STANOVISKO GENERÁLNÍHO ADVOKÁTA
PAOLA MENGOZZIHO
přednesené dne 31. ledna 2012(1)
Věc C‑418/11
TEXDATA Software GmbH
[žádost o rozhodnutí o předběžné otázce
podaná Oberlandesgericht Innsbruck (Rakousko)]
„Právo společností – Svoboda usazování – Články 49 SFEU a 54 SFEU – Směrnice 2009/101/ES, čtvrtá směrnice 78/660/EHS, jedenáctá směrnice 89/666/EHS – Zveřejnění účetních dokladů kapitálových společností a jejich poboček – Sankce stanovené pro případ nezveřejnění – Přiměřenost sankce – Zásada účinné právní ochrany – Zásada respektování práva na obhajobu – Zásada ne bis in idem“
1. Brání unijní právo vnitrostátní právní úpravě, podle které po uplynutí lhůt stanovených ke zveřejnění účetních dokumentů společností, neprodleně následuje uložení peněžité pokuty jak společnosti, tak jejím orgánům, a to bez výzvy a bez předchozí možnosti vyjádřit se k uvedeným skutečnostem, přičemž v případě jejich přetrvávajícího nezveřejnění stanoví neprodlené uložení dalších sankcí? To je podstatou otázky vznesené Oberlandesgericht v Innsbrucku (Rakousko) v této žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce.
2. Předkládající soud žádá Soudní dvůr, aby ověřil zejména slučitelnost této právní úpravy, jež byla nedávno zavedena v Rakousku, se svobodou usazování podle článků 49 SFEU a 54 SFEU a s ustanoveními týkajícími se sankcí za nezveřejnění účetních dokumentů stanovených směrnicemi Unie v oblasti společností na jedné straně, a se zásadou účinné právní ochrany, zásadou dodržování práva na obhajobu a zásadou ne bis in idem, upravenými různými ustanoveními Listiny základních práv Evropské unie (dále jen „Listina“), jakož i Evropské úmluvy na ochranu lidských práv a základních svobod (dále jen „EÚLP“) na druhé straně.
3. I přes relativně menší význam dotčené žádosti v původním řízení je Soudní dvůr požádán, aby v projednávané věci zaujal stanovisko k otázkám unijního práva, které nejsou ani zdaleka zanedbatelné.
I – Právní rámec
A – Unijní právo
4. Článek 6 první směrnice v oblasti společností, tj. směrnice 68/151/EHS(2), který se po zrušení této směrnice stal článkem 7 směrnice 2009/101/ES(3) stanoví, že:
„Členské státy stanoví přiměřené sankce pro případ
a) nezveřejnění účetních dokladů tak, jak to stanoví čl. 2 písm. f); [...]“.
5. Článek 60a čtvrté směrnice v oblasti společností, tj. směrnice 78/660/EHS(4), stanoví, že „členské státy stanoví pravidla týkající se sankcí za porušení vnitrostátních předpisů přijatých při provádění této směrnice a přijmou veškerá opatření nezbytná k zajištění jejich provádění. Tyto sankce musí být účinné, přiměřené a odrazující“.
6. Jedenáctá směrnice v oblasti společností, tj. směrnice 89/666/EHS(5), ve svém čl. 1 odst. 1 stanoví:
„Listiny a údaje týkající se poboček vytvořených v členském státě společnostmi, které se řídí právem jiného členského státu a na které se vztahuje směrnice 68/151/EHS, jsou zveřejňovány v souladu s článkem 3 uvedené směrnice podle práva členského státu, ve kterém se nachází pobočka.“
7. Ve smyslu článku 12 této směrnice „členské státy stanoví přiměřené sankce pro případ, že nedojde ke zveřejnění podle článku 1 [...]“.
B – Vnitrostátní právo
8. Podle § 277 odst. 1 Unternehmensgesetzbuch (rakouský zákoník o společnostech, dále jen „UGB“), jsou právní zástupci kapitálové společnosti povinni předložit rejstříkovému soudu podle sídla společnosti roční účetní závěrku, zprávu o činnosti, jakož i některé další dokumenty společnosti po jejich projednání na valné hromadě a nejpozději do devíti měsíců od posledního dne rozvahy.
9. Ustanovení § 280a UGB, nadepsané „Zveřejňování poboček zahraničních kapitálových společností“, stanoví, že v případě poboček zahraničních kapitálových společností musí zástupci pobočky zveřejnit v souladu s § 277 UGB účetní dokumenty vypracované, ověřené a zveřejněné podle práva použitelného v místě sídla hlavní provozovny, v německém jazyce(6).
10. Ustanovení § 283 UGB je nadepsané „Penále“ a určuje důsledky za nesplnění výše uvedených povinností zveřejnění. Tento paragraf byl předmětem reformy v roce 2011 (dále jen „reforma z roku 2011“)(7).
11. Na základě prvního odstavce tohoto ustanovení, ve znění pozdějších předpisů, jsou členové představenstva nebo likvidátoři povinni dodržovat § 277 UGB, a v případě pobočky zahraniční kapitálové společnosti jsou osoby oprávněné ji zastupovat povinny dodržovat § 280a UGB, jinak jim bude soudem uloženo penále ve výši od 700 eur do 3 600 eur. Toto penále musí být uloženo po uplynutí lhůty ke zveřejnění a jeho uložení se musí opakovat každé dva měsíce, dokud výše uvedené orgány nesplní své povinnosti.
12. Odstavce 2 a 3 § 283 UGB stanoví postup uložení penále, který se dělí na dvě fáze. V první fázi stanovené odstavcem 2 tohoto ustanovení v případě, že orgány společnosti nesplnily své povinnosti zveřejnění do posledního dne stanovené lhůty, musí jim být rozhodnutím uloženo penále ve výši 700 eur bez jakýchkoli předchozích procesních formalit. Tato neexistence procesních formalit, které předcházely uložení prvního penále, představuje novinku reformy z roku 2011, zaměřené na změnu přístupu rozšířeného za doby platnosti předchozího režimu mezi rakouskými soudy, a to zaslat před uložením pokuty výzvy podniku, který je v prodlení(8).
13. Na základě odstavce 2 § 283 UGB je možné od uložení penále upustit, pouze pokud povinný orgán zjevně nemohl včas splnit povinnost zveřejnění z důvodu nepředvídatelné nebo neodvratitelné události. V takovém případě může být přijetí rozhodnutí odloženo na dobu maximálně čtyř týdnů. Dotčený orgán má lhůtu čtrnáct dní na podání opravného prostředku proti rozhodnutí o uložení penále, přičemž uvede důvody, které ospravedlňují prodlení. Není-li podán opravný prostředek, má rozhodnutí konečnou povahu. Jestliže je opravný prostředek podán opožděně nebo není opodstatněný, musí být rozhodnutím zamítnut. Zmeškání lhůty však lze prominout.
14. Odstavec 3 § 283 UGB stanoví případnou druhou fázi řízení o uložení penále. Na základě tohoto odstavce vede včasné zahájení řízení o důvodném opravném prostředku proti rozhodnutí, kterým bylo uloženo penále, jak je uvedeno v odstavci 2, k nepoužitelnosti tohoto rozhodnutí, a zahajuje tak řádné řízení. Toto řízení může skončit odložením věci nebo uložením penále ve výši od 700 eur do 3 600 eur. Dotčený orgán společnosti má možnost podat proti uložení penále opravný prostředek v řádném řízení.
15. V případě, že ke zveřejnění nedošlo ani během následujících dvou měsíců po uplynutí posledního dne lhůty ke zveřejnění stanovené v § 277 UGB a uvedené v předchozím bodě 8, odstavec 4 § 283 UGB stanoví, že je uloženo další penále ve výši 700 eur na základě rozhodnutí, které se – pokračuje‑li prodlení se splněním povinnosti zveřejnění – opakuje pro každé další období dvou měsíců. Ustanovení § 283 odst. 5 UGB stanoví, že v případě podniků, které je možné podle kritérií uvedených v UGB označit jako střední a velké, se penále stanovená v odstavci 3, jakož i penále uložená v případě dalšího prodlení zvýší třikrát, jde‑li o střední podnik, a šestkrát u velkého podniku.
