MIŠLJENJE NEZAVISNOG ODVJETNIKA
PAOLA MENGOZZIJA
od 31. siječnja 2012.(1)
Predmet C‑418/11
TEXDATA Software GmbH
(zahtjev za prethodnu odluku koji je uputio Oberlandesgericht Innsbruck (Austrija))
„Pravo društava – Sloboda poslovnog nastana – Članci 49. UFEU‑a i 54. UFEU‑a – Direktiva 2009/101/EZ, Četvrta direktiva 78/660/EEZ, Jedanaesta direktiva 89/666/EEZ – Objava računovodstvenih dokumenata društava kapitala i njihovih podružnica – Sankcije predviđene u slučaju neobjavljivanja – Proporcionalnost sankcije – Načelo djelotvorne sudske zaštite – Načelo poštovanja prava na obranu – Načelo ne bis in idem”
1. Protivi li se pravu Unije nacionalni propis kojim se, u slučaju prekoračenja propisanog roka za objavu računovodstvenih dokumenata društava, predviđa trenutačno izricanje novčane kazne društvu kao i njegovim tijelima bez prethodne opomene i bez mogućnosti podnošenja očitovanja te kojim se, u slučaju daljnjeg kašnjenja, predviđa trenutačno izricanje novih sankcija? To je u biti pitanje koje je postavio Oberlandesgericht Innsbruck (Austrija) ovim zahtjevom za prethodnu odluku.
2. Sud koji je uputio zahtjev traži od Suda da osobito provjeri sukladnost takvog propisa nedavno uvedenog u Austriji, s jedne strane, sa slobodom poslovnog nastana iz članaka 49. UFEU‑a i 54. UFEU‑a i s odredbama koje se odnose na sankcije za neobjavljivanje računovodstvenih dokumenata predviđene u direktivama Unije iz područja društava te, s druge strane, s načelima djelotvorne sudske zaštite, poštovanja prava na obranu i ne bis in idem, zajamčenima različitim odredbama Povelje Europske unije o temeljnim pravima (u daljnjem tekstu: Povelja) kao i Europske konvencije za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda (u daljnjem tekstu: EKLJP).
3. Bez obzira na relativno malu vrijednost predmeta spora u glavnom postupku, od Suda se stoga u ovom predmetu traži da zauzme stajalište o pitanjima prava Unije koja nisu nimalo zanemariva.
I – Pravni okvir
A – Pravo Unije
4. Članak 6. Prve direktive iz područja društava, odnosno Direktive 68/151/EEZ(2), koji je nakon stavljanja izvan snage te direktive postao članak 7. Direktive 2009/101/EZ(3), određuje sljedeće:
„Svaka država članica predviđa odgovarajuće sankcije barem u slučaju:
a) ne objave računovodstvenih dokumenata kako se zahtijeva člankom 2. točkom (f); (…)”.
5. Članak 60.a Četvrte direktive iz područja društava, odnosno Direktive 78/660/EEZ(4), određuje da „[d]ržave članice određuju pravila o sankcijama koje se primjenjuju u slučaju kršenja nacionalnih odredaba donesenih sukladno ovoj Direktivi te poduzimaju sve mjere nužne za njihovu primjenu. Predviđene sankcije moraju biti učinkovite, proporcionalne i odvraćajuće”.
6. Članak 1. stavak 1. Jedanaeste direktive iz područja društava, odnosno Direktive 89/666/EEZ(5), predviđa:
„Dokumenti i podaci koji se odnose na podružnicu koju je u državi članici otvorilo trgovačko društvo na koje se primjenjuje pravo druge države članice i na koje se primjenjuje Direktiva 68/151/EEZ objavljuju se prema pravu države podružnice, u skladu s člankom 3. te Direktive.”
7. Na temelju članka 12. navedene direktive, „[d]ržave članice određuju odgovarajuće sankcije u slučaju da se ne ispuni obveza objavljivanja sadržaja navedenih u član[ku] 1. (...)”.
B – Nacionalno pravo
8. Na temelju članka 227. stavka 1. Unternehmensgesetzbucha (austrijski Zakon o trgovačkim društvima, u daljnjem tekstu: UGB), zakonski zastupnici društava kapitala dužni su podnijeti sudu nadležnom za vođenje registra društava na području sjedišta društva godišnje financijske izvještaje, godišnje izvješće kao i druge dokumente društva, nakon što se o njima raspravljalo na glavnoj skupštini, a u svakom slučaju najkasnije devet mjeseci od završetka financijske godine.
9. Članak 280.a UGB‑a, naslovljen „Objava podružnica stranih društava kapitala”, propisuje da, u slučaju podružnica stranih društava kapitala, zastupnici podružnice dužni su na njemačkom jeziku i u skladu s člankom 227. UGB‑a objaviti računovodstvene dokumente izrađene, revidirane i objavljene u skladu s pravom primjenjivim na glavno sjedište društva(6).
10. Članak 283. UGB‑a naslovljen je „Novčane kazne” i utvrđuje posljedice neispunjenja gore navedenih obveza objavljivanja. Taj je članak bio predmet reforme 2011. godine (u daljnjem tekstu: reforma iz 2011.)(7).
11. Na temelju stavka 1. navedene odredbe, kako je izmijenjena, članovi upravnog vijeća ili stečajni upravitelji dužni su poštovati članak 227. UGB‑a, a u slučaju podružnice stranog društva kapitala, osobe ovlaštene za njezino zastupanje dužne su poštovati članak 280.a UGB‑a pod prijetnjom da im sudac izrekne novčanu kaznu u iznosu od 700 do 3600 eura. Ta novčana kazna mora biti izrečena nakon isteka roka za objavu i mora se ponovno izricati svaka dva mjeseca sve dok navedena tijela ne ispune svoje obveze.
12. Člankom 283. stavcima 2. i 3. UGB‑a utvrđuje se postupak izricanja novčane kazne, koji se odvija u dvije faze. U prvoj fazi, predviđenoj stavkom 2. navedenog članka, u slučaju kada tijela društva nisu ispunila svoje obveze objavljivanja do zadnjeg dana propisanog roka, rješenjem se mora izreći novčana kazna od 700 eura, bez ikakva prethodnog postupka. Navedeni izostanak prethodnog postupka prije izricanja te prve sankcije novost je uvedena reformom iz 2011., čiji je cilj promjena ustaljene prakse među austrijskim sucima koja je bila na snazi u prethodnom sustavu da se prije izricanja sankcije poduzetnicima koji nisu ispunili svoje obveze pošalje opomena(8).
13. Također na temelju članka 283. stavka 2. UGB‑a, novčana kazna ne mora se izreći samo ako tijelo na koje se obveza odnosi očito nije moglo pravodobno ispuniti obveze objave podataka zbog nepredvidljive ili neotklonjive okolnosti. U tom slučaju donošenje rješenja može se odgoditi na razdoblje od najviše četiri tjedna. Zainteresirano tijelo ima rok od četrnaest dana da podnese žalbu protiv rješenja kojim se izriče novčana kazna, u kojoj se navode razlozi koji opravdavaju neizvršavanje obveza. Ako se žalba ne podnese, rješenje postaje pravomoćno. Ako je žalba nepravodobna ili neosnovana, odbit će se rješenjem. Međutim, može se dopustiti povrat u prijašnje stanje.
14. Članak 283. stavak 3. UGB‑a predviđa moguću drugu fazu postupka izricanja novčane kazne. U smislu tog stavka, pravodobnim podnošenjem obrazložene žalbe protiv rješenja kojim se izriče novčana kazna navedena u stavku 2. sprečava se izvršenje tog rješenja te se time pokreće redovni postupak. Taj se postupak može završiti obustavom postupka ili izricanjem novčane kazne u visini od 700 do 3600 eura. Tijelo društva na koje se obveza odnosi može podnijeti pravno sredstvo protiv izricanja novčane kazne u redovnom postupku.
15. Ako se podaci ne objave u razdoblju od dva mjeseca počevši od isteka posljednjeg dana roka za objavu navedenog u članku 277. UGB‑a i spomenutog u prethodnoj točki 8., članak 283. stavak 4. UGB‑a predviđa da se rješenjem izriče nova novčana kazna od 700 eura, koja se, u slučaju daljnjeg neispunjenja obveze objave podataka, ponavlja za svako sljedeće razdoblje od dva mjeseca. Članak 283. stavak 5. UGB‑a predviđa da se, u slučaju poduzetnika koji su prema kriterijima navedenima u UGB‑u kvalificirani kao srednji ili veliki, novčane kazne predviđene u stavku 3. kao i one koje se iznova izriču u slučaju daljnjeg neispunjenja obveza povećavaju tri odnosno šest puta.
