OPINIA RZECZNIKA GENERALNEGO
PAOLA MENGOZZIEGO
przedstawiona w dniu 31 stycznia 2012 r.(1)
Sprawa C‑418/11
TEXDATA Software GmbH
[wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym złożony przez Oberlandesgericht Innsbruck (Austria)]
Prawo spółek – Swoboda przedsiębiorczości – Artykuły 49 i 54 TFUE – Dyrektywa 2009/101/WE, czwarta dyrektywa 78/660/EWG, jedenasta dyrektywa 89/666/EWG – Ujawnienie dokumentów księgowych spółek kapitałowych i ich oddziałów – Sankcje za brak ujawnienia informacji – Proporcjonalność kary – Zasada skutecznej ochrony sądowej – Zasada poszanowania prawa do obrony – Zasada ne bis in idem
1. Czy przepisy krajowe, które po upływie terminów określonych na ujawnienie dokumentów księgowych spółek przewidują natychmiastowe wymierzenie kary pieniężnej w stosunku do spółki oraz do jej organów, bez wezwania i bez możliwości uprzedniego zajęcia stanowiska, oraz które przewidują natychmiastowe wymierzenie kolejnych kar w przypadku dalszego opóźnienia, są sprzeczne z prawem Unii? Zasadniczo jest to pytanie przedłożone przez Oberlandesgericht w Innsbrucku (Austria) w ramach niniejszego wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym.
2. Sąd odsyłający wnosi w szczególności do Trybunału o ustalenie zgodności tych przepisów, które zostały niedawno wprowadzone w Austrii, po pierwsze, ze swobodą przedsiębiorczości ustanowioną w art. 49 TFUE i 54 TFUE i z przepisami dotyczącymi kar za brak ujawnienia dokumentów księgowych, przewidzianymi w dyrektywach Unii w sprawie spółek, a po drugie, z zasadami skutecznej ochrony sądowej, poszanowania praw do obrony oraz zasady ne bis in idem, określonymi w wielu postanowieniach karty praw podstawowych Unii Europejskiej (zwanej dalej „kartą”) oraz Europejskiej konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (zwanej dalej „EKPC”).
3. Mimo iż pytanie będące przedmiotem postępowania głównego ma stosunkowo niewielkie znaczenie, w niniejszej sprawie zwrócono się do Trybunału o zajęcie stanowiska co do zagadnień prawa Unii, które są niebagatelne.
I – Ramy prawne
A – Prawo Unii
4. Artykuł 6 pierwszej dyrektywy w sprawie spółek, czyli dyrektywy 68/151/EWG(2), po uchyleniu tej dyrektywy zastąpiony przez art. 7 dyrektywy 2009/101/WE(3), stanowi, że:
„Państwa członkowskie przewidują odpowiednie sankcje co najmniej w przypadku:
a) braku ujawnienia dokumentów księgowych zgodnie z wymogiem art. 2 lit. f) […]”.
5. Artykuł 60a czwartej dyrektywy w sprawie spółek, czyli dyrektywy 78/660/EWG(4), stanowi, że „państwa członkowskie ustanawiają przepisy dotyczące sankcji mających zastosowanie w przypadku naruszenia przepisów krajowych przyjętych zgodnie z niniejszą dyrektywą oraz podejmują środki niezbędne w celu zapewnienia ich wdrożenia. Przewidziane sankcje muszą być skuteczne, proporcjonalne i odstraszające”.
6. Artykuł 1 ust. 1 jedenastej dyrektywy w sprawie spółek, czyli dyrektywy 89/666/EWG(5), stanowi, co następuje:
„Dokumenty i dane szczegółowe odnoszące się do oddziałów utworzonych w państwie członkowskim przez spółki podlegające prawu innego państwa członkowskiego, do których ma zastosowanie dyrektywa 68/151/EWG, są ujawniane według prawa państwa członkowskiego, w którym oddział ma siedzibę, zgodnie z art. 3 wymienionej dyrektywy”.
7. Zgodnie z art. 12 tej dyrektywy „państwa członkowskie określą właściwe sankcje na wypadek braku ogłoszenia danych określonych w art. 1 [...]”.
B – Prawo krajowe
8. Zgodnie z § 277 ust. 1 Unternehmensgesetzbuch (austriackiego kodeksu spółek, zwanego dalej „UGB”) przedstawiciele ustawowi spółek kapitałowych są zobowiązani do składania w sądzie właściwym dla prowadzenia rejestru handlowego spółek z uwagi na siedzibę spółki rocznych sprawozdań finansowych, sprawozdań z działalności spółki oraz niektórych innych dokumentów dotyczących spółek po ich rozpatrzeniu na walnym zgromadzeniu, a w każdym razie nie później niż w terminie dziewięciu miesięcy od ostatniego dnia bilansu.
9. Paragraf 280a UGB, zatytułowany „Ujawnianie danych dotyczących oddziałów zagranicznych spółek kapitałowych”, stanowi, że w przypadku oddziałów zagranicznych spółek kapitałowych przedstawiciele oddziału muszą ujawnić w języku niemieckim, zgodnie z § 277 UGB, dokumenty księgowe sporządzone, sprawdzone i ogłoszone zgodnie z prawem właściwym w miejscu głównej siedziby spółki(6).
10. Paragraf 283 UGB, zatytułowany „Grzywny”, określa konsekwencje niewykonania powyższych obowiązków dotyczących ujawniania informacji. Ten artykuł był przedmiotem nowelizacji w 2011 r. (zwanej dalej „nowelizacją z 2011 r.”)(7).
11. Zgodnie z ustępem pierwszym tego przepisu (z późniejszymi zmianami) członkowie zarządu lub likwidatorzy są zobowiązani do przestrzegania § 277 UGB, a w przypadku oddziału zagranicznej spółki kapitałowej osoby upoważnione do jego reprezentowania muszą przestrzegać § 280a UGB pod groźbą kary grzywny wymierzanej przez sąd w wysokości 700–3600 EUR. Grzywna musi być wymierzana po upływie terminu na ujawnienie danych i ponownie stosowana co dwa miesiące, aż powyższe organy spełnią ciążące na nich obowiązki.
12. Ustępy 2 i 3 § 283 UGB określają procedurę wymierzania grzywny, która składa się z dwóch etapów. W ramach pierwszego etapu, o którym mowa w ustępie 2 tego paragrafu, jeżeli organy spółki nie wywiążą się z ciążących na nich obowiązków ujawnienia danych nie później niż ostatniego dnia wyznaczonego terminu, sąd wymierza w drodze postanowienia grzywnę w wysokości 700 EUR, bez przeprowadzania jakiegokolwiek postępowania wstępnego. Brak wstępnych środków proceduralnych przed wymierzeniem pierwszej kary stanowi nowość wprowadzoną przez nowelizację z 2011 r., której celem jest zmiana praktyki wysyłania upomnień spółkom niewywiązującym się z obowiązków informacyjnych przed wymierzeniem grzywny, przyjętej przez sądy austriackie i obowiązującej w poprzednim systemie(8).
13. Również zgodnie z ust. 2 § 283 UGB można odstąpić od wymierzenia grzywny, tylko jeżeli zobowiązany organ wyraźnie nie mógł dopełnić obowiązków informacyjnych w określonym terminie z powodu zdarzenia nieprzewidzianego lub zdarzenia, na które nie ma on wpływu. W tym przypadku wydanie postanowienia może zostać zawieszone najwyżej na okres czterech tygodni. Zainteresowany organ w terminie 14 dni może wnieść odwołanie od postanowienia wymierzającego grzywnę, podając przyczyny uzasadniające niedopełnienie obowiązku. Jeżeli organ nie wniesie odwołania, postanowienie staje się prawomocne. Jeżeli odwołanie zostanie wniesione po upływie terminu lub bez jakiegokolwiek uzasadnienia, sąd oddala je poprzez wydanie postanowienia. Sąd może jednak przywrócić termin.
14. Ustęp 3 § 283 UGB wprowadza ewentualny drugi etap procedury wymierzania grzywny. Na mocy tego ustępu wniesienie w określonym terminie uzasadnionego odwołania od postanowienia wymierzającego grzywnę, o której mowa w ust. 2, powoduje, że postanowienie to staje się niewykonalne i zostaje wszczęte postępowanie w trybie zwykłym. Postępowanie może zakończyć się umorzeniem sprawy lub wymierzeniem grzywny w wysokości 700–3600 EUR. Zainteresowany organ spółki ma prawo do wniesienia odwołania od grzywny wymierzonej w postępowaniu w trybie zwykłym.