16. Ve smyslu odstavce 7 § 283 UGB se navíc povinnosti uložené právním zástupcům podle § 277 a § 280a vztahují také na společnosti. Jestliže společnost nesplní tyto povinnosti prostřednictvím svých orgánů, musí jí být současně uloženo zaplacení penále.
II – Skutkové okolnosti, původní řízení a předběžné otázky
17. Texdata Software GmbH (dále jen „Texdata“) je společností s ručením omezeným, která má sídlo v Karlsruhe v Německu a navrhuje a uvádí na trh software. Svoji činnost vykonává v Rakousku prostřednictvím pobočky zapsané od 4. března 2008 v rejstříku rakouských společností jako zahraniční společnost.
18. Rozhodnutím ze dne 5. května 2011 uložil Landesgericht Innsbruck (zemský soud v Innsbrucku) podle § 283 odst. 2 UGB, ve znění z roku 2011, společnosti Texdata dvě penále, vždy ve výši 700 eur, protože do rozhodného dne, za který předkládající soud označil 28. únor 2011, nepředložila roční účetní závěrky k 31. prosinci 2008 a k 31. prosinci 2009.
19. Dne 23. května 2011 společnost Texdata u Landesgericht včas podala dva opravné prostředky, na jejichž základě navrhovatelka tvrdí, že uložení penále bez předchozího varování nebo upozornění je nepřípustné, a že beztak mohly být předloženy pouze ty roční účetní závěrky, které již byly zveřejněny Amtsgericht Karlsruhe (okresní soud v Karlsruhe), do kterých může být nahlédnuto prostřednictvím elektronického právního styku.
20. Téhož dne společnost Texdata předložila Landesgericht také obě výše uvedené roční účetní závěrky.
21. Dvěma rozhodnutími ze dne 25. května 2011 Landesgericht rozhodl, že obě rozhodnutí o uložení penále nelze na základě včasně podaných opravných prostředků použít, a uložil společnosti v řádném řízení podle § 283 odst. 3 a 7 UGB znovu dvě peněžité pokuty ve výši 700 eur, protože roční účetní závěrky nedoručila ve stanovené lhůtě.
22. Po předložení opravných prostředků proti dvěma rozhodnutím, která podala společnost Texdata, předkládající soud vznesl otázku slučitelnosti předmětné vnitrostátní právní úpravy, ve znění pozdějších předpisů v roce 2011, s unijním právem, a proto přerušil řízení a Soudnímu dvoru položil následující předběžné otázky:
„Je unijní právo, ve znění platném v současné době, především s ohledem na
1) svobodu usazování podle článků 49 SFEU a 54 SFEU,
2) obecnou právní zásadu (čl. 6 odst. 3 SEU) účinné právní ochrany (zásada účinnosti),
3) právo být vyslechnut podle čl. 47 odst. 2 Listiny základních práv (čl. 6 odst. 1 Smlouvy o EU) a podle čl. 6 odst. 2 EÚLP (čl. 6. odst. 1 Smlouvy o EU),
4) zásadu ne bis in idem podle článku 50 Listiny základních práv nebo
5) ustanovení týkající se sankcí v případě nezveřejnění podle článku 6 směrnice 68/151/EHS, podle článku 60a směrnice 78/660/EHS a podle čl. 38 odst. 6 směrnice 83/349/EHS(9)
v rozporu s vnitrostátní právní úpravou, která v případě překročení zákonné devítiměsíční lhůty k vypracování a zveřejnění roční účetní závěrky příslušnému rejstříkovému soudu,
– bez předchozí možnosti vyjádřit se k trvání povinnosti zveřejnění a k případným překážkám, především bez předchozího zkoumání, zda již byla tato roční účetní závěrka vůbec předložena příslušnému rejstříkovému soudu podle sídla hlavní provozovny, a
– bez předchozí individuální výzvy adresované společnosti nebo orgánům oprávněným k zastupování, aby splnily povinnost zveřejnění,
ukládá rejstříkovému soudu, aby společnosti a každému orgánu oprávněnému k zastupování společnosti neprodleně uložil minimální peněžitou pokutu ve výši 700 eur z důvodu nepředložení důkazů, které by prokazovaly opak, s fikcí, že společnost a její orgány zaviněně nesplnily svou povinnost zveřejnění, a pro případ každého dalšího prodlení v délce dvou měsíců stanoví, aby byly společnosti a každému orgánu oprávněnému k zastupování společnosti neprodleně uloženy další minimální peněžité pokuty ve výši 700 eur opět z důvodu nepředložení důkazů, které by prokazovaly opak, s fikcí, že společnost a její orgány zaviněně nesplnily svou povinnost zveřejnění?“
III – Řízení před Soudním dvorem
23. Předkládací usnesení došlo kanceláři Soudního dvora dne 10. srpna 2011. Písemná vyjádření předložily společnost Texdata, rakouská vláda a vláda Spojeného království a Evropská komise.
24. Jednání, které se konalo dne 27. listopadu 2012, se zúčastnily společnost Texdata, rakouská vláda a Komise.
IV – Právní analýza
A – K přípustnosti žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce
25. Nejprve je třeba analyzovat argumenty, které mají zpochybnit přípustnost žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce.
26. Rakouská vláda poukazuje na řadu chyb v popisu vnitrostátní právní úpravy obsažené v předkládacím usnesení a tvrdí, že předkládající soud nepopsal právní úpravu tak, aby Soudní dvůr mohl poskytnout užitečnou, a nikoli čistě hypotetickou odpověď.
27. V tomto ohledu je třeba připomenout, že z ustálené judikatury vyplývá, že účelem řízení o předběžné otázce podle článku 267 SFEU není výklad vnitrostátních právních nebo správních předpisů a že případné nepřesnosti obsažené v popisu dotčených vnitrostátních právních předpisů poskytnuté vnitrostátním soudem v jeho předkládacím rozhodnutí nemohou odejmout Soudnímu dvoru pravomoc odpovědět na předběžnou otázku položenou tímto soudem(10). Mám za to, že v projednávaném případě má Soudní dvůr na základě informací obsažených v předkládacím rozhodnutí skutkové i právní poznatky nezbytné, aby mohl dát užitečnou odpověď na otázky, které mu byly položeny.
28. Vláda Spojeného království tvrdí, aniž vznáší formálně námitku nepřípustnosti, že není jasné z jakého důvodu se nový postup stanovený § 283 UGB po reformě z roku 2011 použije zpětně na povinnost předložit závěrky týkající se let 2008 a 2009.
29. Z judikatury v tomto ohledu vyplývá, že Soudnímu dvoru nepřísluší, aby rozhodoval o výkladu ustanovení vnitrostátních právních předpisů nebo zjišťoval skutečnosti relevantní pro řešení sporu v původním řízení. Soudnímu dvoru totiž přísluší vzít v úvahu, v rámci rozdělení pravomocí mezi soudy Unie a vnitrostátními soudy, skutkový a legislativní kontext, s odkazem na nějž byla vznesena předběžná otázka, tak jak vyplývá z předkládacího rozhodnutí(11). Soudní dvůr dále prohlásil, že určení vnitrostátní právní úpravy, která je použitelná ratione temporis, je otázkou výkladu vnitrostátního práva, která nespadá do pravomoci Soudního dvora, který rozhoduje o žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce(12).