16. Osim toga, na temelju članka 283. stavka 7. UGB‑a, obveze koje su zakonski zastupnici dužni ispuniti na temelju članaka 277. i 280.a primjenjuju se i na društva. Ako društvo posredstvom svojih tijela ne ispuni svoje obveze, i njemu će se naložiti plaćanje novčane kazne.
II – Činjenice, glavni postupak i prethodna pitanja
17. Texdata Software GmbH (u daljnjem tekstu: Texdata) društvo je s ograničenom odgovornošću sa sjedištem u Karlsruheu, u Njemačkoj, čiji je predmet poslovanja osmišljanje i stavljanje u promet programske podrške. Društvo obavlja svoje poslovanje u Austriji putem podružnice koja je od 4. ožujka 2008. upisana u austrijski registar društava kao strano društvo.
18. Rješenjem od 5. svibnja 2011. Landesgericht Innsbruck (sud u Innsbrucku) izrekao je društvu Texdata dvije novčane kazne, svaku u iznosu od 700 eura, u skladu s člankom 283. stavkom 2. UGB‑a, kako je izmijenjen 2011., zbog nepodnošenja godišnjih financijskih izvještaja od 31. prosinca 2008. i 31. prosinca 2009. u određenom roku, odnosno, kao što je naveo sud koji je uputio zahtjev, do 28. veljače 2011.
19. Texdata je 23. svibnja 2011. pravodobno pred Landesgerichtom podnio dvije žalbe u kojima je tvrdio da je izricanje novčane kazne bez prethodne opomene nedopušteno i da su se u svakom slučaju mogli podnijeti samo godišnji financijski izvještaji već objavljeni pred Amtsgerichtom Karlsruhe (Okružni sud u Karlsruheu), koji su se mogli pregledati na internetu zahvaljujući mogućnostima elektroničkog pravosuđa.
20. Istog je dana Texdata podnio Landesgerichtu i dva navedena godišnja financijska izvještaja.
21. Dvjema odlukama od 25. svibnja 2011. Landesgerischt je odlučio da se dva rješenja kojima se izriče novčana kazna neće izvršiti, s obzirom na pravodobnost žalbi, te je u redovnom postupku društvu ponovno izrekao, u smislu članka 283. stavaka 3. i 7. UGB‑a, dvije novčane kazne, svaku u iznosu od 700 eura, zbog nepodnošenja godišnjih financijskih izvještaja u roku.
22. Sud koji je uputio zahtjev, pred kojim je društvo Texdata podnijelo žalbu protiv dvaju navedenih rješenja, postavlja pitanje o sukladnosti s pravom Unije predmetnog nacionalnog propisa, kako je izmijenjen 2011., te je stoga prekinuo postupak i postavio Sudu sljedeće prethodno pitanje:
„Je li pravo Unije prema svojem trenutačnom stanju, a posebno:
1. sloboda poslovnog nastana uređena člancima 49. UFEU‑a i 54. UFEU‑a;
2. opće načelo prava (članak 6. stavak 3. UEU‑a) na djelotvornu sudsku zaštitu (načelo djelotvornosti);
3. načelo poštovanja prava na obranu predviđeno člankom 47. stavkom 2. Povelje o temeljnim pravima (članak 6. stavak 1. UEU‑a) i člankom 6. stavkom 2. EKLJP‑a (članak 6. stavak 1. UEU‑a);
4. načelo ne bis in idem iz članka 50. Povelje o temeljnim pravima, ili
5. pravila koja se odnose na sankcije u postupku objave koja proizlaze iz članka 6. Direktive 68/151/EEZ, članka 60.a Direktive 78/660/EEZ i iz članka 38. stavka 6. Direktive 83/349/EEZ(9),
protivno nacionalnim odredbama koje, u slučaju prekoračenja zakonskog roka od devet mjeseci predviđenog za izradu godišnjih financijskih izvještaja i njihovu objavu kod suda nadležnog za vođenje registra društava,
– ne ostavljajući mogućnost prethodnog izjašnjavanja glede postojanja obveze objave i isticanja eventualnih razloga spriječenosti, a posebno bez prethodne provjere jesu li godišnji izvještaji već podneseni sudu koji vodi registar koji je nadležan prema glavnom sjedištu društva, i
– ne uputivši prethodno pojedinačnu opomenu društvu ili tijelima nadležnima za njegovo zastupanje da ispune obvezu objave podataka,
obvezuju potonji da, s jedne strane, trenutačno izrekne minimalnu novčanu kaznu od 700 eura društvu i svakom tijelu nadležnom za njegovo zastupanje zato što će se, u izostanku suprotnog dokaza, svaki propust staviti njemu na teret, i da, s druge strane, društvu i svakom tijelu nadležnom za njegovo zastupanje trenutačno izrekne novu minimalnu novčanu kaznu u visini od 700 eura za daljnje propuste za svako sljedeće razdoblje od dva mjeseca, na temelju iste predmnjeve odgovornosti.”
III – Postupak pred Sudom
23. Sud je 10. kolovoza 2011. zaprimio rješenje kojim se upućuje zahtjev za prethodnu odluku. Pisana očitovanja podnijeli su Texdata, austrijska vlada i vlada Ujedinjene Kraljevine kao i Europska komisija.
24. Na raspravi održanoj 27. studenoga 2012. intervenirali su Texdata, austrijska vlada i Komisija.
IV – Pravna analiza
A – Dopuštenost zahtjeva za prethodnu odluku
25. Najprije valja analizirati argumente koji se odnose na nedopuštenost zahtjeva za prethodnu odluku.
26. Austrijska vlada ističe niz pogrešaka u izlaganju nacionalnog propisa u rješenju kojim se upućuje zahtjev za prethodnu odluku i stoga tvrdi da sud koji je uputio zahtjev nije predstavio taj propis na način koji bi Sudu omogućio da pruži koristan, a ne samo hipotetski odgovor.
27. U tom pogledu ipak valja podsjetiti da iz ustaljene sudske prakse proizlazi da cilj prethodnog postupka, kako je predviđen člankom 267. UFEU‑a, nije tumačenje zakonodavnih odredbi ili nacionalnih propisa te, prema tome, moguće netočnosti sadržane u opisu predmetnih nacionalnih odredbi koji je sud koji je uputio zahtjev naveo u rješenju kojim se upućuje zahtjev za prethodnu odluku ne mogu imati za učinak oduzimanje Sudu nadležnosti za odgovaranje na prethodno pitanje koje je uputio taj sud(10). U ovom slučaju, na temelju podataka sadržanih u rješenju kojim se upućuje zahtjev za prethodnu odluku, smatram da Sud raspolaže činjeničnim i pravnim elementima potrebnima kako bi na koristan način odgovorio na pitanja koja su mu postavljena.
28. Vlada Ujedinjene Kraljevine, iako nije službeno istaknula prigovor nedopuštenosti, ističe da nije jasno zašto je novi postupak predviđen člankom 283. UGB‑a nakon reforme iz 2011. retroaktivno primijenjen na obvezu podnošenja izvještaja koji se odnose na financijske godine 2008. i 2009.
29. U tom pogledu iz sudske prakse proizlazi da nije na Sudu da odlučuje o tumačenju i primjenjivosti nacionalnih odredbi ili da utvrdi činjenice relevantne za rješavanje glavnog postupka. Sud je, naime, u okviru podjele nadležnosti između sudova Unije i nacionalnih sudova dužan uzeti u obzir činjenični i pravni kontekst u pogledu kojeg je postavljeno prethodno pitanje, kao što je određen u rješenju kojim se upućuje zahtjev za prethodnu odluku(11). Osim toga, Sud je također odlučio da je utvrđivanje nacionalnog propisa koji se primjenjuje ratione temporis pitanje tumačenja nacionalnog prava, što nije u nadležnosti Suda, pred kojim je pokrenut postupak za prethodnu odluku(12).