15. Jeżeli dane nie zostaną ujawnione w ciągu dwóch miesięcy po upływie ostatniego dnia terminu na wykonanie obowiązku określonego w § 277 UGB i wymienionego w pkt 8 powyżej, § 283 ust. 4 UGB stanowi, że sąd wymierza postanowieniem kolejną grzywnę w wysokości 700 EUR. W przypadku gdy obowiązek nadal nie zostanie wykonany, grzywna jest ponownie wymierzana dla każdego kolejnego okresu dwóch miesięcy. Paragraf 283 ust. 5 UGB stanowi, że w przypadku przedsiębiorstw sklasyfikowanych jako średnie lub duże zgodnie z kryteriami określonymi w UGB grzywny przewidziane w ust. 3 oraz grzywny wymierzane każdorazowo za dalsze niewykonanie obowiązku zostają zwiększone odpowiednio trzykrotnie lub sześciokrotnie.
16. Ponadto zgodnie z § 283 ust. 7 UGB obowiązki nałożone na przedstawicieli ustawowych na mocy §§ 277 i 280a stosuje się również do spółki. Jeżeli spółka nie wywiąże się z tych obowiązków za pośrednictwem jej organów, obowiązek zapłaty grzywny musi zostać jednocześnie nałożony na spółkę.
II – Okoliczności faktyczne, postępowanie główne i pytania prejudycjalne
17. Texdata Software GmbH (zwana dalej „Texdata”) to spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Karlsruhe w Niemczech, prowadząca działalność w zakresie projektowania i sprzedaży oprogramowania. Spółka prowadzi działalność w Austrii za pośrednictwem oddziału wpisanego do rejestru spółek austriackich w dniu 4 marca 2008 r. jako spółka zagraniczna.
18. Postanowieniem z dnia 5 marca 2011 r. Landesgericht Innsbruck (sąd w Innsbrucku) wymierzył spółce Texdata dwie grzywny w wysokości 700 EUR każda na podstawie § 283 ust. 2 UGB, zmienionej w 2011 r., za niezłożenie rocznych sprawozdań finansowych na dzień 31 grudnia 2008 r. i 31 grudnia 2009 r. w określonym terminie, który – zdaniem sądu krajowego – upłynął w dniu 28 lutego 2011 r.
19. W dniu 23 maja 2011 r. Texdata wniosła do Landesgericht dwa odwołania w odpowiednim terminie. W odwołaniach spółka podniosła, że wymierzenie dwóch grzywien bez upomnienia lub wezwania jest niedopuszczalne i że w każdym razie mogły zostać złożone tylko roczne sprawozdania finansowe, które zostały już ogłoszone w Amtsgericht Karlsruhe (sądzie rejonowym w Karlsruhe) i z którymi można zapoznać się w drodze elektronicznej.
20. W tym samym dniu Texdata złożyła w Landesgericht również dwa wspomniane roczne sprawozdania finansowe.
21. W dwóch postanowieniach z dnia 25 maja 2011 r. Landesgericht orzekł, że oba postanowienia wymierzające grzywnę zostają uchylone ze względu na fakt, że odwołania zostały wniesione w terminie, a w postępowaniu w trybie zwykłym ponownie wymierzył spółce na podstawie § 283 ust. 3 i 7 UGB dwie kary pieniężne w wysokości 700 EUR każda, ponieważ spółka ta nie złożyła rocznych sprawozdań finansowych w odpowiednim terminie.
22. Po wniesieniu odwołania od tych dwóch postanowień przez Texdata sąd odsyłający podniósł kwestię zgodności z prawem Unii spornych przepisów krajowych, zmienionych w 2011 r., i zawiesił postępowanie, wnosząc do Trybunału następujące pytanie prejudycjalne:
„Czy prawo unijne w swoim obecnym stanie, a w szczególności:
1. swoboda przedsiębiorczości, o której mowa w art. 49 TFUE i 54 TFUE;
2. ogólna zasada skutecznej ochrony praw (art. 6 ust. 3 TUE) (zasada skuteczności);
3. zasada bycia wysłuchanym zgodnie z art. 47 ust. 2 karty praw podstawowych (art. 6 ust. 1 TUE) i art. 6 ust. 2 EKPC (art. 6 ust. 1 TUE);
4. zasada ne bis in idem, o której mowa w art. 50 karty praw podstawowych lub
5. wymogi w odniesieniu do kar w ramach procedury publikacji, o których mowa w art. 6 dyrektywy 68/151/EWG, art. 60a dyrektywy 78/660/EWG i w art. 38 ust. 6 dyrektywy 83/349/EWG(9),
stoi na przeszkodzie uregulowaniu krajowemu, które w razie przekroczenia ustawowego dziewięciomiesięcznego terminu do sporządzenia i ujawnienia rocznego sprawozdania finansowego wobec właściwego sądu prowadzącego rejestr przedsiębiorców:
– bez możliwości zajęcia uprzednio stanowiska w odniesieniu do istnienia obowiązku ujawnienia i ewentualnych przeszkód, w szczególności bez uprzedniego sprawdzenia, czy roczne sprawozdanie finansowe zostało już przedłożone sądowi rejestrowemu głównej siedziby, oraz
– bez uprzedniego skierowanego do spółki lub do organów uprawnionych do jej reprezentacji indywidualnego wezwania do spełnienia obowiązku ujawnienia;
wymaga od sądu prowadzącego rejestr przedsiębiorców nałożenia natychmiast minimalnej grzywny w wysokości 700 EUR na spółkę i na każdy z uprawnionych do jej reprezentacji organów, zakładając w razie braku dowodu przeciwnego fikcję, że spółka i jej organy ze swojej winy zaniechały ujawnienia, i w razie dalszej dwumiesięcznej zwłoki nakazuje nałożenie natychmiast kolejnych grzywien w wysokości 700 EUR na spółkę i na każdy z uprawnionych do jej reprezentacji organów, ponownie zakładając w razie braku dowodu przeciwnego fikcję, że spółka i jej organy ze swojej winy zaniechały ujawnienia?”.
III – Postępowanie przed Trybunałem
23. Postanowienie odsyłające zostało złożone w sekretariacie Trybunału w dniu 10 sierpnia 2011 r. Pisemne uwagi zostały przedstawione przez spółkę Texdata, rząd austriacki i rząd Zjednoczonego Królestwa oraz przez Komisję.
24. Na rozprawie, która odbyła się w dniu 27 listopada 2012 r., udział wzięli spółka Texdata, rząd austriacki i Komisja.
IV – Analiza prawna
A – W przedmiocie dopuszczalności wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym
25. Najpierw należy przeanalizować argumenty na poparcie zarzutu niedopuszczalności wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym.
26. Rząd austriacki wskazuje na liczne błędy w opisie przepisów krajowych zawartym w postanowieniu odsyłającym i twierdzi, że sąd odsyłający nie przedstawił tych przepisów w sposób umożliwiający udzielenie przez Trybunał odpowiedzi użytecznej, a nie tylko czysto hipotetycznej.
27. Należy jednak pamiętać, że z utrwalonego orzecznictwa wynika, iż zgodnie z art. 267 TFUE celem postępowania prejudycjalnego nie jest interpretacja krajowych przepisów ustawowych lub wykonawczych, a zatem wszelkie nieścisłości w opisie spornych przepisów krajowych, zawartym w postanowieniu sądu krajowego o wystąpieniu z odesłaniem prejudycjalnym, nie mogą powodować pozbawienia Trybunału właściwości do udzielenia odpowiedzi na pytanie prejudycjalne zadane przez sąd krajowy(10). W niniejszym przypadku uważam, na podstawie informacji zawartych w postanowieniu odsyłającym, że Trybunał dysponuje informacjami w zakresie stanu faktycznego lub prawnego niezbędnymi do udzielenia użytecznej odpowiedzi na zadane mu pytania.
28. Nie podnosząc formalnie zarzutu niedopuszczalności, rząd Zjednoczonego Królestwa twierdzi, że niejasne jest, dlaczego nowa procedura przewidziana w § 283 UGB po nowelizacji z 2011 r. ma być stosowana z mocą wsteczną do obowiązku złożenia sprawozdań za lata 2008 i 2009.
29. Należy też przypomnieć, że z orzecznictwa wynika, iż do Trybunału nie należy orzekanie w przedmiocie wykładni lub stosowania przepisów krajowych ani też ustalanie okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sporu przed sądem krajowym. W ramach rozdziału kompetencji między sądami Unii i sądami krajowymi Trybunał powinien bowiem uwzględnić wskazany w postanowieniu odsyłającym kontekst faktyczny i prawny, którego dotyczy pytanie prejudycjalne(11). Trybunał stwierdził także, że ustalenie przepisów krajowych mających zastosowanie ratione temporis jest zagadnieniem z zakresu wykładni prawa krajowego, a zatem nie jest objęte właściwością Trybunału rozpatrującego wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym(12).
