STANOVISKO GENERÁLNÍHO ADVOKÁTA
PRIITA PIKAMÄEA
přednesené dne 21. listopadu 2019(1)
Věc C‑836/18
Subdelegación del Gobierno en Ciudad Real
proti
RH
[žádost o rozhodnutí o předběžné otázce podaná Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha (Vrchní soud Kastilie-La Mancha, Španělsko)]
„Řízení o předběžné otázce – Občanství Evropské unie – Článek 20 SFEU – Právo pobývat na území členského státu v případě státního příslušníka třetí země, který je manželem nebo manželkou občana Unie, jenž nikdy nevyužil svého práva volného pohybu – Vnitrostátní právní úprava, podle které je udělení povolení k pobytu podmíněno tím, že občan Unie má dostatečné finanční prostředky k zajištění výživy svého manžela – Zamítnutí z důvodu nedostatečných prostředků – Postup při posuzování vztahu závislosti mezi státním příslušníkem třetí země a občanem Unie“
I. Úvod
1. Projednávaná věc se týká způsobů uplatňování odvozeného práva pobytu, které musí být na základě článku 20 SFEU přiznáno v členském státě státnímu příslušníku třetí země, který je rodinným příslušníkem občana Evropské unie, jenž nikdy nevyužil svého práva volného pohybu.
2. Projednávaná věc představuje pro Soudní dvůr příležitost připomenout zásady, které v tomto ohledu stanovil v rozsudcích ze dne 10. května 2017, Chavez-Vilchez a další(2), a ze dne 8. května 2018, K. A. a další (Sloučení rodiny v Belgii)(3), v situacích, kdy státní příslušník třetí země, jenž je manželem či manželkou občana Unie, podal žádost o povolení pobytu, která byla následně zamítnuta, aniž by byl jakýmkoli způsobem posouzen vztah závislosti mezi uvedenými dvěma osobami.
II. Právní rámec
A. Unijní právo
3. Článek 1 směrnice 2004/38/CE(4) stanoví:
„Tato směrnice stanoví:
a) podmínky výkonu práva volného pohybu a pobytu na území členských států občany Unie a jejich rodinnými příslušníky;
b) právo trvalého pobytu občanů Unie a jejich rodinných příslušníků na území členských států;
[…]“
4. Článek 3 této směrnice, nadepsaný „Oprávněné osoby“, v odstavci 1 stanoví:
„Tato směrnice se vztahuje na všechny občany Unie, kteří se stěhují do jiného členského státu, než jehož jsou státními příslušníky, nebo v takovém členském státě pobývají, a na jejich rodinné příslušníky ve smyslu čl. 2 bodu 2, kteří je doprovázejí nebo následují.“
5. Článek 7 odst. 1 a 2 uvedené směrnice stanoví:
„1. Všichni občané Unie mají právo pobytu na území jiného členského státu po dobu delší než tři měsíce, pokud:
[…]
b) mají pro sebe a své rodinné příslušníky dostatečné prostředky, aby se po dobu svého pobytu nestali zátěží pro systém sociální pomoci hostitelského členského státu, a jsou účastníky zdravotního pojištění, kterým jsou v hostitelském členském státě kryta všechna rizika; nebo
[…]
d) jsou rodinnými příslušníky doprovázejícími nebo následujícími občana Unie, který splňuje podmínky uvedené v písmenech a), b) nebo c).
2. Právo pobytu stanovené v odstavci 1 se vztahuje rovněž na rodinné příslušníky doprovázející nebo následující v hostitelském členském státě občana Unie, kteří nejsou státními příslušníky žádného členského státu, za předpokladu, že tento občan Unie splňuje podmínky stanovené v odst. 1 písm. a), b) nebo c).“
B. Španělské právo
6. Článek 68 Código Civil (občanský zákoník) stanoví:
„Manželé jsou povinni žít společně, být si věrni a vzájemně si pomáhat. Kromě toho jsou povinni dělit se o domácí povinnosti a péči o předky, potomky a jiné osoby svěřené do jejich péče.“
7. Článek 1 Real Decreto 240/2007, sobre entrada, libre circulación y residencia en España de ciudadanos de los Estados miembros de la Unión Europea y de otros Estados parte en el Acuerdo sobre el Espacio Económico Europeo (královské nařízení 240/2007 o vstupu, volném pohybu a pobytu občanů členských států Evropské unie a jiných států, jež jsou smluvními stranami Dohody o Evropském hospodářském prostoru, ve Španělsku)(5) ze dne 16. února 2007, ve znění použitelném na spor v původním řízení, stanoví:
„1. Toto nařízení stanoví podmínky výkonu práva státních příslušníků jiných členských států Evropské unie a jiných států, jež jsou smluvními stranami Dohody o Evropském hospodářském prostoru, na vstup a na opuštění území, na volný pohyb, pobyt, trvalý pobyt a na zaměstnání ve Španělsku, a rovněž omezení výše uvedených práv z důvodů veřejného pořádku, veřejné bezpečnosti nebo veřejného zdraví.