30. Prema mojem mišljenju, iz navedenih razmatranja proizlazi da je prethodno pitanje dopušteno.
B – O prethodnom pitanju
1. Sloboda poslovnog nastana i direktive iz područja društava
a) Opća razmatranja
31. Prvim i petim dijelom svojeg prethodnog pitanja, koje prema mojem mišljenju valja analizirati zajedno, sud koji je uputio zahtjev u biti pita treba li slobodu poslovnog nastana – predviđenu člancima 49. UFEU‑a i 54. UFEU‑a kao i odredbama članka 6. Prve direktive 68/151/EEZ, članka 60.a Četvrte direktive 78/660/EEZ i članka 38. stavka 6. Sedme direktive 83/349/EEZ – tumačiti na način da se protivi nacionalnom propisu koji se odnosi na sustav sankcija za neispunjenje obveza objavljivanja računovodstvenih dokumenata društava kapitala, poput onog predviđenog UGB‑om, kako je izmijenjen 2011., i opisanog u prethodnim točkama 10. do 16.
32. Konkretno, sud koji je uputio zahtjev pita može li se cilj objave godišnjih financijskih izvještaja postići na jednako učinkovit način postupkom koji je manje „drastičan” od onog uvedenog reformom iz 2011., poput, primjerice, postupka koji je bio na snazi prije navedene reforme(13). Novim se sustavom, naime, stranim društvima nalažu nepotrebni troškovi i opterećenja jer su primorana obratiti se odvjetniku kako bi zaštitila prava koja imaju na temelju slobode poslovnog nastana, dok bi, naprotiv, kako bi se utvrdilo jesu li ta društva već objavila relevantne računovodstvene dokumente, odnosno završne račune objavljene pred sudom nadležnim za mjesto glavnog sjedišta društva, bilo moguće podnijeti upit navedenom stranom sudu ili pak glavnom sjedištu predmetnog društva.
33. Ponajprije treba istaknuti da se obveza objave godišnjih financijskih izvještaja kao i odnosni sustav sankcija predviđen nacionalnim propisom koji je predmet glavnog postupka primjenjuju na društvo Texdata, s obzirom na to da Texdata, njemačko društvo kapitala, obavlja svoje djelatnosti u Austriji posredstvom podružnice registrirane u toj državi kao strana podružnica društva kapitala. U tim okolnostima smatram, kao što je to napomenula vlada Ujedinjene Kraljevine, da za analizu ovog predmeta nije toliko važna Sedma direktiva 83/349/EEZ o godišnjim financijskim izvještajima, koju je naveo sud koji je uputio zahtjev, s obzirom na to da se primjenjuje na grupe poduzetnika koje se sastoje od matičnog društva i društava kćeri koja imaju vlastitu pravnu osobnost(14), koliko Jedanaesta direktiva 89/666/EEZ o objavi podružnica društava kapitala. Osim toga, kao što je to već istaknuto u točki 4., Prva direktiva 68/151/EEZ, na koju se u zahtjevu za prethodnu odluku poziva sud koji je uputio zahtjev, stavljena je izvan snage i zamijenjena Direktivom 2009/101/EZ.
34. U tom pogledu valja podsjetiti da činjenica da je sud koji je uputio zahtjev službeno formulirao prethodno pitanje pozivajući se na određene odredbe prava Unije ne sprečava Sud da pruži tom sudu sve elemente tumačenja prava Unije koji mogu biti korisni za rješavanje predmeta koji se pred njim vodi, bez obzira na to je li se taj sud u tekstu svojeg pitanja na njih pozvao. U tom je pogledu na Sudu da iz svih podataka koje je dostavio nacionalni sud, a osobito iz obrazloženja odluke kojom se upućuje prethodno pitanje, izvede one elemente prava Unije koje treba tumačiti uzimajući u obzir predmet spora(15).
35. S obzirom na činjenične okolnosti iz kojih proizlazi spor i primjenjivi austrijski propis, Sud će, uz članke 49. UFEU‑a i 54. UFEU‑a, trebati tumačiti i Direktivu 2009/101/EZ, Četvrtu direktivu 78/660/EEZ i Jedanaestu direktivu 89/666/EEZ.
b) Direktive 2009/101/EZ, 78/660/EEZ i 89/666/EEZ
36. Gore navedene direktive ubrajaju se u dodatne mjere koje je zakonodavac Unije donio kako bi olakšao ostvarivanje slobode poslovnog nastana. Sve one predstavljaju odredbe za primjenu članka 50. stavka 2. točke (g) UFEU‑a(16) kao i Općeg programa za ukidanje ograničenja slobode poslovnog nastana koji je 18. prosinca 1961. donijelo Vijeće(17), a kojima se propisuje usklađivanje zaštitnih mjera koje države članice zahtijevaju za društva radi zaštite interesa članova i trećih osoba. Navedene zaštitne mjere uključuju obvezu objave određenih relevantnih podataka koji se odnose na sama društva. Stoga se u tom pogledu navedenim direktivama predviđaju odredbe čiji je cilj usklađivanje nacionalnih propisa koji se odnose na objavu relevantnih podataka o društvima(18).
37. Naime, iz različitih uvodnih izjava tih direktiva proizlazi da je glavni cilj usklađivanja nacionalnih propisa koji se odnose na objavu podataka posebno zaštita interesa trećih osoba. Svrha predviđanja obveza objave podataka za društva zapravo je omogućiti trećim osobama koje surađuju ili namjeravaju surađivati s društvom da se upoznaju s njegovim osnovnim dokumentima kao i određenim relevantnim informacijama koje se odnose na društvo, osobito pojedinostima o osobama koje su ga ovlaštene obvezati(19).
38. Osim toga, što se tiče osobito objave godišnjih financijskih izvještaja društava kapitala, Sud je već imao priliku istaknuti da ona ima ključnu ulogu u zaštiti trećih osoba(20) i da je njezina svrha ponajprije pružiti informacije trećim osobama koje nisu upoznate ili se ne mogu dovoljno dobro upoznati s računovodstvenim i financijskim stanjem društva(21). Poseban je cilj omogućiti im da ocijene može li se s društvom uspostaviti ili održavati bilo kakav pravni odnos(22).
39. S obzirom na to da je primjena pravnog propisa izravno povezana s postojanjem sustava prisile kojim se želi zajamčiti njegovo poštovanje, zakonodavac Unije nije državama članicama propisao samo da donesu potrebne mjere kako bi društva bila podvrgnuta obvezama objavljivanja, osobito u pogledu računovodstvenih dokumenata, već i da predvide „odgovarajuće sankcije” u slučaju neispunjenja tih obveza(23).
40. Stoga valja zaključiti da je rješenje iz nacionalnog propisa poput onoga u glavnom postupku – kojim je društvima i podružnicama stranih društava kapitala predviđena obveza objavljivanja računovodstvenih i drugih dokumenata navedenih u članku 277. stavku 1. i članku 280.a UGB‑a kao i sankcija za neobjavljivanje tih dokumenata – u skladu s gore navedenim direktivama.
41. Nameće se, međutim, pitanje, koje je postavio sud koji je uputio zahtjev, o prikladnosti i proporcionalnosti tog sustava sankcija.
42. U tom pogledu Sud je naveo da se za pojašnjavanje dosega zahtjeva koji se odnosi na primjerenost sankcija utvrđenih za neispunjenje obveza objavljivanja može korisno uzeti u obzir ustaljena sudska praksa Suda koja se odnosi na načelo lojalne suradnje, a koje je sada zajamčeno člankom 4. stavkom 3. UEU‑a, iz kojeg proizlazi zahtjev jednake naravi. Prema toj sudskoj praksi, iako zadržavaju pravo na izbor sankcija, države članice moraju osobito osigurati da se povrede prava Unije sankcioniraju u materijalnopravnim i procesnopravnim uvjetima koji su istovrsni onima mjerodavnima za povrede nacionalnog prava slične naravi i važnosti, a koji u svakom slučaju sankciju čine učinkovitom, proporcionalnom i odvraćajućom(24).
43. Osim toga, valja istaknuti da, iako se direktivama predviđa da države članice donose odgovarajuće sankcije, one ne sadržavaju točne odredbe u pogledu utvrđivanja takvih nacionalnih sankcija i njima se osobito ne utvrđuje nijedan izričit kriterij za ocjenu njihove proporcionalnosti.
