SODBA SPLOŠNEGA SODIŠČA (osmi senat)
z dne 15. septembra 2016(*)
„Državne pomoči – Občinski davek na nepremičnine – Oprostitev, odobrena nekomercialnim subjektom, ki opravljajo posebne dejavnosti – Prečiščeno besedilo o davkih od dohodka – Oprostitev enotnega občinskega davka – Sklep, s katerim je v enem delu ugotovljen neobstoj državne pomoči, v drugem delu pa pomoč razglašena za nezdružljivo z notranjim trgom – Ničnostna tožba – Predpis, ki ne potrebuje izvedbenih ukrepov – Neposredno nanašanje – Dopustnost – Absolutna nezmožnost vračila – Člen 14(1) Uredbe (ES) št. 659/1999 – Obveznost obrazložitve“
V zadevi T‑219/13,
Pietro Ferracci, stanujoč v San Cesareu (Italija), ki so ga najprej zastopali A. Nucara in E. Gambaro, nato E. Gambaro, odvetniki,
tožeča stranka,
proti
Evropski komisiji, ki so jo najprej zastopali V. Di Bucci, G. Conte in D. Grespan, nato G. Conte, D. Grespan in F. Tomat, agenti,
tožena stranka,
ob intervenciji
Italijanske republike, ki jo zastopata G. Palmieri in G. De Bellis, agenta,
intervenientka,
katere predmet je predlog na podlagi člena 263 PDEU in se nanaša na razglasitev ničnosti Sklepa Komisije 2013/284/EU z dne 19. decembra 2012 o državni pomoči SA. 20829 (C 26/2010, ex NN 43/2010 (ex CP 71/2006)) Shema v zvezi z oprostitvijo davka na nepremičnine, ki jih nekomercialni subjekti uporabljajo za posebne namene, Italije (UL 2013, L 166, str. 24),
SPLOŠNO SODIŠČE (osmi senat),
v sestavi D. Gratsias, predsednik, M. Kancheva (poročevalka) in C. Wetter, sodniki,
sodni tajnik: J. Palacio González, glavni administrator,
na podlagi pisnega postopka in obravnave z dne 17. decembra 2015,
izreka naslednjo
Sodbo
Dejansko stanje
1 Tožeča stranka, P. Ferracci, je lastnik turistično-hotelske nastanitve „Bed & Breakfast“ z dvema sobama v občini San Cesareo v bližini Rima (Italija).
2 Je eden od mnogih pritožnikov, ki so se leta 2006 obrnili na Komisijo Evropskih skupnosti in trdili, da je sprememba, ki jo je uvedla Italijanska republika in ki se nanaša zlasti na področje uporabe nacionalne sheme glede Imposta comunale sugli immobili (občinski davek na nepremičnine, v nadaljevanju: ICI), državna pomoč, ki ni združljiva s skupnim trgom na podlagi člena 87 ES.
3 Namen navedene spremembe je bil v bistvu zagotoviti, da je treba oprostitev ICI, do katere so bili od leta 1992 upravičeni nekomercialni subjekti, ki v svojih zadevnih nepremičninah opravljajo izključno dejavnosti na področjih socialnega skrbstva, socialne pomoči, zdravstvene oskrbe, izobraževanja, nastanitve, kulture, rekreacije, športa in verske dejavnosti, razumeti tako, da velja enako za navedene dejavnosti „ne glede na njihovo morebitno komercialno naravo“.
4 Komisija je italijanskim organom 5. maja 2006 poslala zahtevo za informacije glede oprostitve ICI. Ti so na to zahtevo odgovorili 6. junija 2006 in pojasnili, da je bilo področje uporabe glede sheme ICI na novo opredeljeno za omejitev oprostitve navedenega davka na subjekte, ki opravljajo posebne dejavnosti, „ki niso izključno komercialne narave“.
5 Komisija je 8. avgusta 2006 pritožnikom navedla, da glede na informacije, prejete s strani italijanskih organov, in na podlagi novih sprememb v italijanski zakonodaji preiskave ni treba nadaljevati.
6 Pritožniki so se 24. oktobra 2006, 8. in 16. januarja 2007 in 12. septembra 2007 zopet obrnili na Komisijo in v bistvu trdili, da oprostitev ICI za nekomercialne subjekte ni bila v skladu s členom 87 ES, tudi po spremembah, ki so jih izvedli italijanski organi. Poleg tega so Komisijo opozorili na Testo unico delle imposte sui redditi (prečiščeno besedilo zakona o davku od dohodkov, v nadaljevanju: TUIR), katerega člen 149(4) je v bistvu določal, da v nasprotju z vsemi drugimi subjekti za cerkvene institucije, ki jim je bil dodeljen status pravnih oseb civilnega prava, in za amaterska športna društva niso veljala v njem določena merila za določitev izgube nekomercialnega statusa subjekta. Pritožniki menijo, da je bila posledica te določbe davčno ugodnejša obravnava teh dveh vrst subjektov, ker jima je dala možnost ohranitve statusa nekomercialnih subjektov, čeprav nista bili več v skladu z merili, ki so veljala za druge subjekte.
7 Komisija je 5. novembra 2007 italijanske organe in pritožnike pozvala, naj predložijo dodatne informacije o vseh domnevno ugodnejših določbah, ki jih navajajo pritožniki. Italijanski organi so predložili potrebne informacije v dopisih z dne 3. decembra 2007 in z dne 30. aprila 2008.
8 Pritožniki so 20. oktobra 2008 Komisiji na podlagi člena 232 ES poslali uradni opomin, v katerem so Komisijo pozvali, naj sproži formalni postopek preiskave in sprejme odločitev glede njihovih pritožb.
9 Komisija je italijanskim organom 24. novembra 2008 poslala ponovno zahtevo za informacije, na katero so ti odgovorili v dopisu z dne 8. decembra 2008.
10 Komisija je 19. decembra 2008 pritožnike obvestila, da meni, da na podlagi predhodne analize sporni ukrepi niso državne pomoči in da v skladu s tem ni treba nadaljevati preiskave.
11 Italijanski organi so 26. januarja 2009 izdali okrožnico, v kateri so pojasnili področje uporabe oprostitve ICI za nekomercialne subjekte. V tej okrožnici je bilo zlasti opredeljeno, katere subjekte bi bilo mogoče šteti za nekomercialne subjekte, in so bile pojasnjene značilnosti, ki jih morajo imeti dejavnosti, ki jih opravljajo ti subjekti, da bi bili lahko upravičeni do zadevne oprostitve.
12 Pritožniki so se 2. marca 2009 in 11. januarja 2010 obrnili na Komisijo in izrazili svoje nezadovoljstvo glede italijanskih predpisov v zvezi z ICI ter podali očitke glede zgoraj navedene okrožnice. Komisija jim je odgovorila 15. februarja 2010 in jih v odgovoru v bistvu spomnila na razloge, ki jih je že navedla v dopisu z dne 19. decembra 2008.
13 Tožeča stranka je 26. aprila 2010 pri Splošnem sodišču vložila tožbo za razglasitev ničnosti sklepa Komisije, kakor je naveden v njenem dopisu z dne 15. februarja 2010. Ta tožba je bila evidentirana pod številko T‑192/10.
14 Komisija je 12. oktobra 2010 začela formalni postopek preiskave v smislu člena 108(2) PDEU glede, prvič, oprostitve ICI za nekomercialne subjekte, ki jih ti uporabljajo za posebne namene, in drugič, člena 149(4) TUIR. Sklep o začetku formalnega postopka, v katerem je Komisija pozvala zainteresirane strani k predložitvi pripomb, je bil 21. decembra 2010 objavljen v Uradnem listu Evropske unije.
15 Splošno sodišče je s sklepom z dne 18. novembra 2010 na predlog tožeče stranke odredilo izbris zadeve T‑192/10.
16 Komisija je med 21. januarjem 2011 in 4. aprilom 2011 prejela pripombe 80 zainteresiranih strani na sklep o začetku postopka.
17 Italijanski organi so 15. februarja 2012 Komisiji podali svojo namero sprejeti nove predpise na področju občinskega davka na nepremičnine in sporočili, da bo oprostitev ICI od 1. januarja 2012 nadomeščena z oprostitvijo, določeno z novo shemo glede Imposta municipale unica (enotni občinski davek, v nadaljevanju: IMU). Cilj novih predpisov je bil zlasti omejitev oprostitve IMU na posebne dejavnosti, ki jih nekomercialni subjekti opravljajo „na nekomercialni podlagi“. V navedenih predpisih so bila določena tudi pravila, na podlagi katerih bi bilo mogoče sorazmerno plačevanje IMU, kadar je ista nepremičnina hkrati v rabi za komercialne in nekomercialne dejavnosti. Nazadnje je bilo določeno, da se z naknadnim izvedbenim predpisom opredelijo primeri, v katerih je treba šteti, da se posebne dejavnosti, za katere velja oprostitev IMU, opravljajo na nekomercialni podlagi. Ta predpis je bil sprejet 19. novembra 2012.
18 Komisija je 16. maja 2012 italijanskim organom poslala zahtevo za informacije, in sicer za tem, ko so bile sprejete nove določbe v zvezi z oprostitvijo IMU. Navedeni organi so na to zahtevo odgovorili 6. julija 2012. Komisija je 27. junija in 25. oktobra 2012 tudi od pritožnikov prejela dodatne informacije.
19 Komisija je 19. decembra 2012 sprejela Sklep 2013/284/EU o državni pomoči S.A. 20829 (C 26/2010, prej NN 43/2010 (prej CP 71/2006)) Shema v zvezi z oprostitvijo davka na nepremičnine, ki jih nekomercialni subjekti uporabljajo za posebne namene, Italije (UL 2013, L 166, str. 24; v nadaljevanju: izpodbijani sklep), katerega edina naslovnica je bila Italijanska republika.
20 Komisija je v izpodbijanem sklepu najprej ugotovila, da oprostitev, odobrena nekomercialnim subjektom, ki v zadevnih nepremičninah opravljajo posebne dejavnosti v okviru sheme ICI, pomeni državno pomoč, ki ni združljiva z notranjim trgom in jo je Italijanska republika nezakonito izvajala v nasprotju s členom 108(3) PDEU. Poleg tega je Komisija menila, da bi bilo glede na posebnosti obravnavane zadeve absolutno nemogoče, da bi Italijanska republika zagotovila vračilo morebitnih nezakonito dodeljenih pomoči, zato ji Komisija tega v izpodbijanem sklepu ni odredila. Nazadnje, Komisija je ugotovila, da niti člen 149(4) TUIR niti oprostitev, določena v novi shemi IMU, nista pomenili državnih pomoči v smislu člena 107(1) PDEU.
Postopek in predlogi strank
21 Tožeča stranka je 16. aprila 2013 v sodnem tajništvu Splošnega sodišča vložila to tožbo.
22 Istega dne je tudi Scuola Elementare Maria Montessori Srl vložila tožbo za razglasitev ničnosti izpodbijanega sklepa, evidentirano pod številko T‑220/13.