2. Ustanoveními tohoto královského nařízení nejsou dotčena ustanovení zvláštních právních předpisů a mezinárodních úmluv, jejichž je Španělsko smluvní stranou.“
8. Článek 2 zmíněného královského nařízení stanoví:
„Toto královské nařízení se použije, za podmínek v něm stanovených, rovněž na níže uvedené rodinné příslušníky státního příslušníka jiného členského státu Evropské unie nebo jiného státu, jenž je smluvní stranou Dohody o Evropském hospodářském prostoru, nehledě na jejich státní příslušnost, kteří jej doprovázejí nebo následují:
a) manžel nebo manželka, nebyla-li uzavřena dohoda či vydáno rozhodnutí o neplatnosti, rozvodu nebo rozluce jejich manželství.
[…]“
9. Podle článku 7 uvedeného královského nařízení:
„1. Každý občan Unie nebo státní příslušník jiného státu, jenž je smluvní stranou Dohody o Evropském hospodářském prostoru, má právo pobývat na území Španělska po dobu delší než tři měsíce, pokud:
[…]
b) má pro sebe a své rodinné příslušníky dostatečné prostředky, aby se po dobu svého pobytu nestali zátěží pro španělský systém sociální pomoci, a jsou účastníky zdravotního pojištění, kterým jsou ve Španělsku kryta všechna rizika; nebo
[…]
d) je rodinným příslušníkem doprovázejícím nebo následujícím občana Unie nebo jiného státu, jenž je smluvní stranou Dohody o Evropském hospodářském prostoru, který splňuje podmínky uvedené v písmenech a), b) nebo c).
2. Právo pobytu stanovené v odstavci 1 se vztahuje rovněž na rodinné příslušníky, kteří nejsou státními příslušníky žádného členského státu, pokud doprovázejí nebo následují ve Španělsku občana Unie nebo jiného státu, jenž je smluvní stranou Dohody o Evropském hospodářském prostoru, za předpokladu, že tento občan splňuje podmínky stanovené v odst. 1 písm. a), b) nebo c).
[…]
7. Dostatečné prostředky na obživu nelze stanovit přesnou částkou, ale je třeba přihlédnout k osobní situaci státních příslušníků členského státu Evropské unie nebo jiného státu, jenž je smluvní stranou Dohody o Evropském hospodářském prostoru. V každém případě nesmí být tato částka vyšší než úroveň finančních prostředků, pod níž jsou španělským občanům vypláceny dávky sociální podpory, nebo než minimální částka dávek sociálního zabezpečení.“
III. Skutkové okolnosti sporu v původním řízení a předběžné otázky
10. RH, který je marockým státním příslušníkem, uzavřel dne 13. listopadu 2015 v Ciudad Real (Španělsko) sňatek se španělskou státní příslušnicí. Jeho manželka je coby španělská státní příslušnice občankou Unie. Nikdy však nevyužila svého práva volného pohybu v rámci Unie. Z předkládacího rozhodnutí vyplývá, že platnost a legalita jejich manželství nebyla vnitrostátním správním orgánem zpochybněna a že na RH se nevztahuje zákaz vstupu na území daného státu.
11. Manželé žijí ve městě Ciudad Real společně s otcem španělské státní příslušnice.
12. Dne 23. listopadu 2015 podal RH k příslušnému vnitrostátnímu správnímu orgánu žádost o povolení k pobytu rodinného příslušníka občana Unie.
13. Správní orgán dne 20. ledna 2016 žádost zamítl na základě čl. 7 odst. 1 písm. b) královského nařízení 240/2007 s odůvodněním, že manželka RH neprokázala, že má osobně dostatečné prostředky k zajištění obživy svého manžela, jak je vyžadováno v uvedeném ustanovení.
14. Toto rozhodnutí potvrdilo dne 10. března 2016 Subdelegación del Gobierno en Ciudad Real (zastoupení vlády v Ciudad Real, Španělsko).
15. RH podal proti tomuto rozhodnutí správní žalobu k Juzgado de lo Contencioso-Administrativo no 2 de Ciudad Real (správní soud č. 2 v Ciudad Real, Španělsko), přičemž tvrdil, že článek 7 královského nařízení 240/2007 se nevztahuje na takové situace, jako je situace dotčená v původním řízení, kdy dotyčná španělská státní příslušnice nikdy nevyužila svého práva volného pohybu. Zmíněný soud se přiklonil k tvrzením RH a žalobě vyhověl.