44. Međutim, iz ustaljene sudske prakse proizlazi da, u nedostatku usklađivanja sa zakonodavstvom Unije u području sankcija koje se primjenjuju u slučaju nepoštovanja uvjeta predviđenih sustavom uspostavljenim tim zakonodavstvom, države članice mogu izabrati sankcije koje im se čine primjerenima. Ipak, one su dužne izvršavati svoju nadležnost poštujući pravo Unije i njegova opća načela te u skladu s tim i načelo proporcionalnosti(25).
45. Stoga u ovom slučaju sankcije koje su dopuštene nacionalnim propisom o kojem se raspravlja u glavnom postupku ne smiju prelaziti granice onoga što je prikladno i nužno za postizanje ciljeva kojima zakonodavstvo legitimno teži, s time da, ako postoji izbor između više prikladnih mjera, treba izabrati manje ograničavajuću, a uzrokovane nepovoljnosti ne smiju biti nerazmjerne u odnosu na ciljeve koje se želi postići(26).
46. Jasno je da je u okviru prethodne odluke na sudu koji je uputio zahtjev da ocijeni jesu li nacionalne mjere u skladu s pravom Unije te osobito s načelom proporcionalnosti, pri čemu je Sud nadležan samo za pružanje svih elemenata tumačenja koji se odnose na pravo Unije, a koji mu mogu omogućiti da ocijeni takvu sukladnost(27). Dakle, na tom je sudu, koji je jedini nadležan za tumačenje nacionalnog prava, da odluči ispunjava li sustav sankcija predviđen nacionalnim propisom iz glavnog postupka zahtjeve djelotvornosti, proporcionalnosti i odvraćajućeg učinka te osobito dovodi li u slučaju povrede obveza objavljivanja u nepovoljniji položaj formalno strana društva u odnosu na austrijska(28). Međutim, prilikom ocjene takve sukladnosti sud koji je uputio zahtjev dužan je uzeti u obzir elemente tumačenja koje mu je dao Sud.
47. S tim u vezi, kao prvo, treba uzeti u obzir gore navedeni temeljni cilj zaštite trećih osoba koje surađuju s društvom, koji se, uz to što je sadržan u odredbama prava Unije, mora nastojati postići i nacionalnim odredbama u području objave podataka. U tom pogledu, prije svega, ne mogu ne istaknuti da iz objašnjenja vladina prijedloga zakona kojim je uvedena reforma iz 2011. proizlazi da je u vrijeme prethodnog sustava u Austriji manje od polovice poduzetnika koji podliježu obvezi objavljivanja tu obvezu ispunilo u zadanom roku(29). Već samo ta primjedba čini mi se dovoljnom da se dokaže kako se prethodnim sustavom(30), na koji upućuje sud koji je uputio zahtjev i na kojem temelji neke od svojih sumnji u pogledu proporcionalnosti novog sustava sankcija, nije moglo jamčiti da će društva ispuniti svoje obveze objavljivanja računovodstvenih dokumenata te stoga nije bio u skladu sa zahtjevima djelotvornosti i odvraćajućeg učinka kao ni s navedenim temeljnim ciljem zaštite trećih osoba sadržanim u direktivama. Uostalom, iz navedenih objašnjenja vladina prijedloga zakona kao i iz tvrdnji koje je austrijska vlada izričito navela na raspravi proizlazi da je reforma i osobito odredba kojom je uvedeno automatsko izricanje minimalne novčane kazne od 700 eura donesena upravo s ciljem jamčenja djelotvornijeg i bržeg ispunjavanja obveza objavljivanja poduzetnika podvrgnutih tim obvezama, koji je, kao što je to pojasnila i austrijska vlada na raspravi, i postignut, s obzirom na znatan porast broja društava koja su nakon uvođenja reforme iz 2011. ispunjavala u roku svoje obveze objavljivanja.
48. Kao drugo, valja istaknuti da iz Komisijina očitovanja proizlazi da novčana kazna u najnižem iznosu od 700 eura za nepoštovanje obveza objavljivanja koje imaju društva kapitala odgovara otprilike polovici iznosa novčanih kazni predviđenih za takve povrede u državama članicama i da u nekima od njih takve najniže novčane kazne mogu dosegnuti i 1500 eura. Ne čini mi se da predviđanje najniže novčane kazne u tom iznosu prelazi granice onoga što je prikladno i nužno za postizanje temeljnog cilja predmetnog propisa navedenog u prethodnim točkama 37. i 38.
49. Osim toga, ne dovodeći u pitanje razmatranja koja ću poslije iznijeti u pogledu načela ne bis in idem, ni predviđanje ponovnog izricanja novčane kazne svaka dva mjeseca u slučaju daljnjeg neispunjenja obveze nije neproporcionalno u odnosu na ciljeve koji se nastoje postići. Naime, radi se o mjeri čiji je cilj potaknuti društva za koja izricanje novčane kazne nije dovoljno odvraćajuće kako bi brzo ispunila svoju obvezu objavljivanja.
50. Kao treće, valja istaknuti da se predmetnim propisom predviđa rok za objavu od devet mjeseci počevši od datuma završetka financijske godine. Taj je rok, čini se, sasvim dovoljno dugo razdoblje, osim u iznimnim slučajevima, kako bi se društvima omogućilo da ispune obvezu izrade i objavljivanja godišnjih financijskih izvještaja. Uostalom, kad bi se dopustilo objavljivanje izvještaja za prethodnu financijsku godinu u još duljem roku, cilj obveze objavljivanja, odnosno zaštita trećih osoba, bio bi ugrožen, s obzirom na to da bi se riskiralo da podaci o stanju društva kojima imaju pristup treće osobe nisu dovoljno novi kako bi se moglo jamčiti da su točni i da odgovaraju stvarnom stanju društva.
51. Kao četvrto, također valja primijetiti da društvo i njegova tijela u svakom slučaju imaju mogućnost pobijati rješenje kojim se izriče novčana kazna, navodeći razloge koji opravdavaju neispunjenje njihove obveze objavljivanja.
52. Kao peto, u odnosu na zahtjeve utvrđene sudskom praksom navedenom u prethodnoj točki 42., valja primijetiti da nacionalni propis predviđa, kako u materijalnom tako i u postupovnom smislu, potpuno isti sustav sankcija za austrijska društva i za podružnice stranih društava.
53. Na temelju svih prethodnih razmatranja, smatram da nacionalni propis poput onoga koji se primjenjuje u glavnom postupku ne prelazi granice onoga što je prikladno i nužno za postizanje ciljeva kojima legitimno teži propis kojim se predviđa obveza objavljivanja za društva.
c) Članci 49. UFEU‑a i 54. UFEU‑a
54. Nadalje, što se tiče pitanja je li takav propis u skladu s člancima 49. UFEU‑a i 54. UFEU‑a, valja ispitati je li to mjera koja predstavlja prepreku slobodi poslovnog nastana u Austriji za društvo osnovano u skladu s propisima druge države članice otvaranjem podružnice(31).
55. U tom pogledu iz prethodnih razmatranja najprije proizlazi da su sankcije poput onih propisanih propisom koji se primjenjuje u glavnom postupku za neispunjenje obveza objavljivanja odgovarajuće i u skladu s pravom Unije. Međutim, treba utvrditi da izricanje takvih sankcija isključivo ovisi o mogućoj povredi, od strane društava, navedenih zakonskih obveza objavljivanja predviđenih pravom Unije. Stoga, kao što je to pravilno primijetila Komisija, do pravnih posljedica predviđenih predmetnim nacionalnim propisom može doći samo ako ponašanje društva i njegovih tijela nije u skladu sa zakonom.
56. Nadalje, već sam istaknuo da se propis koji se odnosi na izricanje sankcija za neispunjenje obveza objavljivanja na jednak način primjenjuje na austrijska društva kao i na društva drugih država članica koja se osnivaju u Austriji otvaranjem podružnica. Uostalom, ova potonja društva dužna su na temelju članka 280.a i u skladu s odredbama Jedanaeste direktive 89/666/EEZ objaviti samo „računovodstvene dokumente izrađene, revidirane i objavljene sukladno pravu primjenjivom na glavno sjedište društva”(32).
57. Upravo se s obzirom na ta razmatranja može odgovoriti na dvojbe koje je izrazio sud koji je uputio zahtjev, navedene u prethodnoj točki 32., u pogledu činjenice da se novim sustavom sankcija stranim društvima nalažu nepotrebni tereti zbog pravnih troškova koje bi morala snositi da zaštite ostvarivanje svojih prava koja proizlaze iz slobode poslovnog nastana. Naime, ti tereti uopće nisu nužni i ovise isključivo o tome ispunjavaju li predmetna strana društva zakonske obveze. Osim toga, ti se tereti ne odnose samo na strana, nego i na austrijska društva.