23 Komisija je v sodnem tajništvu Splošnega sodišča 17. julija 2013 vložila ugovor nedopustnosti na podlagi člena 114(1) Poslovnika Splošnega sodišča z dne 2. maja 1991.
24 Tožeča stranka je 16. septembra 2013 predložila pripombe na ugovor Komisije. Splošnemu sodišču je med drugim predlagala, naj zavrne ugovor nedopustnosti oziroma, podredno, naj o navedenem ugovoru odloči z meritorno odločbo.
25 Po spremembi sestave senatov Splošnega sodišča je bila sodnica poročevalka razporejena v osmi senat, ki mu je bila zato dodeljena obravnavana zadeva.
26 Splošno sodišče je 18. marca 2014 na podlagi člena 64 Poslovnika z dne 2. maja 1991 pozvalo stranki, naj odgovorita na vprašanje, ali izpodbijani sklep pomeni predpis, ki ne potrebuje izvedbenih ukrepov in se nanaša neposredno na tožečo stranko v smislu člena 263, četrti odstavek, zadnji del stavka, PDEU. Stranki sta to zahtevo izpolnili v določenem roku.
27 Splošno sodišče je 29. oktobra 2014 sklenilo, da bo o ugovoru nedopustnosti, ki ga je vložila Komisija, odločilo z meritorno odločbo.
28 Italijanska republika je 8. aprila 2015 v sodnem tajništvu Splošnega sodišča vložila predlog za intervencijo v tej zadevi v podporo predlogom Komisije. Predsednik osmega senata Splošnega sodišča je s sklepom z dne 1. junija 2015 tej prošnji ugodil.
29 Splošno sodišče je 3. novembra 2015 Komisijo na podlagi člena 89 Poslovnika Splošnega sodišča med drugim pozvalo, naj pojasni nekatere vidike glede vsebine zadeve in predloži nekatere določbe italijanske zakonodaje, navedene v izpodbijanem sklepu. Komisija je zahtevo Splošnega sodišča izpolnila v določenem roku.
30 Splošno sodišče je istega dne strankam postavilo vprašanje glede morebitne združitve zadev T‑219/13 in T‑220/13 za ustni postopek v skladu s členom 68(1) Poslovnika. Tožeča stranka in Komisija sta 13. novembra 2015 predložili pripombe, da tej združitvi ne nasprotujeta.
31 Predsednik osmega senata Splošnega sodišča je 16. novembra 2015 odločil, da se zadevi T‑219/13 in T‑220/13 združita za ustni postopek.
32 Splošno sodišče (osmi senat) je na podlagi poročila sodnice poročevalke odločilo, da bo izvedlo ustni del postopka.
33 Stranki sta na obravnavi 17. decembra 2015 podali ustne navedbe in odgovorili na vprašanja Splošnega sodišča.
34 Tožeča stranka v tožbi Splošnemu sodišču predlaga, naj:
– izpodbijani sklep razglasi za ničen;
– Komisiji naloži plačilo stroškov.
35 Komisija, ki jo podpira Italijanska republika, Splošnemu sodišču predlaga, naj:
– tožbo zavrže kot nedopustno;
– podredno, tožbo zavrne kot neutemeljeno;
– tožeči stranki naloži plačilo stroškov.
Pravo
36 Kot je razvidno iz besedila tožbe, je treba prvi predlog tožeče stranke razumeti tako, da se nanaša na razglasitev ničnosti izpodbijanega sklepa v delu, v katerem je Komisija ugotovila, prvič, da je bilo nemogoče, da bi italijanski organi zagotovili vračilo pomoči, ki se štejejo za nezakonite in nezdružljive s skupnim trgom (prvi del izpodbijanega sklepa), in drugič, da niti člen 149(4) TUIR niti oprostitev, določena v novi shemi IMU, ne pomenita državnih pomoči (drugi oziroma tretji del izpodbijanega sklepa).
Dopustnost
37 Komisija trdi, da ta tožba ni dopustna, ker, prvič, se izpodbijani sklep ne nanaša posamično na tožečo stranko. Drugič, izpodbijanega sklepa ni mogoče šteti za predpis, ki ne potrebuje izvedbenih ukrepov in se neposredno nanaša na tožečo stranko v smislu člena 263, četrti odstavek, zadnji del stavka, PDEU. Komisija v zvezi s tem, prvič, trdi, da sklep, naslovljen na državo članico, ki se nanaša na shemo pomoči, ni predpis. Drugič, navaja, da izpodbijani sklep potrebuje izvedbene ukrepe, zlasti glede njegovega dela, ki se nanaša na člen 149(4) TUIR, in glede dela v zvezi z določeno oprostitvijo IMU. Tretjič, trdi, da se ukrepi iz izpodbijanega sklepa ne nanašajo neposredno na tožečo stranko.
38 Tožeča stranka nasprotuje trditvam Komisije. Prvič, trdi, da se izpodbijani sklep nanaša posamično na njo. Drugič, navaja, da v obravnavani zadevi ni dolžna dokazati, da se izpodbijani sklep nanaša posamično na njo, ker je treba ta sklep opredeliti za predpis, ki ne potrebuje izvedbenih ukrepov in se neposredno nanaša na njo v smislu člena 263, četrti odstavek, zadnji del stavka, PDEU.
39 Splošno sodišče meni, da je za preizkus dopustnosti te tožbe primerno najprej preučiti vprašanje, ali je tožba dopustna na podlagi člena 263, četrti odstavek, zadnji del stavka, PDEU. V skladu s to določbo lahko fizične ali pravne osebe vložijo tožbo zoper predpise, ki se nanje neposredno nanašajo, vendar ne potrebujejo izvedbenih ukrepov. Posameznik lahko torej uveljavlja ničnost, ne da bi moral dokazati, da se zadevni akt posamično nanaša nanj, ampak pod pogojem, da se ta akt, najprej, neposredno nanaša nanj, nato, da gre za predpis in, nazadnje, da ne potrebuje izvedbenih ukrepov.
Pogoj neposrednega nanašanja
40 Glede vprašanja, ali se izpodbijani sklep neposredno nanaša na tožečo stranko, je treba opozoriti, da v skladu z ustaljeno sodno prakso neposredno nanašanje na posameznika zahteva, prvič, da izpodbijani akt neposredno vpliva na pravni položaj tega posameznika in, drugič, da naslovnikom tega akta, ki so odgovorni za njegovo izvajanje, ni dopuščena nobena diskrecijska pravica, saj je izvajanje popolnoma samodejno in izhaja izključno iz ureditve Evropske unije, brez uporabe drugih vmesnih pravil (sodbi z dne 5. maja 1998, Dreyfus/Komisija, C‑386/96 P, EU:C:1998:193, točka 43, in z dne 10. septembra 2009, Komisija/Ente per le Ville Vesuviane in Ente per le Ville Vesuviane/Komisija, C‑445/07 P in C‑455/07 P, EU:C:2009:529, točka 45).
41 Najprej je treba zavrniti trditev Komisije, podano v okviru njenih pisanj in na obravnavi, da na podlagi dokazov, ki jih je predložila tožeča stranka, ni mogoče ugotoviti njenega statusa gospodarskega subjekta na trgu.
42 V zvezi s tem je treba spomniti, da v skladu z ustaljeno sodno prakso dejavnost Sodišča in Splošnega sodišča ureja načelo proste presoje dokazov in da je edino merilo za presojo vrednosti predloženih dokazov njihova verodostojnost. Poleg tega je treba za oceno dokazne vrednosti nekega dokumenta preveriti verodostojnost podatkov, ki jih vsebuje, upoštevati zlasti izvor dokumenta, okoliščine njegove izdelave in njegovega naslovnika ter se vprašati, ali se glede na njegovo vsebino zdi razumen in zanesljiv (glej v tem smislu sodbo z dne 27. septembra 2012, Shell Petroleum in drugi/Komisija T‑343/06, ZOdl., EU:T:2012:478, točka 161 in navedena sodna praksa).
43 Tožeča stranka pa je Splošnemu sodišču predložila dokument italijanskih organov, v katerem je priznana primernost struktur, katerih lastnica je, za opravljanje dejavnosti ponujanja nastanitve z zajtrkom. Splošno sodišče tako meni, da ta dokument dokazuje, da ima tožeča stranka status gospodarskega subjekta na turističnem in hotelskem trgu, pri čemer je bila njegova verodostojnost dovolj dokazana. Poleg tega, čeprav Komisija v celoti prereka resničnost take izjave in njeno dejansko utemeljenost, ne navaja nobenega elementa, ki bi kazal na to, da so natančne informacije v dokumentu, ki ga je predložila tožeča stranka, napačne ali da take informacije dejansko ne bi mogle biti utemeljene.
44 V zvezi z vprašanjem, ali ukrepi, na katere se nanaša izpodbijani sklep, lahko vplivajo na pravni položaj tožeče stranke, je treba spomniti, da se sklep Komisije, s katerim je državi članici odobreno izplačilo pomoči, kadar se o namenu navedene države, da izplača to pomoč, ne dvomi, neposredno nanaša na konkurenta prejemnika pomoči (glej v tem smislu sodbe z dne 28. januarja 1986, Cofaz in drugi/Komisija, 169/84, EU:C:1986:42, točka 30; z dne 6. julija 1995, AITEC in drugi/Komisija, od T‑447/93 do T‑449/93, EU:T:1995:130, točka 41, in z dne 22. oktobra 1996, Skibsværftsforeningen in drugi/Komisija, T‑266/94, EU:T:1996:153, točka 49).
45 V tej zadevi je treba navesti, da so lahko nastanitvene storitve, ki jih ponujajo nekateri subjekti, za katere veljajo ukrepi iz izpodbijanega sklepa in ki po mnenju tožeče stranke prejemajo domnevne pomoči, v konkurenčnem razmerju s storitvam drugih nastanitvenih objektov. Kot je namreč razvidno iz izvlečkov spletnih strani, ki jih je tožeča stranka predložila kot priloge k svojim pisanjem, se ti subjekti, in sicer predvsem cerkvene in verske institucije, obravnavajo kot kategorija turistične nastanitve tako kot hotelske sobe, sobe, ki se oddajo v najem, in kampi, če ponujajo počitniške nastanitve in sprejemne zmogljivosti, podobne drugim hotelskim objektom. V tem okviru je treba ugotoviti, da bi bila lahko tožeča stranka kot lastnica nastanitve „Bed & Breakfast“ z navedenimi subjekti v konkurenčnem razmerju in bi se zato lahko zadevni ukrepi iz izpodbijanega sklepa nanašali nanjo.