16. Příslušný státní orgán podal proti uvedenému rozsudku odvolání k Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha (Vrchní soud Kastilie-La Mancha, Španělsko), který se rozhodl přerušit řízení a položit Soudnímu dvoru tyto dvě předběžné otázky:
„1) Může s ohledem na článek 68 občanského zákoníku, který stanoví povinnost manželů žít společně, požadavek, že španělský občan, který nevyužil svého práva volného pohybu, musí splňovat požadavky článku 7 odst. 1 královského nařízení 240/2007, jako nezbytnou podmínku pro přiznání práva pobytu jeho manželovi či manželce, kteří jsou státními příslušníky třetí země, podle čl. 7 odst. 2 [tohoto] královského nařízení, představovat – v případě, že tyto požadavky nejsou splněny – porušení článku 20 [SFEU], pokud by v důsledku odepření tohoto práva byl španělský občan nucen opustit území Unie jako celek?
2) V každém případě, bez ohledu na výše uvedené a na odpověď na předchozí předběžnou otázku, brání článek 20 [SFEU] s ohledem na judikaturu [Soudního dvora], zejména rozsudek [K. A. a další (Sloučení rodiny v Belgii)], takové praxi španělského státu, která spočívá v automatickém uplatňování právní úpravy obsažené v článku 7 královského nařízení 240/2007 a odmítnutí udělit povolení k pobytu rodinnému příslušníkovi občana Unie, který nikdy nevyužil práva volného pohybu, pouze z toho důvodu, že uvedený občan nesplnil požadavky stanovené v tomto ustanovení, aniž bylo konkrétně a individuálně posouzeno, zda mezi tímto občanem Unie a státním příslušníkem třetí země existuje takový vztah závislosti, jenž – z jakéhokoli důvodu a s ohledem na konkrétní okolnosti daného případu – znamená, že v případě odepření práva pobytu státnímu příslušníkovi třetí země se nemůže občan Unie od svého rodinného příslušníka, na kterém je závislý, odloučit a musí opustit území Unie?“
17. Písemná vyjádření předložili RH, španělská, dánská, německá a nizozemská vláda a Evropská komise.
IV. Analýza
18. Předtím, než se budu věnovat posouzení otázek, jež Soudnímu dvoru položil předkládající soud, bych rád uvedl na úvod poznámku k dosahu těchto otázek a k pravomoci Soudního dvora.
A. Úvodní poznámka k dosahu předběžných otázek a k pravomoci Soudního dvora
19. Z předkládacího rozhodnutí vyplývá, že Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha (Vrchní soud Kastilie-La Mancha) má závažné pochybnosti ohledně kritérií, jež použil příslušný vnitrostátní orgán na základě čl. 7 odst. 1 písm. b) královského nařízení 240/2007 za účelem posouzení, zda má občan Unie dostatečné finanční prostředky. Předkládající soud totiž zdůrazňuje, že příslušný vnitrostátní orgán omezil své posouzení pouze na ekonomickou situaci dotyčné španělské státní příslušnice, přičemž vycházel z předpokladu, že povinnost mít dostatečné finanční prostředky se vztahuje výhradně na ni samotnou. Podle zmíněného soudu tak příslušný orgán nepřihlédl k prostředkům, které poskytl její otec, ačkoli byla doložena jeho nabídka i potvrzení o finančních prostředcích.
20. Komise považuje za vhodné připomenout judikaturu Soudního dvora týkající se výkladu podmínky dostatečných prostředků stanovené v čl. 7 odst. 1 písm. b) směrnice 2004/38, ačkoli se na tento bod předkládající soud ve svých otázkách položených Soudnímu dvoru přímo nedotazuje. Taková připomínka není zcela bezpředmětná. Nejsem však přesvědčen, že by měl Soudní dvůr pravomoc vyložit uvedené ustanovení v takové situaci, jako je situace dotčená v původním řízení, a to z důvodů, jež nyní uvedu.
21. Podle čl. 7 odst. 1 písm. b) královského nařízení 240/2007 lze státnímu příslušníku třetí země, který je rodinným příslušníkem občana Unie, udělit povolení k pobytu ve Španělsku, pouze pokud tento občan mimo jiné má pro sebe a své rodinné příslušníky dostatečné prostředky, aby se po dobu svého pobytu nestali zátěží pro systém sociální pomoci Španělska.
22. Uvedeným ustanovením se do vnitrostátního práva provádí požadavky stanovené v čl. 7 odst. 1 písm. b) směrnice 2004/38.
23. Soudní dvůr přitom nedávno konstatoval, že jediným cílem směrnice 2004/38 je upravit podmínky vstupu a pobytu občana Unie v jiném členském státě, než jehož je státním příslušníkem(6). Zmíněná směrnice se tedy nevztahuje na takovou situaci, jako je dotčená situace, kdy občan Unie nevyužil svého práva volného pohybu a pobývá v členském státě, jehož je státním příslušníkem(7).
24. Tento bod je v projednávané věci nesporný. Všichni zúčastnění, kteří se vyjádřili, se totiž shodují, že právo RH na vstup a pobyt nespadá do působnosti ustanovení sekundárního unijního práva, a zejména do působnosti ustanovení obsažených ve směrnici 2004/38.