58. Suprotno tomu, što se tiče eventualne mogućnosti istraživanja pred sudom nadležnim za mjesto glavnog sjedišta, koju je naveo sud koji je uputio zahtjev, ističem da, na temelju Jedanaeste direktive 89/666/EEZ, kako bi podružnica ispunila svoju obvezu objavljivanja, nije dovoljno da je glavno društvo ispunilo te obveze u državi članici u kojoj je osnovano. Nadalje, ne može se nacionalni sud obvezati na provođenje takve vrste istraživanja pred sudovima drugih država članica, koja bi, barem što se tiče vremena, mogla zaista skupo stajati, dok u državi članici u kojoj posluje podružnica postoji zakonska obveza objavljivanja dokumenata društva kako bi se zaštitile treće strane koje s njom stupaju u odnos. U istom smislu, činjenica da su ti računovodstveni dokumenti dostupni na internetu na jeziku države članice glavnog sjedišta društva, koji može biti različit od jezika države u kojoj posluje podružnica, ne može opravdati neispunjenje obveze objavljivanja u državi članici u kojoj je osnovana podružnica.
59. S obzirom na ta razmatranja, smatram da pravni propis koji, u okolnostima poput onih u glavnom predmetu, u skladu s primjenjivim sekundarnim zakonodavstvom Unije propisuje odgovarajuće sankcije za povrede obveza objavljivanja godišnjih financijskih izvještaja i drugih relevantnih dokumenata društva ne dovodi društva drugih država članica u položaj koji je činjenično ili pravno nepovoljniji u odnosu na društva države članice poslovnog nastana(33) niti predstavlja ograničenje slobode poslovnog nastana jer ne zabranjuje, ne sprečava niti čini manje privlačnim izvršavanje te slobode.
2. Načela djelotvorne sudske zaštite, poštovanja prava na obranu i ne bis in idem
a) Uvodna razmatranja
60. Drugim, trećim i četvrtim dijelom svojeg prethodnog pitanja sud koji je uputio zahtjev u biti pita treba li opća načela djelotvorne sudske zaštite, poštovanja prava na obranu i ne bis in idem, koja su propisana Poveljom i EKLJP‑om, tumačiti na način da se protive nacionalnom propisu koji se odnosi na sustav sankcija za neispunjenje obveza objavljivanja računovodstvenih dokumenata društava kapitala, poput onog predviđenog UGB‑om, kako je izmijenjen 2011., i opisanog u točkama 10. do 16.
61. Sva tri načela koja navodi sud koji je uputio zahtjev načela su koja je Sud priznao kao opća načela prava Unije. Sada su propisana različitim odredbama Povelje (kao i EKLJP‑a) te su dobila status temeljnih prava Unije.
62. Konkretnije, načelo djelotvorne sudske zaštite prema ustaljenoj je sudskoj praksi opće načelo prava Unije koje proizlazi iz ustavnih tradicija zajedničkih državama članicama(34). Ono je propisano člancima 6. i 13. EKLJP‑a i potvrđeno člankom 47. Povelje.
63. Načelo poštovanja prava na obranu u bilo kojem postupku koji može završiti izricanjem sankcija Sud je u više navrata definirao kao temeljno načelo prava Unije(35). Ono je predviđeno člankom 6. stavkom 3. EKLJP‑a i kodificirano u Povelji u članku 41. stavku 2. točki (a) i članku 48. stavku 2.
64. Zabrana dvostrukog kažnjavanja ili dvostrukog progona za isto djelo (načelo ne bis in idem) također je priznata Poveljom kao opće pravno načelo(36). Ona je izričito propisana člankom 4. Protokola br. 7 EKLJP‑a te člankom 50. Povelje.
65. Pozivanjem suda koji je uputio zahtjev na ta načela i odnosne odredbe Povelje postavljaju se dva prethodna pitanja koja su opsežno raspravljena na raspravi: na prvome mjestu, pitanje koje je postavila austrijska vlada u svojim pisanim očitovanjima i na raspravi, vezano uz primjenjivost odredbi Povelje na okolnosti poput onih iz glavnog postupka, i, na drugome mjestu, pitanje koje je izričito razmatrao sud koji je uputio zahtjev, vezano uz kaznenu prirodu sustava sankcija predviđenog predmetnim nacionalnim propisom. Naime, moguća kvalifikacija tog sustava kao kaznenog imala bi utjecaj na primjenu gore navedenih načela.
b) Primjenjivost Povelje
66. Na temelju članka 51. stavka 1. Povelje, ona se primjenjuje na „države članice samo kada provode pravo Unije”.
67. Austrijska vlada primjećuje da, iako se navedenim direktivama države članice obvezuje da propišu odgovarajuće sankcije za povrede obveza objavljivanja, pravom Unije ne uređuje se detaljno ni postupak izricanja sankcija ni postupak žalbe. Budući da su za postupovno pravo nadležne države članice, Povelja se u načelu ne primjenjuje u okviru okolnosti poput onih iz glavnog postupka.
68. U tom pogledu, moram istaknuti da je tumačenje pojma „provedba prava Unije” od strane država članica, a stoga i područje primjene Povelje, pitanje o kojem se nedavno opširno raspravljalo u pravnoj teoriji, osobito među nezavisnim odvjetnicima(37).
69. Međutim, bez zadržavanja na mogućim više ili manje restriktivnim tumačenjima članka 51. stavka 1. Povelje i stoga na mogućim različitim područjima njezine primjene, primjećujem da u ovom predmetu iz prava Unije izravno ne proizlaze samo obveze objavljivanja za koje je predviđen sustav sankcija na koji se odnosi prethodno pitanje, već su i same sankcije propisane nacionalnim propisom u izravnoj primjeni prava Unije, osobito odredbi Prve, Četvrte i Jedanaeste direktive 89/666/EEZ kojima se za države članice predviđa obveza propisivanja odgovarajućih sankcija kako bi se zajamčilo poštovanje navedenih obveza objavljivanja(38). Nacionalni propis, dakle, sadržava posebne odredbe koje uređuju postupak primjene sankcija izričito predviđenih pravom Unije, uključujući žalbene postupke.
70. U tim okolnostima, činjenica koju je istaknula austrijska vlada da je pravo Unije ostavilo unutarnjem pravnom poretku svake države članice mogućnost određivanja postupovnih načina za propisivanje takvih sankcija, prema mojem mišljenju, ne dovodi u pitanje činjenicu da je donošenjem pravnog propisa poput onog primijenjenog u glavnom postupku predmetna država članica provela pravo Unije. Naime, kada, kao u ovom slučaju, države članice donesu posebne odredbe čiji je cilj prenošenje sustava sankcija izričito predviđenog pravom Unije u nacionalno pravo tako da je nacionalni propis izravno nadahnut pravom Unije, postupovna autonomija koja se priznaje državama članicama ni na koji način ne znači da one ne provode to pravo(39).
71. S obzirom na prethodna razmatranja, smatram da se u ovom predmetu trebaju primijeniti odredbe Povelje.
c) Kaznena priroda sustava sankcija predviđenog nacionalnim propisom
72. Prema sudu koji je uputio zahtjev, u austrijskoj sudskoj praksi i pravnoj teoriji većinom se smatra da je sustav sankcija predviđen člankom 283. UGB‑a istodobno prisilan i represivan te da stoga sadržava elemente kaznene prirode(40). Tu tezu, međutim, osporava Komisija kao i vlada Ujedinjene Kraljevine.
73. Kriteriji koje treba uzeti u obzir prilikom ocjene kaznene prirode sustava sankcija proizlaze iz sudske prakse Europskog suda za ljudska prava (u daljnjem tekstu: ESLJP) koja se odnosi na tumačenje pojmova „optužnica za kazneno djelo”, „kazna” i „kazneni postupak” iz članaka 6. i 7. EKLJP‑a kao i članka 4. stavka 1. njegova Protokola br. 7(41). Tu je sudsku praksu sad izričito preuzeo i Sud(42).