30. Moim zdaniem z powyższych uwag wynika, że pytanie prejudycjalne należy uznać za dopuszczalne.
B – W przedmiocie pytania prejudycjalnego
1. Swoboda przedsiębiorczości i dyrektywy dotyczące spółek
a) Uwagi ogólne
31. W pierwszej i piątej części pytania prejudycjalnego, które – moim zdaniem – należy rozpatrywać łącznie, sąd odsyłający zmierza zasadniczo do ustalenia, czy swobodę przedsiębiorczości przewidzianą w art. 49 TFUE i 54 TFUE oraz przepisy, o których mowa w art. 6 pierwszej dyrektywy 68/151/EWG, art. 60a czwartej dyrektywy 78/660/EWG i w art. 38 ust. 6 siódmej dyrektywy 83/349/EWG, należy interpretować w ten sposób, że wykluczają one przepisy dotyczące systemu sankcji za uchybienie obowiązkom ujawnienia dokumentów księgowych spółek kapitałowych, takie jak przepisy zawarte w UGB w wersji zmienionej w 2011 r. i opisane w pkt 10–16 powyżej.
32. W szczególności sąd odsyłający pyta, czy celu w postaci ujawnienia rocznych sprawozdań finansowych nie można osiągnąć równie skutecznie za pomocą mniej drastycznej procedury niż procedura wprowadzona w wyniku nowelizacji z 2011 r., na przykład za pomocą procedury obowiązującej przed nowelizacją(13). W rzeczywistości nowy system obciąża spółki zagraniczne nadmiernymi kosztami i nakłada na nie dodatkowe wymogi, ponieważ są one zmuszone zwrócić się do adwokata w celu ochrony swoich praw wynikających ze swobody przedsiębiorczości, podczas gdy w celu ustalenia, czy spółki te ujawniły już odpowiednie dokumenty księgowe (to znaczy sprawozdania finansowe złożone w sądzie miejsca głównej siedziby), możliwe jest przeprowadzenie badania w sądzie zagranicznym lub w głównej siedzibie spółki.
33. Na wstępie należy zaznaczyć, że obowiązek ujawnienia rocznego sprawozdania finansowego i system sankcji wprowadzony przez przepisy krajowe, będące przedmiotem postępowania głównego, ma zastosowanie do spółki Texdata, ponieważ jest ona niemiecką spółką kapitałową i prowadzi swoją działalność w Austrii za pośrednictwem oddziału zarejestrowanego w tym państwie jako oddział zagraniczny spółki kapitałowej. W tym kontekście, podobnie jak rząd Zjednoczonego Królestwa, uważam, że na potrzeby analizy niniejszej sprawy nie jest istotna wymieniona przez sąd krajowy siódma dyrektywa 83/349/EWG w sprawie skonsolidowanych sprawozdań finansowych, która ma zastosowanie do grup spółek składających się ze spółek dominujących i spółek zależnych posiadających odrębną osobowość prawną(14), ale raczej jedenasta dyrektywa 89/666/EWG, dotycząca ujawnienia danych oddziałów spółek kapitałowych. Ponadto, jak stwierdziłem w pkt 4, pierwsza dyrektywa 68/151/EWG, do której odwołuje się sąd odsyłający w swoim postanowieniu o wystąpieniu z wnioskiem o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym, została uchylona i zastąpiona przez dyrektywę 2009/101/WE.
34. Należy także przypomnieć, że okoliczność, iż sąd krajowy powołał się formalnie w pytaniu prejudycjalnym na określone przepisy prawa Unii, nie stoi na przeszkodzie temu, by Trybunał przekazał temu sądowi wszelkie wskazówki dotyczące wykładni, które mogą być pomocne w rozstrzygnięciu rozpatrywanej przez niego sprawy, niezależnie od tego, czy sąd krajowy powołał się na nie w treści pytań. W tym względzie do Trybunału należy wskazanie na podstawie całości informacji przedstawionych przez sąd krajowy, a w szczególności na podstawie uzasadnienia postanowienia odsyłającego, elementów prawa Unii, które wymagają wykładni w świetle przedmiotu sporu(15).
35. W świetle okoliczności faktycznych będących u podstaw postępowania głównego i mających zastosowanie przepisów prawa austriackiego Trybunał powinien zatem dokonać interpretacji nie tyko art. 49 TFUE i 54 TFUE, lecz również dyrektywy 2009/101/WE, czwartej dyrektywy 78/660/EWG i jedenastej dyrektywy 89/666/EWG.
b) W przedmiocie dyrektyw 2009/101/WE, 78/660/EWG i 89/666/EWG
36. Powyższe dyrektywy są częścią wszystkich dodatkowych środków przyjętych przez prawodawcę Unii w celu ułatwienia wykonywania swobody przedsiębiorczości. Stanowią one przepisy wykonawcze do art. 50 ust. 2 lit. g) TFUE(16) oraz ogólnego programu zniesienia ograniczeń swobody przedsiębiorczości, przyjętego przez Radę w dniu 18 grudnia 1961 r.(17), które przewidują koordynację gwarancji wymaganych w państwach członkowskich od spółek w celu ochrony interesów wspólników i osób trzecich. Gwarancje te obejmują obowiązek ujawnienia pewnych istotnych informacji dotyczących spółek. To zatem w tym kontekście powyższe dyrektywy zawierają przepisy mające na celu koordynację krajowych przepisów dotyczących ujawniania istotnych informacji związanych ze spółkami(18).
37. Z wielu motywów powyższych dyrektyw wynika, że głównym celem koordynacji przepisów krajowych dotyczących jawności jest właśnie ochrona interesów osób trzecich. Celem wprowadzenia obowiązku ujawniania informacji przez spółki w rzeczywistości jest umożliwienie osobom trzecim, które nawiązują lub zamierzają nawiązać stosunki ze spółką, poznania istotnych dokumentów z nią związanych, jak również niektórych ważnych informacji dotyczących spółki, a w szczególności osób uprawnionych do podejmowania zobowiązań w jej imieniu(19).
38. Ponadto, szczególnie w odniesieniu do ujawnienia rocznych sprawozdań finansowych spółek kapitałowych, Trybunał stwierdził już, że odgrywa ono kluczową rolę w ochronie osób trzecich(20) i że jego głównym celem jest zapewnienie informacji osobom, które nie znają lub nie mogą w sposób wystarczający poznać sytuacji księgowej i finansowej spółki(21). Konkretnym celem jest umożliwienie im oceny, czy warto ustanowić lub utrzymywać jakiekolwiek stosunki prawne ze spółką(22).
39. Zastosowanie przepisu prawa jest bezpośrednio związane z istnieniem systemu przymusu zapewniającego jego przestrzeganie, dlatego też prawodawca Unii nie ograniczył się tylko do zobowiązania państw członkowskich do podjęcia niezbędnych środków w celu zapewnienia, że spółki będą objęte obowiązkiem ujawnienia informacji, w szczególności w odniesieniu do dokumentów księgowych, lecz także zobowiązał je do wprowadzenia odpowiednich sankcji w przypadku niewypełnienia tych obowiązków(23).
40. Należy zatem stwierdzić, że wprowadzenie w przepisach krajowych, takich jak przepisy będące przedmiotem postępowania głównego, ciążących na spółkach i oddziałach zagranicznych spółek kapitałowych obowiązków ujawnienia dokumentów księgowych i innych dokumentów, o których mowa w § 277 ust. 1 i w § 280a UGB, jak również sankcji za brak ujawnienia tych dokumentów, jest zgodne z powyższymi dyrektywami.
41. Powstaje jednak problem podniesiony przez sąd odsyłający, dotyczący adekwatności i proporcjonalności takiego systemu sankcji.
42. W tym zakresie Trybunał orzekł, że w celu wyjaśnienia zakresu wymogu adekwatności sankcji za uchybienie obowiązkom ujawnienia informacji warto wziąć pod uwagę utrwalone orzecznictwo Trybunału dotyczące zasady lojalnej współpracy ustanowionej w art. 4 ust. 3 TUE, z której wynika wymóg o takim samym charakterze. Zgodnie z tym orzecznictwem, mimo iż państwa członkowskie zachowują swobodę wyboru kar, to muszą one czuwać nad tym, by naruszenia prawa Unii były sankcjonowane analogicznie i przy zastosowaniu analogicznych procedur do tych, które mają zastosowanie do naruszeń prawa krajowego o podobnym charakterze i ciężarze, przy czym kara musi być w każdym razie skuteczna, proporcjonalna i odstraszająca(24).
43. Należy również zauważyć, że mimo iż dyrektywy przewidują przyjęcie odpowiednich sankcji przez państwa członkowskie, to jednak nie zawierają one szczegółowych zasad dotyczących ustanowienia takich sankcji krajowych, a w szczególności nie wprowadzają żadnych wyraźnych kryteriów oceny ich proporcjonalności.
44. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem w braku harmonizacji przepisów Unii w dziedzinie sankcji z tytułu niedochowania warunków przewidzianych w ramach systemu wprowadzonego przez te przepisy państwa członkowskie mogą dokonać wyboru sankcji, które uznają za odpowiednie. Państwa członkowskie są jednak zobowiązane do wykonywania tej kompetencji z poszanowaniem prawa Unii i jego ogólnych zasad, a w konsekwencji z poszanowaniem zasady proporcjonalności(25).
45. W niniejszym przypadku sankcje dozwolone przez przepisy krajowe będące przedmiotem postępowania głównego nie mogą wykraczać poza granice tego, co jest odpowiednie i niezbędne do osiągnięcia uzasadnionych celów realizowanych przez te przepisy, przy czym jeżeli istnieje możliwość wyboru spośród większej liczby odpowiednich rozwiązań, należy stosować najmniej dotkliwe, a wynikające z tego niedogodności nie mogą być nadmierne w stosunku do zamierzonych celów(26).
46. Zrozumiałe jest, że w ramach postępowania w trybie prejudycjalnym do sądu krajowego należy ocena, czy środki krajowe są zgodne z prawem Unii, a w szczególności z zasadą proporcjonalności. Trybunał jest właściwy tylko do przedstawienia sądowi krajowemu wskazówek w zakresie wykładni prawa Unii, które mogą umożliwić wspomnianemu sądowi dokonanie oceny tej zgodności(27). Sąd krajowy ma wyłączną właściwość do dokonywania wykładni prawa krajowego i to on podejmuje decyzję, czy system sankcji wprowadzony w przepisach krajowych będących przedmiotem sporu w postępowaniu głównym spełnia wymogi skuteczności, proporcjonalności i odstraszania oraz w szczególności czy nie powoduje on niekorzystnego traktowania formalnie zagranicznych spółek w porównaniu ze spółkami austriackimi w przypadku naruszenia obowiązków informacyjnych(28). W ocenie zgodności sąd krajowy powinien jednak wziąć pod uwagę wskazówki w zakresie wykładni przedstawione przez Trybunał.
47. W związku z tym po pierwsze należy rozważyć wyżej wymieniony zasadniczy cel ochrony osób trzecich, które nawiązują stosunki ze spółką. Cel ten nie tylko jest właściwy przepisom Unii, ale również powinien być realizowany przez przepisy krajowe dotyczące ujawniania informacji. W związku z powyższym należy przede wszystkim zauważyć, że z wyjaśnień dotyczących rządowego projektu ustawy, który wprowadził nowelizację z 2011 r., wynika, że podczas obowiązywania poprzedniego systemu w Austrii mniej niż połowa spółek podlegających wymogowi ujawnienia informacji wypełniała ten obowiązek w odpowiednim terminie(29). Uwaga ta wydaje się wystarczająca, aby wykazać, że poprzedni system(30), do którego odwołuje się sąd odsyłający w celu uzasadnienia niektórych wątpliwości dotyczących proporcjonalności nowego systemu kar, nie był odpowiedni do zapewnienia przestrzegania przez spółki spoczywających na nich obowiązków ujawnienia dokumentów księgowych i nie był zatem zgodny z wymogami skuteczności oraz odstraszania, jak również z wymienionym głównym celem dyrektyw, to znaczy ochroną osób trzecich. Ponadto zarówno ze wspomnianych wyjaśnień dotyczących rządowego projektu ustawy, jak również z wyraźnych twierdzeń rządu austriackiego na rozprawie wynika, że nowelizacja, a w szczególności przepis, który wprowadził automatyczne wymierzenie grzywny minimalnej w wysokości 700 EUR, został przyjęty w celu zapewnienia skuteczniejszej i szybszej realizacji obowiązków informacyjnych przez spółki podlegające tym obowiązkom. Jak wyjaśnił rząd austriacki na rozprawie, biorąc pod uwagę znaczny wzrost liczby spółek wypełniających obowiązek ujawnienia danych w odpowiednim terminie po wprowadzeniu nowelizacji z 2011 r., należy stwierdzić, że cel ten udało się osiągnąć.
48. Po drugie, należy zauważyć, że z uwag Komisji wynika, iż grzywna w wysokości minimalnej 700 EUR za uchybienie przez spółki kapitałowe obowiązkom ujawnienia informacji stanowi w przybliżeniu połowę wysokości grzywien przewidzianych w państwach członkowskich za takie naruszenie, a w niektórych państwach członkowskich te grzywny minimalne mogą osiągnąć wysokość 1500 EUR. Nie wydaje mi się, że wprowadzenie minimalnej grzywny w powyższej wysokości przekracza granice tego, co jest właściwe i konieczne do osiągnięcia podstawowego celu spornych przepisów, wskazanego w pkt 37–38 powyżej.
49. Ponadto z zastrzeżeniem uwag przedstawionych przeze mnie w dalszej części opinii, w odniesieniu do zasady ne bis in idem wprowadzenie ponownego wymierzenia grzywny co dwa miesiące w przypadku dalszego uchybienia obowiązkom również nie jest nieproporcjonalne w stosunku do zamierzonych celów. W rzeczywistości jest to środek mający na celu zmotywowanie spółek, dla których wymierzenie grzywny nie jest wystarczająco odstraszające, do szybkiego wypełnienia ciążącego na nich obowiązku ujawnienia informacji.
50. Po trzecie, należy zauważyć, że sporne przepisy wprowadzają dziewięciomiesięczny termin na ujawnienie informacji, licząc od ostatniego dnia bilansu. Z wyjątkiem sytuacji nadzwyczajnych termin ten wydaje się wystarczająco długi, aby umożliwić spółce wypełnienie obowiązku sporządzenia i ogłoszenia rocznego sprawozdania finansowego. Ponadto gdyby termin na ujawnienie sprawozdania finansowego za poprzedni rok był jeszcze dłuższy, cel związany z obowiązkami informacyjnymi, to znaczy ochrona osób trzecich, byłby zagrożony, ponieważ osoby trzecie miałyby dostęp do informacji na temat sytuacji spółki, które mogłyby nie być dostatecznie aktualne, by zagwarantować ich dokładność oraz zgodność z rzeczywistą sytuacją spółki.
51. Po czwarte, należy również zauważyć, że w każdym przypadku spółka i jej organy mają możliwość zaskarżenia postanowienia wymierzającego grzywnę, podając powody uzasadniające niewypełnienie ciążącego na niej obowiązku ujawnienia informacji.
52. Po piąte, w odniesieniu do wymogów określonych w orzecznictwie powołanym w pkt 42 powyżej, należy zauważyć, że zarówno materialne, jak i proceduralne przepisy krajowe wprowadzają dokładnie ten sam system kar dla spółek austriackich i dla oddziałów spółek zagranicznych.
53. Powyższe uwagi prowadzą mnie do wniosku, że przepisy krajowe, takie jak te stosowane w postępowaniu głównym, nie przekraczają granic tego, co jest właściwe i konieczne do osiągnięcia uzasadnionych celów realizowanych przez przepisy wprowadzające obowiązek ujawnienia informacji przez spółki.
c) W przedmiocie art. 49 TFUE i 54 TFUE
54. W odniesieniu do kwestii, czy takie przepisy są zgodne z art. 49 TFUE i 54 TFUE, należy zastanowić się, czy jest to środek, który stanowi przeszkodę dla swobody przedsiębiorczości w Austrii spółki utworzonej zgodnie z ustawodawstwem innego państwa członkowskiego poprzez utworzenie oddziału(31).
55. Z powyższych uwag wynika przede wszystkim, że sankcje takie jak te wprowadzone przez przepisy mające zastosowanie w postępowaniu głównym za niewypełnienie obowiązków ujawnienia informacji są adekwatne i zgodne z prawem Unii. Oczywiste jest jednak, że nałożenie takich sankcji zależy wyłącznie od ewentualnego naruszenia przez spółkę prawnych obowiązków ujawnienia informacji określonych w prawie Unii. Jak słusznie zauważa Komisja, to zatem tylko niezgodne z prawem zachowanie spółki i jej organów może wywołać skutki prawne przewidziane w spornych przepisach krajowych.
56. Podkreśliłem także, że przepisy dotyczące nakładania kar za niewypełnienie obowiązków ujawnienia informacji są stosowane bez rozróżnienia zarówno wobec spółek austriackich, jak i spółek z innych państw członkowskich, które mają siedzibę w Austrii poprzez utworzenie oddziału. Ponadto zgodnie z § 280a i przepisami jedenastej dyrektywy 89/666/EWG spółki z innych państw członkowskich są zobowiązane tylko do ujawnienia „dokumentów księgowych sporządzonych, sprawdzonych i ogłoszonych zgodnie z przepisami mającymi zastosowanie do siedziby spółki”(32).