25. Žádost o povolení k pobytu podaná RH z důvodu sloučení rodiny byla nicméně zamítnuta právě na základě čl. 7 odst. 1 písm. b) královského nařízení č. 240/2007, jelikož příslušný vnitrostátní orgán dospěl k závěru, že manželka RH neprokázala, že má osobně dostatečné prostředky k zajištění obživy svého manžela.
26. Z informací poskytnutých předkládajícím soudem totiž vyplývá, že podle judikatury Tribunal Supremo (Nejvyšší soud, Španělsko) musí být uvedené ustanovení použito i na veškeré žádosti o sloučení rodiny podané státním příslušníkem třetí země, který je rodinným příslušníkem španělského státního příslušníka, jenž nikdy nevyužil svého práva volného pohybu.
27. Z týchž informací rovněž vyplývá, že příslušné vnitrostátní orgány jsou tedy povinny uplatňovat požadavky stanovené v čl. 7 odst. 1 písm. b) královského nařízení 240/2007 stejným způsobem jak v případě, kdy se žádost o sloučení rodiny podaná státním příslušníkem třetí země týká situace občana Unie, jenž využil svého práva volného pohybu, a tedy spadá do působnosti směrnice 2004/38, tak v případě, kdy se taková žádost týká situace španělského státního příslušníka, jenž nikdy nevyužil svého práva volného pohybu, a je z tohoto důvodu z působnosti zmíněné směrnice vyloučen.
28. Mohlo by se tedy jevit jako vhodné a užitečné připomenout zásady, jež stanovil Soudní dvůr za účelem posouzení podmínky dostatečných prostředků stanovené v čl. 7 odst. 1 písm. b) směrnice 2004/38.
29. Takový postup by však podle mého názoru nebyl slučitelný s judikaturou Soudního dvora. Z předkládacího rozhodnutí totiž nevyplývá, že by španělské právo činilo „přímý a bezpodmínečný odkaz“ na čl. 7 odst. 1 písm. b) směrnice 2004/38, a že by tudíž byl výklad této směrnice stanovený Soudním dvorem pro předkládající soud nezbytný pro rozhodnutí věci v původním řízení.
30. Připomínám, že podle judikatury Soudního dvora výklad ustanovení unijního aktu v situacích, které nespadají do jeho působnosti, je odůvodněn tehdy, „jestliže jsou tato ustanovení na základě vnitrostátního práva přímo a bezpodmínečně použitelná“ na takové situace, aby bylo zajištěno, že se situacemi upravenými vnitrostátním právem a situacemi upravenými unijním právem bude zacházeno stejně(8).
31. Podle mého názoru však nejsou v projednávané věci informace poskytnuté předkládajícím soudem dostatečné k tomu, aby dokládaly, že citovaná ustanovení unijního práva se na základě španělského práva stala přímo a bezpodmínečně použitelnými, aby bylo zajištěno, že situace upravené vnitrostátním právem a situace upravené unijním právem se budou řídit stejnými pravidly.
32. Připomínám totiž, že ani předkládající soud, ani španělská vláda ve svém písemném stanovisku neuvedly Soudnímu dvoru žádná konkrétní ustanovení španělského práva, na jejichž základě by byla ustanovení směrnice 2004/38 přímo a bezpodmínečně použitelná na takovou situaci, jako je dotčená situace, kterou unijní normotvůrce vyloučil z působnosti uvedené směrnice, jelikož se týká rodinného příslušníka španělského státního příslušníka, jenž nikdy nevyužil svého práva volného pohybu.
33. Je pravda, že předkládající soud odkazuje na výklad uplatňovaný ze strany Tribunal Supremo (Nejvyšší soud, Španělsko), který podle něj představuje „španělskou vnitrostátní praxi, ze které je třeba vycházet“ a která byla mimoto zakotvena v Orden PRE/1490/2012, por la que se dictan normas para la aplicación del artículo 7 del Real Decreto 240/2007, de 16 de febrero, sobre entrada, libre circulación y residencia en España de ciudadanos de los Estados miembros de la Unión Europea y de otros Estados parte en el Acuerdo sobre el Espacio Económico Europeo (ministerská vyhláška PRE/1490/2012, kterou se stanoví prováděcí předpisy k článku 7 královského nařízení 240/2007 ze dne 16. února 2007 o vstupu, volném pohybu a pobytu občanů členských států Evropské unie a jiných států, jež jsou smluvními stranami Dohody o Evropském hospodářském prostoru, ve Španělsku)(9) ze dne 9. července 2012. Španělská vláda odkazuje rovněž na relevantní judikaturu Tribunal Supremo (Nejvyšší soud), který považoval obdobné použití směrnice 2004/38 za legitimní, jelikož jde o evropský právní nástroj, jehož účel a obsah se nejvíce blíží situaci, která mu byla předložena k rozhodnutí.
34. Podle mého názoru je však zjevné, že pravidlo stanovené Tribunal Supremo (Nejvyšší soud), podle kterého lze obdobně použít ustanovení unijního práva, nemá stejnou váhu – byť jde o stanovisko nejvyššího soudu – jako legislativní akt, ve kterém vnitrostátní zákonodárce jasně uvedl výslovný odkaz na obsah dotčených ustanovení, jak vyžaduje judikatura Soudního dvora.
