Glej besedilo odločbe.
(Glej točke od 112 do 115, 120, 122, 124 in 127.)
9. Glej besedilo odločbe.
(Glej točki 117 in 201.)
10. Glej besedilo odločbe.
(Glej točko 139.)
11. Čeprav načeli pravne varnosti in legitimnega pričakovanja omejujeta takojšnjo uporabo materialnih pravil, te meje niso upoštevne v primeru nezakonite pomoči ali v primeru priglašene pomoči, preden jo Komisija odobri. V sistemu in logiki nadzora državnih pomoči položaj namreč ni opredeljen takoj in dokončno s priglasitvijo ali dodelitvijo pomoči, ampak ostaja odprt do odločitve institucij Unije. V tem primeru mora Komisija uporabiti materialna pravila, ki veljajo ob sprejetju odločitve o zadevni pomoči ali o shemi pomoči ter o skladnosti te pomoči ali sheme pomoči s skupnim trgom, saj je treba zakonitost odločbe, ki jo je sprejela v zvezi s tem, presojati samo glede na ta pravila.
Postopkovna pravila nasprotno ne morejo veljati za procesna dejanja, ki so bila opravljena, preden so ta pravila začela veljati. Postopkovna pravila se namreč na splošno uporabljajo za postopke, ki potekajo, ko ta pravila začnejo veljati. Vendar je položaj drugačen glede pravil, ki se nanašajo na kodifikacijo postopkovnih pravil, ki so se v skladu s sodno prakso Sodišča že uporabljala ob začetku veljavnost teh postopkovnih pravil.
To med drugim velja za pravilo iz člena 4(6) Uredbe št. 659/1999 o določitvi podrobnih pravil za uporabo člena 88 ES, ki se nanaša na posledice nedelovanja Komisije glede predhodne preučitve priglasitve državne pomoči. Namen tega pravila je namreč kodifikacija nekaterih postopkovnih pravil, ki so se v skladu s sodno prakso Sodišča iz sodbe z dne 11. decembra 1973, Lorenz, 120/73, že uporabljala, ko so ta postopkovna pravila začela veljati.
(Glej točke 140, 141, 169, 190 in 228.)
12. Glej besedilo odločbe.
(Glej točke 154, 156, 160 in 229.)
13. Glej besedilo odločbe.
(Glej točko 160.)
14. Člen 15 Uredbe št. 659/1999 o določitvi podrobnih pravil za uporabo člena 88 ES, ki določa preoblikovanje priglašene pomoči v veljavno pomoč po izteku desetletnega zastaralnega roka za vračilo nezakonite pomoči, je postopkovno pravilo, za katero se šteje, da se uporablja od njenega začetka veljavnosti. Vendar se ta člen, ker ne zajema nobene prehodne določbe o svoji časovni veljavnosti, uporablja za vse formalne postopke preiskave, ki so bili ob začetku njegove veljavnosti v teku ali ki so bili začeti po tem datumu. Iz tega izhaja, da čeprav je bila pomoč dodeljena pred začetkom veljavnosti člena 15 Uredbe št. 659/1999, ta vseeno učinkuje tako, da sproži uporabo desetletnega zastaralnega roka iz tega člena, če je odločba o vračilu te pomoči sprejeta po začetku veljavnosti tega člena, kot je to v tem primeru.
(Glej točko 173.)
15. Glej besedilo odločbe.
(Glej točko 181.)
16. Država članica, katere organi so pomoč dodelili s kršitvijo postopkovnih pravil iz člena 88 ES, se lahko sklicuje na legitimna pričakovanja podjetja, ki je prejelo pomoč, da bi tako pred sodiščem Unije izpodbijala veljavnost odločbe, s katero ji Komisija nalaga vračilo pomoči, ne more pa se nanje sklicevati, da bi se izognila obveznosti sprejetja potrebnih ukrepov za njeno izvršitev. Vendar lahko prejemniki pomoči, glede na temeljno vlogo, ki jo ima obveznost priglasitve za zagotavljanje učinkovitosti nadzora nad državnimi pomočmi, ki ga opravlja Komisija in je obligatoren, načeloma legitimno pričakujejo, da je navedena pomoč zakonita, le če je bila odobrena v skladu s postopkom, določenim v členu 88 ES, in skrben gospodarski subjekt mora običajno biti sposoben ugotoviti, ali se je ravnalo v skladu z navedenim postopkom.