30. Dle mého názoru z výše uvedených úvah vyplývá, že předběžná otázka musí být považována za přípustnou.
B – K předběžné otázce
1. Svoboda usazování a směrnice v oblasti společností
a) Obecné poznámky
31. Podstatou první a páté části předběžné otázky předkládajícího soudu, které je dle mého názoru třeba analyzovat společně, v podstatě je, zda svoboda usazování podle článků 49 SFEU a 54 SFEU, jakož i ustanovení článku 6 první směrnice 68/151/EHS, článku 60a čtvrté směrnice 78/660/EHS a čl. 38 odst. 6 sedmé směrnice 83/349/EHS musí být vykládána v tom smyslu, že jsou v rozporu s vnitrostátní právní úpravou sankčního režimu za nesplnění povinností zveřejnění účetních dokumentů kapitálových společností, jako je úprava stanovená UGB ve znění pozdějších předpisů z roku 2011 a popsaná v předchozích bodech 10 až 16.
32. Předkládající soud se především táže, zda cíle zveřejnění ročních účetních závěrek nemůže být dosaženo stejně účinně méně „drastickým“ postupem, než je postup zavedený reformou z roku 2011, jako je například postup platný před touto reformou(13). Nový režim totiž zahraničním společnostem stanoví zbytečné náklady a překážky, protože jsou nucené se obrátit na advokáta, aby chránil jejich práva vyplývající ze svobody usazování, místo toho by však k objasnění, zda již zveřejnily příslušné účetní závěrky nebo rozpočty zveřejněné u soudu místa sídla hlavní provozovny, bylo možné provést šetření u tohoto zahraničního soudu nebo v sídle hlavní provozovny této společnosti.
33. Na začátek je třeba poznamenat, že povinnost zveřejnění ročních závěrek, jakož i příslušný sankční režim stanovený vnitrostátní právní úpravou, která je posuzována v původním řízení, se na společnost Texdata použije, protože jakožto německá kapitálová společnost vykonává svoji činnost v Rakousku prostřednictvím pobočky zapsané v této zemi jako zahraniční pobočka kapitálové společnosti. V tomto kontextu mám v souladu s výše uvedenými úvahami vlády Spojeného království za to, že pro analýzu projednávané věci není tolik relevantní sedmá směrnice 83/349/EHS o konsolidovaných účetních závěrkách uvedená předkládajícím soudem, která se použije na skupiny podniků založené mateřskými společnostmi a pobočkami, které mají vlastní právní subjektivitu(14), ale spíše jedenáctá směrnice 89/666/EHS o zveřejňování poboček kapitálových společností. Navíc, jak již bylo uvedeno v odstavci 4, první směrnice 68/151/EHS, na kterou odkazuje předkládající soud ve své žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce, byla již zrušena a nahrazena směrnicí 2009/101/ES.
34. V tomto ohledu je třeba připomenout, že okolnost, že vnitrostátní soud formuloval předběžnou otázku po formální stránce tak, že odkázal na určitá ustanovení unijního práva, nebrání tomu, aby Soudní dvůr tomuto soudu poskytl veškeré prvky výkladu, které mohou být pro rozsouzení věci, jež mu byla předložena, užitečné, ať již na ně posledně uvedený v položených otázkách odkázal, či nikoli. V tomto ohledu přísluší Soudnímu dvoru, aby ze všech poznatků předložených vnitrostátním soudem, zejména pak z odůvodnění předkládacího rozhodnutí, vytěžil ty prvky unijního práva, které je s přihlédnutím k předmětu sporu třeba vyložit(15).
35. Vzhledem ke skutkovým okolnostem původního sporu a použitelné rakouské vnitrostátní právní úpravě je proto třeba, aby Soudní dvůr vyložil kromě článků 49 SFEU a 54 SFEU, i směrnici 2009/101/ES, čtvrtou směrnici 78/660/EHS a jedenáctou směrnici 89/666/EHS.
b) Ke směrnicím 2009/101/ES, 78/660/EHS a 89/666/EHS
36. Výše uvedené směrnice se všechny řadí mezi doplňující opatření přijatá unijním zákonodárcem pro usnadnění výkonu svobody usazování. Všechny tyto směrnice představují prováděcí ustanovení čl. 50 odst. 2 písm. g) SFEU(16), jakož i Obecného programu pro odstranění omezení svobody usazování přijatého Radou dne 18. prosince 1961(17), které stanoví koordinaci záruk, jež jsou pro ochranu zájmů společníků a třetích osob od společností vyžadovány v členských státech. Tyto záruky zahrnují povinnost zveřejnit některé relevantní informace, které se týkají těchto společností. V tomto ohledu tedy výše uvedené směrnice obsahují ustanovení ke koordinaci vnitrostátních právních úprav o zveřejňování relevantních informací týkajících se společnosti(18).
37. Z různých bodů odůvodnění těchto směrnic vyplývá, že hlavním cílem koordinace vnitrostátních právních norem týkajících se zveřejňování je zejména ochrana zájmů třetích osob. Stanovení povinnosti zveřejnění pro společnosti má totiž umožnit třetím osobám, které jednají nebo mají v úmyslu jednat se společností, seznámit se se základními dokumenty týkajícími se této společnosti, jakož i s určitými důležitými údaji, které se jí týkají, a zejména s údaji osob, které mají pravomoc ji zavazovat(19).
38. Navíc, pokud jde konkrétně o zveřejnění účetní závěrky kapitálových společností, Soudní dvůr měl již příležitost uvést, že tato hraje důležitou roli v zájmu ochrany třetích osob(20) a že má informovat především ty, kteří neznají a nemohou dostatečně znát účetní a finanční situaci společnosti(21). Zvláštním cílem je umožnit jim, aby zvážili, zda je vhodné navázat nebo udržovat jakýkoli právní vztah s touto společností(22).
39. Jelikož je použití určité právní normy přímo spojené s existencí donucovacího systému, který zajišťuje její dodržování, unijní zákonodárce se neomezil na požadavek, aby členské státy přijaly nezbytná opatření, aby se na společnosti vztahovala povinnost zveřejnění, především pokud jde o účetní dokumenty, ale uložil jim, aby stanovily „přiměřené sankce“ pro případ nedodržení těchto povinností(23).
40. Proto je třeba konstatovat, že stanovení povinností zveřejnění účetních dokumentů a jiných dokumentů uvedených v § 277 odst. 1 a § 280a UGB, jakož i stanovení sankcí pro společnosti a pobočky zahraničních kapitálových společností za nezveřejnění těchto dokumentů ze strany takové vnitrostátní právní úpravy, jako je úprava dotčená v původním řízení, je v souladu s výše uvedenými směrnicemi.
41. Vyvstává nicméně otázka přiměřenosti a proporcionality systému sankcí, vznesená předkládajícím soudem.
42. Soudní dvůr v tomto ohledu rozhodl, že k objasnění rozsahu potřeby přiměřenosti sankcí stanovených za nesplnění povinností zveřejnění, může být zohledněna ustálená judikatura Soudního dvora týkající se zásady loajální spolupráce zakotvené v čl. 4 odst. 3 Smlouvy o EU, ze které vyplývá potřeba stejné povahy. Podle této judikatury členské státy, i když je jim ponechána volba sankcí, musí zejména zajistit, aby byla porušení unijního práva potrestána podle podobných hmotněprávních a procesních pravidel jako podobně závažná porušení vnitrostátního práva, přičemž sankce musí být vždy účinná, přiměřená a odrazující(24).
43. Dále je třeba uvést, že přestože směrnice stanoví přijetí přiměřených sankcí členskými státy, neobsahují přesná pravidla ohledně stanovení těchto vnitrostátních sankcí a nestanoví zejména žádné výslovné kritérium pro posouzení jejich proporcionality.
44. Z ustálené judikatury vyplývá, že při neexistenci harmonizace unijních právních předpisů v oblasti sankcí použitelných v případě nedodržení podmínek stanovených režimem zavedeným těmito právními předpisy, mají členské státy pravomoc zvolit si sankce, které se jim jeví vhodné. Členské státy jsou však povinny vykonávat tuto pravomoc za dodržování unijního práva a jeho základních zásad, a tedy při dodržování zásady proporcionality(25).