35. Za těchto okolností, a s výhradou ověření, jež přísluší provést předkládajícímu soudu, mám za to, že Soudní dvůr nemá a priori pravomoc poskytnout výklad čl. 7 odst. 1 písm. b) směrnice 2004/38 v takové situaci, jako je situace dotčená v původním řízení, která je vyloučena z působnosti uvedené směrnice.
36. Pro případ, že by předkládající soud na základě provedeného posouzení dospěl k závěru, že vnitrostátní právo skutečně obsahuje přímý a bezpodmínečný odkaz na čl. 7 odst. 1 písm. b) směrnice 2004/38 za účelem posouzení takové žádosti o sloučení rodiny, jako je žádost dotčená v projednávané věci, nicméně podpůrně připomenu zásady stanovené Soudním dvorem ve vztahu k výkladu zmíněného ustanovení.
B. Podpůrně k zásadám, kterými se řídí posouzení podmínky existence dostatečných prostředků ve smyslu čl. 7 odst. 1 písm. b) směrnice 2004/38
37. Připomínám, že podle čl. 7 odst. 1 písm. b) směrnice 2004/38 může hostitelský členský stát, kterému byla předložena žádost o sloučení rodiny podaná státním příslušníkem třetí země, který je rodinným příslušníkem občana Unie, požadovat po občanovi Unie, aby doložil, že má pro sebe a své rodinné příslušníky dostatečné prostředky, aby se po dobu svého pobytu nestali zátěží pro systém sociální pomoci daného členského státu.
38. V rámci věci dotčené v původním řízení se předkládající soud dotazuje, zda je zamítnutí povolení k pobytu pro RH v souladu s právem, když příslušný vnitrostátní orgán přihlédl pro účely uplatnění čl. 7 odst. 1 písm. b) královského nařízení 240/2007 pouze k osobním prostředkům občanky Unie a nevzal v potaz finanční prostředky poskytnuté jejím otcem(10).
39. Pochybnosti vyjádřené předkládajícím soudem lze snadno rozptýlit s ohledem na bohatou judikaturu Soudního dvora(11).
40. Předně je třeba uvést, že podle Soudního dvora platí sloučení rodiny jako obecné pravidlo, a proto musejí být ustanovení, která umožňují jeho omezení, vykládána striktně. Ačkoli je členským státům přiznán určitý prostor pro uvážení, nesmí jimi být tento prostor užíván takovým způsobem, který by ohrožoval cíl směrnice 2004/38, jímž je usnadnit sloučení rodiny, a užitečný účinek směrnice(12).
41. Dále, pokud jde o podmínku dostatečnosti prostředků, Soudní dvůr ve svém rozsudku ze dne 2. října 2019, Bajratari(13), připomněl, že „unijní právo nestanoví ani sebemenší požadavek na původ těchto prostředků“(14). Dospěl proto k závěru, že podmínka týkající se dostatečnosti finančních prostředků je splněna nejen v případě, kdy jsou finanční prostředky zajištěny jedním z rodinných příslušníků občana Unie, ale rovněž v případě, kdy tyto prostředky pocházejí z jiného zdroje, a to i od osoby, která není s oprávněnou osobou v právním vztahu, jenž ji zavazuje k péči o ni(15).
42. Konečně má Soudní dvůr za to, jak nedávno připomněl v rozsudku ze dne 3. října 2019, X (Dlouhodobě pobývající rezidenti – Stálé, pravidelné a dostatečné příjmy)(16), že „vykládat podmínku mít dostatečné prostředky podle čl. 7 odst. 1 písm. b) směrnice 2004/38 v tom smyslu, že tyto prostředky musí mít sám dotyčný, aniž v tomto ohledu může spoléhat na prostředky rodinného příslušníka, který ho doprovází, by k této podmínce, jak je vyjádřena ve směrnici 2004/38, přidávalo požadavek na původ prostředků, což by představovalo nepřiměřený zásah do výkonu základního práva volného pohybu a pobytu zaručeného článkem 21 SFEU, jelikož takový zásah není nezbytný k dosažení cíle sledovaného článkem 7 odst. 1 písm. b) směrnice 2004/38, a sice cíle ochrany veřejných financí členských států“(17). Toto odůvodnění lze obdobně použít v kontextu článku 20 SFEU.
43. Poté, co jsem podpůrně uvedl tato upřesnění, je namístě přistoupit k posouzení položených předběžných otázek.
C. Posouzení předběžných otázek
44. Obě předběžné otázky, jež předkládající soud položil Soudnímu dvoru, se týkají postupu při posuzování existence odvozeného práva pobytu na základě článku 20 SFEU, kterého se může v takové situaci, jako situace dotčená ve věci v původním řízení, dovolávat státní příslušník třetí země, který je rodinným příslušníkem občana Unie, jenž nikdy nevyužil svého práva volného pohybu.
