MIŠLJENJE NEZAVISNOG ODVJETNIKA
PRIITA PIKAMÄEA
od 21. studenoga 2019.(1)
Predmet C‑836/18
Subdelegación del Gobierno en Ciudad Real
protiv
RH
(zahtjev za prethodnu odluku koji je podnio Tribunal Superior de Justicia de Castilla‑La Mancha (Visoki sud Kastilje‑La Manche, Španjolska))
„Zahtjev za prethodnu odluku – Građanstvo Unije – Članak 20. UFEU‑a – Pravo na boravak, u državi članici, državljanina treće zemlje, bračnog druga građanina Unije koji se nikada nije koristio svojom slobodom kretanja – Nacionalno zakonodavstvo koje dodjelu dozvole boravka uvjetuje time da građanin Unije posjeduje dostatna financijska sredstva za uzdržavanje svojega bračnog druga – Odbijanje na temelju nepostojanja dostatnih sredstava – Načini ocjene odnosa zavisnosti između državljanina treće zemlje i građanina Unije”
I. Uvod
1. Ovaj predmet tiče se načina provedbe izvedenog prava na boravak koje se mora priznati, u državi članici, na temelju članka 20. UFEU‑a, državljaninu treće zemlje, članu obitelji građanina Europske unije koji se nikada nije koristio svojom slobodom kretanja.
2. Ovaj predmet prilika je da se Sud podsjeti na načela koja je u tu svrhu utvrdio u presudama od 10. svibnja 2017., Chavez‑Vilchez i dr.(2), i od 8. svibnja 2018., K. A. i dr. (Spajanje obitelji u Belgiji)(3), u kontekstu u kojem je zahtjev za dozvolu boravka, koji je podnio državljanin treće zemlje koji je bračni drug građanina Unije, a taj je zahtjev zatim odbijen bez ikakve ocjene vezane za postojanje odnosa zavisnosti između tih dviju osoba.
II. Pravni okvir
A. Pravo Unije
3. Članak 1. Direktive 2004/38/EZ(4) određuje:
„Ova Direktiva utvrđuje:
(a) uvjete pod kojima građani Unije i članovi njihovih obitelji ostvaruju pravo na slobodno kretanje i boravak unutar državnog područja država članica;
(b) pravo na stalni boravak na državnom području država članica za građane Unije i članove njihovih obitelji;
[…]”
4. Članak 3. te direktive, naslovljen „Nositelji prava”, predviđa u svojem stavku 1.:
„Ova se Direktiva primjenjuje na sve građane Unije koji se useljavaju ili borave u državi članici različitoj od one koje su državljani i na članove njihovih obitelji, u smislu članka 2. točke 2. ove Direktive, koji ih prate ili im se pridružuju.”
5. Člankom 7. stavcima 1. i 2. navedene direktive određeno je:
„1. Svi građani Unije imaju pravo na boravak na državnom području druge države članice u razdoblju duljem od tri mjeseca ako:
[…]
(b) imaju dostatna sredstva za sebe i članove svoje obitelji kako ne bi postali teret za sustav socijalne pomoći države članice domaćina tijekom svojeg razdoblja boravka te su sveobuhvatno zdravstveno osigurani u državi članici domaćinu; ili
[…]
(d) su članovi obitelji u pratnji građanina Unije ili se pridružuju građaninu Unije koji ispunjava uvjete iz točke (a), (b) ili (c).
„2. Pravo na boravak predviđeno u stavku 1. obuhvaća članove obitelji koji nisu državljani države članice, a koji su u pratnji građanina Unije ili mu se pridružuju u državi članici domaćinu, pod uvjetom da taj građanin Unije ispunjava uvjete iz stavka 1. točke (a), (b) ili (c).”
B. Španjolsko pravo
6. U skladu s člankom 68. Códiga Civil (Građanski zakonik):
„Bračni drugovi dužni su živjeti zajedno, duguju si vjernost i uzajamno pomaganje. Osim toga, dužni su dijeliti kućanske odgovornosti, kao i brigu za pretke i potomke te druge osobe koje su im na teret.”
7. Članak 1. Real Decreta 240/2007, sobre entrada, libre circulación y residencia en España de ciudadanos de los Estados miembros de la Unión Europea y de otros Estados parte en el Acuerdo sobre el Espacio Económico Europeo (Kraljevska uredba 240/2007 o ulasku, slobodnom kretanju i boravku u Španjolskoj državljana država članica Europske unije i drugih država stranaka Sporazuma o Europskom gospodarskom prostoru)(5), od 16. veljače 2007., u verziji koja se primjenjuje na spor o kojem je riječ u glavnom postupku, određuje:
„1. Ova kraljevska uredba uređuje uvjete za ostvarivanje prava na ulazak i izlazak, na slobodno kretanje, boravak, prebivalište i rad u Španjolskoj za državljane drugih država članica Europske unije i drugih država stranaka Sporazuma o Europskom gospodarskom prostoru, kao i ograničenja gore navedenih prava zbog razloga javnog poretka, javne sigurnosti ili javnog zdravlja.