46 Poleg tega, glede trditve Komisije na obravnavi, da se v skladu s sodbama z dne 28. aprila 2015, T & L Sugars in Sidul Açúcares/Komisija (C‑456/13 P, EU:C:2015:284, točka 37 in navedena sodna praksa), in z dne 17. septembra 2015, Confederazione Cooperative Italiane in drugi/Anicav in drugi (C‑455/13 P, C‑457/13 P in C‑460/13 P, neobjavljena, EU:C:2015:616, točke od 47 do 50), okoliščina, da nekateri ukrepi pomoči vplivajo na položaj konkurenta na trgu, ne nanaša na pravni položaj, temveč na dejanski položaj, zadošča navesti, da v nasprotju z obravnavano zadevo tožeče stranke v teh dveh zadevah niso bile prisotne na trgih, urejenih z izpodbijanimi določbami. Zato Sodišče meni, da na podlagi samega dejstva, da navedene določbe postavljajo tožeče stranke v konkurenčno manj ugoden položaj, ni mogoče ugotoviti, da so vplivale na njihov pravni položaj in da so se zato neposredno nanašale na njih.
47 Iz tega sledi, da ukrepi iz izpodbijanega sklepa vplivajo na pravni položaj tožeče stranke.
48 Glede drugega pogoja, ki določa neposredno nanašanje v skladu s sodno prakso, navedeno v točki 40 zgoraj, je treba ugotoviti, da ker narava izpodbijanega sklepa, ki Italijanski republiki dopušča, prvič, da ne zagotovi vračila pomoči, za katere se šteje, da so nezakonite in nezdružljive s skupnim trgom, ter drugič, da uporabi shemo davčnih oprostitev, ki po mnenju Komisije ne vsebuje elementa pomoči, ta sklep pravne učinke ustvarja popolnoma samodejno, izključno v skladu z ureditvijo Unije in brez uporabe drugih vmesnih pravil, ter tako Italijanski republiki omogoča, da ne zagotovi vračila nezakonitih pomoči in da uporabi svojo shemo davčnih oprostitev.
49 Glede na zgoraj navedeno je treba ugotoviti, da se izpodbijani sklep nanaša neposredno na tožečo stranko.
Opredelitev izpodbijanega sklepa kot predpis
50 V zvezi z vprašanjem, ali je treba izpodbijani sklep opredeliti kot predpis, je treba spomniti, da so v skladu s sodno prakso predpisi v smislu člena 263, četrti odstavek, PDEU splošni akti razen zakonodajnih aktov (sodba z dne 3. oktobra 2013, Inuit Tapiriit Kanatami in drugi/Parlament in Svet, C‑583/11 P, EU:C:2013:625, točka 60, in sklep z dne 6. septembra 2011, Inuit Tapiriit Kanatami in drugi/Parlament in Svet, T‑18/10, EU:T:2011:419, točka 56).
51 Razlika med zakonodajnim aktom in predpisom v skladu s Pogodbo DEU temelji na postopkovnem – zakonodajnem ali nezakonodajnem – merilu, ki je pripeljal do njegovega sprejetja (sklep z dne 6. septembra 2011, Inuit Tapiriit Kanatami in drugi/Parlament in Svet, T‑18/10, EU:T:2011:419, točka 65). Ker v tej zadevi izpodbijani sklep ni bil sprejet v zakonodajnem postopku, ni zakonodajni akt v smislu člena 297 PDEU. Zato je treba preučiti, ali je izpodbijani sklep splošen.
52 V zvezi s tem je treba spomniti, da je v skladu z ustaljeno sodno prakso sklep Komisije na področju državnih pomoči, ki se uporablja za objektivno določene položaje in ima pravne učinke za skupino oseb, ki so določene splošno in abstraktno, splošen (sodbe z dne 2. februarja 1988, Kwekerij van der Kooy in drugi/Komisija, 67/85, 68/85 in 70/85, EU:C:1988:38, točka 15; z dne 19. oktobra 2000, Italija in Sardegna Lines/Komisija, C‑15/98 in C‑105/99, EU:C:2000:570, točka 33; z dne 22. decembra 2008, British Aggregates/Komisija, C‑487/06 P, EU:C:2008:757, točka 31, in z dne 17. septembra 2009, Komisija/Koninklijke FrieslandCampina, C‑519/07 P, EU:C:2009:556, točka 53).
53 Namen izpodbijanega sklepa je glede na člen 107 PDEU preučiti zlasti, ali imajo nacionalni predpisi, ki se uporabljajo za nedoločeno število oseb, ki so določene splošno in abstraktno, elemente državne pomoči ter – glede na okoliščine primera – ali je zadevna pomoč združljiva z notranjim trgom in jo je mogoče vrniti. V zvezi z naravo pristojnosti, ki jo ima Komisija v skladu z določbami Pogodbe glede državnih pomoči, tak sklep odraža, tudi če ima le enega naslovnika, obseg nacionalnih instrumentov, ki so predmet preučitve te institucije, bodisi za odobritev, ki je potrebna za izvedbo ukrepa pomoči, bodisi za navedbo posledic, ki izhajajo iz njegove morebitne nezakonitosti ali nezdružljivosti s skupnim trgom. Vendar imajo zadevni instrumenti splošen obseg, ker so gospodarski subjekti, ki spadajo na njihovo področje uporabe, opredeljeni na splošno in abstraktno.
54 Glede na zgoraj navedeno je treba ugotoviti, da je izpodbijani sklep splošen glede njegovih treh delov, katerih zakonitost se izpodbija v okviru obravnavane tožbe, in sicer, prvič, dejstva, da Komisija ni odredila zagotovitve vračila državnih pomoči, za katere je štela, da so nezakonite in nezdružljive glede oprostitve ICI, in drugič, dejstva, da je menila, da niti člen 149(4) TUIR niti oprostitev, določena z IMU, ne pomenita državnih pomoči v smislu člena 107 PDEU (glej točko 36 zgoraj).
55 Zato je izpodbijani sklep, ki je splošni, vendar ne zakonodajni akt, predpis v smislu člena 263, četrti odstavek, PDEU.
Izvedbeni ukrepi
56 Glede obstoja izvedbenih ukrepov izpodbijanega sklepa je treba navesti, da je Sodišče že pojasnilo, da je treba pojem „predpisi, […] ki ne potrebujejo izvedbenih ukrepov“ v smislu člena 263 PDEU razlagati glede na cilj te določbe, ki je, kot je razvidno iz ozadja njenega nastanka, preprečevanje tega, da bi moral posameznik kršiti pravo, da bi imel dostop do sodišča. Če pa ima predpis neposredne učinke na pravni položaj fizične ali pravne osebe, ne da bi potreboval izvedbene ukrepe, je lahko ta oseba prikrajšana za učinkovito sodno varstvo, če pred sodiščem Unije nima neposrednega pravnega sredstva za izpodbijanje zakonitosti tega predpisa. Ob neobstoju izvedbenih ukrepov bi namreč fizična ali pravna oseba, čeprav bi se zadevni akt neposredno nanašal nanjo, sodni nadzor nad tem aktom dosegla šele po tem, ko bi kršila določbe navedenega akta s sklicevanjem na njihovo nezakonitost v okviru postopkov, začetih zoper njo pred nacionalnimi sodišči (sodba z dne 19. decembra 2013, Telefónica/Komisija, C‑274/12 P, EU:C:2013:852, točka 27).
57 Če pa, nasprotno, predpis potrebuje izvedbene ukrepe, je zagotovljen sodni nadzor nad spoštovanjem pravnega reda Unije ne glede na to, ali navedeni ukrepi izhajajo iz Unije ali iz držav članic. Fizične ali pravne osebe, ki zaradi pogojev dopustnosti iz člena 263, četrti odstavek, PDEU ne morejo pri sodišču Unije neposredno izpodbijati predpisa Unije, so pred uporabo takega akta zaščitene tako, da lahko izpodbijajo izvedbene ukrepe, ki so potrebni za ta akt (sodba Telefónica/Komisija, C‑274/12 P, EU:C:2013:852, točka 28).
58 Poleg tega, če so za izvajanje takega akta pristojne države članice, se lahko te osebe pred nacionalnimi sodišči sklicujejo na neveljavnost zadevnega osnovnega akta in dosežejo, da ta sodišča na podlagi člena 267 PDEU Sodišču predložijo vprašanja za predhodno odločanje (sodba z dne 19. decembra 2013, Telefónica/Komisija, C‑274/12 P, EU:C:2013:852, točka 29).
59 Za opredelitev, ali predpis potrebuje izvedbene ukrepe, je treba upoštevati položaj osebe, ki se sklicuje na pravico do tožbe na podlagi člena 263, četrti odstavek, zadnji del stavka, PDEU. Vprašanje, ali zadevni akt potrebuje izvedbene ukrepe v razmerju do drugih posameznikov, torej ni upoštevno (sodba z dne 19. decembra 2013, Telefónica/Komisija, C‑274/12 P, EU:C:2013:852, točka 30).
60 Za ugotovitev, ali izpodbijani akt potrebuje izvedbene ukrepe, se je treba omejiti izključno na predmet tožbe, in če tožeča stranka predlaga le razglasitev ničnosti dela akta, je treba, glede na okoliščine primera, upoštevati le izvedbene ukrepe, ki jih ta del akta morda potrebuje (sodba z dne 19. decembra 2013, Telefónica/Komisija, C‑274/12 P, EU:C:2013:852, točka 31).
61 V tej zadevi je treba najprej v zvezi s prvim spornim delom izpodbijanega sklepa ugotoviti, da ker je Komisija ugotovila, da bi bilo glede na posebnosti te zadeve absolutno nemogoče zagotoviti vračilo nezakonitih pomoči, dodeljenih v okviru sheme ICI, in je tako odločila, da Italijanski republiki ne bo naložila obveznosti, da od vsakega prejemnika zagotovi vračilo zneskov, dodeljenih v skladu z navedeno shemo, nacionalni organi ne smejo sprejeti nobenega ukrepa, zlasti glede tožeče stranke, za izvedbo izpodbijanega sklepa.
62 Dalje, glede drugega spornega dela je treba, prvič, navesti, da na podlagi ugotovitve Komisije v izpodbijanem sklepu oprostitev iz člena 149(4) TUIR ni pomoč v smislu člena 107(1) PDEU. V teh okoliščinah izpodbijani sklep, v skladu s katerim državi članici ni naložena nobena obveznost, ne zahteva sprejetja nobenega izvedbenega ukrepa, saj se nacionalni organi v zvezi s tem omejijo na uporabo nacionalne zakonodaje. Drugič, vsekakor je mogoče ugotoviti, da se določbe iz člena 149(4) TUIR nanašajo le na izgubo statusa nekomercialnih subjektov. V teh okoliščinah italijanski organi ne morejo sprejeti nobenega izvedbenega ukrepa zoper tožečo stranko kot komercialni subjekt.
63 Nazadnje, glede tretjega spornega dela je treba navesti, da Komisija oprostitve, na katero se nanaša shema IMU, poleg tega ni štela za pomoč v smislu člena 107(1) PDEU. Zato ker izpodbijani sklep državi članici ne nalaga nobene obveznosti, se na nacionalni ravni ne sprejme noben ukrep za izvedbo navedenega sklepa, zlasti zoper tožečo stranko.
64 Iz zgoraj navedenega je razvidno, da noben sporni del izpodbijanega sklepa ne potrebuje izvedbenih ukrepov zoper tožečo stranko, tako da tožeča stranka v skladu s sodno prakso, navedeno v točki 58 zgoraj, ne bo imela možnosti uveljavljati zahtevkov pred nacionalnim italijanskim sodiščem tako, da bi se v okviru tožbe sklicevala na neveljavnost navedenih delov izpodbijanega sklepa.