45. Navrhuji Soudnímu dvoru, aby nejprve posoudil druhou předběžnou otázku. V rámci klasického posuzování žádosti o povolení k pobytu podané státním příslušníkem třetí země, který je rodinným příslušníkem občana Unie, se totiž tato otázka týká aspektu řízení, který spadá do fáze před přezkoumáním věcných podmínek stanovených v článku 20 SFEU (existence vztahu závislosti), kterými se předkládající soud zabývá především ve své první předběžné otázce.
1. Ke druhé předběžné otázce
46. Podstatou druhé předběžné otázky položené předkládajícím soudem Soudnímu dvoru je, zda článek 20 SFEU brání vnitrostátní praxi, která spočívá v automatickém zamítnutí práva pobytu státnímu příslušníku třetí země, který je rodinným příslušníkem občana Unie, pouze z toho důvodu, že uvedený občan nesplňuje podmínku dostatečných prostředků stanovenou vnitrostátním právem.
47. Odpověď na tuto otázku podle mého názoru jasně vyplývá z rozsudku K. A. a další (Sloučení rodiny v Belgii), který předkládající soud ostatně ve své otázce výslovně zmiňuje.
48. V projednávané věci je nesporné, že situace RH a jeho manželky se řídí právní úpravou spadající a priori do pravomoci Španělského království, a to právní úpravou týkající se práva vstupu a pobytu státních příslušníků třetích zemí, která nespadá do působnosti ustanovení sekundárního unijního práva.
49. Nicméně manželka RH má jako státní příslušnice členského státu status občana Unie podle čl. 20 odst. 1 SFEU, a může se tedy i vůči členskému státu, jehož má státní příslušnost, dovolávat práv, která s tímto statusem souvisejí, mimo jiné základního a osobního práva svobodně se pohybovat a pobývat na území členských států(18).
50. Na základě uvedeného ustanovení Soudní dvůr odmítá vnitrostátní opatření, včetně rozhodnutí o odepření práva pobytu rodinným příslušníkům občana Unie, v jejichž důsledku je omezeno právo volného pohybu a pobytu tohoto občana(19) a občan Unie je „připraven o možnost skutečně využívat podstatné části práv plynoucích z [jeho] statusu“, použijeme-li znění rozsudku Soudního dvora(20).
51. Soudní dvůr v odůvodnění konstatoval, že „existují velmi specifické situace, v nichž navzdory tomu, že se neuplatní sekundární právo týkající se práva pobytu státních příslušníků třetích zemí a dotyčný občan Unie nevyužil svobody pohybu, musí být státnímu příslušníkovi třetí země, který je rodinným příslušníkem tohoto občana, přiznáno právo pobytu, neboť jinak by byl popřen užitečný účinek občanství Unie, kdyby v důsledku odepření takového práva byl tento občan ve skutečnosti nucen opustit území Unie jako celek, a byl tak zbaven možnosti skutečně využívat podstatné části práv plynoucích z tohoto statusu“(21).
52. Právě tato vnitřní vazba na právo volného pohybu a pobytu, které je přiznáno občanům Unie, odůvodňuje, aby žádost o povolení k pobytu podaná státním příslušníkem třetí země, jenž je rodinným příslušníkem takového občana, nebyla zamítnuta automaticky pouze na základě takových vnitrostátních ustanovení, jako jsou ustanovení dotčená ve věci v původním řízení, která stanoví podmínku týkající se dostatečnosti finančních prostředků. Zamítnutí žádosti může vyplynout případně jen z konkrétního posouzení všech aktuálních okolností relevantních pro daný případ(22).
53. Toto konkrétní posouzení musí umožňovat prověření existence vztahu závislosti mezi státním příslušníkem třetí země a občanem Unie.
54. Připomínám totiž, že v judikatuře Soudního dvora jsou obzvlášť vymezeny důvody související se situací, kdy je v důsledku zamítnutí žádosti o povolení k pobytu podané státním příslušníkem třetí země občan Unie nucen opustit její území.
55. V tomto ohledu dospěl Soudní dvůr k závěru, že „[o]dmítnutí přiznat státnímu příslušníkovi třetí země právo pobytu […] může zpochybnit užitečný účinek občanství Unie pouze tehdy, pokud mezi tímto státním příslušníkem třetí země a občanem Unie, který je jeho rodinným příslušníkem, existuje takový vztah závislosti, že by posledně uvedený byl nucen doprovázet dotčeného příslušníka třetí země a opustit území Unie jako celek“(23).
56. Velmi specifické situace, jež zmiňuje Soudní dvůr, se týkají situací, v nichž občan Unie nemá jinou možnost než následovat dotyčnou osobu, které bylo právo pobytu odepřeno, neboť je v její péči, a tedy je na ní zcela závislý, jelikož tato osoba zajišťuje jeho obživu.