2. Sadržaj ove kraljevske uredbe ne dovodi u pitanje odredbe posebnih zakona i međunarodnih ugovora kojih je Španjolska stranka.”
8. Članak 2. te kraljevske uredbe propisuje:
„Ova kraljevska uredba jednako se primjenjuje, u uvjetima koji su predviđeni, na članove obitelji državljanina druge države članice Europske unije ili druge države stranke Sporazuma o Europskom gospodarskom prostoru, bez obzira na njihovo državljanstvo, kada ih prate ili im se pridružuju oni koji su navedeni u nastavku:
a) bračni drug, pod uvjetom nepostojanja sporazuma ili proglašenja ništetnosti braka, razvoda ili zakonske rastave.
[…]”
9. U skladu s člankom 7. navedene kraljevske uredbe:
„1. Svaki građanin Unije ili državljanin druge države stranke Sporazuma o Europskom gospodarskom prostoru ima pravo boraviti na području Španjolske Države u razdoblju duljem od tri mjeseca:
[…]
b) ako ima dostatna sredstva za sebe i članove svoje obitelji da ne postane teret sustavu socijalne pomoći Španjolske tijekom svojeg boravka te sveobuhvatno zdravstveno osiguranje u Španjolskoj; ili,
[…]
d) je član obitelji u pratnji ili se pridružio građaninu Unije ili druge države stranke Sporazuma o Europskom gospodarskom prostoru koji ispunjava uvjete navedene u točkama (a), (b) ili (c).
„2. Pravo na boravak utvrđeno stavkom 1. proširuje se na članove obitelji koji nisu državljani države članice, a koji su u pratnji građanina Unije ili mu se pridružuju u državi članici Unije ili drugoj državi stranci Sporazuma o Europskom gospodarskom prostoru, pod uvjetom da taj građanin Unije ispunjava uvjete iz stavka 1. točke (a), (b) ili (c).
[…]
„7. Što se tiče dostatnih sredstava za život, ako se ne može utvrditi fiksni iznos, valja uzeti u obzir osobnu situaciju državljanina države članice ili druge države stranke Sporazuma o Europskom gospodarskom prostoru. U svakom slučaju, taj iznos ne smije biti viši od praga financijskih sredstava ispod kojega španjolski državljani primaju socijalnu pomoć ili najnižu mirovinu iz socijalnog osiguranja.”
III. Činjenice u glavnom postupku i prethodna pitanja
10. RH, koji je marokanski državljanin, oženio je 13. studenoga 2015. U Ciudad Realu (Španjolska) španjolsku državljanku. Potonja je, kao španjolska državljanka, građanka Unije. Međutim, nije se nikada koristila svojim pravom na slobodno kretanje unutar Unije. Iz odluke kojom se upućuje zahtjev za prethodnu odluku proizlazi da državna uprava nikada nije imala dvojbi o valjanosti i zakonitosti tog braka te da RH‑u nije izrečena nikakva zabrana ulaska na državno područje.
11. Bračni drugovi žive zajedno u Ciudad Realu s ocem španjolske državljanke.
12. RH je 23. studenoga 2015. pred nadležnim nacionalnim tijelom podnio zahtjev za dozvolu boravka kao član obitelji građanina Unije.
13. To je tijelo 20. siječnja 2016. odbilo zahtjev na temelju članka 7. stavka 1. točke (b) Kraljevske uredbe br. 240/2007 smatrajući kako RH‑ova supruga nije dokazala da posjeduje dostatna financijska sredstva za uzdržavanje svojeg supruga, i to u skladu sa zahtjevima te odredbe.
14. Subdelegación del Gobierno en Ciudad Real (Ured državne uprave Vlade u Ciudad Realu, Španjolska) potvrdio je tu odluku 10. ožujka 2016.
15. RH je protiv tog rješenja podnio tužbu pred Juzgado de lo Contencioso‑Administrativo no 2 de Ciudad Real (Provincijski upravni sud br. 2 u Ciudad Realu, Španjolska) navodeći kako članak 7. Kraljevske uredbe br. 240/2007 nije primjenjiv u situaciji kao što je predmetna u kojoj se španjolska državljanka nikada nije koristila svojim pravom na slobodno kretanje. Taj sud prihvatio je tužbu, dijeleći razmatranja koja je iznio RH.
16. Uprava je protiv te presude podnijela žalbu pred Tribunalom Superior de Justicia de Castilla‑La Mancha (Visoki sud u Kastilji‑La Manchi, Španjolska), koji je odlučio prekinuti postupak i uputiti Sudu sljedeća dva prethodna pitanja:
„1. Može li zahtjev prema kojem španjolski državljanin koji se nije koristio svojim pravom na slobodno kretanje mora ispuniti pretpostavke iz članka 7. stavka 1. Kraljevske uredbe br. 240/2007, kao nužni uvjet za priznavanje prava na boravak njegovu bračnom drugu koji nije državljanin države članice Europske unije u skladu s člankom 7. stavkom 2. [te] uredbe, dovesti do povrede članka 20. [UFEU‑a] ako navedeni španjolski državljanin ne ispuni te pretpostavke i ako je zbog uskrate navedenog prava prisiljen napustiti područje Unije u cijelosti?