65 Komisija v nasprotju z navedeno ugotovitvijo – ob sklicevanju zlasti na sodbi z dne 26. septembra 2014, Dansk Automat Brancheforening/Komisija (T‑601/11, EU:T:2014:839) in Royal Scandinavian Casino Århus/Komisija (T‑615/11, EU:T:2014:838), in navedeno sodno prakso – trdi, da bodo posebne in konkretne posledice izpodbijanega sklepa dejansko udejanjene z akti o določitvi zneska davkov, ki jih dolgujejo davčni zavezanci, ki bodo kot taki pomenili izvedbene ukrepe, ki jih potrebuje izpodbijani sklep. Poleg tega dodaja, da bo tožeča stranka lahko pred nacionalnim sodiščem izpodbijala domnevno diskriminatornost navedenih aktov o odmeri davka, tako da bo zahtevala enake ugodnosti kot njihovi upravičenci ali uveljavljala nezakonitost – glede na pravo Unije – ugodnosti, do katerih so upravičeni kot konkurenti.
66 Vendar take utemeljitve ni mogoče sprejeti.
67 Prvič, akti o odmeri davka, ki naj bi jih sprejeli italijanski organi v skladu s shemo IMU, namreč ne bodo posledica izpodbijanega sklepa, ampak bodo izhajali izključno iz italijanskih davčnih predpisov, saj se ti, kot je razvidno iz točke 202 obrazložitve izpodbijanega sklepa, omejujejo na izjavo, da oprostitev iz IMU ne spada na področje uporabe člena 107(1) PDEU.
68 Drugič, tožeča stranka glede aktov o odmeri davka, ki bodo naslovljeni nanjo kot na osebo, ki ni upravičena do spornih oprostitev, ne bo mogla zahtevati, da se oprostitev, katere zakonitost izpodbija, razširjeno uporabi za njen položaj (glej sodbo z dne 20. septembra 2001, Banks, C‑390/98, EU:C:2001:456, točke 80 in od 92 do 94 ter navedena sodna praksa). Z enakimi razlogi je treba zavrniti tudi trditev Komisije, da lahko tožeča stranka od italijanskih davčnih organov še vedno zahteva, da se ji podelijo enake davčne ugodnosti kot tiste, ki so zadevnim subjektom dodeljene s spornimi ukrepi, in da lahko v primeru zavrnilne odločbe to izpodbija. Poleg tega je treba ugotoviti, da v kontekstu, ki ga določa Komisija, zavrnilne odločbe italijanske uprave ni mogoče dejansko opredeliti kot izvedbeni ukrep, ki izhaja iz spornega sklepa, temveč naj bi izhajala iz notranjega ukrepa, ki ga pristojni nacionalni organi sprejmejo samostojno na podlagi posameznega zahtevka tožeče stranke.
69 Nazadnje je treba navesti, da je bilo – v nasprotju z obravnavano zadevo – v sodbah z dne 26. septembra 2014, Dansk Automat Brancheforening/Komisija (T‑601/11, EU:T:2014:839) in Royal Scandinavian Casino Århus/Komisija (T‑615/11, EU:T:2014:838), v izreku izpodbijanega sklepa v členu 1 izrecno določeno sprejetje določb za izvedbo priglašenega ukrepa, zaradi česar je Splošno sodišče ugotovilo, da tak sklep potrebuje izvedbene ukrepe v smislu člena 263, četrti odstavek, zadnji del stavka, PDEU. Zlasti v točkah 59 oziroma 51 teh dveh sodb je Splošno sodišče ugotovilo, da je obstajal danski zakon in akti na podlagi tega zakona, ki bi morali učinkovati po sprejetju izpodbijanega sklepa, da bi lahko zadevna shema pomoči imela učinke zoper tožeče stranke, kar naj ne bi veljalo v obravnavanem primeru. V zvezi s tem je treba navesti, da se le izvedbeni predpis, na katerega se sklicuje izpodbijani sklep v obravnavani zadevi, nanaša na oprostitev glede nove sheme IMU in da je, kot je bilo navedeno v točki 17 zgoraj, do sprejetja navedenega predpisa prišlo pred sprejetjem navedenega sklepa.
70 Glede na zgoraj navedeno je treba ugotoviti, da izpodbijani sklep ne potrebuje izvedbenih ukrepov zoper tožečo stranko in da je treba zato tožbo razglasiti za dopustno na podlagi člena 263, četrti odstavek, zadnji del stavka, PDEU.
Utemeljenost
71 Tožeča stranka se v utemeljitev tožbe sklicuje na štiri tožbene razloge. Prvi tožbeni razlog se nanaša na kršitev člena 14(1) Uredbe Sveta (ES) št. 659/1999 z dne 22. marca 1999 o določitvi podrobnih pravil za uporabo člena 93 Pogodbe ES (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 8, zvezek 1, str. 339). Drugi in tretji tožbeni razlog se nanašata na kršitev člena 107(1) PDEU. Četrti tožbeni razlog se nanaša na kršitev obveznosti obrazložitve.
Prvi tožbeni razlog: kršitev člena 14(1) Uredbe št. 659/1999
72 Tožeča stranka v okviru prvega razloga Komisiji očita, da Italijanski republiki v nasprotju s členom 14(1) Uredbe št. 659/1999 ni odredila vračila davčnih oprostitev, do katerih so bili v skladu z ICI upravičeni nekomercialni subjekti, katerih nepremičnine se uporabljajo za posebne namene, in da jih je štela za nezakonite in nezdružljive s skupnim trgom.
73 Ta razlog je razdeljen na dva dela, in sicer na napačno uporabo prava in na napako pri presoji.
– Prvi del: napačna uporaba prava
74 Tožeča stranka trdi, da je Komisija kršila člen 14(1) Uredbe št. 659/1999, ker ni izpolnila pogojev, na podlagi katerih bi lahko ugotovila, da je zagotovitev vračila nezakonite pomoči v primeru, kakršen je ta v obravnavani zadevi, absolutno nemogoča. Meni namreč, da bi bilo šele po sklepu Komisije o odreditvi vračila nezakonite pomoči in dejanski ugotovitvi Italijanske republike o nemožnosti izpolnitve te zahteve, vračilo mogoče izključiti. Poleg tega meni, da bi morala Komisija pred ugotovitvijo absolutne nemožnosti zagotovitve vračila dokazati, da navedeno vračilo ni bilo mogoče od vseh upravičencev do nezakonite pomoči in da tudi vsaj delno vračilo ni bilo mogoče.
75 Komisija tem trditvam nasprotuje.
76 Najprej je treba navesti, da je v uvodni izjavi 13 Uredbe št. 659/1999 navedeno:
„[K]er je treba v primeru nezakonite pomoči, ki ni združljiva s skupnim trgom, ponovno vzpostaviti učinkovito konkurenco; ker je v ta namen potrebno, da se pomoč, vključno z obrestmi, vrne brez odlašanja; ker je primerno, da se vračilo izvede skladno s postopki nacionalnega prava; ker uporaba teh postopkov ne sme, s preprečevanjem takojšnje in učinkovite izvedbe odločbe Komisije, preprečiti ponovne vzpostavitve učinkovite konkurence; ker morajo države članice, da bi dosegle ta rezultat, sprejeti vse potrebne ukrepe, da zagotovijo učinkovitost odločb Komisije“.
77 Člen 14 navedene uredbe, naslovljen „Vračilo pomoči“, določa:
„1. Če se v primerih nezakonite pomoči sprejmejo negativne odločbe, Komisija odloči, da mora zadevna država članica sprejeti vse potrebne ukrepe, da upravičenec vrne pomoč. Komisija ne zahteva vračila pomoči, če bi bilo to v nasprotju s splošnim načelom prava Skupnosti.“
78 V skladu z ustaljeno sodno prakso je odprava državne pomoči z njeno vrnitvijo logična posledica ugotovitve nezakonitosti te pomoči (glej sodbo z dne 9. julija 2015, Komisija/Francija, C‑63/14, EU:C:2015:458, točka 44 in navedena sodna praksa). Namen določb Pogodbe na področju državnih pomoči je namreč ponovna vzpostavitev učinkovite konkurence, tako da se načeloma s sklepi Komisije zadevni državi članici naloži obveznost dejansko in brez odlašanja zagotoviti vračilo zadevnih pomoči (glej v tem smislu sodbo z dne 17. septembra 2009, Komisija/MTU Friedrichshafen, C‑520/07 P, EU:C:2009:557, točka 57 in sodna praksa). Vendar lahko absolutna nemožnost upraviči nezagotovitev vračila nezakonitih državnih pomoči (glej v tem smislu sodbo z dne 14. februarja 2008, Komisija/Grčija, C‑419/06, neobjavljena, EU:C:2008:89, točka 39 in navedena sodna praksa).
79 Komisija je v izpodbijanem sklepu v točkah od 191 do 198 obrazložitve izpodbijanega sklepa navedla, da bi bilo ob upoštevanju posebne narave te zadeve absolutno nemogoče, da bi Italijanska republika zahtevala vračilo morebitnih nezakonitih pomoči, dodeljenih v okviru določb ICI. V bistvu je pojasnila, da niti na podlagi katastrskih zbirk podatkov niti na podlagi davčnih zbirk podatkov ni bilo mogoče ugotoviti vrste dejavnosti (gospodarske ali negospodarske), ki se opravlja v nepremičninah, ki pripadajo nekomercialnim subjektom, niti objektivno izračunati zneska davka, ki ga je treba vrniti.
80 Prvič, navesti je treba, da se sodna praksa Sodišča glede absolutne nezmožnosti zagotovitve vračila nezakonitih pomoči na splošno nanaša na primere, v katerih zadevna država članica uveljavlja tako nezmožnost po sprejetju odločbe o vračilu in v okviru njene izvedbe (sodbe z dne 4. aprila 1995, Komisija/Italija, C‑348/93, EU:C:1995:95; z dne 22. marca 2001, Komisija/Francija, C‑261/99, EU:C:2001:179; z dne 26. junija 2003, Komisija/Španija, C‑404/00, EU:C:2003:373; z dne 1. aprila 2004, Komisija/Italija, C‑99/02, EU:C:2004:207; z dne 12. maja 2005, Komisija/Grčija, C‑415/03, EU:C:2005:287; z dne 14. decembra 2006, Komisija/Španija, od C‑485/03 do C‑490/03, EU:C:2006:777, in z dne 13. novembra 2008, Komisija/Francija, C‑214/07, EU:C:2008:619).