45. Proto v projednávaném případě sankce povolené vnitrostátní právní úpravou dotčenou v původním řízení nesmí překročit meze toho, co je přiměřené a nezbytné k dosažení legitimních cílů sledovaných touto právní úpravou, přičemž pokud se nabízí volba mezi vícero přiměřenými opatřeními, je třeba zvolit nejméně omezující opatření a způsobené nepříznivé následky nesmí být nepřiměřené vzhledem ke sledovaným cílům(26).
46. Má se za to, že v rámci rozhodnutí o předběžné otázce, je na předkládajícím soudu, aby posoudil, zda jsou vnitrostátní rozhodnutí slučitelná s unijním právem, a zejména se zásadou proporcionality, jelikož Soudní dvůr má pravomoc pouze poskytovat veškeré výkladové prvky týkající se unijního práva, které mu mohou umožnit posoudit tuto slučitelnost(27). Je tedy na dotčeném soudu, který má jako jediný pravomoc vykládat vnitrostátní právo, aby rozhodl, zda systém sankcí stanovený vnitrostátní právní úpravou dotčenou v původním řízení splňuje požadavky účinnosti, proporcionality a odrazujícího účinku, a zejména zda v případě porušení povinností zveřejnění formálně neznevýhodňuje zahraniční společnosti vzhledem k rakouským společnostem(28). Nicméně při posuzování této slučitelnosti je třeba, aby předkládající soud vzal v úvahu výkladové prvky, které mu poskytl Soudní dvůr.
47. V této souvislosti je třeba nejprve zohlednit výše uvedený základní cíl ochrany třetích osob, které jsou se společností ve vztahu, tento cíl – kromě toho, že je vlastní unijním normám – musí být sledován vnitrostátními normami v oblasti zveřejňování. V tomto ohledu je v první řadě nutno podotknout, že z vysvětlení vládního návrhu zákona, jenž zavedl reformu z roku 2011, vyplývá, že v době platnosti předchozího režimu plnila tuto povinnost v Rakousku méně než polovina podniků, na které se povinnost zveřejnění vztahovala(29). Tento poznatek se mi sám o sobě zdá dostatečný k prokázaní toho, že předchozí systém(30), na který odkazuje předkládající soud, aby zdůvodnil svoje pochybnosti ohledně proporcionality nového sankčního režimu, nemůže zajistit plnění povinností zveřejňování účetních dokumentů ze strany společností, a proto není v souladu s požadavky účinnosti a odrazujícího účinku, ani s výše uvedeným základním cílem směrnice, a to ochranou třetích osob. Jak z výše uvedených vysvětlení vládního návrhu zákona, tak z výslovného tvrzení rakouské vlády uvedeného na jednání ostatně vyplývá, že reforma a především ustanovení, které zavedlo automatické uložení penále v minimální výši 700 eur, bylo přijato právě s cílem zajistit účinné a rychlé splnění povinností zveřejnění ze strany podniků, které této povinnosti podléhají, tento cíl, jak objasnila rakouská vláda na jednání, byl vzhledem ke značnému zvýšení míry splnění – pokud jde o povinnosti zveřejnění ze strany společností po zavedení reformy z roku 2011 – dosažen.
48. Zadruhé je třeba uvést, že z vyjádření Komise vyplývá, že penále v minimální výši 700 eur za nesplnění povinností zveřejnění pro kapitálové společnosti odpovídá přibližně průměru částek penále stanovených v členských státech za porušení tohoto druhu, a že v některých členských státech mohou tato minimální penále dosáhnout až 1 500 eur. Nezdá se mi, že stanovení minimální sankce v této výši překračuje meze toho, co je přiměřené a nezbytné k dosažení základního cíle dotčené právní úpravy uvedeného v předchozích bodech 37 a 38.
49. Požadavek opakovaného uložení penále každé dva měsíce v případě přetrvávajícího neplnění navíc není vzhledem ke sledovaným cílům nepřiměřený, aniž jsou dotčeny úvahy, které uvedu dále ohledně zásady ne bis in idem. Jedná se totiž o opatření s cílem přimět společnosti, pro které není uložení penále dostatečně odrazující, aby rychleji dodržovaly své povinnosti zveřejnění.
50. Zatřetí je třeba uvést, že dotčená právní úprava stanoví lhůtu ke zveřejnění v délce devíti měsíců od posledního dne rozvahy. Tato lhůta se zdá být dostatečně dlouhou dobou, kromě výjimečných situací, aby společnost splnila povinnost předložit a zveřejnit svoji účetní závěrku. Pokud by se ostatně mohly závěrky za předchozí rok zveřejňovat v ještě delší lhůtě, byl by ohrožen cíl jejich povinnosti zveřejňovat informace, totiž ochrana třetích osob, protože by měly přístup k informacím o situaci společnosti, které nemusí být dostatečně aktuální, aby jim zajistily jejich přesnost a odpovídaly reálné situaci společnosti.
51. Začtvrté je třeba také konstatovat, že společnost a její orgány beztak mají možnost podat proti rozhodnutí o uložení penále opravný prostředek, přičemž musí uvést důvody, které ospravedlňují nesplnění jejich povinnosti zveřejnění.
52. Zapáté s odkazem na požadavky stanovené judikaturou, která je uvedena v předchozím bodě 42, je třeba konstatovat, že vnitrostátní právní úprava stanoví naprosto stejný sankční režim pro rakouské společnosti a pro pobočky zahraničních společností jak z hlediska hmotněprávního, tak z hlediska procesního.
53. Veškeré předchozí úvahy mě vedou k závěru, že taková vnitrostátní právní úprava, jako je právní úprava použitelná v původním řízení, nepřekračuje meze toho, co je přiměřené a nezbytné k dosažení legitimních cílů sledovaných právní úpravou, která společnostem stanoví povinnost zveřejnění.
c) K článkům 49 SFEU a 54 SFEU
54. Pokud jde o otázku, zda je taková právní úprava v souladu s články 49 SFEU a 54 SFEU, je třeba zkoumat, zda je tato právní úprava opatřením, které představuje překážku svobody usazování v Rakousku prostřednictvím zřízení pobočky pro společnost založenou podle právních předpisů jiného členského státu(31).
55. V tomto ohledu z výše uvedeného především vyplývá, že takové sankce, jako jsou sankce stanovené právní úpravou použitelnou v původním řízení za nesplnění povinností zveřejnění, jsou přiměřené a v souladu s unijním právem. Je tudíž nutno konstatovat, že uložení těchto sankcí závisí výhradně na případném porušení dotčených právních povinností zveřejnění stanovených unijním právem, ze strany společnosti. Proto, jak správně uvedla Komise, pouze protiprávní jednání společnosti nebo jejích orgánů může vyvolat právní následky stanovené dotčenou vnitrostátní právní úpravou.
56. Navíc jsem již uvedl, že právní úprava týkající se ukládání sankcí za nesplnění povinností zveřejnění je stejným způsobem použitelná na rakouské společnosti i na společnosti z jiných členských států, které jsou přítomny v Rakousku prostřednictvím zřízení pobočky. Pobočky jsou ostatně podle § 280a, a v souladu s ustanoveními jedenácté směrnice 89/666/EHS povinny zveřejnit pouze „účetní dokumenty vypracované, ověřené a zveřejněné podle práva použitelného v místě sídla hlavní provozovny“(32).
57. Právě vzhledem k těmto úvahám je možné reagovat na pochybnosti vyjádřené předkládajícím soudem, které byly uvedeny v bodě 32 výše, ohledně skutečnosti, že nový sankční režim ukládá zahraničním společnostem zbytečné překážky z důvodu právních nákladů, které musí nést, aby chránily výkon jejich práv vyplývajících ze svobody usazování. Tyto překážky nejsou totiž vůbec nezbytné, ale závisí výhradně na splnění právní povinnosti ze strany dotčené společnosti. Navíc tyto překážky nepřísluší pouze zahraničním společnostem, ale i rakouským společnostem.