74. Prema tom pristupu, važna su tri kriterija nazvana „kriteriji Engel”, po presudi u kojoj su prvi put navedeni(43). Prvi kriterij odnosi se na pravnu kvalifikaciju povrede u nacionalnom pravu, koja se, međutim, uzima u obzir izričito kao obična „ishodišna točka”(44). Drugi kriterij odnosi se na prirodu povrede, a treći na prirodu i stupanj ozbiljnosti predviđene sankcije(45). Drugi i treći kriterij, koji su važniji od prvoga, alternativni su i nisu nužno kumulativni, što ipak ne isključuje kumulativan pristup ako zasebna analiza svakog kriterija ne omogućuje donošenje jasnog zaključka(46).
75. U ovom slučaju u pogledu prvog kriterija, odnosno pravne kvalifikacije povrede u austrijskom pravu, ne čini se da ona ima izričito kaznenu prirodu. Međutim, kao što je navedeno, ta okolnost nije odlučujuća(47).
76. Što se tiče drugog kriterija, odnosno prirode povrede, ESLJP provjerava više elemenata, među kojima su i krug adresata kojima je odredba upućena, zaštićeno pravno dobro i ciljevi sankcije. U tom pogledu prije svega valja primijetiti da se sankcije predviđene člankom 283. UGB‑a za neispunjenje obveza objavljivanja ne odnose na sve, nego imaju za cilj jamčiti da društva kapitala i njihovi zastupnici poštuju te obveze(48). Te obveze i sankcije za njihovo neispunjenje imaju za cilj, kao što je to navedeno u prethodnim točkama 37. i 38., zaštititi treće osobe u poslovnim odnosima s društvima. Zaštićeno pravno dobro, odnosno pravo trećih osoba da se upoznaju sa stanjem društva, može se zaštititi i upravnim i kaznenim pravom(49). Što se tiče ciljeva koji se nastoje postići sankcijama, čini mi se nespornim da njihov cilj zapravo nije naknada štete, s obzirom na to da se njima ne nastoji uspostaviti stanje koje je prethodilo povredi(50). Čini mi se da im je cilj u biti preventivan, s obzirom na to da su predviđene kako bi osigurale poštovanje obveza objavljivanja i spriječile ponavljanje povrede tih obveza(51). U tom pogledu, važno je također napomenuti da austrijski Oberster Gerichtshof u svojoj ustaljenoj sudskoj praksi negira da predmetni sustav sankcija, čak i nakon reforme iz 2011., ima represivan karakter(52). Osim toga, protivno sankcijama na koje se odnosio navedeni predmet Bonda, u kojem je Sud primijenio „kriterije Engel”, predmetne sankcije u ovom slučaju ne smanjuju potpore dodijeljene na temelju zahtjeva dotične osobe(53), nego izravno utječu na imovinu sankcionirane osobe.
77. Treći „kriterij Engel” odnosi se na stupanj težine sankcije predviđene predmetnim propisom. Prema sudskoj praksi ESLJP‑a, kako bi se utvrdio navedeni stupanj težine, treba uzeti u obzir najvišu sankciju predviđenu primjenjivim pravnim odredbama(54). Što se tiče visine automatske kazne izrečene prvim rješenjem, propisane člankom 283. stavkom 2. UGB‑a, u pogledu koje je sud koji je uputio zahtjev postavio posebno pitanje, ona ima fiksni iznos od 700 eura. Stoga treba istaknuti da je stupanj težine te sankcije prilično nizak(55). To, međutim, ne vrijedi nužno i za nove sankcije izrečene na temelju članka 283. stavka 4. UGB‑a(56). U svakom slučaju, ne čini mi se da predmetne kazne imaju posebne stigmatizirajuće učinke(57).
78. Zaključno, s obzirom na prethodna razmatranja, smatram da, čak i ako treba smatrati da predmetni sustav sankcija pripada kaznenom području u smislu EKLJP‑a, on posve sigurno nije dio „najvažnijih elemenata kaznenog prava”, na način da se, kao što je to pojasnio sam ESLJP, „kaznenopravna jamstva [iz članka 6. EKLJP‑a] ne moraju nužno primijeniti u svojoj punoj strogoći”(58).
d) Načela djelotvorne sudske zaštite i poštovanja prava na obranu
i) Opća razmatranja
79. Sud koji je uputio zahtjev prije svega pita otežavaju li prekomjerno odredbe UGB‑a, kako su izmijenjene reformom iz 2011., a koje se odnose na postupak izricanja sankcija za neispunjenje obveza objavljivanja računovodstvenih dokumenata društava kapitala, tim društvima da ostvare prava koja proizlaze iz slobode poslovnog nastana te nisu li stoga protivne načelu djelotvorne sudske zaštite. Sud koji je uputio zahtjev izlaže niz „strukturnih mana”, koje će se detaljno analizirati u nastavku, u točki 87. i pratećima, na temelju kojih bi nacionalni propis mogao biti nesukladan s načelom djelotvornosti. U pogledu tih mogućih „strukturnih mana” sud koji je uputio zahtjev također pita je li predmetni nacionalni propis nesukladan s načelom poštovanja prava na obranu. Sud koji je uputio zahtjev stoga pita Sud je li bio dužan izuzeti od primjene novi propis uveden reformom iz 2011.
80. U tom pogledu prije svega valja primijetiti da se djelotvornom sudskom zaštitom koja je propisana odgovarajućim općim načelom sadržanim u odredbama navedenima u točki 62. pojedincima osigurava mogućnost da se pozovu na prava koja proizlaze iz prava Unije(59).
81. Iz ustaljene sudske prakse proizlazi, s jedne strane, da su nacionalni sudovi, prema načelu lojalne suradnje utvrđenom u članku 4. stavku 3. UEU‑a, dužni osigurati sudsku zaštitu navedenih prava(60) te, s druge strane, da je, u nedostatku propisa Unije u tom pogledu, na unutarnjim pravnim porecima svake države članice da odredi nadležne sudove i detaljno uredi postupke povodom pravnih lijekova kojima je cilj osigurati zaštitu prava pojedinaca koja proizlaze iz prava Unije, s time da su države članice svakako dužne osigurati djelotvornu zaštitu tih prava(61). U tom pogledu, valja primijetiti da se člankom 19. stavkom 1. drugim podstavkom UEU‑a sada propisuje obveza državama članicama da utvrde pravna sredstva koja su potrebna za osiguranje djelotvorne sudske zaštite u područjima koja uređuje pravo Unije.
82. S tog gledišta, iz ustaljene sudske prakse također proizlazi da postupovna pravila o pravnim sredstvima namijenjenima zaštiti prava koja pojedincima dodjeljuje pravo Unije ne smiju biti nepovoljnija od pravila o sličnim nacionalnim pravnim sredstvima (načelo ekvivalentnosti) i ne smiju praktično onemogućiti ili pretjerano otežati ostvarivanje prava dodijeljenih pravnim poretkom Unije (načelo djelotvornosti)(62).
83. Sud koji je uputio zahtjev ne navodi nijedan element koji se odnosi na moguće nepoštovanje načela ekvivalentnosti. Njegove dvojbe odnose se isključivo na sukladnost nacionalnog propisa s načelom djelotvornosti.
84. Što se tiče osobito primjene tog načela, Sud je već presudio da se svaki slučaj u kojem se postavlja pitanje o tome onemogućava li ili pretjerano otežava nacionalna postupovna odredba primjenu prava Unije treba ispitati s obzirom na ulogu navedene odredbe u cijelom postupku, tijek postupka i njegove posebnosti pred različitim nacionalnim pravosudnim tijelima. S tog gledišta treba uzeti u obzir, ako je to potrebno, načela na kojima se temelji nacionalni pravosudni sustav, poput zaštite prava na obranu, načela pravne sigurnosti i dobrog odvijanja postupka(63).
85. Što se tiče osobito načela poštovanja prava na obranu propisanog odredbama navedenima u točki 63., iz sudske prakse Suda proizlazi da su ta prava temeljna prava kojima se zahtijeva, s jedne strane, da se dotičnu osobu obavijesti o dokazima koji su izneseni protiv nje kako bi se utemeljio akt koji se na nju odnosi te, s druge strane, da se toj osobi omogući da učinkovito izrazi svoje stajalište o tim dokazima. Poštovanje prava na obranu treba biti zajamčeno u svim postupcima koji za posljedicu mogu imati donošenje akta koji negativno utječe na prava te osobe(64).