81 Drugič, v skladu z ustaljeno sodno prakso mora država članica, če med izvrševanjem sklepa Komisije glede državnih pomoči naleti na nepredvidene in nepredvidljive težave ali opazi posledice, ki jih Komisija ni predvidela, o tem obvestiti Komisijo, da ta presodi o njih, in predlagati primerne spremembe zadevnega sklepa. V takem primeru morata država članica in Komisija v skladu s pravilom, ki je izraženo med drugim v členu 4(3) PEU ter po katerem so državam članicam in institucijam Unije naložene vzajemne dolžnosti lojalnega sodelovanja, sodelovati v dobri veri za premostitev težav, pri tem pa v celoti upoštevati določbe Pogodbe, zlasti te na področju pomoči (glej sodbo z dne 22. decembra 2010, Komisija/Italija, C‑304/09, EU:C:2010:812, točka 37 in navedena sodna praksa).
82 Tožeča stranka, ki se v bistvu opira na zgoraj navedeno sodno prakso, trdi, da je šele po sklepu Komisije o odreditvi vračila nezakonite pomoči in dejanski ugotovitvi zadevne države članice o nezmožnosti ugoditvi tej zahtevi, vračilo mogoče izključiti.
83 Vendar te trditve tožeče stranke ni mogoče sprejeti.
84 Namreč, kot je navedla Komisija, čeprav je bilo res, da so do zdaj vprašanje absolutne nezmožnosti izpostavljale države članice zlasti v fazi izvajanja sklepa, in sicer v glavnem kot obrambo v okviru tožbe zaradi neizpolnitve obveznosti na podlagi člena 258 PDEU, niti iz predpisov, ki se uporabljajo v tej zadevi, niti iz sodne prakse Sodišča ne izhaja, da absolutne nezmožnosti ne bi bilo mogoče ugotoviti med upravnim postopkom, v katerem pride do sklepa Komisije na področju državnih pomoči.
85 Poleg tega je edina obveznost, ki jo imata v skladu s sodno prakso, navedeno v točki 81 zgoraj, zadevna država članica in Komisija v primeru morebitne absolutne nezmožnosti vračila, vzpostavitev lojalnega sodelovanja, v skladu s katerim mora država članica Komisiji v presojo predložiti razloge za tako nezmožnost, Komisija pa mora podrobno preučiti navedene razloge. Glede na to in v nasprotju s trditvijo tožeče stranke lahko sodelovanje med državo članico in Komisijo poteka pred sprejetjem končnega sklepa Komisije, če je absolutno nezmožnost mogoče ugotoviti že v formalnem postopku preiskave. Poleg tega, če Komisija v okviru te preiskave ugotovi, da ne obstajajo drugačni načini za zagotovitev vračila nezakonite pomoči ali da tudi delno vračilo pomoči ni mogoče, nič ne nasprotuje temu, da Komisija absolutno nezmožnost prizna, celo preden naloži vračilo navedenih pomoči.
86 V tej zadevi je treba glede na zgoraj navedena stališča, prvič, ugotoviti, da tožeča stranka ne prereka, da bi se bilo mogoče na absolutno nezmožnost sklicevati kot na razlog, ki upravičuje nezagotovitev vračila nezakonitih pomoči. Vsekakor je treba v skladu s sodno prakso, navedeno v točki 78 zgoraj, ugotoviti, da Komisija ni napačno uporabila prava, ko je v izpodbijanem sklepu navedla, da italijanskim organom ne more naložiti vračila nezakonite pomoči zaradi absolutne nezmožnosti. V zvezi s tem je treba spomniti, da Komisija na področju državnih pomoči ne sme nalagati obveznosti, ki bi jih bilo od njihovega nastanka objektivno in absolutno nemogoče izvršiti (glej v tem smislu sodbo z dne 17. junija 1999, Belgija/Komisija, C‑75/97, EU:C:1999:311, točka 86).
87 Drugič, kot je razvidno iz točk od 192 do 197 obrazložitve izpodbijanega sklepa, sta tako Italijanska republika kot Komisija v skladu s sodno prakso, navedeno v točki 81 zgoraj, izpolnili svojo obveznost lojalnega sodelovanja.
88 Italijanska republika se je namreč pred sprejetjem izpodbijanega sklepa obrnila na Komisijo s trditvijo, da je absolutno nemogoče, da bi izvršila obveznost vračila. Zato je Komisiji v presojo predložila probleme, povezane z vračilom sporne pomoči. Poleg tega, ker so italijanski organi to vprašanje postavili v fazi formalne preiskave, je Komisija pravilno ugotovila, da je nujno to vprašanje obravnavati pred sprejetjem končnega sklepa. Poleg tega je treba navesti, da je Italijanska republika pojasnila, da zaradi katastrske strukture in neobstoja upoštevnih davčnih informacij ni bilo mogoče iz katastrskih in davčnih zbirk podatkov za nazaj ekstrapolirati vrste podatkov, potrebnih za začetek postopka vračila zatrjevane pomoči. Glede na ta pojasnila je Komisija ocenila, da je bilo dejansko nemogoče opredeliti prejemnike zadevne pomoči in da te pomoči ne bi bilo mogoče objektivno izračunati, če podatki ne bi bili na voljo, kar je pojasnila v izpodbijanem sklepu.
89 Tretjič, glede na trditev tožeče stranke, da bi Komisija morala vsekakor ugotoviti, da ni bilo drugih alternativnih sredstev za izvršitev obveznosti vračila v tej zadevi, niti delnega, mora biti taka analiza opravljena v okviru drugega dela tega tožbenega razloga, ki se nanaša na napako pri presoji.
90 Iz zgoraj navedenega je razvidno, da Komisija ni napačno uporabila prava, ko je že v fazi formalnega postopka preiskave in pred sprejetjem odredbe o zagotovitvi vračila ugotovila, da obstaja absolutna nezmožnost, da bi Italijanska republika zagotovila vračilo pomoči, ki se v izpodbijanem sklepu štejejo za nezakonite.
91 Prvi del je torej treba zavrniti.
– Drugi del: napaka pri presoji
92 Tožeča stranka trdi, da Komisija ne more na podlagi nobene izjemne okoliščine ugotoviti absolutne nezmožnosti vračila nezakonite pomoči. Zlasti nasprotuje ugotovitvi, da ni bilo mogoče določiti prejemnikov navedene pomoči in da te pomoči nikakor ne bi bilo mogoče izračunati, da bi lahko italijanski organi zagotovili njeno vračilo. V zvezi s tem poudarja, da je Sodišče zavrnilo trditve, ki temeljijo na domnevni nezmožnosti vračila zaradi velikega števila podjetij prejemnikov ali neobstoja informacij, potrebnih za določitev zneskov, ki jih je treba vrniti. Poleg tega tožeča stranka meni, da so obstajali drugi primerni načini, na podlagi katerih bi lahko italijanski organi določili prejemnike nezakonite pomoči in začeli s postopkom vsaj dela vračila.
93 Komisija tem trditvam nasprotuje.
94 V skladu s sodno prakso pogoj absolutne nezmožnosti izvršitve ni izpolnjen, kadar tožena država članica le obvesti Komisijo o pravnih, političnih ali dejanskih težavah, ki so povezane z izpolnitvijo sklepa (glej sodbo z dne 13. novembra 2008, Komisija/Francija, C‑214/07, EU:C:2008:619, točka 46 in navedena sodna praksa).
95 Poleg tega je treba spomniti, da je Sodišče v položajih, ki se nanašajo na vračilo zneskov pomoči pri velikem številu podjetij v povezavi z več posameznimi dejavniki izračuna, presodilo, da take težave pri izvajanju zadevnih sklepov ne pomenijo absolutne nezmožnosti (glej sodbo z dne 17. novembra 2011, Komisija/Italija, C‑496/09, EU:C:2011:740, točka 29 in navedena sodna praksa).
96 Nazadnje, pogoj za absolutno nezmožnost izvršitve je izpolnjen le, če okoliščine prispevajo k vzpostavitvi objektivne absolutne nezmožnosti (glej v tem smislu sklepne predloge generalne pravobranilke E. Sharpston v zadevi Komisija/Francija, C‑214/07, EU:C:2008:343, točka 46 in navedena sodna praksa).
97 V obravnavani zadevi je treba najprej navesti, da je Komisija, kot je razvidno iz točk 102 in 106 obrazložitve izpodbijanega sklepa, za nezdružljivo z notranjim trgom v smislu člena 107 PDEU štela le oprostitev ICI, do katere so bili upravičeni nekomercialni subjekti s posebnimi nameni, kadar so opravljali gospodarske dejavnosti. V bistvu je namreč menila, da bi bilo treba navedene subjekte v teh primerih šteti za podjetja, tako da bi morala za njih veljati zgoraj navedena določba Pogodbe. Nasprotno pa, kadar so navedeni subjekti opravljali le nekomercialne dejavnosti, se shema državne pomoči ni uporabila in se oprostitev ICI tako ni štela za nezakonito.
98 Poleg tega je Komisija v izpodbijanem sklepu v bistvu menila, da je bilo vračilo nezakonitih pomoči s strani italijanskih organov absolutno in objektivno nemogoče, ker ni bilo mogoče opredeliti, ali imajo dejavnosti, ki jih opravljajo subjekti upravičenci v nepremičninah, za katere veljajo predpisi o ICI, gospodarsko ali negospodarsko naravo. V točkah od 194 do 198 obrazložitve izpodbijanega sklepa se je namreč strinjala s pojasnili Italijanske republike, da na podlagi katastrskih zbirk podatkov na eni strani in zbirk davčnih podatkov na drugi strani ni mogoče niti opredeliti vrste dejavnosti, ki se opravlja v nepremičninah, katerih lastniki so navedeni subjekti, niti objektivno izračunati zneska davka, ki ga je treba vrniti.
99 Prvič, tožeča stranka nasprotuje presoji Komisije in trdi, da je napačna tako glede katastrskih zbirk podatkov kot tudi davčnih zbirk podatkov.
100 V zvezi s tem je treba najprej ugotoviti, da tožeča stranka razen tega, da se je v svojih pisanjih na splošno sklicevala na sodno prakso, navedeno v točkah od 94 do 96 zgoraj, ni navedla nobene konkretne trditve, s katero bi lahko izpodbijala presojo Komisije.
101 Vsekakor je treba, prvič, glede katastrskih zbirk podatkov ugotoviti, da katastrski sistemi, kot je v bistvu pojasnila Komisija v točki 195 obrazložitve izpodbijanega sklepa, omogočajo iskanje nepremičnin na podlagi njihovih objektivnih značilnosti, zlasti njihovih fizičnih elementov in njihove strukture. V teh okoliščinah je Komisija pravilno ugotovila, da ni bilo mogoče ugotoviti vrste gospodarskih ali negospodarskih dejavnosti, ki jih opravljajo nekomercialni subjekti v svojih nepremičninah, da bi lahko določila, ali so bili navedeni subjekti nezakonito upravičeni do oprostitve ICI, in če bi bilo tako, da bi lahko določila znesek, ki ga morajo vrniti italijanskim organom.
102 Drugič, Komisija je glede davčnih zbirk podatkov v točki 196 obrazložitve izpodbijanega sklepa navedla, da tudi te ne dajejo dovolj informacij za vračilo.