2. U slučaju niječnog odgovora na prethodno navedeno pitanje i neovisno o tome, povređuje li u svakom slučaju praksa španjolske države, kako je prethodno opisana, članak 20. [UFEU‑a], time što automatski primjenjuje odredbe članka 7. Kraljevske uredbe br. 240/2007 uskraćujući dozvolu boravka članu obitelji građanina Unije koji se nikada nije koristio slobodom kretanja, samo zato što taj građanin Unije nije ispunio pretpostavke utvrđene tom odredbom, a da pritom nije konkretno i pojedinačno ispitano postoji li između tog građanina Unije i državljanina treće zemlje odnos zavisnosti koji je takve prirode da se, neovisno o razlogu i uzimajući u obzir postojeće okolnosti, građanin Unije, u slučaju odbijanja dodjele prava boravka državljaninu treće zemlje, ne bi mogao odvojiti od člana obitelji o kojem ovisi i bio bi primoran napustiti područje Unije? Valja pritom uzeti u obzir sudsku praksu [Suda], među ostalim, presudu [K. A. i dr. (Spajanje obitelji u Belgiji)].”
17. RH, španjolska, danska, njemačka i nizozemska vlada, kao i Europska komisija, podnijeli su pisana očitovanja.
IV. Analiza
18. Prije ispitivanja pitanja koja je sud koji je uputio zahtjev postavio Sudu, želim dati uvodnu napomenu o dosegu tih pitanja, kao i o nadležnosti Suda.
A. Uvodna napomena o dosegu prethodnih pitanja i o nadležnosti Suda
19. Iz odluke kojom se upućuje prethodno pitanje proizlazi da Tribunal Superior de Justicia de Castilla‑La Mancha (Visoki sud Kastilje‑La Manche) ima ozbiljne sumnje u kriterije koje je nadležno nacionalno tijelo koristilo primjenom članka 7. stavka 1. točke (b) Kraljevske uredbe br. 240/2007, i to kako bi se ocijenila dostatnost sredstava građanke Unije. Naime, sud koji je uputio zahtjev naglašava da je nadležno nacionalno tijelo ograničilo svoju ocjenu na gospodarsku situaciju španjolske državljanke, smatrajući da je obveza raspolaganja dostatnim sredstvima bila isključivo njezina. To tijelo stoga nije uzelo u obzir sredstva koja je njezin otac stavio na raspolaganje, i to bez obzira na to što su utvrđeni ponuda i opravdanje financijskih sredstava.
20. Iako sud koji je uputio zahtjev ne pita Sud direktno o tome, Komisija smatra svrsishodnim podsjetiti na sudsku praksu koju je Sud razvio u pogledu tumačenja uvjeta dostatnih sredstava navedenog u članku 7. stavku 1. točki (b) Direktive 2004/38. To podsjećanje nije potpuno beskorisno. Međutim, nisam uvjeren da je Sud nadležan za tumačenje te odredbe u situaciji kao što je ona u kojoj je riječ u glavnom postupku, i to zbog razloga koje ću iznijeti u nastavku.
21. Na temelju članka 7. stavka 1. točke (b) Kraljevske uredbe br. 240/2007, svaki državljanin treće zemlje, član obitelji građanina Unije, ne može ostvariti pravo na boravak u Španjolskoj osim pod uvjetom da taj građanin ima, osobito, za sebe i članove svoje obitelji, dostatna sredstva da ne postane teret sustavu socijalne pomoći Španjolske.
22. Cilj te odredbe je prenijeti u nacionalni pravni poredak zahtjeve iz članka 7. stavka 1. točke (b) Direktive 2004/38.
23. Međutim, kao što je Sud nedavno podsjetio, Direktiva 2004/38 ima za jedini cilj propisati uvjete za ulazak građanina Unije u države članice različite od države članice čiji je on državljanin i boravak u njima(6). Ta direktiva ne uređuje dakle situaciju poput one u glavnom postupku, u kojoj se građanin Unije ne koristi svojom slobodom kretanja i boravi u državi članici čiji je državljanin(7).
24. O tome se nije raspravljalo u okviru ovog predmeta. Naime, sve stranke koje su podnijele očitovanja smatraju da RH‑ovo pravo na ulazak i na boravak nije obuhvaćeno odredbama sekundarnog prava Unije i, osobito, onima predviđenima u okviru Direktive 2004/38.