57. Właśnie w odniesieniu do powyższych uwag można odpowiedzieć na wątpliwości wyrażone przez sąd odsyłający, o których mowa w pkt 32 powyżej, dotyczące faktu, że nowy system sankcji wprowadza nadmierne obciążenia dla spółek zagranicznych ze względu na koszty adwokackie, które są one zmuszone ponieść w celu ochrony wykonywania swoich praw w ramach swobody przedsiębiorczości. W rzeczywistości obciążenia te z pewnością nie są konieczne, lecz zależą wyłącznie od niewypełnienia ustawowego obowiązku przez zainteresowaną spółkę. Ponadto nie dotyczą one tylko spółek zagranicznych, lecz także spółek austriackich.
58. W odniesieniu do możliwości dokonania sprawdzenia w sądzie miejsca głównej siedziby spółki, o której mówi sąd odsyłający, pragnę zauważyć, że zgodnie z jedenastą dyrektywą 89/666/EWG do wypełnienia przez oddział obowiązku ujawnienia informacji nie wystarczy, że spółka główna wypełni ten obowiązek w państwie członkowskim, w którym ma siedzibę. Ponadto sąd krajowy nie może być zobowiązany do prowadzenia takich badań, potencjalnie bardzo kosztownych, a przynajmniej czasochłonnych, w sądach innych państw członkowskich, jeżeli istnieje prawny obowiązek ujawniania dokumentów spółki w państwie członkowskim, w którym działa jej oddział, w celu ochrony osób trzecich nawiązujących stosunki ze spółką. W ten sam sposób fakt, że dokumenty księgowe są dostępne w internecie w języku państwa członkowskiego siedziby spółki głównej, który może być różny od języka państwa, w którym znajduje się oddział, nie może uzasadniać naruszenia obowiązku ujawnienia informacji w państwie członkowskim, w którym oddział ma siedzibę.
59. W świetle powyższych uwag uważam, że przepisy, które w okolicznościach takich jak w postępowaniu głównym wprowadzają – zgodnie z mającym zastosowanie prawem pochodnym Unii – adekwatne sankcje za niewypełnienie obowiązków ujawnienia rocznego sprawozdania finansowego i innych istotnych dokumentów spółki, nie stawiają spółek z innych państw członkowskich w sytuacji faktycznej lub prawnej niekorzystnej w stosunku do sytuacji spółek z państwa członkowskiego siedziby(33) i nie stanowią ograniczenia swobody przedsiębiorczości w zakresie, w jakim nie zakazują, nie utrudniają ani nie ograniczają atrakcyjności korzystania z tej swobody.
2. W przedmiocie zasad: skutecznej ochrony sądowej, poszanowania praw do obrony oraz ne bis in idem
a) Uwagi wstępne
60. W drugiej, trzeciej i czwartej części pytania prejudycjalnego sąd odsyłający zmierza zasadniczo do ustalenia, czy ogólne zasady skutecznej ochrony sądowej, poszanowania prawa do obrony oraz ne bis in idem, ustanowione w karcie i EKPC, należy interpretować w ten sposób, że wykluczają one przepisy dotyczące systemu sankcji za uchybienie obowiązkom ujawnienia dokumentów księgowych spółek kapitałowych, takie jak te przewidziane w UGB w wersji znowelizowanej w 2011 r. i opisane powyżej w pkt 10–16.
61. Wszystkie trzy zasady powołane przez sąd odsyłający są uznane przez Trybunał za ogólne zasady prawa Unii. Są one obecne w wielu postanowieniach karty (a także EKPC) i zyskały rangę praw podstawowych Unii.
62. W szczególności zgodnie z utrwalonym orzecznictwem zasada skutecznej ochrony sądowej to ogólna zasada prawa Unii, która wywodzi się z tradycji konstytucyjnych wspólnych dla państw członkowskich(34). Została ustanowiona w art. 6 EKPC i 13 EKPC i potwierdzona w art. 47 karty.
63. Zasada poszanowania prawa do obrony w jakimkolwiek postępowaniu, które może zakończyć się nałożeniem sankcji, została kilkakrotnie zdefiniowana przez Trybunał jako podstawowa zasada prawa Unii(35). Jest przewidziana w art. 6 ust. 3 EKPC i została zawarta w art. 41 ust. 2 lit. a) oraz w art. 48 ust. 2 karty.
64. Zakaz ponownego karania lub sądzenia tego samego czynu (zasada ne bis in idem) również został uznany przez Trybunał za ogólną zasadę prawa(36). Jest on wyraźnie przewidziany w art. 4 protokołu nr 7 do EKPC oraz w art. 50 karty.
65. Powołanie się przez sąd odsyłający na te zasady oraz na odpowiednie postanowienia karty wiąże się z dwoma zagadnieniami o charakterze wstępnym, które były szeroko dyskutowane na rozprawie. Po pierwsze, chodzi o kwestię podniesioną przez rząd austriacki w uwagach pisemnych oraz na rozprawie, dotyczącą możliwości zastosowania przepisów karty do okoliczności faktycznych takich jak będące przedmiotem postępowania głównego. Po drugie, chodzi o kwestię wyraźnie podniesioną przez sąd odsyłający, która dotyczy ewentualnego karnego charakteru systemu sankcji wprowadzonego w spornych przepisach krajowych. Uznanie tego systemu za karny miałoby bowiem wpływ na zastosowanie wspomnianych zasad.
b) W przedmiocie możliwości zastosowania karty
66. Zgodnie z art. 51 ust. 1 karty ma ona zastosowanie „do państw członkowskich wyłącznie w zakresie, w jakim stosują one prawo Unii”.
67. Rząd austriacki podnosi, że chociaż wspomniane dyrektywy zobowiązują państwa członkowskie do wprowadzenia odpowiednich sankcji za naruszenie obowiązków informacyjnych, prawo Unii nie reguluje szczegółowo ani postępowania związanego z wymierzeniem sankcji, ani postępowania odwoławczego. Prawo procesowe należy do kompetencji państw członkowskich, dlatego też karta w zasadzie nie ma zastosowania do okoliczności faktycznych takich jak będące przedmiotem postępowania głównego.
68. W związku z tym muszę zauważyć, że wykładnia pojęcia „w zakresie, w jakim stosują one [państwa członkowskie] prawo Unii”, a zatem zakres zastosowania karty, jest kwestią, która niedawno była przedmiotem szerokiej dyskusji w doktrynie, a w szczególności wśród rzeczników generalnych(37).
69. Nie rozpatrując jednak możliwych, bardziej lub mniej restrykcyjnych interpretacji art. 51 ust. 1 karty, a w konsekwencji różnych możliwych zakresów jej zastosowania, pragnę zauważyć, że w niniejszej sprawie nie tylko obowiązki ujawnienia informacji, dla których wprowadzono system sankcji będący przedmiotem pytania prejudycjalnego, wynikają bezpośrednio z prawa Unii, lecz także same sankcje są wprowadzone przez przepisy krajowe bezpośrednio na podstawie prawa Unii, a w szczególności na podstawie przepisów pierwszej, czwartej i jedenastej dyrektywy 89/666/EWG, które zobowiązują państwa członkowskie do wprowadzenia odpowiednich sankcji w celu zapewnienia wypełnienia wspomnianych obowiązków informacyjnych(38). Przepisy krajowe zawierają zatem szczególne postanowienia regulujące procedurę stosowania − w tym zasady odwołań − sankcji wprowadzonych wyraźnie przez prawo Unii.
70. Moim zdaniem w powyższym kontekście okoliczność podkreślona przez rząd austriacki, że prawo Unii pozostawiło wewnętrznemu systemowi prawnemu każdego państwa członkowskiego możliwość określenia procedur nakładania takich sankcji, nie zmienia faktu, iż poprzez przyjęcie przepisów krajowych, takich jak stosowane w postępowaniu głównym, dane państwo członkowskie stosowało prawo Unii. Jeżeli bowiem, jak w niniejszym przypadku, państwa członkowskie wprowadzają szczególne przepisy w celu transponowania do prawa krajowego systemu sankcji przewidzianego wyraźnie przez prawo Unii, a zatem normy krajowe są bezpośrednio inspirowane przez prawo Unii, to jednak autonomia proceduralna państw członkowskich w żaden sposób nie oznacza, że nie stosują one tego prawa(39).
71. W związku z powyższym uważam zatem, że przepisy karty muszą być zastosowane w niniejszej sprawie.
c) W przedmiocie charakteru karnego sankcji przewidzianych w przepisach krajowych
72. Zdaniem sądu odsyłającego większość austriackiego orzecznictwa i doktryny uważa, że system sankcji wprowadzony w § 283 UGB ma jednocześnie charakter przymusowy i represyjny, a zatem posiada elementy o charakterze karnym(40). Argument ten jest jednak kwestionowany przez Komisję i rząd Zjednoczonego Królestwa.