103 Splošno sodišče v zvezi s tem glede na določbe italijanske zakonodaje, ki jih je predložila Komisija v okviru ukrepa procesnega vodstva, sprejetega na podlagi člena 89 Poslovnika, ugotavlja, da na podlagi davčnih zbirk podatkov ni mogoče opredeliti gospodarske ali negospodarske narave dejavnosti, ki jih nekomercialni subjekti opravljajo v svojih nepremičninah.
104 Prvič, treba je namreč navesti, da bi bilo treba v skladu z „Modello ‚Unico – Enti non commerciali ed equiparati‘“(obrazec „enoten – nekomercialni in podobni subjekti“) in navodili glede napovedi za odmero davka nekomercialnih subjektov nepremičnine, ki za te subjekte ustvarjajo dohodek od nepremičnin, navesti v oddelku obrazca „RB“. V tem oddelku, sestavljenem iz enajstih stolpcev, se je zahtevala navedba zlasti zneska občinskega davka na nepremičnine, dolgovanega za zadevno davčno leto in za vsako nepremičninsko enoto. Vendar v skladu z navodili glede napovedi za odmero davka stolpca v zvezi z občinskim davkom na nepremičnine ne bi bilo treba izpolniti v primeru oprostitve plačila navedenega davka. Zato, kot pravilno trdi Komisija, na podlagi informacij, ki morajo biti navedene v oddelku „RB“, ni bilo mogoče izvedeti, v kateri nepremičnini se je opravljala dejavnost, s katero je bil ustvarjen dohodek od gospodarske dejavnosti, eventualno naveden v drugih oddelkih napovedi za odmero davka.
105 Drugič, ugotoviti je treba, da je enotni obrazec vseboval tudi oddelek „RS“ v zvezi z možnostjo odbitka stroškov in mešanih negativnih elementov. V skladu z navodili glede napovedi za odmero davka je bilo treba to tabelo izpolniti s podatki, potrebnimi za izračun zneskov, od katerih je mogoče odbiti stroške in druge negativne elemente v zvezi z blagom in storitvami, na katere je vplivalo opravljanje gospodarskih in drugih dejavnosti. Iz točke 196 obrazložitve izpodbijanega sklepa pa je razvidno, da se oddelek „RS“ nanaša na skupne podatke o blagu in storitvah, ki se uporabljajo na komercialni in nekomercialni podlagi. V teh okoliščinah, kot je navedla Komisija, če je bila v oddelku „RB“ navedena več kot ena stavba, ni bilo mogoče ugotoviti, katera je tista nepremičnina, v kateri se je opravljala dejavnost, s katero je bil ustvarjen dohodek, naveden v napovedi za odmero davka. Tudi če je bila v oddelku „RB“ navedena le ena nepremičnina, glede na način sestave katastrskega sistema ni bilo mogoče ugotoviti, kateri del nepremičnine je bil v rabi za gospodarske dejavnosti, s katerimi je bil ustvarjen dohodek, naveden v napovedi za odmero davka.
106 Glede na zgoraj navedeno je treba ugotoviti, da tožeča stranka ni uspela izpodbiti analize Komisije, v skladu s katero, prvič, na podlagi katastrskih zbirk podatkov ni mogoče objektivno pridobiti potrebnih informacij za opredelitev zadevnih prejemnikov in za izračun morebitnega zneska oprostitev, ki ga je treba vrniti, in drugič, tudi na podlagi davčnih zbirk podatkov ni mogoče za nazaj ugotoviti vrste dejavnosti, ki jo v svojih nepremičninah opravljajo subjekti, upravičeni do oprostitve ICI, niti izračunati zneska nezakonito pobranih oprostitev.
107 Drugič, tožeča stranka trdi, da vsekakor obstajajo drugačni načini za ugotovitev gospodarske ali negospodarske narave dejavnosti, ki jih v svojih nepremičninah opravljajo subjekti, upravičeni do oprostitev ICI, in za to predlaga zlasti štiri načine. V bistvu meni, da bi bilo z navedenimi načini mogoče dokazati, da je zagotovitev vsaj delnega vračila mogoča.
108 Prvič, tožeča stranka trdi, da bi lahko italijanski organi, ker, prvič, novi predpisi glede IMU (glej točko 17 zgoraj) nekomercialnim subjektom nalagajo, da prijavijo nepremičnine, za katere je treba plačati ta davek, in tiste, ki so davka oproščene, in drugič, je večina zadevnih nepremičnin trajno ohranila svoj namen, uporabili prijave, predložene v skladu s predpisi o IMU, za določitev uporabe ali neuporabe nepremičnin za komercialne namene v preteklosti.
109 V zvezi s tem je treba najprej ugotoviti, kot je navedla Komisija, da tožeča stranka ni predložila nobenega dokaza, ki bi omogočal domnevo, da nepremičnine nekomercialnih subjektov večinoma in trajno ohranjajo svoj namen. V teh okoliščinah naj napovedi v okviru sheme IMU ne bi bile učinkovit način za ugotovitev iskanih informacij. Poleg tega, če bi bilo treba to trditev tožeče stranke razlagati tako, da poziva Komisijo, naj odredi vračilo pomoči, razen če upravičeni subjekt ne bi mogel dokazati, da je v preteklosti opravljal negospodarske dejavnosti, je treba spomniti, da Komisija v skladu s sodno prakso ne more domnevati, da je bilo podjetje deležno koristi v obliki državne pomoči, le na podlagi negativne domneve, ki temelji na neobstoju informacij, ki bi omogočale nasprotni sklep, zaradi neobstoja drugih elementov, ki bi pozitivno dokazovali obstoj take koristi (sodba z dne 17. septembra 2009, Komisija/MTU Friedrichshafen, C‑520/07 P, EU:C:2009:557, točka 58).
110 Drugič, tožeča stranka trdi, da je obveznost samocertificiranja učinkovit način za razkritje iskane informacije. Ugotoviti pa je treba, kot trdi Komisija, da tega načina ni mogoče šteti za učinkovitega zaradi neobstoja informacij o prejšnjem stanju nepremičnin. Če bi take informacije obstajale, bi bilo resničnost samocertificiranja mogoče preveriti.
111 Tretjič, tožeča stranka meni, da bi italijanski organi lahko opravili preiskave na kraju samem, in sicer bi jih opravili inšpekcijski organi, kot so to že storile nekatere italijanske občine. Na tem mestu pa je treba še enkrat ugotoviti, da tak način, čeprav bi bilo z njim mogoče pridobiti informacije o dejavnostih, ki jih dejansko opravljajo subjekti, ki so upravičenci do oprostitve IMU, ni ustrezen za opredelitev narave rabe nepremičnin v preteklosti.
112 Četrtič, čeprav tožeča stranka trdi, da bi se Komisija vsaj za delno vračilo lahko oprla na informacije, ki ji jih je predložila v formalnem postopku preiskave, je treba ugotoviti, da take informacije ne izhajajo iz spisa, tako da ni mogoče preučiti njihove ustreznosti za te namene.
113 Iz tega sledi, da tožeča stranka ni uspela dokazati, da bi bilo mogoče naravo dejavnosti, ki jih opravljajo subjekti, upravičeni do oprostitve ICI, ugotoviti z uporabo drugačnih načinov. Zato Komisiji ni mogoče očitati, da je s tem, da je ugotovila, da italijanski organi niso imeli nobenega sredstva, na podlagi katerega bi lahko zahtevali vračilo ali vsaj delno vračilo domnevno nezakonite pomoči, storila napako pri presoji.
114 Glede na zgoraj navedeno je treba drugi del prvega tožbenega razloga zavrniti in s tem zavrniti prvi tožbeni razlog v celoti.
Drugi tožbeni razlog: kršitev člena 107(1) PDEU glede neobstoja opredelitve člena 149(4) TUIR kot državne pomoči
115 Tožeča stranka z drugim tožbenim razlogom trdi, da je Komisija kršila člen 107(1) PDEU, ker je ugotovila, da člen 149(4) TUIR ni državna pomoč v smislu Pogodbe. V bistvu trdi, da na podlagi te določbe zlasti cerkvene institucije nikakor ne izgubijo statusa nekomercialnega subjekta, ne glede na komercialno ali nekomercialno naravo njihovih dejavnosti. V tem okviru naj bi bile cerkvene institucije trajno upravičene do oprostitev, določenih z davčno zakonodajo, tudi do oprostitev ICI in IMU.
116 Komisija tem trditvam nasprotuje.
117 Najprej je treba navesti, da je, kot je Komisija pojasnila v točkah od 31 do 34 obrazložitve izpodbijanega sklepa, člen 149 TUIR v poglavju III, naslov II, TUIR. Pod naslovom II so določena pravila o davku od dohodkov pravnih oseb, v poglavju III pa davčne določbe, ki se uporabljajo za nekomercialne subjekte, kot so pravila za izračunavanje davčne osnove in pravila o davčnih stopnjah.
118 Dalje, v členu 149 TUIR so določeni pogoji, zaradi katerih lahko subjekt izgubi „nekomercialni status“. V tem členu je zlasti določeno, da nekomercialni subjekt izgubi ta status, če med celotnim davčnim obdobjem opravlja pretežno komercialne dejavnosti. V skladu s členom 149(2) TUIR ima subjekt „komercialni status“, če več njegovih prihodkov izhaja iz komercialnih dejavnosti kot iz institucionalnih prihodkov in če je vrednost njegovih osnovnih sredstev, povezanih s komercialnimi dejavnostmi, višja od njegovih osnovnih sredstev, povezanih z drugimi dejavnostmi. Pravna oblika, ki so jo sprejeli zadevni subjekti, ne vpliva na izgubo njihovega „nekomercialnega statusa“. V členu 149(4) TUIR je določeno, da se navedeni določbi, tj. odstavka 1 in 2 člena 149, ne uporabljata za cerkvene institucije, ki jim je bil dodeljen status pravnih oseb civilnega prava, ali za amaterska športna društva.
119 Nazadnje je treba spomniti, da je Komisija, kot je razvidno iz točke 38 obrazložitve izpodbijanega sklepa, upravičila začetek formalnega postopka preiskave glede člena 149(4) TUIR s trditvijo, da bi bila lahko ta določba na prvi pogled selektivna. V zvezi s tem je navedla, da imajo na podlagi člena 149(4) TUIR zlasti cerkvene institucije možnost ohraniti status nekomercialnih subjektov, tudi če niso več v skladu z merili, ki veljajo za druge subjekte.
120 Tožeča stranka v bistvu trdi, da bi morala Komisija po formalnem postopku preiskave sprejeti njena prvotna stališča glede člena 149(4) TUIR, ne pa ugotoviti, kot je razvidno iz točke 159 obrazložitve izpodbijanega sklepa, da ta ukrep cerkvenim institucijam ne daje nobene selektivne prednosti.