58. Pokud však jde o případnou možnost, na kterou poukazuje předkládající soud, provádět šetření u soudu podle sídla hlavní provozovny, uvádím, že podle jedenácté směrnice 89/666/EHS, aby pobočka splnila svoji povinnost zveřejnění, není dostačující, že mateřská společnost splnila tuto povinnost v členském státě, kde byla založena. Navíc nelze od vnitrostátního soudu vyžadovat, aby prováděl takové potenciálně velmi nákladné šetření, alespoň pokud jde o čas, u soudů jiných členských států, když je stanovena právní povinnost zveřejnění dokumentů společnosti v členském státě, kde pobočka působí, na ochranu třetích osob, které s ní přijdou do kontaktu. Stejně tak skutečnost, že tyto účetní dokumenty jsou dostupné na internetu v jazyce členského státu sídla hlavní provozovny, který může být odlišný od jazyka státu, kde pobočka působí, nemůže odůvodnit nesplnění povinnosti zveřejnění v členském státě, kde je pobočka zřízena.
59. Vzhledem k výše uvedenému mám za to, že právní úprava, která za takových okolností, jako jsou okolnosti v původním řízení, ukládá v souladu s platnými sekundárními unijními právními předpisy, přiměřené sankce za nesplnění povinností zveřejnění účetních závěrek a jiných důležitých dokumentů společnosti, nemůže společnosti z jiných členských států postavit do nevýhodné situace, a to ve skutkové nebo právní rovině, vzhledem k situaci společností členského státu usazení(33) a nepředstavuje omezení svobody usazování v rozsahu, ve kterém nezakazuje, nenarušuje ani nečiní méně atraktivním výkon této svobody.
2. K zásadám účinné právní ochrany, dodržování práva na obhajobu a zásadě ne bis in idem
a) Obecné poznámky
60. Podstatou druhé, třetí a čtvrté části předběžné otázky předkládajícího soudu je, zda musí být obecné zásady účinné právní ochrany, práva na obhajobu a zásada ne bis in idem, jak jsou upraveny Listinou a EÚLP, vykládány v tom smyslu, že jsou v rozporu s vnitrostátní právní úpravou týkající se sankčního režimu za nesplnění povinností zveřejnění účetních dokumentů kapitálových společností jako je právní úprava stanovená UGB v pozdějším znění z roku 2011 a popsaná v bodech 10 až 16.
61. Tyto tři zásady uvedené předkládajícím soudem představují všechny zásady uznané Soudním dvorem jako obecné zásady unijního práva. Tyto zásady jsou již upraveny v různých ustanoveních Listiny (a EÚLP) a staly se základními právy Unie.
62. Konkrétně zásada účinné právní ochrany představuje podle ustálené judikatury obecnou zásadu unijního práva, která vyplývá z ústavních tradic společných členským státům(34). Tato zásada je zakotvena v článcích 6 a 13 EÚLP a je potvrzena v článku 47 Listiny.
63. Zásada dodržování práva na obhajobu při jakémkoli řízení, které může vést k uložení sankce, byla Soudním dvorem vícekrát označena za základní zásadu unijního práva(35). Tato zásada je stanovena v čl. 6 odst. 3 EÚLP a byla zakotvena v Listině v čl. 41 odst. 2 písm. a) a čl. 48 odst. 2.
64. Za všeobecnou právní zásadu byl Soudním dvorem uznán také zákaz dvakrát trestat nebo dvakrát stíhat stejný čin (zásada ne bis in idem)(36). Tato zásada je výslovně zakotvena v článku 4 Protokolu č. 7 EÚLP a v článku 50 Listiny.
65. Odkaz předkládajícího soudu na tyto zásady a příslušná ustanovení Listiny vyvolává dvě otázky předběžné povahy, o nichž se na jednání široce diskutovalo. Zaprvé otázku, kterou rakouská vláda vznesla jak v písemném vyjádření, tak na jednání, jež se týkala použitelnosti ustanovení Listiny na takovou situaci, jako je situace dotčená v původním řízení. Zadruhé otázku, kterou výslovně zvažoval předkládající soud, jež se týkala trestněprávní povahy sankčního režimu stanoveného dotčenou vnitrostátní právní úpravou. Případné označení tohoto režimu jako trestněprávního by mělo vliv na použitelnost výše uvedených zásad.
b) K použitelnosti Listiny
66. Podle čl. 51 odst. 1 Listiny je Listina určena „členským státům výhradně pokud uplatňují právo Unie“.
67. Rakouská vláda uvádí, že ačkoli výše uvedené směrnice ukládají členským státům povinnosti stanovit přiměřené sankce za porušení povinností zveřejnění, unijní právo podrobně neupravuje ani řízení o udělení sankce ani řízení o opravném prostředku. Protože procesní právo spadá do pravomoci členských států, není Listina v zásadě použitelná v rámci takového případu, jako je případ dotčený v původním řízení.
68. V tomto ohledu nemůžu než uvést, že výklad pojmu „uplatňování unijního práva“ členskými státy a následně oblast působnosti Listiny je otázkou, která byla v poslední době předmětem široké diskuse jak na poli právní vědy, tak především mezi generálními advokáty(37).
69. Nebudu se zde pozastavovat nad možnými více či méně restriktivními výklady čl. 51 odst. 1 Listiny, a tudíž nad různými oblastmi působnosti Listiny, nicméně poznamenávám, že v projednávaném případě povinnosti zveřejnění, pro které je stanoven sankční režim dotčený předběžnou otázkou, jsou nejen odvozeny přímo z unijního práva, ale sankce samotné jsou stanoveny vnitrostátní právní úpravou při přímém uplatňování unijního práva, zejména ustanovení první, čtvrté a jedenácté směrnice 89/666/EHS, která stanoví povinnost členských států stanovit přiměřené sankce k zajištění dodržování dotčených povinností zveřejnění(38). Vnitrostátní právní úprava tedy obsahuje zvláštní ustanovení, která upravují postup uplatnění – včetně způsobu uplatnění opravného prostředku – sankcí stanovených výslovně unijním právem.
70. V tomto kontextu skutečnost uvedená rakouskou vládou, že unijní právo ponechalo na vnitrostátním právním řádu každého členského státu možnost určit procesní požadavky pro uložení takových sankcí, podle mého názoru nic nemění na skutečnosti, že přijetím vnitrostátní právní úpravy, jako je právní úprava použitá v původním řízení, dotčený členský stát uplatnil unijní právo. Pokud totiž jako v projednávaném případě členské státy přijímají zvláštní ustanovení směřující k provedení sankčního režimu výslovně stanoveného unijním právem do vnitrostátního práva, a proto jsou vnitrostátní právní předpisy přímo inspirovány unijním právem, procesní autonomie přiznaná členským státům nemá v žádném případě za následek, že členské státy neprovádějí toto právo(39).
71. Vzhledem k výše uvedenému mám proto za to, že v projednávané věci musí být použita ustanovení Listiny.
c) K trestněprávní povaze sankčního režimu stanoveného vnitrostátní právní úpravou
72. Podle předkládajícího soudu v rakouské právní vědě a judikatuře převládá názor, že sankční režim stanovený v § 283 UGB má zároveň donucovací i represivní povahu, a proto má prvky trestněprávní povahy(40). Toto tvrzení nicméně zpochybnila Komise i vláda Spojeného království.
73. Kritéria, která je třeba zohlednit při posuzování trestněprávní povahy sankčního režimu, vyplývají z judikatury Evropského soudu pro lidská práva (dále jen „ESLP“) týkající se výkladu pojmů „trestní obvinění“, „trest“ a „trestní řízení“ podle článků 6 a 7 EÚLP, jakož i čl. 4 odst. 1 příslušného protokolu č. 7(41). Tato judikatura byla již Soudním dvorem výslovně převzata(42).