86. Stoga s obzirom na načela navedena u prethodnim točkama valja analizirati navodne „strukturne mane” predmetnog sustava sankcija koje je utvrdio sud koji je uputio zahtjev.
ii) Navodne „strukturne mane” koje je utvrdio sud koji je uputio zahtjev
87. Prva navodna „strukturna mana” koju je utvrdio sud koji je uputio zahtjev odnosi se na navodno nerazumne formalne zahtjeve i zahtjeve u pogledu nadležnosti, koji su složeni i ne mogu se ispraviti, a koji bi predmetni propis mogli učiniti nesukladnim s načelom djelotvornosti. Sud koji je uputio zahtjev upućuje osobito na odredbu članka 283. stavka 2. UGB‑a o odbacivanju nepravodobnih ili neobrazloženih žalbi u vezi sa zabranom isticanja novih tužbenih razloga u žalbenom stadiju.
88. Što se tiče odbacivanja nepravodobnih žalbi, napominjem da se, prema ustaljenoj sudskoj praksi, određivanjem razumnih prekluzivnih rokova za podnošenje žalbe u načelu ispunjava zahtjev djelotvornosti ako to znači primjenu temeljnog načela pravne sigurnosti. Takvim se rokovima ne može praktično onemogućiti ili pretjerano otežati ostvarivanje prava zajamčenih pravnim poretkom Unije. Pod tim uvjetom, države članice slobodne su predvidjeti dulje ili kraće rokove. Što se osobito tiče prekluzivnih rokova, Sud je također presudio da je na državama članicama da nacionalnim propisima koji ulaze u područje primjene prava Unije utvrde rokove, osobito ovisno o važnosti koju za dotične osobe imaju odluke koje se trebaju donijeti, složenosti postupaka i zakonodavstva koji se trebaju primijeniti, broju osoba na koje će se odnositi te ostalim javnim ili privatnim interesima koje treba uzeti u obzir(65).
89. Predmetni propis predviđa prekluzivni rok od četrnaest dana za izricanje kazne od 700 eura za neispunjenje obveza objavljivanja računovodstvenih dokumenata društva koje proizlaze iz prava Unije. Međutim, valja istaknuti da društvo i njegovi zastupnici imaju devet mjeseci od datuma završetka financijske godine za objavu tih dokumenata. U tim okolnostima, prema mojem mišljenju, nema nijednog elementa na temelju kojeg bi se moglo smatrati da je određivanje takvog prekluzivnog roka, koliko god on bio kratak, nerazumno ili bi moglo praktično onemogućiti ili pretjerano otežati ostvarivanje prava zajamčenih pravom Unije(66). U tom pogledu, valja, među ostalim, podsjetiti da predmetni propis izričito predviđa mogućnost povrata u prijašnje stanje(67).
90. Slično rasuđivanje vrijedi i za predviđanje trenutačnog odbacivanja potpuno neobrazloženih žalbi, koje su, kao što to proizlazi iz očitovanja austrijske vlade, bile prilično česte kada su na snazi bili propisi koji su prethodili reformi iz 2011. Naime, predviđanje obveze obrazlaganja, makar sažetog, akta kojim se podnosi žalba, kojim se sucu omogućuje da shvati razloge u prilog zahtjevu iz žalbe, ne može se smatrati zahtjevom koji je protivan načelu djelotvornosti. Osim toga, zabrana isticanja novih tužbenih razloga u žalbenom postupku, koja, prema sudu koji je uputio zahtjev, sprečava sankcionirano društvo čija je žalba odbijena kao nepravodobna ili neobrazložena da se naknadno pozove na svoje razloge, jest zabrana koja je zajednička pravnim sustavima različitih država članica i, prema mojem mišljenju, ni ona ne može ugroziti djelotvornost žalbe. Osim toga, ta zabrana ne može se primijeniti u slučaju ispričive pogreške, što je širok pojam koji suci mogu tumačiti s obzirom na načelo djelotvorne sudske zaštite(68).
91. Druga i treća navodna „strukturna mana” koje je utvrdio sud koji je uputio zahtjev odnose se na činjenicu da nije predviđena rasprava i da ne postoji mogućnost podnošenja očitovanja prije izricanja sankcije, što bi moglo predstavljati povredu načela kontradiktornosti.
92. U tom pogledu najprije valja istaknuti da, kao što je to naveo sud koji je uputio zahtjev, prema ustaljenoj sudskoj praksi ESLJP‑a, iako je održavanje javne rasprave temeljno načelo propisano člankom 6. EKLJP‑a, koje je posebno važno u kaznenim postupcima, obveza održavanja takve rasprave ne smatra se apsolutnom(69). Osim toga, iz ustaljene sudske prakse Suda proizlazi da temeljna prava ne daju apsolutne povlastice, već mogu biti ograničena pod uvjetom da ograničenja stvarno odgovaraju ciljevima od općeg interesa koji se žele postići predmetnom mjerom i ne uključuju, u odnosu na cilj koji se želi postići, očitu i nerazmjernu povredu tako zajamčenih prava(70).
93. Što se tiče predmetnog propisa, iz članka 283. UGB‑a proizlazi da se prihvaćanjem obrazložene žalbe kojom se pobija rješenje kojim se izriče početna kazna od 700 eura odmah sprečava izvršenje tog rješenja i pokreće redovni postupak u okviru kojeg se može održati rasprava i u kojem sankcionirano društvo može u potpunosti iznijeti svoje stajalište u skladu s načelom kontradiktornosti.
94. U tom okviru, čak i kad bi se, u skladu s razmatranjima iznesenima u prethodnoj točki 74. i pratećima, priznala kaznena priroda predmetnog sustava sankcija, činjenica da taj sustav ne čini dio „stroge jezgre” kaznenog prava znači da se zaštitne mjere koje proizlaze iz te kaznene prirode ne trebaju strogo primjenjivati. U tom pogledu stoga smatram da propis kojim se, u okolnostima kao što su u ovom slučaju, u prvom stupnju predviđa primjena kazne manjeg iznosa koja nema stigmatizirajuće učinke, čak i u okviru sustava sankcija koji je kvalificiran kao sustav kaznene prirode, u postupku koji u nedostatku rasprave i kontradiktornosti sam po sebi ne ispunjava zahtjeve utvrđene člankom 6. EKLJP‑a, može biti u skladu s načelima djelotvorne sudske zaštite i poštovanja prava na obranu. Takav sustav mogao bi, međutim, biti u skladu s navedenim načelima, samo pod uvjetom da je nad rješenjem kojim se izriče kazna tijelo s punim sudskim ovlastima provelo nadzor u postupku koji ispunjava navedene zahtjeve. Drugim riječima, treba biti jasno utvrđeno da dostupni žalbeni postupci omogućuju otklanjanje bilo kakvog nedostatka prvostupanjskog postupka(71).
95. Stoga, s obzirom na ciljeve od općeg interesa koji se nastoje postići predmetnim propisom, navedene u prethodnim točkama 37. i 38., predviđanje automatskog izricanja novčane kazne od 700 eura za neobjavljivanje dokumenata društva, uz žalbene postupke poput prethodno navedenih, nije, u odnosu na cilj koji se nastoji postići, očita i nerazmjerna povreda prava na obranu i nije, prema mojem mišljenju, protivno načelu djelotvorne sudske zaštite.
96. Četvrta navodna „strukturna mana”, prema navodima suda koji je uputio zahtjev, mogla bi se odnositi na nepovoljnu podjelu tereta dokaza za društvo, na koje bi se primijenila pravna pretpostavka krivnje. U tom pogledu valja napomenuti da, čak i kad bi se smatralo da se izricanje novčane kazne rješenjem donesenim automatski bez saslušanja društva na koje se odnosi temelji na pretpostavci krivnje, to bi u svakom slučaju predstavljalo jednostavnu pretpostavku koja se može osporiti u redovnom postupku koji se pokreće donošenjem rješenja o izricanju kazne. U tom postupku društvo ima mogućnost da, podnošenjem odgovarajućih dokaznih sredstava, dokaže postojanje zakonski predviđenih razloga kojima se može opravdati neispunjenje obveze objavljivanja. Smatram da su u tim okolnostima pravo na obranu i djelotvornost pravnog sredstva dovoljno zaštićeni(72).