121 Z nobeno trditvijo tožeče stranke pa ni mogoče izpodbiti končne presoje Komisije.
122 Prvič, dejstvo, da merila, določena v členu 149(4) TUIR, ki veljajo za subjekte glede izgube statusa „nekomercialnega subjekta“, ne veljajo za cerkvene institucije, namreč ne pomeni, kot je pojasnila Komisija, da te ne morejo izgubiti navedenega statusa na podlagi drugih meril, določenih v italijanski zakonodaji. Navesti je treba predvsem, da je v circolare del 12 maggio 1998, nº 124/E (okrožnica št. 124/E z dne 12. maja 1998) pojasnjeno, da so lahko cerkvene institucije upravičene do take davčne obravnave, kot je dodeljena nekomercialnim subjektom, le, če prvotni cilj njihove dejavnosti ni komercialni.
123 Drugič, navesti je treba, da – kot je razvidno iz točke 154 obrazložitve izpodbijanega sklepa – legge del 20 maggio 1985, n. 222 (zakon št.° 222 z dne 20. maja 1985), s katerim se izvajajo mednarodni sporazumi med Italijansko republiko in Svetim sedežem, določa, da je ministrstvo za notranje zadeve pristojno za priznavanje statusa pravnih oseb civilnega prava cerkvenim institucijam in za njegov odvzem v skladu z natančnimi merili, navedenimi v tem zakonu. Posledica izgube pravne osebnosti pa je izguba statusa nekomercialnega subjekta in zato ugodne davčne obravnave.
124 Tožeča stranka nasprotuje takim ugotovitvam in v bistvu trdi, da italijansko notranje ministrstvo na podlagi določb iz zakona št. 222 z dne 20. maja 1985 ne more zagotavljati stalnega nadzora nad izgubo statusa nekomercialnega subjekta cerkvenih institucij.
125 V zvezi s tem je treba najprej navesti, da člen 1 zakona št. 222 z dne 20. maja 1985 določa, da se cerkvene institucije s sedežem v Italiji, ki opravljajo verske dejavnosti, lahko priznajo kot pravne osebe civilnega prava. Dalje, člen 2, tretji odstavek, navedenega zakona določa, da mora biti verska dejavnost ustanovitveni in bistveni element za subjekt. Poleg tega je v členu 16 navedenega zakona navedeno, da se gospodarske ali pridobitne dejavnosti nikakor ne morejo šteti za verske dejavnosti. Nazadnje, člen 19 navedenega zakona v povezavi s členom 13 decreto del Presidente della Repubblica del 13 febbraio 1987, n. 33 (uredba predsednika Republike št. 33/1987 z dne 13. februarja 1987), določa, da se v primeru spremembe namena nepremičnine in načinov obstoja civilnopravno priznane cerkvene institucije, pri čemer zaradi spremembe pride do izgube enega od pogojev, potrebnih za njeno priznanje, ta odvzame na predlog notranjega ministra in z uredbo predsednika republike, po stališču cerkvenega organa in mnenju Consiglio di Stato (italijanski državni svet). Dodati je treba, da po sprejetju legge del 12 gennaio 1991, n. 13 (zakon št. 13 z dne 12. januarja 1991), uredba predsednika republike, določena v členu 19 zakona št. 222 z dne 20. maja 1985, ni več potrebna za odvzem civilnega statusa cerkvenim institucijam, saj ta odslej spada pod pristojnost notranjega ministra.
126 Glede na zgoraj navedeno in v nasprotju s trditvijo tožeče stranke je notranje ministrstvo Italijanske republike dejansko pristojno za nadzor nad izgubo pravne osebnosti cerkvenih subjektov in zato njihovega statusa nekomercialnega subjekta. Poleg tega, v delu, v katerem lahko cerkvene institucije v skladu s členom 16 zakona št. 222 z dne 20. maja 1985 ohranijo pravno osebnost le, če ne opravljajo gospodarskih ali pridobitnih dejavnosti, je treba trditev tožeče stranke, da izguba civilnega priznanja nikakor ne vpliva na njihov davčni položaj, zavrniti.
127 Tretjič, navesti je treba, da v skladu z decreto del Presidente della Repubblica del 10 febbraio 2000, n. 361 (uredba predsednika Republike št. 361 z dne 10. februarja 2000), notranje ministrstvo preveri, ali cerkvene institucije izpolnjujejo merila, na podlagi katerih lahko ohranijo pravno osebnost civilnega prava, tako da, kot je Komisija navedla v točki 158 obrazložitve izpodbijanega sklepa, za cerkvene institucije veljajo določbe in nadzorni ukrepi, ki določajo, da nekomercialni subjekti izgubijo upravičenost do davčne obravnave, če opravljajo komercialne ali pridobitne dejavnosti.
128 Iz tega sledi, da v nasprotju s trditvijo tožeče stranke za cerkvene institucije ni mogoče ugotoviti nobenega trajnega statusa nekomercialnega subjekta. Tako je Komisija pravilno ugotovila, da ukrep iz člena 149(4) TUIR cerkvenim institucijam ne daje nobene selektivne prednosti in da zaradi tega navedena določba ni državna pomoč v smislu člena 107(1) PDEU.
129 Glede trditev, ki jih je tožeča stranka navedla v svojih pisanjih glede uporabe člena 351 PDEU v tej zadevi, zadostuje navedba, da Komisija svoje presoje ni oprla na obstoj mednarodnega sporazuma, ki spada na področje takega člena, in da v teh okoliščinah trditve tožeče stranke nikakor ne vplivajo na zakonitost presoje Komisije, v skladu s katero člen 149(4) TUIR ni državna pomoč v smislu Pogodbe. Zato jih je treba zavrniti kot brezpredmetne.
130 Drugi tožbeni razlog je treba torej zavrniti.
Tretji tožbeni razlog: kršitev člena 107(1) PDEU glede neobstoja opredelitve oprostitve IMU kot državne pomoči
131 Tožeča stranka trdi, da je Komisija kršila člen 107(1) PDEU, ker je ugotovila, da oprostitev IMU ne pomeni državne pomoči v smislu navedene določbe.
132 Najprej je treba navesti, da v nasprotju z ugotovitvijo Komisije v izpodbijanem sklepu dejstvo, da predpisi v zvezi z IMU omejujejo upravičenost do oprostitve glede nepremičnin na subjekte, ki opravljajo gospodarske dejavnosti na „nekomercialni podlagi“, ne pomeni, da navedenih subjektov ni mogoče šteti za podjetja v smislu prava konkurence. Tožeča stranka poudarja, da pojem podjetja v skladu z ustaljeno sodno prakso vključuje vse subjekte, ki opravljajo gospodarsko dejavnost, ne glede na pravni status navedenega subjekta in njegove načine financiranja. Dalje, tožeča stranka trdi, da so merila za določitev dejavnosti, ki bi bile lahko upravičene do oprostitve IMU, nejasna in v nasprotju z normami na področju državnih pomoči. Nasprotuje zlasti dejstvu, da se za nastanitvene storitve šteje, da se opravljajo na nekomercialni podlagi, če se opravljajo brezplačno ali za simbolično plačilo. Poleg tega tožeča stranka navaja, da ti očitki veljajo za merila, ki se uporabljajo za dejavnosti poučevanja in zdravstvene dejavnosti. Nazadnje, zatrjuje, da oprostitev IMU izpolnjuje vse pogoje, na podlagi katerih je mogoče ugotoviti obstoj pomoči v smislu člena 107(1) PDEU, in da ne ustreza zahtevam skladnosti iz odstavkov 2 in 3 istega člena.
133 Komisija te trditve izpodbija.
134 V skladu z ustaljeno sodno prakso pojem „podjetje“ vključuje vse subjekte, ki opravljajo gospodarsko dejavnost, ne glede na njihov pravni položaj in način financiranja (glej sodbo z dne 16. marca 2004, AOK Bundesverband in drugi, C‑264/01, C‑306/01, C‑354/01 in C‑355/01, EU:C:2004:150, točka 46 in navedena sodna praksa).
135 Gospodarska dejavnost je vsaka dejavnost, s katero se na danem trgu ponuja blago ali storitve (glej sodbo z dne 12. septembra 2000, Pavlov in drugi, od C‑180/98 do C‑184/98, EU:C:2000:428, točka 75 in navedena sodna praksa).
136 Okoliščina, da je ponujanje blaga in storitev nepridobitno, ni ovira za to, da se subjekt, ki opravlja te dejavnosti na trgu, obravnava kot podjetje, če je ta ponudba konkurenčna ponudbi drugih gospodarskih subjektov, katerih cilj je dobiček (sodba z dne 1. julija 2008, MOTOE, C‑49/07, EU:C:2008:376, točka 27).
137 V tej zadevi je treba najprej ugotoviti, da se oprostitev IMU, sprejeta na podlagi decreto-legge del 24 gennaio 2012, n. 1 (uredba-zakon št. 1 z dne 24. januarja 2012), kakor je opisana v točkah od 82 do 86 obrazložitve izpodbijanega sklepa, razlikuje od sheme, določene z ICI, zlasti zato, ker ne velja za dejavnosti, ki jih opravljajo nekomercialni subjekti, vključno s cerkvenimi institucijami, „na nekomercialni podlagi“.
138 Dalje, s predpisi glede IMU so se uvedla posebna pravila, da se omogoči sorazmerno plačevanje IMU, kadar se ista nepremičnina uporablja hkrati za komercialne in nekomercialne dejavnosti. Določeno je zlasti, da če je enota nepremičnine v mešani rabi, oprostitev davka velja le za tisti del enote, v kateri se opravlja nekomercialna dejavnost, če je mogoče določiti del nepremičnine, namenjene izključno tej dejavnosti. Kadar ni mogoče določiti teh samostojnih delov nepremičninskih enot, oprostitev davka velja sorazmerno glede na nekomercialno rabo nepremičnine, ki bo morala biti navedena v ad hoc napovedi.
139 Nazadnje, predpisi glede IMU za opredelitev vrste elementov napotujejo na izvedbeni predpis, in sicer na decreto ministeriale del 19 novembre 2012, n. 200 (ministrska uredba št. 200 z dne 19. novembra 2012), ki se nanaša na pogoje za predložitev zgoraj navedene napovedi, upoštevne elemente za opredelitev sorazmerne rabe nepremičnine ter na splošne in posebne pogoje, ki morajo biti izpolnjeni, da bi bilo za dejavnost mogoče šteti, da se opravlja na nekomercialni podlagi. Glede na zadnjenavedeno in za upravičenost do oprostitve IMU izvedbeni predpis določa:
– prvič, kot splošna zahteva: dejavnosti morajo biti neprofitne; poleg tega zaradi svoje narave ne smejo biti v konkurenci z drugimi udeleženci na trgu, ki so profitni, ter se morajo ravnati po načelih solidarnosti in subsidiarnosti;
– drugič, kot subjektivni pogoji za negospodarske subjekte: ustanovitveni akt ali zlasti statuti subjekta morajo vsebovati splošno prepoved razdeljevanja kakršnih koli dobičkov, poslovnih presežkov, finančnih sredstev in rezerv; poleg tega je treba morebitni dobiček ponovno vložiti izključno v razvoj dejavnosti, ki prispevajo k institucionalnemu cilju družbene solidarnosti; če nekomercialni subjekt preneha delovati, se morajo njegova sredstva pripisati drugemu nekomercialnemu subjektu, ki opravlja podobno dejavnost;
– tretjič, kot objektivni pogoji za subjekte, ki opravljajo nastanitvene storitve: prejemnik mora zagotavljati storitve bodisi brezplačno bodisi za simbolično plačilo, ki nikakor ne sme presegati polovice povprečne cene za podobne dejavnosti na istem geografskem območju, pri čemer je treba tudi upoštevati, da plačilo ni povezano z dejanskimi stroški storitve.