74. Podle tohoto přístupu jsou relevantní tři kritéria nazvaná „kritéria Engel“ podle rozsudku, ve kterém byla poprvé formulována(43). První kritérium spočívá v právní kvalifikaci trestného činu podle vnitrostátního práva, která je nicméně výslovně považována za pouhé „východisko“(44). Druhé kritérium spočívá v povaze trestného činu, zatímco třetí kritérium se týká způsobu a stupně závažnosti stanovené sankce(45). Druhé a třetí kritérium, která mají ve srovnání s prvním kritériem větší význam, jsou alternativní a ne nezbytně kumulativní, což nevylučuje kumulativní přístup, pokud oddělená analýza každého z nich nevede k jasnému závěru(46).
75. První kritérium, tj. právní kvalifikace trestného činu v rakouském právu, nemá v projednávaném případě výslovně trestněprávní povahu. Bylo však uvedeno, že tato skutečnost není rozhodující(47).
76. Pokud jde o druhé kritérium, a to povahu trestného činu, ESLP ověřuje řadu faktorů, včetně okruhu adresátů, vůči kterým ustanovení směřuje, chráněný právní zájem a účel sankce. V této souvislosti je nejprve třeba poznamenat, že sankce stanovené v § 283 UGB za nesplnění povinností zveřejnění, nesměřují k veřejnosti, ale jsou určeny k zajištění dodržování těchto povinností kapitálovou společností a jejími zástupci(48). Tyto povinnosti a příslušné sankce za jejich nesplnění sledují, jak bylo uvedeno v předchozích bodech 37 a 38, cíle ochrany třetích osob v obchodních vztazích se společností. Právo třetích osob znát zdravotní stav společnosti jakožto chráněný právní zájem může být chráněno jak správním právem, tak trestním právem(49). Pokud jde o cíl sledovaný sankcemi, je nepopiratelné, že účel těchto sankcí není kompenzační, jelikož tyto sankce nejsou určeny k obnovení stavu předcházejícího porušení(50). Jejich cíl je, jak se zdá, v zásadě preventivní, protože jsou stanoveny s cílem zajistit dodržování povinností zveřejnění a zabránit opakování porušení těchto povinností(51). V tomto ohledu je také vhodné poznamenat, že rakouský Oberster Gerichtshof ustálenou judikaturou popírá, že dotčený sankční režim, i po reformě z roku 2011, má represivní charakter(52). Navíc na rozdíl od sankcí dotčených v citované věci Bonda, ve které Soudní dvůr použil „kritéria Engel“, sankce dotčené v projednávané věci nepředstavují snížení podpor poskytnutých na žádost uchazeče(53), ale mají přímý vliv na majetek sankcionované osoby.
77. Třetí „kritérium Engel“ se týká závažnosti sankce stanovené dotčenou právní úpravou. Na základě judikatury ESLP je k určení příslušného stupně závažnosti třeba vzít v úvahu maximální sankci stanovenou použitelnými právními ustanoveními(54). Pokud jde o výši sankce automaticky uložené prvním rozhodnutím podle § 283 odst. 2 UGB, která je zvláštním předmětem otázky předkládajícího soudu, má stálou výši 700 eur. Je nutno uvést, že stupeň závažnosti této sankce je poměrně nízký(55). Toto tvrzení však nezbytně neplatí pro další sankce uložené na základě § 283 odst. 4 UGB(56). V každém případě se mi nezdá, že dotčené sankce někoho zvláštním způsobem poznamenávají(57).
78. Závěrem mám vzhledem k výše uvedenému za to, že ač musí být na dotčený sankční režim nahlíženo tak, že spadá do oblasti trestního práva ve smyslu EÚLP, jistě nebude součástí „tvrdého jádra trestního práva“, s tím důsledkem, jak upřesnil ESLP, že „záruky použitelné pro trestní řízení podle [článku 6 EÚLP] se tedy nutně nemusí uplatnit v plném rozsahu“(58).
d) K zásadám účinné právní ochrany a dodržování práv obhajoby
i) Obecné poznámky
79. Předkládající soud se nejprve táže, zda ustanovení UGB ve znění pozdější reformy z roku 2011 týkající se řízení o uložení sankce za nesplnění povinností zveřejnění účetních dokumentů kapitálových společností nepřiměřeně ztěžují výkon práv vyplývajících ze svobody usazování těchto společností, a proto nejsou v rozporu se zásadou účinné právní ochrany. Předkládající soud označil řadu strukturálních nedostatků – které budou podrobně analyzovány dále v bodech 87 a dalších – podle kterých by vnitrostátní právní úprava mohla být neslučitelná se zásadou účinnosti. V souvislosti s těmito údajnými strukturálními nedostatky se předkládající soud také táže, zda není dotčená vnitrostátní právní úprava neslučitelná se zásadou dodržování práv obhajoby. Předkládající soud se ptá Soudního dvora, zda je povinen nepoužít novou právní úpravu zavedenou reformou z roku 2011.
80. V tomto ohledu je nejprve třeba poznamenat, že účinná soudní ochrana upravená příslušnou obecnou zásadou zakotvenou v ustanoveních uvedených v bodě 62 spočívá v zajištění možnosti, aby se jednotlivci mohli dovolávat práv, která pro ně vyplývají z unijního práva(59).
81. Z ustálené judikatury vyplývá, že úkolem vnitrostátních soudů je podle zásady loajální spolupráce stanovené v čl. 4 odst. 3 Smlouvy o EU zajistit soudní ochranu těchto práv(60) a že v případě neexistence unijní právní úpravy v této oblasti je na vnitrostátním právním řádu každého členského státu, aby jmenoval příslušné soudy a stanovil procesní pravidla soudních řízení určených k zajištění ochrany práv, která jednotlivcům vyplývají z unijního práva, avšak za předpokladu, že členské státy jsou beztak povinny zajistit účinnou ochranu těchto práv(61). V tomto ohledu je třeba poznamenat, že čl. 19 odst. 1 druhý pododstavec Smlouvy o EU zakotvuje povinnost členských států stanovit prostředky nezbytné k zajištění účinné právní ochrany v oblastech pokrytých unijním právem.
82. Z tohoto hlediska z ustálené judikatury také vyplývá, že procesní podmínky soudních řízení určených k zajištění ochrany práv, která jednotlivcům vyplývají z unijního práva, nesmějí být méně příznivé než ty, které se týkají obdobných řízení na základě vnitrostátního práva (zásada rovnocennosti), a nesmějí v praxi znemožňovat nebo nadměrně ztěžovat výkon práv přiznaných unijním právním řádem (zásada efektivity)(62).
83. Předkládající soud neuvádí žádný důkaz prokazující porušení zásady rovnocennosti. Jeho pochybnosti se týkají výlučně slučitelnosti vnitrostátní právní úpravy se zásadou účinnosti.
84. Co se týče použití konkrétně zásady účinnosti, Soudní dvůr rozhodl, že každý případ, v němž vyvstává otázka, zda vnitrostátní procesní ustanovení znemožňuje nebo nadměrně ztěžuje použití unijního práva, musí být analyzován s přihlédnutím k místu tohoto ustanovení v řízení jako celku, k jeho průběhu a k jeho zvláštnostem u různých vnitrostátních soudních orgánů. Za tímto účelem je třeba případně zohlednit zásady, které jsou pro vnitrostátní soudní systém výchozí, jako například zásadu zachování práv obhajoby, zásadu právní jistoty a řádného průběhu řízení(63).
85. Pokud jde konkrétně o zásadu zachování práv obhajoby upravenou ustanoveními uvedenými v bodě 63, z judikatury Soudního dvora vyplývá, že tato práva jsou základní práva, která na jedné straně vyžadují, aby dotčené osobě byly oznámeny skutečnosti zohledněné v její neprospěch ke zdůvodnění aktu, jenž zasahuje do jejího právního postavení, a na druhé straně musí být této osobě umožněno účinně vyjádřit své stanovisko k těmto skutečnostem. Dodržování práva na obhajobu musí být zajištěno v každém řízení, které může vyústit v akt nepříznivě zasahující do právního postavení určité osoby(64).