25. Međutim, na temelju članka 7. stavka 1. točke (b) Kraljevske uredbe br. 240/2007, zahtjev za dozvolu boravka koji je RH podnio s ciljem spajanja obitelji je odbijen, jer je nadležno nacionalno tijelo smatralo da RH‑ova supruga nije dokazala da ima dovoljno financijskih sredstava za uzdržavanje svojega supruga.
26. Iz navoda koje je pružio sud koji je uputio zahtjev proizlazi, naime, da se, s obzirom na sudsku praksu koju je razvio Tribunal Supremo (Vrhovni sud, Španjolska), tu odredbu treba također primijeniti na sve zahtjeve za spajanje obitelji koje ponosi državljanin treće zemlje koji je član obitelji španjolskog državljanina koji se nikada nije koristio svojom slobodom kretanja.
27. Prema tim navodima, nadležna nacionalna tijela imaju dakle obvezu na isti način primijeniti zahtjeve iz članka 7. stavka 1. točke (b) Kraljevske uredbe br. 240/2007 ako se zahtjev za spajanje obitelji koji podnese državljanin treće države odnosi na situaciju građanina Unije koji je, zbog korištenja svojom slobodom kretanja, obuhvaćen područjem primjene Direktive 2004/38 ili ako se odnosi na situaciju španjolskog državljana koji je, zbog toga što se nikada nije koristio svojom slobodom kretanja, isključen iz njezina područja primjene.
28. Stoga bi moglo biti primjereno i korisno podsjetiti se načela koja je Sud utvrdio kako bi ocijenio uvjet koji se odnosi na sredstva iz članka 7. stavka 1. točke (b) Direktive 2004/38.
29. Međutim, ne mislim da je taj pristup kompatibilan sa sudskom praksom Suda. Naime, iz odluke kojom se upućuje zahtjev za prethodnu odluku ne proizlazi da je španjolsko pravo „izravno i bezuvjetno” upućivalo na članak 7. stavak 1. točku (b) Direktive 2004/38 i, stoga, da je tumačenje te direktive koje je dao Sud obvezujuće za rješavanje predmeta u glavnom postupku za sud koji je uputio zahtjev.
30. Podsjećam da je, prema ustaljenoj sudskoj praksi Suda, tumačenje odredaba akta Unije u situacijama koje ne ulaze u njihovo područje primjene opravdano „kad su te odredbe u skladu s nacionalnim pravom izravno i bezuvjetno primjenjive na takve situacije”, kako bi se osiguralo istovjetno postupanje u unutarnjim situacijama i u onima koje su obuhvaćene pravom Unije(8).
31. Međutim, u ovom predmetu smatram da navodi koje je pružio sud koji je uputio zahtjev nisu dovoljni za potvrditi da su odredbe španjolskog prava izravno i bezuvjetno primijenile navedene odredbe prava Unije na način da se zajamči da se na unutarnje situacije i one uređene pravom Unije primjenjuje isto pravilo.
32. Primjećujem, naime, da ni sud koji je uputio zahtjev, ni španjolska vlada, u okviru svojih očitovanja, nisu ukazali Sudu na posebne odredbe španjolskog prava prema kojima bi odredbe Direktive 2004/38 bile izravno i bezuvjetno primjenjive na situaciju kao što je predmetna, koju je zakonodavac Unije isključio iz područja primjene te direktive, s obzirom na to da se odnosi na člana obitelji španjolskog državljanina koji se nikada nije koristio svojom slobodom kretanja.
33. Doduše, sud koji je uputio zahtjev poziva se na tumačenje koje je dao Tribunal Supremo (Vrhovni sud), a koje predstavlja „španjolsku nacionalnu praksu od koje treba polaziti” i koje je osim toga utvrđeno u Ordenu PRE/1490/2012, por la da de normatan para la aplicación del artículo 7 del Real Decreto 240/2007, 16 de febrero, sobre de la residencia u el Acuerdo sobre el Espacio Económico Europeo (Pravilnik Ministarstva unutarnjih poslova PRE/1490/2012 od 16. veljače 2007. o pravilima za provedbu članka 7. Kraljevske uredbe 240/2007 o ulasku, slobodnom kretanju i boravku u Španjolskoj državljana država članica Europske unije i drugih država stranaka Sporazuma o Europskom gospodarskom prostoru)(9) od 9. srpnja 2012. Španjolska vlada se poziva i na relevantnu sudsku praksu Tribunal Suprema (Vrhovni sud), koja je smatrala legitimnom posrednu primjenu Direktive 2004/38 putem prenošenja po analogiji, s obzirom na to da je ona bila europski normativni instrument koji je, zbog svojeg cilja i sadržaja, jako blizak situaciji u kojoj je bio pokrenut postupak.
34. Međutim, prema mojem mišljenju, jasno je da pravilo koje je postavio Tribunal Supremo (Vrhovni sud), čak i kao vrhovno sudsko tijelo, čiji je cilj primjena po analogiji odredaba prava Unije, nije izjednačeno sa zakonodavnim aktom kojim nacionalni zakonodavac precizno navodi da namjerava uputiti na sadržaj tih odredaba, kao što to zahtijeva sudska praksa Suda.