73. Kryteria brane pod uwagę przy ocenie ewentualnego charakteru karnego systemu sankcji można wywnioskować z orzecznictwa Europejskiego Trybunału Praw Człowieka (zwanego dalej „ETPC”) dotyczącego wykładni pojęcia „oskarżenia”, „kary” i „postępowania karnego”, o których mowa w art. 6 EKPC i 7 EKPC oraz art. 4 ust. 1 protokołu nr 7 do EKPC(41). Orzecznictwo to obecnie jest wyraźnie uznane przez Trybunał(42).
74. Zgodnie z tym stanowiskiem właściwe są trzy kryteria, zwane „kryteriami Engela” w odniesieniu do wyroku, w którym zostały one określone po raz pierwszy(43). Pierwsze kryterium to kwalifikacja prawna naruszenia w prawie krajowym, która jednak jest wyraźnie uznawana tylko za „punkt wyjścia”(44). Drugie obejmuje charakter naruszenia, a trzecie dotyczy rodzaju i stopnia dolegliwości przewidzianej sankcji(45). Drugie i trzecie kryterium, które mają większe znaczenie niż pierwsze, są alternatywne i niekoniecznie łączne, co nie wyklucza jednak podejścia łącznego, jeśli odrębna analiza każdego kryterium nie prowadzi do jednoznacznego wniosku(46).
75. Wydaje się, że w niniejszej sprawie pierwsze kryterium, to jest kwalifikacja prawna naruszenia w prawie austriackim, nie ma wyraźnie karnego charakteru. Jak już jednak wspomniano, okoliczność ta nie ma rozstrzygającego charakteru(47).
76. W odniesieniu do drugiego kryterium, to znaczy charakteru naruszenia, ETPC bada szereg okoliczności, w tym krąg adresatów, do których skierowany jest przepis, dobro prawne podlegające ochronie oraz cel sankcji. W tym względzie należy przede wszystkim zauważyć, że sankcje przewidziane w § 283 UGB za niedotrzymanie obowiązków ujawnienia informacji nie są skierowane do ogółu, lecz ich celem jest zapewnienie poszanowania tych obowiązków przez spółki kapitałowe i ich przedstawicieli(48). Jak stwierdzono w pkt 37 i 38 powyżej, celem tych obowiązków i sankcji za ich naruszenie jest ochrona osób trzecich w stosunkach handlowych ze spółkami. Dobro prawne podlegające ochronie, to znaczy prawo osób trzecich do poznania sytuacji spółki, może być chronione przez prawo administracyjne oraz prawo karne(49). Wydaje mi się, że bezsprzecznie celem sankcji nie jest naprawienie szkody w zakresie, w jakim nie zmierzają one do przywrócenia stanu sprzed naruszenia(50). Wydaje mi się, że cel sankcji jest zasadniczo prewencyjny, ponieważ zmierzają one do zapewnienia poszanowania obowiązków informacyjnych i zapobieżenia ponownego ich naruszenia(51). W związku z tym należy również zauważyć, że utrwalone orzecznictwo austriackiego Oberster Gerichtshof wyklucza, aby nawet po nowelizacji z 2011 r. sporny system sankcji miał charakter represyjny(52). Ponadto w przeciwieństwie do sankcji będących przedmiotem sprawy zakończonej ww. wyrokiem w sprawie Bonda, w której Trybunał zastosował „kryteria Engela”, sankcje rozpatrywane w niniejszej sprawie nie stanowią ograniczenia pomocy przyznanej na wniosek zainteresowanego(53), ale mają bezpośredni wpływ na majątek podmiotu ukaranego.
77. Trzecie „kryterium Engela” dotyczy stopnia dolegliwości sankcji przewidzianej w spornych przepisach. Zgodnie z orzecznictwem ETPC w celu określenia powyższego stopnia dolegliwości należy uwzględnić maksymalną karę przewidzianą w stosownych przepisach prawnych(54). W odniesieniu do wielkości automatycznej sankcji wymierzonej w pierwszym postanowieniu, przewidzianej w § 283 ust. 2 UGB, która stanowi szczególny przedmiot pytania sądu krajowego, jej stała wysokość wynosi 700 EUR. Należy zatem stwierdzić, że stopień dolegliwości tej sankcji jest raczej niski(55). Nie dotyczy to jednak kolejnych sankcji nakładanych na podstawie § 283 ust. 4 UGB(56). W każdym razie nie sądzę, aby sporne sankcje wywoływały szczególnie dotkliwe skutki(57).
78. Podsumowując, w świetle powyższej analizy uważam, że nawet jeżeli sporny system sankcji należy uznać za objęty zakresem prawa karnego w rozumieniu EKPC, to z pewnością nie należy on do „rdzenia prawa karnego”, a zatem jak stwierdził ETPC, „gwarancje, jakie oferuje charakter karny [art. 6 EKPC], nie muszą być koniecznie stosowane w całej swojej surowości”(58).
d) W przedmiocie zasad skutecznej ochrony sądowej i poszanowania prawa do obrony
i) Uwagi ogólne
79. Sąd odsyłający zmierza przede wszystkim do ustalenia, czy przepisy UGB zmienione w wyniku nowelizacji z 2011 r., dotyczące postępowania związanego z wymierzeniem sankcji za uchybienie obowiązkom ujawnienia dokumentów księgowych spółek kapitałowych, nadmiernie utrudniają tym spółkom korzystanie z praw wynikających ze swobody przedsiębiorczości i czy nie są zatem sprzeczne z zasadą skutecznej ochrony sądowej. Sąd odsyłający wymienia szereg „braków strukturalnych” − będą one szczegółowo analizowane poniżej w pkt 87 i następnych − które mogą powodować sprzeczność przepisów krajowych z zasadą skuteczności. W odniesieniu do tych domniemanych „braków strukturalnych” sąd odsyłający zmierza również do ustalenia, czy sporne przepisy krajowe nie są niezgodne z zasadą poszanowania prawa do obrony. Sąd odsyłający zwraca się zatem do Trybunału z pytaniem, czy nie jest on zobowiązany do odstąpienia od zastosowania nowych przepisów wprowadzonych przez nowelizację z 2011 r.
80. W tym względzie należy przede wszystkim zauważyć, że skuteczna ochrona sądowa ustanowiona przez odpowiednią zasadę ogólną zawartą w przepisach, o których mowa w pkt 62, polega na zapewnieniu osobom możliwości dochodzenia ich praw przyznanych przez prawo Unii(59).
81. Z utrwalonego orzecznictwa wynika, po pierwsze, że zgodnie z zasadą lojalnej współpracy, ustanowioną w art. 4 ust. 3 TUE, zadaniem sądów krajowych jest zapewnienie sądowej ochrony tych praw(60), a po drugie, że w przypadku braku stosownych przepisów Unii krajowy system prawny każdego państwa członkowskiego wyznacza właściwe sądy i określa zasady postępowania dotyczące środków odwoławczych mających na celu ochronę praw jednostek zgodnie z prawem Unii, przy czym państwa członkowskie w każdym przypadku są zobowiązane do zapewnienia skutecznej ochrony tych praw(61). W związku z powyższym należy zauważyć, że art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE wprowadza zobowiązanie państw członkowskich do ustanowienia środków sądowych niezbędnych do zapewnienia skutecznej ochrony sądowej w dziedzinach objętych prawem Unii.
82. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem zasady proceduralne dotyczące środków zaskarżenia mających na celu zapewnienie ochrony praw jednostek wynikających z prawa Unii nie mogą być mniej korzystne niż w przypadku podobnych środków zaskarżenia istniejących w prawie krajowym (zasada równoważności) i nie mogą powodować w praktyce, że korzystanie z uprawnień wynikających z prawa Unii stanie się niemożliwe lub nadmiernie utrudnione (zasada skuteczności)(62).
83. Sąd odsyłający nie przedstawia żadnego dowodu wskazującego na naruszenie zasady równoważności. Wątpliwości sądu dotyczą wyłącznie zgodności przepisów krajowych z zasadą skuteczności.
84. W odniesieniu do zastosowania zasady skuteczności Trybunał orzekł, że każdy przypadek, w którym powstaje pytanie, czy krajowy przepis proceduralny uniemożliwia lub nadmiernie utrudnia stosowanie prawa Unii, należy rozpatrywać z uwzględnieniem miejsca danego przepisu w całości postępowania, przebiegu i cech szczególnych tego postępowania przed poszczególnymi sądami krajowymi. W tym kontekście w razie potrzeby należy uwzględnić zasady stanowiące podstawę krajowego systemu prawnego, takie jak ochrona prawa do obrony, zasada pewności prawa i prawidłowego przebiegu postępowania(63).