86. Údajné „strukturální nedostatky“ sankčního režimu označené v projednávaném případě předkládajícím soudem je tudíž třeba analyzovat s přihlédnutím k zásadám uvedeným v předchozích bodech.
ii) K údajným „strukturálním nedostatkům“ označeným předkládajícím soudem
87. První údajný „strukturální nedostatek“ označený předkládajícím soudem se týká neodůvodněných, složitých a velmi přísných formálních požadavků a předpisů upravujících příslušnost, které mohou vést k neslučitelnosti dotčené právní úpravy se zásadou účinnosti. Předkládající soud poukazuje především na ustanovení § 283 odst. 2 UGB, o zamítnutí opožděných a neodůvodněných námitek, v souvislosti se zákazem navrhování nových důvodů v odvolacím řízení.
88. Pokud jde o zamítnutí opožděných podání, podotýkám, že podle ustálené judikatury stanovení přiměřených prekluzivních lhůt k podání opravného prostředku vyhovuje v zásadě požadavku efektivity, jelikož představuje uplatnění základní zásady právní jistoty. Povaha těchto lhůt totiž není taková, aby v praxi znemožňovaly nebo nadměrně ztěžovaly výkon práv přiznaných unijním právním řádem. S touto výhradou mohou členské státy volně stanovovat délku lhůt. Pokud jde o prekluzivní lhůty, Soudní dvůr rovněž rozhodl, že přísluší členským státům určit pro vnitrostátní právní předpisy, které spadají do rozsahu působnosti práva Společenství, lhůty odpovídající zejména významu rozhodnutí, která mají být přijata, pro zúčastněné osoby, složitosti řízení a právních předpisů, které mají být použity, počtu osob, které mohou být dotčeny, a dalším veřejným nebo soukromým zájmům, které je třeba zohlednit(65).
89. Dotčená právní úprava stanoví prekluzivní lhůtu čtrnáct dnů k podání opravného prostředku proti sankci ve výši 700 eur za nesplnění povinností zveřejnit účetní dokumenty společnosti vyplývajících z unijního práva. Je však třeba uvést, že společnost a její zástupci mají ke zveřejnění dokumentů devět měsíců od posledního dne rozvahy. V této souvislosti dle mého názoru neexistuje žádná skutečnost, na jejímž základě by mohlo být stanovení této prekluzivní lhůty, byť krátké, považováno za nepřiměřené a v praxi znemožňující nebo nadměrně ztěžující výkon práv přiznaných unijním právem(66). V tomto ohledu je třeba mimo jiné připomenout, že dotčené ustanovení výslovně stanoví možnost prominutí zmeškání lhůty(67).
90. Podobná úvaha platí pro stanovení okamžitého zamítnutí naprosto neodůvodněných opravných prostředků, přičemž jak vyplývá z vyjádření rakouské vlády, k těmto zamítnutím docházelo spíše za doby platnosti právní úpravy před reformou z roku 2011. Stanovení povinnosti uvést odůvodnění návrhu na zahájení řízení, byť stručné, které soudu umožní pochopit důvody na podporu žádosti, jež je v něm obsažena, nemůže být považováno za požadavek v rozporu se zásadou účinnosti. Navíc zákaz uvádění nových důvodů v odvolacím řízení, který podle předkládajícího soudu brání sankcionované společnosti, jejíž návrh byl zamítnut z důvodu opožděnosti nebo neodůvodněnosti, uplatnit její důvody i následně, je zákaz společný právním řádům různých členských států a dle mého názoru ani tento zákaz neohrožuje efektivitu řízení. Navíc se zákaz nepoužije v případě omluvitelného omylu, tento široký pojem může být soudy vykládán ve světle zásady účinné právní ochrany(68).
91. Druhý a třetí z údajných „strukturálních nedostatků“ označených předkládajícím soudem se týkají neexistence ustanovení o konání jednání a nemožnost se vyjádřit před uložením sankce, což by mohlo znamenat porušení zásady kontradiktornosti.
92. V tomto ohledu je třeba nejprve uvést, že – jak uvedl sám předkládající soud – podle ustálené judikatury ESLP, ačkoli nařízení ústního a veřejného jednání představuje základní zásadu zakotvenou v článku 6 EÚLP, což je důležité zejména v řízeních trestněprávní povahy, povinnost nařídit jednání není považována za absolutní(69). Navíc z ustálené judikatury Soudního dvora vyplývá, že základní práva nejsou absolutními výsadami, avšak mohou být předmětem omezení za podmínky, že tato omezení skutečně odpovídají cílům obecného zájmu sledovaným dotčenými rozhodnutími a nejsou vzhledem ke sledovanému cíli zjevným a nepřiměřeným porušením takto zaručených práv(70).
93. Co se týče dotčené právní úpravy, z § 283 UGB vyplývá, že doručení odůvodněného návrhu, kterým je napadeno rozhodnutí o uložení původní sankce ve výši 700 eur, vede k okamžité nepoužitelnosti tohoto rozhodnutí a na jeho základě se zahajuje řádné řízení, ve kterém se může konat jednání a na kterém může sankcionovaná společnost plně uplatnit svoje hledisko v souladu se zásadou kontradiktornosti.
94. Přestože je třeba v souladu s úvahami podle předchozího bodu 74 a následujících připustit trestněprávní povahu dotčeného sankčního režimu, v tomto kontextu skutečnost, že tento režim není součástí „tvrdého jádra“ trestního práva, znamená, že se záruky odvozené od této trestněprávní povahy nemusí uplatnit v plném rozsahu. Z tohoto hlediska mám za to, že právní úprava, která za okolností, jako jsou okolnosti projednávané věci, stanoví v prvním stupni uložení sankce v menší výši, jež nemá stigmatizující účinky, a v rámci sankčního režimu, který je kvalifikován jako režim s trestněprávní povahou, v řízení, které bez nařízení jednání a kontradiktorního řízení samo o sobě nesplňuje požadavky stanovené článkem 6 EÚLP, může být slučitelná se zásadami účinné právní ochrany a respektování práva na obhajobu. Tento režim nicméně může být slučitelný s uvedenými zásadami pouze za podmínky, že rozhodnutí o uložení sankce podléhá přezkoumání orgánem s plnou soudní pravomocí a jehož řízení splňuje výše uvedené požadavky. Jinými slovy musí být zřejmé, že dostupné opravné prostředky umožňují napravit případné nedostatky v řízení v prvním stupni(71).
95. Proto vzhledem k cílům obecného zájmu sledovaným dotčenou právní úpravou, které jsou uvedeny v bodech 37 a 38 výše, stanovení automatického uložení penále ve výši 700 eur za nezveřejnění dokumentů společnosti, při existenci pravidel pro podání opravného prostředku, jako jsou pravidla uvedená výše, nepředstavuje vzhledem k sledovanému účelu zjevné a nepřiměřené porušení práva na obhajobu a dle mého názoru není v rozporu se zásadou účinné právní ochrany.
96. Čtvrtý údajný „strukturální nedostatek“ může podle předkládajícího soudu spočívat v nevýhodném rozložení důkazního břemene pro společnost, na kterou se použije právní presumpce viny. V této souvislosti připustit uložení peněžní pokuty prostřednictvím automaticky přijatého usnesení bez vyslechnutí dotčené společnosti k presumpci viny by v každém případě bylo vyvratitelnou domněnkou, a to v rámci řádného řízení, které se zahajuje na základě usnesení o uložení sankce. V tomto řízení má společnost možnost, tím že předloží příslušné důkazní prostředky, uvést důvody stanovené zákonem jako možné odůvodnění nesplnění povinnosti zveřejnění. Za těchto okolností je třeba uvést, že nejde o obrácení důkazního břemene a že práva obhajoby a efektivita řízení jsou dostatečně zajištěny(72).