35. U tim okolnostima, pod uvjetom da sud koji je uputio zahtjev provede provjere, smatram da Sud nije a priori nadležan za tumačenje članka 7. stavka 1. točke (b) Direktive 2004/38 u situaciji kao što je predmetna, koja je isključena iz područja primjene te direktive.
36. Stoga, podredno i u slučaju da sud koji je uputio zahtjev utvrdi, nakon provedene provjere, da nacionalno pravo doista izravno i bezuvjetno upućuje na članak 7. stavak 1. točku (b) Direktive 2004/38 radi ispitivanja zahtjeva za spajanje obitelji poput onoga u ovom slučaju, podsjetit ću na načela koja je utvrdio Sud u pogledu tumačenja navedene odredbe.
B. Podredno, načela koja uređuju ocjenu uvjeta postojanja dostatnih sredstava u smislu članka 7. stavka 1. točke (b) Direktive 2004/38
37. Podsjećam da članak 7. stavak 1. točka (b) Direktive 2004/38 dopušta državi članici domaćinu koja odlučuje o zahtjevu za spajanje obitelji koji je pokrenuo državljanin treće zemlje, član obitelji građanina Unije, da zatraži dokaz da taj državljanin ima dostatna sredstva za sebe i članove svoje obitelji kako ne bi postao teret za sustav socijalne pomoći države članice domaćina tijekom svojeg razdoblja boravka.
38. U okviru predmeta u glavnom postupku, sud koji je uputio zahtjev pita se o zakonitosti odbijanja dozvole boravka RH‑u s obzirom na to da je nadležno nacionalno tijelo uzelo u obzir, u svrhu primjene članka 7. stavka 1. točke (b) Kraljevske uredbe br. 240/2007, samo osobna sredstva građanke Unije, isključivši financijska sredstva njezina oca(10).
39. Sumnje suda koji je uputio zahtjev mogu se lako otkloniti s obzirom na opsežnu sudsku praksu Suda(11).
40. Kao prvo, Sud smatra da, u mjeri u kojoj je odobrenje spajanja obitelji opće pravilo, odredbe kojima se omogućuje njegovo ograničavanje treba usko tumačiti. Ako država članica domaćin koristi marginu prosudbe, ne treba je koristiti na način koji bi narušio cilj Direktive 2004/38, a to je podupiranje spajanja obitelji, i njegov koristan učinak(12).
41. Nadalje, kada je riječ o uvjetu dostatnosti sredstava, Sud je u svojoj presudi od 2. listopada 2019., Bajratari, podsjetio(13), da „pravo Unije ne propisuje […] nikakav uvjet u vezi s njihovim podrijetlom”(14). Slijedom toga, smatra da je uvjet postojanja dostatnih sredstava ispunjen ne samo kada financijska sredstva osigurava član obitelji građanina Unije, nego i onda kada potječu iz nekog drugog izvora, uključujući osobu koja s korisnikom nije povezana pravnom vezom koja je obvezuje uzdržavati ga(15).
42. Naposljetku, kao što je nedavno podsjetio u presudi od 3. listopada 2019., X (Dugotrajni rezidenti – Siguran, redovit i dostatan izvor sredstava)(16), Sud smatra da „tumačenje uvjeta koji se odnosi na dostatnost sredstava, predviđenog člankom 7. stavkom 1. točkom (b) Direktive 2004/38, na način da bi zainteresirana osoba sama trebala raspolagati tim sredstvima, a da se pritom u tom pogledu ne može pozivati na sredstva člana obitelji koji je prati, dodalo bi tom uvjetu, kako je formuliran u Direktivi 2004/38, zahtjev o podrijetlu sredstava koji bi predstavljao neproporcionalno uplitanje u ostvarivanje temeljnog prava slobodnoga kretanja i boravka zajamčenog u članku 21. UFEU‑a jer nije potreban za ostvarenje cilja koji se želi postići člankom 7. stavkom 1. točkom (b) Direktive 2004/38, odnosno za zaštitu javnih financija država članica”(17). To je rasuđivanje primjenjivo, po analogiji, u kontekstu članka 20. UFEU‑a.
43. S obzirom na to da su ti podaci podredno izneseni, valja ispitati prethodna pitanja.
C. Ispitivanje prethodnih pitanja
44. Dva pitanja koja je sud koji je uputio zahtjev uputio Sudu odnose se na načine ocjene postojanja, u situaciji kao što je ona predmetna, izvedenog prava na boravak koje se temelji na odredbama članka 20. UFEU‑a, na koje bi se mogao pozvati državljanin treće zemlje, član obitelji građanina Unije koji se nikada nije koristio svojom slobodom kretanja.