85. W odniesieniu do zasady poszanowania prawa do obrony zawartej w przepisach, o których mowa w pkt 63, z orzecznictwa Trybunału wynika, że jest to podstawowe prawo wymagające, po pierwsze, aby zainteresowana osoba została poinformowana o okolicznościach uwzględnionych przeciwko niej w celu uzasadnienia niekorzystnego dla niej aktu, a po drugie, umożliwienia tej osobie skutecznego przedstawienia swojego punktu widzenia wobec tych okoliczności. Poszanowanie prawa do obrony musi być zagwarantowane w każdym postępowaniu, które może zakończyć się wydaniem niekorzystnego aktu(64).
86. Domniemane „braki strukturalne” spornego systemu sankcji wskazane przez sąd odsyłający należy zatem przeanalizować w świetle wyżej wymienionych zasad.
ii) W przedmiocie domniemanych „braków strukturalnych” wskazanych przez sąd odsyłający
87. Pierwszy domniemany „brak strukturalny” wskazany przez sąd odsyłający dotyczy – rzekomo nieuzasadnionych pod względem formy i właściwości – złożonych i ostatecznych wymogów, które mogłyby spowodować niezgodność spornych przepisów z zasadą skuteczności. Sąd odsyłający odnosi się w szczególności do § 283 ust. 2 UGB dotyczącego odrzucenia odwołań wniesionych po terminie i odwołań nieuzasadnionych w stosunku do zakazu podnoszenia nowych zarzutów w odwołaniu.
88. W odniesieniu do odrzucenia odwołań wniesionych po terminie pragnę zauważyć, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem ustalenie rozsądnych terminów zawitych na wniesienie odwołania zasadniczo spełnia wymóg skuteczności, ponieważ stanowi ono zastosowanie podstawowej zasady pewności prawa. Terminy te nie uniemożliwiają w praktyce ani nadmiernie nie utrudniają wykonywania uprawnień przyznanych w porządku prawnym Unii. Z zachowaniem tego wymogu państwa członkowskie mogą swobodnie wprowadzać terminy o dowolnej długości. Odnośnie do terminów zawitych Trybunał orzekł również, że w związku z przepisami krajowymi objętymi zakresem zastosowania prawa Unii do państw członkowskich należy ustalenie terminów, w szczególności przy uwzględnieniu znaczenia podejmowanych decyzji dla zainteresowanych podmiotów, złożoności procedur i stosowanych przepisów, liczby osób, których decyzja może dotyczyć, oraz innych interesów publicznych lub prywatnych, które powinny zostać wzięte pod uwagę(65).
89. Sporne przepisy wprowadzają 14‑dniowy termin zawity na odwołanie się od grzywny w wysokości 700 EUR za uchybienie wynikającym z prawa Unii obowiązkom ujawnienia dokumentów księgowych spółki. Należy jednak zauważyć, że spółka i jej przedstawiciele mają dziewięć miesięcy, licząc od ostatniego dnia bilansu, na ujawnienie tych dokumentów. Moim zdaniem w powyższym kontekście nie ma żadnego dowodu wskazującego, że ustalenie tak krótkiego terminu zawitego jest nieuzasadnione i w praktyce może uniemożliwić lub nadmiernie utrudnić wykonywanie uprawnień przyznanych przez prawo Unii(66). W związku z powyższym należy także zauważyć, że sporny przepis wyraźnie przewiduje możliwość przywrócenia terminu(67).
90. Podobne argumenty stosuje się do natychmiastowego odrzucenia całkowicie nieuzasadnionych odwołań, które zgodnie z uwagami rządu austriackiego były dość częste podczas obowiązywania przepisów sprzed nowelizacji z 2011 r. Wprowadzenie obowiązku nawet zwięzłego uzasadnienia pisma odwoławczego, które umożliwi sądowi zrozumienie przyczyn zawartego w nim roszczenia, nie może być uznane za wymóg sprzeczny z zasadą skuteczności. Ponadto zakaz podnoszenia nowych zarzutów w odwołaniu uniemożliwiający – zdaniem sądu odsyłającego – późniejsze dochodzenie roszczeń ukaranej spółce, której odwołanie zostało odrzucone z powodu jego wniesienia po terminie lub braku uzasadnienia, jest wspólny dla systemów prawnych różnych państw członkowskich i – moim zdaniem – nie zagraża skuteczności odwołania. Zakaz ten nie ma także zastosowania w przypadku usprawiedliwionego błędu. To szerokie pojęcie może być interpretowane przez sądy w świetle zasady skutecznej ochrony sądowej(68).
91. Drugi i trzeci z domniemanych „braków strukturalnych” wskazanych przez sąd odsyłający dotyczą odpowiednio nieprzeprowadzenia rozprawy i braku możliwości przedstawienia uwag przed wymierzeniem sankcji, co może stanowić naruszenie zasady kontradyktoryjności.
92. Na wstępie należy zaznaczyć, że jak wskazuje sąd odsyłający, zgodnie z utrwalonym orzecznictwem ETPC, chociaż przeprowadzenie ustnej i publicznej rozprawy stanowi podstawową zasadę wyrażoną w art. 6 EKPC, która jest szczególnie istotna w postępowaniach karnych, obowiązek przeprowadzenia takiej rozprawy nie jest uznawany za bezwzględny(69). Ponadto z utrwalonego orzecznictwa Trybunału wynika, że prawa podstawowe nie są uprawnieniami absolutnymi, lecz mogą podlegać ograniczeniom, pod warunkiem że ograniczenia te rzeczywiście odpowiadają celom interesu ogólnego, realizowanym przez rozpatrywane środki, i w stosunku do zamierzonego celu nie stanowią oczywistego i nieproporcjonalnego naruszenia gwarantowanych w ten sposób praw(70).
93. W odniesieniu do spornych przepisów z § 283 UGB wynika, że złożenie uzasadnionego odwołania zaskarżającego postanowienie wymierzające wstępną karę w wysokości 700 EUR powoduje natychmiastowe wstrzymanie wykonania takiego postanowienia i wszczęcie zwykłego postępowania, w którym może zostać przeprowadzona rozprawa i w którym ukarana spółka może w pełni dochodzić swoich roszczeń zgodnie z zasadą kontradyktoryjności.
94. W związku z tym nawet gdyby – zgodnie z uwagami przedstawionymi powyżej w pkt 74 i następnych – uznać charakter karny spornego systemu sankcji, fakt, że nie jest on objęty zakresem „rdzenia” prawa karnego, oznacza, iż gwarancje wynikające z tego charakteru karnego nie muszą być stosowane w całej swojej surowości. W tym kontekście uważam, że z zasadami skutecznej ochrony sądowej oraz poszanowania prawa do obrony mogą być zgodne przepisy, które w okolicznościach takich jak w niniejszej sprawie przewidują wymierzenie w pierwszej instancji niewielkiej kary pieniężnej, niewywołującej dotkliwych skutków, nawet w ramach systemu sankcji uznanego za posiadający charakter karny w postępowaniu, które w braku rozprawy i procesu kontradyktoryjnego nie spełnia wymogów określonych w art. 6 EKPC. Taki system może być jednak zgodny z wymienionymi zasadami tylko pod warunkiem, że postanowienie wymierzające sankcję podlega kontroli organu wyposażonego w pełne uprawnienia sądowe i że postępowanie jest zgodne z powyższymi wymogami. Innymi słowy, dostępne środki zaskarżenia muszą w sposób oczywisty umożliwiać naprawienie wszelkich uchybień w postępowaniu w pierwszej instancji(71).
95. W świetle celów ogólnego interesu realizowanych przez sporne przepisy, o których mowa w pkt 37, 38 powyżej, wprowadzenie automatycznego wymierzenia grzywny w wysokości 700 EUR za nieujawnienie dokumentów spółki, w obecności zasad dotyczących odwołania takich jak te wymienione powyżej, nie stanowi w stosunku do wyznaczonego celu oczywistego i nieproporcjonalnego naruszenia prawa do obrony i – moim zdaniem – nie jest sprzeczne z zasadą skutecznej ochrony sądowej.
96. Zdaniem sądu odsyłającego, czwartym domniemanym „brakiem strukturalnym” jest niekorzystny dla spółki rozkład ciężaru dowodu, wobec której stosowane jest ustawowe domniemanie winy. W związku z powyższym należy zauważyć, że nawet jeśli wymierzenie grzywny w drodze postanowienia wydanego w sposób automatyczny bez wysłuchania zainteresowanej spółki jest oparte na domniemaniu winy, domniemanie to stanowi w każdym razie proste domniemanie wzruszalne w postępowaniu w trybie zwykłym, wszczętym w wyniku zaskarżenia postanowienia wymierzającego sankcję. W tym postępowaniu poprzez przedstawienie odpowiednich środków dowodowych spółka może wykazać określone prawem przyczyny uzasadniające uchybienie obowiązkowi ujawnienia informacji. Uważam, że w takich okolicznościach prawo do obrony i skuteczność odwołania są wystarczająco zagwarantowane(72).