V teh okoliščinah lahko zamuda Komisije pri sprejetju odločitve, da neka pomoč ni zakonita, da mora biti razveljavljena in da jo mora država članica izterjati, v določenih okoliščinah pri prejemnikih pomoči vzbudi taka legitimna pričakovanja, ki lahko Komisiji preprečijo, da od nacionalnih organov zahteva, naj odredijo izterjavo pomoči. Vendar glede na zahteve, ki izhajajo iz načel varstva legitimnih pričakovanj in pravne varnosti, je dvoumen položaj, ki je bil ustvarjen z besedilom na predlog Komisije sprejetih odločb Sveta o odobritvi državi članici, da uvede oprostitev ali zmanjšanje trošarine v skladu z Direktivo 92/81 o uskladitvi trošarinskih struktur za mineralna olja, preprečuje le vračilo pomoči, ki je bila na podlagi sporne oprostitve dodeljena do objave odločbe o začetku formalnega postopka preiskave v Uradnem listu Evropske unije. Nasprotno pa mora prejemnik pomoči od navedene objave dalje vedeti, da mora sporno pomoč, če ta pomeni državno pomoč, v skladu s členom 88 ES odobriti Komisija. Iz tega izhaja, da objava odločbe o začetku formalnega postopka preiskave dejansko povzroči prenehanje legitimnega pričakovanja, ki bi ga prejemnik pomoči lahko prej imel glede zakonitosti take oprostitve. Ta objava lahko namreč odpravi vsakršno negotovost, povezano z besedilom odločb Sveta o odobritvi, v zvezi s tem, da mora Komisija zadevne ukrepe, če ti pomenijo državno pomoč, odobriti na podlagi člena 88 ES.
Nazadnje, v zvezi z izjemnimi okoliščinami, s katerimi bi se lahko legitimno utemeljila legitimna pričakovanja prejemnika nezakonite pomoči, da je ta pomoč zakonita, je vsako navidezno nedelovanje Komisije nepomembno, če ji shema pomoči ni bila priglašena. To velja tudi v primeru, ko se je shema pomoči začela izvajati brez predhodnega obvestila o nameravanem izvajanju, ki se zahteva s sodbo z dne 11. decembra 1973, Lorenz, 120/73, in, posledično, ne da bi se v celoti upoštevalo postopek iz člena 88 ES.
(Glej točke 214, 216, od 223 do 225, 230 in 252.)
17. Zgolj dejstvo, da Uredba št. 659/1999 o določitvi podrobnih pravil za uporabo člena 88 ES razen desetletnega zastaralnega roka od dodelitve pomoči, po izteku katerega se vračila pomoči ne more več zahtevati, ne določa nobenega roka, niti instrukcijskega, za preiskavo Komisije glede nezakonite pomoči, saj člen 13(2) te uredbe določa, da Komisije ne zavezuje rok, določen v členu 7(6) iste uredbe, sodišča Unije ne ovira pri preizkusu, ali je ta institucija spoštovala razumen rok ali pa je ravnala izredno zapoznelo.
V skladu s členom 7(6) Uredbe št. 659/1999 je namreč instrukcijski rok za dokončanje formalnega postopka preiskave priglašenih državnih pomoči 18 mesecev. Čeprav se ta rok v skladu s členom 13(2) Uredbe št. 659/1999 ne uporablja za nezakonite pomoči, predstavlja koristen referenčni okvir za presojo, ali je trajanje formalnega postopka preiskave, ki se nanaša na ukrep, ki se je začel izvajati nezakonito, razumno.
V zvezi s tem se zdi nekaj več kot 49 mesecev med sprejetjem odločbe o začetku formalnega postopka preiskave in sprejetjem odločbe o ugotovitvi državne pomoči in odreditvi njenega vračila, kar je nekaj več kot dva krat toliko, kot je določeno v členu 7(6) Uredbe št. 659/1999 za dokončanje formalnega postopka preiskave v okviru priglašenih državnih pomoči, nerazumno. Tolikšno trajanje tudi ni upravičeno glede na to, da spisi niso pomenili nobene očitne težave in da si je Komisija lahko o njih oblikovala mnenje veliko pred začetkom formalnega postopka preiskave.
Vendar pa je kršitev spoštovanja razumnih rokov upravičen razlog za razglasitev ničnosti odločbe, ki je bila sprejeta po koncu tega roka, le če krši tudi pravico zadevnih podjetij do obrambe.
(Glej točke 217, 234, od 237 do 239, 242, 248, 259 in od 268 do 270.)
18. Glej besedilo odločbe.
(Glej točko 271.)
19. Glej besedilo odločbe.
(Glej točki 276 in 277.)