45. Predlažem Sudu da najprije ispita drugo pitanje. Naime, ako se postavimo u okvir klasičnog ispitivanja zahtjeva za dozvolu boravka koji je podnio državljanin treće zemlje koji je član obitelji građanina Unije, to pitanje bavi se aspektom postupka koji prethodi ispitivanju temeljnih uvjeta koji se zahtijevaju na temelju članka 20. UFEU‑a (postojanje odnosa zavisnosti), koje sud koji je uputio zahtjev dalje ispituje u svojem prvom pitanju.
1. Drugo prethodno pitanje:
46. Svojim drugim prethodnim pitanjem sud koji je uputio zahtjev u biti pita Sud protivi li se članku 20. UFEU‑a nacionalna praksa na temelju koje se automatski uskraćuje pravo na boravak državljaninu treće zemlje, članu obitelji građanina Unije, samo zato što taj potonji nije zadovoljio uvjet dostatnosti sredstava naveden u nacionalnom zakonodavstvu.
47. Odgovor na to pitanje, prema mojem mišljenju, jasno proizlazi iz presude K. A. i dr. (Spajanje obitelji u Belgiji), na koju je sud koji je uputio zahtjev uostalom izričito upućivao u svojem pitanju.
48. Nesporno je, u ovom predmetu, da je situacija u kojoj se nalaze RH i njegova supruga uređena propisom koji a priori ulazi u nadležnost Kraljevine Španjolske, odnosno onim koji se odnosi na pravo ulaska i boravka državljana trećih zemalja, koji je izvan područja primjene odredaba sekundarnog prava Unije.
49. Međutim, kao državljanka jedne države članice, RH‑ova supruga ima status građanina Unije na temelju članka 20. stavka 1. UFEU‑a i stoga se može pozivati, uključujući u pogledu države članice čija je državljanka, na prava koja ima na temelju tog statusa, među kojima je i temeljno i osobno pravo slobodnog kretanja i boravka na području država članica(18).
50. Na temelju te odredbe Sud se protivi svakoj nacionalnoj mjeri, uključujući odluke kojima se odbija pravo na boravak članovima obitelji građanina Unije, kojima se građanima Unije narušava sloboda kretanja i boravka(19) te im se uskraćuje, u skladu s utvrđenjem suda, „stvarno uživanje bitnog sadržaja prava koja proizlaze iz [njihova] statusa”(20).
51. Dakle, da ponovimo obrazloženje Suda, „postoje vrlo specifične situacije u kojima se – bez obzira na činjenice da se sekundarno zakonodavstvo vezano za pravo boravka državljana trećih zemalja ne primjenjuje i da se odnosni građanin Unije nije koristio svojom slobodom kretanja – pravo boravka ipak mora odobriti državljaninu treće zemlje, članu obitelji navedenog građanina Unije, jer bi se u protivnom doveo u pitanje koristan učinak građanstva Unije ako bi posljedica tog odbijanja bila ta da bi taj građanin stvarno morao napustiti područje Unije u cijelosti te bi na taj način bio uskraćen stvarnog uživanja bitnog sadržaja prava koja proizlaze iz njegova statusa”(21).
52. Upravo je neodvojiva veza sa slobodom kretanja i boravka koju uživa građanin Unije ono što opravdava da zahtjev za dozvolu boravka koji je podnio državljanin treće zemlje, član njegove obitelji, nije odbijen automatski, samo na temelju nacionalnih odredaba kao što su one u predmetu u glavnom postupku, koje određuju uvjet dostatnosti sredstava. Do tog odbijanja može doći, ovisno o slučaju, samo konkretnom ocjenom svih postojećih i relevantnih okolnosti slučaja(22).
53. Ta konkretna ocjena mora omogućiti ocjenu odnosa zavisnosti koji postoji između državljanina treće zemlje i građanina Unije.
54. Podsjećam, naime, da su razlozi u vezi s odlaskom građanina Unije s njezina područja zbog odbijanja zahtjeva za dozvolu boravka koji je podnio državljanin treće zemlje posebno ograničeni u sudskoj praksi Suda.
55. U tom pogledu, on smatra da „odbijanje odobravanja prava na boravak državljaninu treće zemlje može dovesti u pitanje koristan učinak građanstva Unije samo ako između tog državljanina treće zemlje i građanina Unije, člana njegove obitelji, postoji odnos zavisnosti koji bi doveo do toga da je građanin Unije prisiljen pratiti državljanina treće zemlje i napustiti područje Unije u cijelosti”(23).
56. Vrlo specifične situacije na koje se Sud poziva odnose se na situacije u kojima građanin Unije nema drugih izbora nego slijediti dotičnu osobu kojoj je odbijeno pravo na boravak, jer mu je na teret, te stoga u potpunosti ovisi o njoj za osiguranje egzistencije i vlastitih potreba.
57. Te se situacije odnose na sve roditelje, državljane trećih zemalja, koji imaju pravo na skrb nad maloljetnim djetetom, građaninom Unije i koji preuzimaju pravnu, financijsku i emocionalnu skrb o potonjemu. To je bio slučaj u predmetu u kojem je donesena presuda od 8. ožujka 2011., Ruiz Zambrano(24).