97. Peta navodna „strukturna mana” odnosi se na predviđanje nerazumnih prekluzivnih rokova i, osobito, mogućnosti izricanja novih novčanih kazni a da se ne mora čekati da prethodne odluke postanu pravomoćne. Sud koji je uputio zahtjev izražava dvojbe i u pogledu roka od devet mjeseci, koji počinje teći a da društvo o tome nije obaviješteno, kao i u pogledu roka od dva mjeseca za ponavljanje novčanih kazni u slučaju nastavljene povrede.
98. Što se tiče, kao prvo, roka od devet mjeseci, već sam u točki 50. istaknuo da predmetne direktive predviđaju godišnje objavljivanje računovodstvenih dokumenata kako bi se trećim osobama, koje su zaštićene tim odredbama, osigurao pristup najnovijim informacijama o računovodstvenom stanju društva. Naime, društva i njihova nadležna tijela trebaju znati da unutar zakonski utvrđenog roka, koji počinje teći od dana završetka financijske godine, moraju objaviti navedene dokumente. Stoga je na njima da se informiraju o trajanju tog roka u različitim državama članicama u kojima namjeravaju obavljati svoje djelatnosti posredstvom podružnice a da ih nije potrebno o tome obavijestiti. Osim toga, iz Komisijine komparativne studije proizlazi da je rok od devet mjeseci predviđen u austrijskom sustavu jedan od najduljih među rokovima odobrenima u različitim državama članicama. U tim okolnostima, na temelju nijednog elementa ne može se utvrditi da se takav rok može smatrati nerazumnim.
99. Kao drugo, što se tiče roka od dva mjeseca predviđenog za izricanje novih novčanih kazni u slučaju daljnjeg neispunjenja obveze a da se ne mora čekati da prethodne odluke postanu pravomoćne, valja istaknuti da je svrha tog roka potaknuti poduzetnika da poštuje obvezu objavljivanja u slučaju daljnjeg neispunjenja. Na temelju nijednog elementa ne može se tvrditi da taj rok od dva mjeseca sprečava društva da podnesu žalbu protiv rješenja kojima se izriče sankcija, čime se praktično onemogućava ili pretjerano otežava ostvarivanje prava koja imaju na temelju prava Unije.
100. Zaključno, prema mojem mišljenju, iz svih prethodnih razmatranja proizlazi da sustav sankcija poput onoga iz glavnog postupka nije protivan ni načelu djelotvornosti ni načelu poštovanja prava na obranu.
e) Načelo ne bis in idem
101. Sud koji je uputio zahtjev, konačno, izražava dvojaku dvojbu u pogledu sukladnosti nacionalnog propisa s načelom ne bis in idem. Tim se načelom, koje je navedeno u članku 50. Povelje o temeljnim pravima, utvrđuje da se nikomu ne može ponovno suditi niti ga se može kazniti u kaznenom postupku za kazneno djelo za koje je već pravomoćno oslobođen ili osuđen u Uniji u skladu sa zakonom.
102. Sud koji je uputio zahtjev, kao prvo, pita predstavlja li članak 283. stavak 7. UGB‑a, u svojoj novoj formulaciji, povredu navedenog načela, s obzirom na to da se njime predviđa da se iste povrede u biti pripisuju i društvu i njegovim tijelima te da se i jednima i drugima izriče novčana kazna za te povrede. Kao drugo, sud koji je uputio zahtjev također izražava dvojbe u pogledu sukladnosti s načelom ne bis in idem ponovnog izricanja sankcije u vremenskim razmacima od dva mjeseca u slučaju daljnjeg neispunjenja.
103. Najprije moram istaknuti da je, prema onome što proizlazi iz rješenja kojim se upućuje zahtjev za prethodnu odluku, u glavnom postupku samo društvo kažnjeno za neobjavljivanje računovodstvenih dokumenata, a ne i njegova tijela. Nadalje, s obzirom na to da je, kao što to proizlazi iz prethodne točke 20., društvo Textdata podnijelo godišnje financijske izvještaje, nije izrečena nova novčana kazna. U tim okolnostima, s obzirom na to da je na temelju ustaljene sudske prakse navedene u prethodnoj točki 29. Sud dužan uzeti u obzir činjenični okvir na temelju kojeg je postavljeno prethodno pitanje na način kako je utvrđen u rješenju kojim se upućuje zahtjev za prethodnu odluku te s obzirom na to da je jasno da ni istodobno izricanje novčane kazne tijelima društva i društvu ni izricanje novih periodičnih sankcija nije predmet glavnog postupka, Sud taj dio prethodnog pitanja može proglasiti nedopuštenim(73).
104. Međutim, čak i kad bi Sud priznao da je taj dio prethodnog pitanja dopušten i kad bi priznao kaznenu prirodu sustava sankcija predviđenog predmetnim propisom, koja je uvjet primjene načela, smatram da nijedna od dvojbi koje je izrazio sud koji je uputio zahtjev nije utemeljena. Naime, neovisno o manje ili više širokom pojmu načela ne bis in idem(74), u ovom slučaju, prema mojem mišljenju, ne postoje uvjeti za njegovu primjenu.
105. Što se tiče prve dvojbe koju je iznio sud koji je uputio zahtjev, treba istaknuti da se člankom 283. stavkom 1. UGB‑a predviđa izricanje novčane kazne članovima tijela društva te, u slučaju podružnica, osobama ovlaštenima za njihovo zastupanje, dok se u stavku 7. predviđa izricanje novčane kazne društvu. Dakle, treba utvrditi da se nacionalnim propisima ne predviđa izricanje dvostruke kazne istoj osobi za ista djela, već izricanje sankcija različitim osobama. Društvo kapitala, koje ima vlastitu pravnu osobnost, zapravo nije isto kao osobe koje su članovi tijela tog društva(75). S obzirom na to da nije ispunjen uvjet istovjetnosti prijestupnika, prema mojem mišljenju, ne može se smatrati da nacionalni propis u tom pogledu nije u skladu s načelom ne bis in idem(76).
106. Što se tiče druge dvojbe suda koji je uputio zahtjev, valja istaknuti da se člankom 283. stavkom 4. UGB‑a predviđa da se, ako se nastavi neispunjavanje obveze objavljivanja, rješenjem izriče nova novčana kazna od 700 eura koja se ponavlja za svako sljedeće razdoblje od dva mjeseca. Smatram da se ni takvom odredbom ne može povrijediti načelo ne bis in idem, s obzirom na to da nije ispunjen uvjet istovjetnosti djela jer su kažnjena različita ponašanja. Naime, prva sankcija izriče se za neobjavljivanje izvještaja društva u roku od devet mjeseci od dana završetka financijske godine, dok se u sljedećim slučajevima sankcionira neobjavljivanje istih dokumenata u novim uzastopnim rokovima od dva mjeseca, od kojih je svaki propisan zakonom(77). Dakle, daljnjim kaznama, s jedne strane, sankcioniraju se različite povrede koje su se dogodile u različito vrijeme i, s druge strane, te kazne imaju različiti odvraćajući cilj(78).
107. Stoga, prema mojem mišljenju, iz prethodnih razmatranja proizlazi da sustav sankcija kao što je onaj u glavnom postupku nije protivan načelu ne bis in idem.
V – Zaključak
108. Zbog svih navedenih razloga, stoga predlažem Sudu da na prethodno pitanje koje je uputio Oberlandesgericht Innsbruck odgovori sljedeće:
„Slobodi poslovnog nastana iz članaka 49. UFEU‑a i 54. UFEU‑a, načelima djelotvorne sudske zaštite, poštovanja prava na obranu i ne bis in idem iz članka 47., članka 48. stavka 2. i članka 50. Povelje Europske unije o temeljnim pravima kao i odredbama Direktive 2009/101/EZ, Četvrte direktive 78/660/EEZ i Jedanaeste direktive 89/666/EZ ne protive se nacionalni propisi kojima se, u slučaju prekoračenja roka od devet mjeseci predviđenog za objavu računovodstvenih dokumenata pred nadležnim sudom, bez prethodne mogućnosti očitovanja i bez upućivanja prethodne pojedinačne opomene društvu ili tijelima nadležnima za njegovo zastupanje da ispune obvezu objavljivanja, obvezuje navedeni sud da trenutačno izrekne novčanu kaznu od 700 eura društvu i svakom tijelu nadležnom za njegovo zastupanje te da istim subjektima za daljnju povredu za svako sljedeće razdoblje od dva mjeseca trenutačno izrekne novu minimalnu novčanu kaznu u visini od 700 eura.”