57. Tyto situace se týkají především rodičů, kteří jsou státními příslušníky třetí země a mají v péči nezletilé dítě, které je občanem Unie, nebo o takové dítě z právního, finančního nebo citového hlediska fakticky pečují. Tak tomu bylo například ve věci, ve které byl vydán rozsudek ze dne 8. března 2011, Ruiz Zambrano(24).
58. Pouze zřídka se takové situace týkají dospělých státních příslušníků třetí země, kteří mají rodinný vztah s jiným dospělým, občanem Unie.
59. V rozsudku K. A. a další (Sloučení rodiny v Belgii) Soudní dvůr jasně rozlišoval mezi případy, kdy je občanem Unie nezletilá osoba(25), a případy, kdy jím je osoba zletilá.
60. Soudní dvůr v této souvislosti uvedl, že „[n]a rozdíl od nezletilých osob, tím spíše pokud jde o děti nízkého věku […], jsou dospělé osoby v zásadě schopny žít nezávisle na svých rodinných příslušnících“(26). Doplnil, že o vztahu závislosti mezi dvěma dospělými rodinnými příslušníky lze uvažovat „pouze ve výjimečných případech, kdy s přihlédnutím ke všem relevantním okolnostem nemůže být dotyčná osoba žádným způsobem odloučena od rodinného příslušníka, na kterém je závislá“(27).
61. Z informací poskytnutých předkládajícím soudem v projednávané věci vyplývá, že příslušný vnitrostátní orgán zamítl žádost o povolení k pobytu podanou RH pouze z důvodu, že jeho manželka nemá dostatečné prostředky vyžadované podle čl. 7 odst. 1 písm. b) královského nařízení 240/2007, aniž posoudil, zda s přihlédnutím ke všem relevantním okolnostem projednávané věci existuje mezi uvedenými manželi takový vztah závislosti, který by odůvodňoval přiznání odvozeného práva pobytu na základě článku 20 SFEU.
62. S ohledem na výše uvedené úvahy a na zásady stanovené Soudním dvorem je zjevné, že článek 20 SFEU takové praxi brání.
63. V předkládacím rozhodnutí Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha (Vrchní soud Kastilie-La Mancha) mimo jiné zdůrazňuje, že dotyčná občanka Unie neměla možnost vysvětlit svou osobní situaci, a tedy uplatnit existenci vztahu závislosti, což zřejmě příslušný španělský správní orgán popírá.
64. Soudnímu dvoru nepřísluší ověřovat, zda a v jakém rozsahu umožňuje španělská právní úprava dotčeným osobám, aby příslušnému orgánu předložily veškeré relevantní důkazy pro účely posouzení případného vztahu závislosti. Na druhé straně považuji za vhodné připomenout předkládajícímu soudu zásady stanovené Soudním dvorem ve vztahu k procesním postupům, které je třeba uplatnit při prokazování existence takového vztahu závislosti, který by mohl odůvodňovat přiznání práva pobytu na základě článku 20 SFEU.
65. Ačkoli totiž Soudní dvůr uznává, že důkazní břemeno nese zásadně státní příslušník třetí země, který usiluje o přiznání takového práva pobytu, ukládá členským státům dvě povinnosti. Zaprvé jsou členské státy povinny přijmout taková procesní pravidla týkající se důkazního břemene, která neohrožují užitečný účinek uvedeného 20 SFEU(28). Zadruhé jsou členské státy povinny provést na základě důkazů předložených státním příslušníkem třetí země průzkum nezbytný k posouzení, zda mezi státním příslušníkem třetí země a občanem Unie existuje takový vztah závislosti, že by posledně uvedený byl nucen opustit území Unie jako celek(29).
66. S ohledem na veškeré shora uvedené skutečnosti mám tudíž za to, že článek 20 SFEU brání takové vnitrostátní praxi, jako je praxe dotčená ve věci v původním řízení, která spočívá v automatickém zamítnutí práva pobytu státnímu příslušníku třetí země, který je rodinným příslušníkem občana Unie, pouze z toho důvodu, že uvedený občan nesplňuje podmínku dostatečných prostředků stanovenou vnitrostátním právem. Příslušné vnitrostátní orgány jsou povinny provést konkrétní posouzení všech aktuálních okolností relevantních pro daný případ, aby zjistily, zda mezi dotyčnými osobami existuje takový vztah závislosti, který by odůvodňoval přiznání odvozeného práva pobytu na základě uvedeného ustanovení.
2. K první předběžné otázce
67. Podstatou první předběžné otázky, již předkládající soud položil Soudnímu dvoru, je, zda za takové situace, jako je situace dotčená v projednávané věci, kdy bylo odmítnuto právo pobytu státnímu příslušníku třetí země, který je manželem občanky Unie, je pro účely posouzení existence vztahu závislosti mezi manželi a případně přiznání odvozeného práva pobytu na základě článku 20 SFEU relevantní přihlédnout k vnitrostátní právní úpravě, která vyžaduje, aby manželé žili společně.