58. One se rjeđe odnose na odrasle osobe, državljane trećih zemalja, koji su u obiteljskom odnosu s drugom odraslom osobom, građaninom Unije.
59. U presudi K. A. i dr. (Spajanje obitelji u Belgiji) sud je utvrdio jasnu razliku ovisno o tome je li građanin Unije maloljetan(25) ili punoljetan.
60. Tako ističe da, „za razliku od maloljetnika i, a fortiori, djece mlade dobi […], odrasla osoba u načelu može živjeti nezavisno od članova svoje obitelji”(26). Dodaje da je odnos zavisnosti između dviju odraslih osoba, članova iste obitelji, ostvariv „samo u iznimnim slučajevima u kojima dotična osoba, s obzirom na sve relevantne okolnosti, ni na koji način ne bi mogla biti odvojena od člana svoje obitelji o kojem ovisi”(27).
61. U ovom slučaju, iz podataka koje je dostavio sud koji je uputio zahtjev proizlazi da je nadležno nacionalno tijelo odbilo zahtjev za dozvolu boravka koji je podnio RH samo zato što njegova supruga nije raspolagala sredstvima koja zahtijeva članak 7. stavak 1. točka (b) Kraljevske uredbe br. 240/2007, pri čemu stoga nije ispitao, uzevši u obzir posebne okolnosti slučaja, je li među potonjima postojao odnos zavisnosti koji bi opravdavao dodjelu izvedenog prava na boravak na temelju članka 20. UFEU‑a.
62. S obzirom na prethodna razmatranja te s obzirom na načela koja je utvrdio Sud, članku 20. UFEU‑a očito se protivi takva praksa.
63. U svojoj odluci kojom je uputio zahtjev za prethodnu odluku, Tribunal Superior de Justicia de Castilla‑La Mancha (Visoki sud Kastilje‑La Manche) naglašava da, među ostalim, građanki Unije nije pružena mogućnost da se očituje o tim posebnim okolnostima i da istakne postojanje odnosa zavisnosti, što španjolska uprava, čini se, odbacuje.
64. Nije na Sudu da provjeri omogućuju li, i u kojoj mjeri, španjolski propisi dotičnim osobama da nadležnom nacionalnom tijelu pruže sve relevantne elemente u svrhu ocjene mogućeg odnosa zavisnosti. Naprotiv, čini mi se korisnim podsjetiti sud koji je uputio zahtjev na načela koja je Sud razvio u pogledu postupovnih uređenja dokazivanja odnosa zavisnosti na kojima bi se moglo temeljiti izvedeno pravo na boravak na temelju članka 20. UFEU‑a.
65. Naime, iako Sud priznaje da je teret dokazivanja načelno na državljaninu treće zemlje koji želi dobiti priznanje takvog prava na boravak, on ipak državama članicama nameće dvije obveze. Kao prvo, potonji moraju donijeti postupovna pravila glede tereta dokazivanja koja ne ugrožavaju koristan učinak navedenog članka 20.(28). Kao drugo, na državama članicama je da, na temelju dokaza koje podnese državljanin treće zemlje, provedu potrebne provjere kako bi utvrdile postoji li između tog državljanina i predmetnog građanina Unije odnos zavisnosti koji bi prisilio potonjega na napuštanje područja Unije(29).
66. S obzirom na sve te elemente, smatram, stoga, da se članku 20. UFEU‑a protivi nacionalna praksa, poput one o kojoj je riječ u glavnom postupku, na temelju koje se automatski uskraćuje pravo na boravak državljaninu treće zemlje, članu obitelji građanina Unije samo zato što taj potonji nije zadovoljio uvjet dostatnosti sredstava naveden u nacionalnom zakonodavstvu. Nadležna nacionalna tijela moraju provesti konkretnu ocjenu svih postojećih i relevantnih okolnosti slučaja kako bi se utvrdilo postoji li između dotičnih osoba odnos zavisnosti koji bi opravdao dodjelu izvedenog prava na boravak na temelju navedene odredbe.
2. Prvo prethodno pitanje:
67. Svojim prvim prethodnim pitanjem sud koji je uputio zahtjev u biti pita Sud je li, u situaciji poput one o kojoj je riječ u predmetu u glavnom postupku, u kojoj je pravo na boravak državljanina treće zemlje, koji je bračni drug građanina Unije, odbijeno, važno uzeti u obzir nacionalno zakonodavstvo koje zahtijeva zajedničko boravište bračnih drugova kako bi se ocijenilo postojanje odnosa zavisnosti između njih i, prema potrebi, dodijelilo izvedeno pravo na boravak koje se temelji na članku 20. UFEU‑a.