140 Prvič, iz splošnih vidikov novih predpisov glede IMU in konkretnih meril, naštetih v prejšnji točki, je razvidno, da se navedeni predpisi uporabljajo le za subjekte, ki jih ni mogoče šteti za „podjetja“ v smislu prava Unije. V nasprotju s trditvijo tožeče stranke in kot je navedla Komisija v točki 166 obrazložitve izpodbijanega sklepa, izvedbeni predpis namreč iz področja uporabe oprostitve IMU izrecno izključuje dejavnosti, ki so po svoji naravi konkurenčne dejavnostim drugih gospodarskih subjektov na trgu, katerih namen je ustvarjanje dobička.
141 Drugič, zavrniti je treba trditev tožeče stranke glede nejasnosti novih predpisov, ker je v italijanski zakonodaji med drugim določeno, da je treba v primeru mešane rabe nepremičnine izračunati razmerje, v katerem se nepremičnina uporablja, in uporabiti IMU le za gospodarske dejavnosti. Poleg tega, če subjekt hkrati opravlja gospodarske in negospodarske dejavnosti, delna oprostitev davka, do katere je upravičen za del nepremičnine, ki je v rabi za negospodarske dejavnosti, ne pomeni, da ima ta subjekt prednost, kadar opravlja gospodarsko dejavnost kot podjetje.
142 Tretjič, čeprav naj bi tožeča stranka trdila, da se nastanitvene storitve po naravi stvari ponujajo na trgu v konkurenčnem okviru z drugimi gospodarskimi subjekti, je treba najprej navesti, da je ta trditev podana le kot abstraktno stališče, ne da bi bila podprta s konkretnimi dejstvi.
143 Dalje, kot je razvidno iz točke 174 izpodbijanega sklepa, izvedbeni predpis oprostitev davka za dejavnosti, ki jih opravljajo nekomercialni subjekti, omejuje le na primere dejavnosti, do katerih imajo dostop le nekatere vrste prejemnikov in ki se ne opravljajo vse leto. V izvedbenem predpisu je zlasti glede „socialne nastanitve“ določeno, da morajo biti dejavnosti usmerjene bodisi na posameznike z občasnimi ali stalnimi posebnimi potrebami bodisi na posameznike, ki so prikrajšani zaradi fizičnega ali psihološkega stanja oziroma gospodarskih, socialnih ali družinskih razmer.
144 V izvedbenem predpisu je tudi določeno, da se oprostitev vsekakor ne uporablja za dejavnosti, ki se opravljajo v hotelih ali podobnih ustanovah, kot je določeno v členu 9 decreto legislativo del 23 maggio 2011, n. 79 (zakonska uredba št. 79 z dne 23. maja 2011). V skladu s tem členom so kot hoteli in podobne ustanove opredeljeni nastanitvene strukture, hoteli, moteli, počitniške vasi, turistični apartmaji, penzioni, sezonski hoteli, ustanove, ki ponujajo prenočišče z zajtrkom in delujejo kot poslovna dejavnost, centri za ohranitev zdravja ter vsaka druga ustanova za turistično nastanitev, ki ima podobne značilnosti kot ena ali več navedenih kategorij. Iz oprostitve so torej izključene dejavnosti, ki se opravljajo na primer v hotelih, motelih in ustanovah, ki ponujajo prenočišče z zajtrkom.
145 Nazadnje je treba ugotoviti, da je Splošno sodišče s to tožbo pozvano, naj se izreče o zakonitosti izpodbijanega sklepa, ki se nanaša na splošne pogoje in merila uporabe oprostitve IMU. Nacionalni organi morajo v posamičnem primeru določiti izvajanje te sheme in, še natančneje, obstoj ali neobstoj konkurenčnega razmerja med dejanskim upravičencem do oprostitve IMU in drugimi gospodarskimi subjekti gostinskega sektorja, tožeča stranka pa lahko uporabi nacionalna pravna sredstva, če se shema, kot jo je odobrila Komisija, ne bi pravilno uporabljala.
146 Iz tega sledi, da je Komisija v bistvu pravilno ugotovila, da se nastanitvene storitve, kakor so urejene v zgoraj navedenih določbah, niso ponujale na trgu v konkurenčnem okviru z drugimi gospodarskimi subjekti.
147 Četrtič, tožeča stranka nasprotuje merilu simboličnosti plačila, ki po njenem mnenju ne izključuje odplačnosti storitve. To merilo naj bi imelo sprevrženi učinek, da bi se pomoč dodelila gospodarskim subjektom, ki bi lahko zaradi te pomoči storitve ponujali po nižjih cenah.
148 Ugotoviti pa je treba, kot je razvidno iz točke 173 obrazložitve izpodbijanega sklepa, da izvedbeni predpis glede IMU določa, prvič, da plačilo, da bi bilo simbolično, ne sme biti povezano s stroškom storitve in, drugič, da se lahko meja, določena v višini polovice povprečne cene za podobne dejavnosti, ki se na istem geografskem območju opravljajo na konkurenčni podlagi, uporabi le, da se izključi upravičenost do oprostitve davka, in – nasprotno – ne pomeni, da so do oprostitve davka upravičeni izvajalci storitev, ki zaračunavajo ceno pod to mejo. V teh okoliščinah in ob upoštevanju dejstva, da je simbolično plačilo le pogoj, ki ga je treba prišteti pogojem, opisanim v prejšnji točki, tožeča stranka ne more trditi, da je Komisija storila napako pri presoji.
149 Glede na zgoraj navedeno tožeča stranka ni uspela dokazati, da predpisi glede IMU dopuščajo uporabo oprostitve davka za gospodarske dejavnosti in da je Komisija zaradi tega kršila člen 107 PDEU, ker je ugotovila, da navedeni predpisi ne spadajo na področje uporabe te določbe Pogodbe. Poleg tega, glede trditve tožeče stranke, da so pogoji obstoja državne pomoči v smislu člena 107(1) PDEU izpolnjeni s shemo o IMU, je treba te trditve zavrniti kot brezpredmetne.
150 Iz vsega zgoraj navedenega sledi, da je treba tretji tožbeni razlog zavrniti.
Četrti tožbeni razlog: kršitev obveznosti obrazložitve
151 Tožeča stranka meni, da iz izpodbijanega sklepa ni mogoče razbrati razlogov za sprejetje treh delov, iz katerih je sestavljen.
152 Komisija tem trditvam nasprotuje.
153 V skladu z ustaljeno sodno prakso mora biti v obrazložitvi, ki jo zahteva člen 296 PDEU, sklepanje institucije, ki je akt izdala, izraženo tako jasno in nedvoumno, da lahko zainteresirane osebe razberejo razloge za sprejeti ukrep in branijo svoje pravice ter da lahko sodišče opravlja funkcijo nadzora. Vseeno ni mogoče zahtevati, da bi bile v obrazložitvi podrobno navedene vse upoštevne dejanske in pravne okoliščine. Vprašanje, ali je obrazložitev sklepa izpolnjevala te zahteve, je treba namreč presojati ne le glede na besedilo tega sklepa, temveč tudi njegov okvir in vsa pravna pravila, ki urejajo zadevno področje (sodbe z dne 22. aprila 2008, Komisija/Salzgitter, C‑408/04 P, EU:C:2008:236, točka 56; z dne 30. aprila 1998, Vlaamse Gewest/Komisija, T‑214/95, EU:T:1998:77, točki 62 in 63, in z dne 27. septembra 2005, Common Market Fertilizers/Komisija, T‑134/03 in T‑135/03, EU:T:2005:339, točka 156).
154 V tej zadevi zadošča ugotovitev, da je v izpodbijanem sklepu – v točkah od 22 do 198 njegove obrazložitve – kot je pravilno navedla Komisija, tako glede na njegovo besedilo kot na kontekst, v katerem je bil sprejet, navedena obrazložitev, ki je v skladu z obveznostmi iz člena 296 PDEU.
155 Komisija je namreč, prvič, v točkah 191 in 198 obrazložitve izpodbijanega sklepa navedla razloge, na podlagi katerih naj bi bilo absolutno nemogoče, da bi Italijanska republika zagotovila vračilo nezakonitih pomoči, eventualno dodeljenih v okviru določb v zvezi z oprostitvijo ICI. Ti razlogi se nanašajo na sestavo katastra in na davčne zbirke podatkov, na podlagi katerih ni mogoče za nazaj pridobiti potrebnih elementov za izračun zneskov, ki jih je treba vrniti.
156 Drugič, Komisija je v točkah od 151 do 159 obrazložitve izpodbijanega sklepa navedla razloge, iz katerih je menila, da člen 149(4) TUIR ne daje nikakršne selektivne prednosti cerkvenim institucijam ali amaterskim športnim klubom. Enako velja za oprostitev IMU, glede katere je Komisija v točkah od 160 do 177 obrazložitve izpodbijanega sklepa navedla razloge, iz katerih je menila, da kadar zadevni nekomercialni subjekti opravljajo te dejavnosti popolnoma v skladu s pogoji, določenimi v italijanski zakonodaji, ne delujejo kot podjetja v smislu prava Unije, tako da člen 107 PDEU za njih ne velja.
157 Na podlagi take obrazložitve je lahko na eni strani tožeča stranka razumela in izpodbijala razlogovanje, na podlagi katerega je Komisija sprejela izpodbijani sklep, kot dokazuje vsebina njene tožbe, na drugi strani pa je lahko Splošno sodišče opravilo nadzor zakonitosti, kot je razvidno iz preizkusa zgoraj obravnavanih tožbenih razlogov.
158 Zato Komisija ni kršila člena 296 PDEU.
159 Četrti tožbeni razlog je treba torej zavrniti kot tudi tožbo v celoti.
Stroški
160 V skladu s členom 134(1) Poslovnika se plačilo stroškov na predlog naloži neuspeli stranki. Poleg tega člen 138(1) Poslovnika določa, da države članice in institucije, ki se kot intervenientke udeležijo postopka, nosijo svoje stroške.
161 Tožeča stranka ni uspela, zato se ji v skladu s predlogi Komisije naloži plačilo stroškov. Italijanska republika nosi svoje stroške, povezane z njeno intervencijo.
Iz teh razlogov je
SPLOŠNO SODIŠČE (osmi senat)
razsodilo:
1. Tožba se zavrne.
2. Pietro Ferracci nosi svoje stroške in naloži se mu plačilo stroškov Evropske komisije.
3. Italijanska republika nosi svoje stroške, povezane z njeno intervencijo.
D. Gratsias | M. Kancheva | C. Wetter |
Razglašeno na javni obravnavi v Luxembourgu, 15. septembra 2016.
Podpisi