68. Jak jsem již uvedl výše(30), lze podle Soudního dvora o vztahu závislosti mezi dvěma dospělými rodinnými příslušníky uvažovat „pouze ve výjimečných případech, kdy s přihlédnutím ke všem relevantním okolnostem nemůže být dotyčná osoba žádným způsobem odloučena od rodinného příslušníka, na kterém je závislá“(31). Soudní dvůr totiž rozhodl, že „na rozdíl od nezletilých osob, tím spíše pokud jde o děti nízkého věku […], jsou dospělé osoby v zásadě schopny žít nezávisle na svých rodinných příslušnících“(32). To znamená, že k přiznání odvozeného práva pobytu na základě článku 20 SFEU je nutné prokázat, že občan Unie nemá jinou možnost, než následovat státního příslušníka třetí země, jemuž bylo právo pobytu odmítnuto, jelikož ten o něj pečuje, například z důvodu vážné nemoci nebo invalidity, nebo jelikož je na něm uvedený občan plně závislý z hlediska zajištění své obživy a uspokojování svých potřeb.
69. Věc v původním řízení však do uvedeného kontextu nespadá.
70. Jak uvedli všichni zúčastnění, kteří předložili svá vyjádření, nelze z obsahu spisu předloženého Soudnímu dvoru žádným způsobem dovodit, že by mezi RH a jeho manželkou existoval takový vztah závislosti, který by odůvodňoval, aby bylo dotyčnému státnímu příslušníku třetí země přiznáno odvozené právo pobytu na základě článku 20 SFEU.
71. Zaprvé, jak vyplývá z informací poskytnutých předkládajícím soudem, nemá RH vůči své manželce, která je občankou Unie, žádnou finanční povinnost. Z předkládacího rozhodnutí totiž vyplývá, že péči o manželský pár zajišťuje z finančního hlediska otec občanky Unie.
72. Zadruhé podle judikatury Soudního dvora není existence rodinného vztahu s tímto státním příslušníkem, ať už biologické či právní povahy, sama o sobě dostačující pro konstatování vztahu závislosti ve smyslu článku 20 SFEU(33). Pouhý manželský svazek, který v projednávané věci spojuje státního příslušníka třetí země s občankou Unie, tedy není dostatečný k prokázání, že posledně uvedená nemůže být v žádném případě odloučena od svého manžela a neměla by jinou možnost než opustit území Unie, pokud mu nebude přiznáno právo pobytu. Pokud jde o povinnost žít společně stanovenou v článku 68 občanského zákoníku, mám za to, že ani ta nepředstavuje okolnost, jež by zakládala vztah závislosti, jelikož podle informací poskytnutých předkládajícím soudem nebrání uvedené ustanovení tomu, aby manželé žili odděleně, což znamená, že mohou žít i v různých státech.
73. Nelze samozřejmě vyloučit, že se občanka Unie rozhodne následovat svého manžela do země jeho původu, aby zachovala celistvost rodiny. Pokud by se tak stalo, opustila by podle mého názoru území Unie dobrovolně z důvodu souvisejícího se zachováním rodinného života, který není podle Soudního dvora dostatečný pro konstatování vztahu závislosti(34).
74. Vzhledem k tomu, že RH nespadá do působnosti ustanovení sekundárního unijního práva, a zejména ustanovení obsažených ve směrnici 2004/38, a že mu zřejmě nesvědčí ani odvozené právo pobytu založené přímo na ustanoveních článku 20 SFEU, jelikož mezi tímto státním příslušníkem třetí země a občankou Unie, která je jeho rodinnou příslušnicí, neexistuje a priori takový vztah závislosti, v jehož důsledku by byla posledně uvedená nucena opustit území Unie jako celek, aby jej doprovázela, řídí se jeho situace právní úpravou spadající do výlučné pravomoci dotčeného členského státu.
V. Závěry
75. S ohledem na výše uvedené úvahy navrhuji Soudnímu dvoru, aby na předběžné otázky položené Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha (Vrchní soud Kastilie-La Mancha, Španělsko) odpověděl takto:
Článek 20 SFEU musí být vykládán v tom smyslu, že:
– brání takové vnitrostátní praxi, jako je praxe dotčená ve věci v původním řízení, která spočívá v automatickém zamítnutí práva pobytu státnímu příslušníku třetí země, který je rodinným příslušníkem občana Unie, pouze z toho důvodu, že uvedený občan nesplňuje podmínku dostatečných prostředků stanovenou vnitrostátním právem. Příslušné vnitrostátní orgány jsou povinny provést konkrétní posouzení všech aktuálních okolností relevantních pro daný případ, aby zjistily, zda mezi dotyčnými osobami existuje takový vztah závislosti, který by odůvodňoval přiznání odvozeného práva pobytu na základě uvedeného ustanovení;
– existence takové vnitrostátní právní úpravy, jako je právní úprava dotčená ve věci v původním řízení, která – byť vyžaduje společný život manželů – nebrání tomu, aby manželé žili odděleně, nepředstavuje okolnost, která by zakládala takový vztah závislosti.