97. Piąty domniemany „brak strukturalny” dotyczy określenia nieracjonalnych terminów zawitych, a w szczególności wprowadzenia możliwości wymierzenia dodatkowych grzywien bez uprawomocnienia się poprzednich postanowień. Sąd odsyłający ma wątpliwości co do dziewięciomiesięcznego terminu, którego bieg rozpoczyna się bez zawiadomienia spółki, oraz co do dwumiesięcznego terminu na ponowne wymierzenie grzywien w przypadku dalszego uchybienia obowiązkom.
98. W odniesieniu do pierwszego terminu dziewięciomiesięcznego zauważyłem już w pkt 50, że odnośne dyrektywy przewidują ujawnienie dokumentów księgowych co roku w celu zapewnienia chronionym przez te przepisy osobom trzecim dostępu do aktualnych informacji na temat sytuacji księgowej spółek. Spółki i ich organy muszą jednak wiedzieć, że w terminie określonym przez prawo, którego bieg rozpoczyna się od ostatniego dnia bilansu, będą one musiały opublikować te dokumenty. Muszą one zatem sprawdzić długość tego terminu w poszczególnych państwach członkowskich, w których zamierzają prowadzić działalność za pośrednictwem oddziału, przy czym nie ma obowiązku zawiadomienia ich o tym terminie. Poza tym z badań porównawczych Komisji wynika, że dziewięciomiesięczny termin obowiązujący w prawie austriackim jest jednym z najdłuższych terminów wprowadzonych w różnych państwach członkowskich Unii. W takich okolicznościach nie ma żadnego dowodu przemawiającego za stwierdzeniem, że termin ten może zostać uznany za nieracjonalny.
99. W odniesieniu do dwumiesięcznego terminu na wymierzenie kolejnych grzywien w przypadku dalszego uchybienia obowiązkom, bez uprawomocnienia się poprzednich postanowień, należy zauważyć, że celem tego przepisu jest zmotywowanie spółek do przestrzegania obowiązku informacyjnego w przypadku powtarzającego się uchybienia. Brak jest jakichkolwiek dowodów na to, że powyższy dwumiesięczny termin uniemożliwia spółkom wniesienie odwołania od postanowień wymierzających sankcje, praktycznie uniemożliwiając lub nadmierne utrudniając wykonywanie uprawnień przyznanych przez prawo Unii.
100. Podsumowując, moim zdaniem z powyższych uwag wynika, że system sankcji taki jak ten będący przedmiotem postępowania przed sądem krajowym nie jest sprzeczny ani z zasadą skuteczności, ani z zasadą poszanowania prawa do obrony.
e) W przedmiocie zasady ne bis in idem
101. Sąd odsyłający wyraża także dwie wątpliwości co do zgodności przepisów krajowych z zasadą ne bis in idem. Zasada ne bis in idem w brzmieniu zawartym w art. 50 karty praw podstawowych stanowi, że nikt nie może być ponownie sądzony lub ukarany w postępowaniu karnym za ten sam czyn zabroniony pod groźbą kary, w odniesieniu do którego zgodnie z ustawą został już uprzednio uniewinniony lub za który został już uprzednio skazany prawomocnym wyrokiem na terytorium Unii.
102. Sąd odsyłający zmierza przede wszystkim do ustalenia, czy § 283 ust. 7 UGB w nowym brzmieniu nie narusza tej zasady, ponieważ stanowi on, że te same czyny należy przypisać zarówno spółce, jak i jej organom, oraz że obu podmiotom należy wymierzyć karę pieniężną za te czyny. Po drugie sąd odsyłający ma również wątpliwości co do zgodności z zasadą ne bis in idem powtórzenia sankcji w odstępach dwóch miesięcy w przypadku dalszego uchybienia obowiązkom.
103. Na wstępie muszę zaznaczyć, że z postanowienia odsyłającego wynika, iż w postępowaniu głównym tylko spółka, a nie jej organy, została ukarana za nieujawnienie dokumentów księgowych. Ponadto, jak wynika z pkt 20 powyżej, Texdata złożyła roczne sprawozdanie finansowe, więc nie wymierzono jej żadnej dodatkowej grzywny. W tym kontekście, biorąc pod uwagę, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem powołanym w pkt 29 powyżej Trybunał jest zobowiązany do uwzględnienia okoliczności faktycznych wiążących się z pytaniem prejudycjalnym przedstawionym w postanowieniu odsyłającym, oraz ponieważ oczywiste jest, że ani nałożenie grzywny na organy spółki i na spółkę, ani nałożenie dalszych sankcji okresowych nie jest przedmiotem postępowania głównego, Trybunał może stwierdzić niedopuszczalność tej części pytania prejudycjalnego(73).
104. Nawet gdyby jednak Trybunał uznał dopuszczalność tej części pytania prejudycjalnego oraz zakładając, że Trybunał uzna karny charakter systemu sankcji wprowadzonego przez sporne przepisy, który jest warunkiem zastosowania omawianej zasady, uważam, że nie są uzasadnione jakiekolwiek wątpliwości sądu odsyłającego. Niezależnie od mniej lub bardziej szerokiego pojęcia, jakie można przypisać zasadzie ne bis in idem(74), moim zdaniem w niniejszym przypadku nie są spełnione przesłanki jej zastosowania.
105. W odniesieniu do pierwszej wątpliwości sądu odsyłającego należy przypomnieć, że § 283 UGB przewiduje w ust. 1 wymierzenie grzywny członkom organów spółki, a w przypadku oddziałów – osobom upoważnionym do jej reprezentacji, natomiast w ust. 7 wymierzenie grzywny spółce. Jest zatem oczywiste, że przepisy krajowe nie przewidują wymierzenia podwójnej kary wobec tej samej osoby za ten sam czyn, lecz wprowadzają nałożenie sankcji na różne osoby. Spółka kapitałowa, która posiada własną osobowość prawną, w rzeczywistości nie jest tożsama z osobami będącymi członkami należących do niej organów(75). Ponieważ warunek tożsamości sprawcy nie jest spełniony, nie można moim zdaniem uznać, że pod tym względem przepisy krajowe są niezgodne z zasadą ne bis in idem(76).
106. W odniesieniu do drugiej wątpliwości sądu odsyłającego należy przypomnieć, że § 283 ust. 4 UGB stanowi, iż w przypadku dalszego uchybienia obowiązkowi ujawnienia informacji sąd wymierza kolejną grzywnę w wysokości 700 EUR w drodze postanowienia wydawanego każdorazowo co dwa miesiące. Uważam, że również ten przepis nie narusza zasady ne bis in idem, ponieważ nie jest spełniony warunek tożsamości czynów w zakresie, w jakim karane zachowania się różnią. Pierwsza sankcja jest bowiem wymierzana za nieopublikowanie sprawozdania finansowego spółki w dziewięciomiesięcznym terminie liczonym od ostatniego dnia bilansu, natomiast w kolejnych przypadkach karane jest nieujawnienie powyższego dokumentu w kolejnych ustawowo określonych dwumiesięcznych terminach(77). Kolejne kary, po pierwsze, sankcjonują inne naruszenia, które wystąpiły w innym czasie, a po drugie, mają odmienny cel odstraszający(78).
107. Moim zdaniem z powyższej analizy wynika zatem, że system sankcji taki jak ten będący przedmiotem postępowania głównego nie jest sprzeczny z zasadą ne bis in idem.
V – Wnioski
108. Z powyższych względów proponuję zatem, aby Trybunał udzielił następującej odpowiedzi na pytanie prejudycjalne przedłożone przez Oberlandesgericht w Innsbrucku:
„Swoboda przedsiębiorczości ustanowiona w art. 49 TFUE i 54 TFUE, zasada skutecznej ochrony sądowej, zasada poszanowania prawa do obrony oraz zasada ne bis in idem zawarte w art. 47, art. 48 ust. 2 i w art. 50 karty praw podstawowych Unii Europejskiej, jak również przepisy dyrektywy 2009/101/WE, czwartej dyrektywy 78/660/EWG i jedenastej dyrektywy 89/666/EWG, nie wykluczają przepisów krajowych, które w przypadku upływu dziewięciomiesięcznego terminu na ujawnienie dokumentów księgowych we właściwym sądzie, bez możliwości zajęcia uprzednio stanowiska i bez uprzedniego skierowanego do spółki lub do organów uprawnionych do jej reprezentacji indywidualnego wezwania do spełnienia obowiązku ujawnienia informacji, nakazują wspomnianemu sądowi natychmiastowe wymierzenie kary pieniężnej w wysokości 700 EUR wobec spółki i każdego z organów uprawnionych do jej reprezentacji, a w razie dalszej każdej kolejnej dwumiesięcznej zwłoki w wypełnieniu obowiązku nakazują natychmiastowe wymierzenie każdorazowo kolejnej minimalnej kary pieniężnej w wysokości 700 EUR wobec tych samych podmiotów”.