68. Kao što sam istaknuo(30), Sud smatra da je odnos zavisnosti između dviju odraslih osoba, članova iste obitelji, ostvariv „samo u iznimnim slučajevima u kojima dotična osoba, s obzirom na sve relevantne okolnosti, ni na koji način ne bi mogla biti odvojena od člana svoje obitelji o kojem ovisi”(31). Smatra, naime, da, „za razliku od maloljetnika i, a fortiori, djece mlade dobi […], odrasla osoba u načelu može živjeti nezavisno od članova svoje obitelji”(32). Stoga, da bi imao izvedeno pravo na boravak na temelju članka 20. UFEU‑a, potrebno je dokazati da građanin Unije nema drugi izbor, nego slijediti državljanina treće zemlje kojemu je pravo na boravak bilo odbijeno jer mu je on na teret, zbog teške bolesti ili invaliditeta, na primjer i/ili zato što u potpunosti ovisi o njemu da bi osigurao egzistenciju i zadovoljio vlastite potrebe.
69. Međutim, predmet u glavnom postupku nema takav kontekst.
70. Kao što to ističu sve stranke koje su podnijele očitovanja, ništa u spisu podnesenome Sudu ne upućuje na zaključak da postoji odnos zavisnosti između RH‑a i njegove supruge, koji bi opravdao da se na temelju članka 20. UFEU‑a dodijeli izvedeno pravo na boravak državljaninu treće zemlje.
71. Kao prvo, kao što to proizlazi iz informacija koje je dostavio sud koji je uputio zahtjev, RH u pogledu svoje supruge, građanke Unije, nema nikakvu financijsku odgovornost. Zapravo, iz odluke kojom se upućuje prethodno pitanje proizlazi da je par glede financijskog plana na teret ocu građanke Unije.
72. Kao drugo, iz sudske prakse Suda proizlazi da postojanje obiteljske veze, bila ona biološke ili pravne naravi, samo po sebi ne omogućuje opravdanje odnosa zavisnosti u smislu članka 20. UFEU‑a(33). Samo bračna povezanost, u ovom slučaju, državljanina treće zemlje i građanke Unije, nije stoga dovoljna da bi se dokazalo da potonja ne može ni u jednom trenutku biti odvojena od svojeg bračnog druga te da naposljetku ne bi imala druge mogućnosti nego napustiti Uniju kako bi ga slijedila ako bi pravo na boravak bilo odbijeno. Što se tiče zahtjeva zajedničkog života iz članka 68. Građanskog zakonika, smatram da također više ne predstavlja okolnost koja bi mogla stvoriti odnos zavisnosti, s obzirom na to da, prema navodima suda koji je uputio zahtjev, ta odredba ne sprječava bračne drugove da žive odvojeno, tako da bi oni mogli živjeti u različitim državama.
73. Doduše, nije isključeno da građanka Unije odabere slijediti svojega supruga u njegovu zemlju podrijetla kako bi očuvala zajedništvo njihova obiteljskog života. Ako bi to bio slučaj, smatram da bi potonja donijela odluku o napuštanju područja Unije slobodno zbog razloga vezanog uz održavanje obiteljskog života, što Sud smatra nedovoljnim za utvrđivanje odnosa zavisnosti(34).
74. Budući da RH nije obuhvaćen područjem primjene odredaba sekundarnog prava Unije i, osobito, onih predviđenih u okviru Direktive 2004/38 i što se ne čini da bi više mogao imati izvedeno pravo na boravak koji se temelji izravno na odredbama članka 20. UFEU‑a jer ne postoji, a priori, između tog državljanina treće zemlje i građanke Unije, člana njegove obitelji, odnos zavisnosti koji bi doveo do toga da bi potonja bila prisiljena napustiti područje Unije u cijelosti kako bi ga pratila, njena situacija uređena je odredbama koje su u isključivoj nadležnosti predmetne države članice.
V. Mišljenje
75. S obzirom na prethodno navedena izlaganja, predlažem Sudu da na zahtjev za prethodnu odluku Tribunala Superior de Justicia de Castilla‑La Mancha (Visoki sud Kastilje‑La Manche, Španjolska) odgovori na sljedeći način:
Članak 20. UFEU‑a treba tumačiti na način da:
– mu se protivi nacionalna praksa, poput one o kojoj je riječ u glavnom postupku, na temelju koje se automatski uskraćuje pravo na boravak državljaninu treće zemlje, članu obitelji građanina Unije samo zato što taj potonji nije zadovoljio uvjet dostatnosti sredstava naveden u nacionalnom zakonodavstvu. Nadležna nacionalna tijela moraju provesti konkretnu ocjenu svih postojećih i relevantnih okolnosti slučaja kako bi se utvrdilo postoji li između dotičnih osoba odnos zavisnosti koji bi opravdao dodjelu izvedenog prava na boravak na temelju navedene odredbe;
– postojanje nacionalnog zakonodavstva poput onog u glavnom postupku, koje, iako zahtijeva zajednički život bračnih drugova, ne sprječava potonje da žive odvojeno, nije okolnost kojom se može stvoriti takav odnos zavisnosti.