97. Pátý údajný „strukturální nedostatek“ se týká stanovení nepřiměřených lhůt a především stanovení možnosti uložení dalšího penále bez vyčkání na nabytí právní moci předchozích rozhodnutí. Předkládající soud vyjadřuje pochybnosti jak o lhůtě devíti měsíců, která začne běžet, aniž je o tom společnost informována, tak o lhůtě dvou měsíců pro opakování penále v případě přetrvávajícího neplnění.
98. Jak jsem již uvedl v bodě 50, dotčené směrnice ohledně lhůty devíti měsíců stanoví zveřejnění účetních dokumentů každý rok, aby byl třetím osobám jakožto subjektům chráněným tímto ustanovením zajištěn přístup k aktuálním informacím o účetním stavu společnosti. Společnosti a jejich orgány musí vědět, že v zákonné lhůtě, která počíná běžet ode dne uzavření rozvahy, musí tyto dokumenty zveřejnit. Mají proto povinnost informovat se o délce trvání této lhůty v různých členských státech, v nichž chtějí vykonávat činnost prostřednictvím pobočky, aniž je nutné je o tom informovat. Na druhé straně ze srovnávací studie Komise vyplývá, že lhůta devíti měsíců stanovená rakouským systémem je jedna z nejdelších mezi lhůtami poskytovanými v různých členských státech Unie. Za těchto okolností nic neumožňuje konstatovat, že by takovou lhůtu bylo možno považovat za nepřiměřenou.
99. Zadruhé, pokud jde o stanovení lhůty dvou měsíců k uložení dalších penále v případě přetrvávajícího neplnění bez vyčkání na nabytí právní moci předchozích rozhodnutí, je třeba uvést, že účelem této lhůty je přimět podniky, aby respektovaly povinnost zveřejnění v případě opakovaného nedodržení. Žádná skutečnost neumožňuje konstatovat, že tato lhůta dvou měsíců brání společnostem, aby podaly opravný prostředek proti rozhodnutím o uložení sankce, čímž by jim byl prakticky znemožněn nebo nadměrně ztížen výkon práv přiznaných unijním právem.
100. Závěrem podle mého názoru z výše uvedeného vyplývá, že sankční režim, jako je sankční režim dotčený v původním řízení, není v rozporu ani se zásadou účinnosti, ani se zásadou dodržování práva na obhajobu.
e) K zásadě ne bis in idem
101. Předkládající soud nakonec vyjadřuje dvojí pochybnost ohledně slučitelnosti vnitrostátní právní úpravy se zásadou ne bis in idem. Tato zásada ve znění kodifikovaném článkem 50 Listiny základních práv stanoví, že nikdo nesmí být stíhán nebo potrestán v trestním řízení za čin, za který již byl v Unii osvobozen nebo odsouzen konečným trestním rozsudkem podle zákona.
102. Předkládající soud se zaprvé táže, zda § 283 odst. 7 UGB ve svém novém znění nezpůsobuje porušení této zásady, protože stanoví, že stejné skutky jsou v zásadě přičítány jak společnosti, tak jejím orgánům a že je oběma za tyto skutky uložen peněžitý trest. Zadruhé předkládající soud vyjadřuje pochybnosti rovněž o slučitelnosti opakování sankce ve dvouměsíčních intervalech, v případě přetrvávajícího nesplnění, se zásadou ne bis in idem.
103. Úvodem musím upozornit na to, že z předkládacího rozhodnutí vyplývá, že za nezveřejnění účetních dokumentů v původním řízení byla sankcionována pouze společnost, nikoli její orgány. Navíc z předchozího bodu 20 vyplývá, že nebylo uloženo žádné další penále, jelikož společnost Texdata předložila roční účetní závěrky. V tomto kontextu, neboť na základě ustálené judikatury uvedené v bodě 29 výše Soudnímu dvoru přísluší vzít v úvahu skutkový kontext, s odkazem na nějž byla vznesena předběžná otázka, tak jak vyplývá z předkládacího rozhodnutí, a neboť je jasné, že ani uložení penále orgánům společnosti a společnosti, ani uložení dalších periodických sankcí není předmětem původního řízení, Soudní dvůr by mohl tuto část žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce prohlásit za nepřípustnou(73).
104. Nicméně, i kdyby měl Soudní dvůr tuto část předběžné otázky za přípustnou, a připustíme‑li, že Soudní dvůr uzná trestněprávní povahu sankčního režimu stanoveného dotčenou právní úpravou, což je podmínka uplatnění této zásady, mám za to, že žádná z pochybností vyjádřených předkládajícím soudem není opodstatněná. Nezávisle na více či méně širokém pojetí zásady ne bis in idem(74) totiž v projednávaném případě dle mého názoru neexistují požadavky pro její použití.
105. Pokud jde o první pochybnost vyjádřenou předkládajícím soudem, je třeba uvést, že § 283 UGB v odstavci 1 stanoví uložení penále členům orgánů společnosti a v případě pobočky osobám oprávněným ji zastupovat, zatímco v odstavci 7 stanoví uložení penále společnosti. Je tudíž nutno konstatovat, že vnitrostátní právní úprava nestanoví uložení dvojího trestu stejné osobě za stejný čin, ale stanoví uložení sankcí různým osobám. Kapitálová společnost, která má vlastní právní způsobilost, se totiž neshoduje s osobami, které představují členy jejích orgánů(75). Protože není dána podmínka totožnosti pachatele, nemůže být vnitrostátní právní úprava z tohoto hlediska podle mého názoru považována za neslučitelnou se zásadou ne bis in idem(76).
106. Pokud jde o druhou pochybnost předkládajícího soudu, je třeba upozornit, že § 283 odst. 4 UGB stanoví, že v případě, kdy nesplnění povinnosti zveřejnění trvá, je uloženo další penále ve výši 700 EUR na základě rozhodnutí, které se opakuje pro každé další období dvou měsíců. Mám za to, že ani toto ustanovení nemůže porušit zásadu ne bis in idem, protože není dána podmínka totožnosti činů v rozsahu, ve kterém potrestaná jednání jsou různá. První sankce je totiž uložena za nezveřejnění závěrky společnosti ve lhůtě devíti měsíců od posledního dne rozvahy, zatímco v následujících případech je sankcionováno nezveřejnění stejných dokumentů v dalších následných zákonných dvouměsíčních lhůtách(77). Následné sankce tudíž na jedné straně sankcionují odlišná porušení, která se konají v různých časech, a na druhé straně mají různý odrazující účel(78).
107. Z výše uvedeného dle mého názoru vyplývá, že sankční režim, jako je sankční režim dotčený v původním řízení, není v rozporu se zásadou ne bis in idem.
V – Závěry
108. Z výše uvedených důvodů navrhuji, aby Soudní dvůr na předběžnou otázku položenou Oberlandesgericht v Innsbrucku odpověděl následovně:
„Svoboda usazování podle článků 49 SFEU a 54 SFEU, zásady účinné právní ochrany, zásady respektování práva na obhajobu a zásady ne bis in idem podle článku 47, čl. 48 odst. 2 a článku 50 Listiny základních práv Evropské unie, jakož i ustanovení směrnice 2009/100/ES, čtvrté směrnice 78/660/EHS a jedenácté směrnice 89/666/EHS nejsou v rozporu s vnitrostátní právní úpravou, která v případě uplynutí lhůty devíti měsíců stanovené ke zveřejnění účetních dokumentů u příslušného soudu bez předchozí možnosti vyjádřit své stanovisko a bez předchozí individuální výzvy adresované společnosti nebo orgánům oprávněným k zastupování, aby splnily povinnost zveřejnění, stanoví neprodlené uložení peněžité pokuty ve výši 700 eur společnosti a každému orgánu oprávněnému ji zastupovat ze strany dotčeného soudu, a v případě dalšího prodlení stanoví každé dva měsíce neprodlené uložení dalších peněžitých pokut stejným subjektům v minimální výši 700 eur.“