CONCLUSIONI DELL’AVVOCATO GENERALE
PRIIT PIKAMÄE
presentate il 21 novembre 2019 (1)
Causa C‑836/18
Subdelegación del Gobierno en Ciudad Real
contro
RH
[domanda di pronuncia pregiudiziale proposta dal Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha (Corte superiore di giustizia di Castiglia-La Mancia, Spagna)]
«Rinvio pregiudiziale – Cittadinanza dell’Unione europea – Articolo 20 TFUE – Diritto di soggiorno, in uno Stato membro, di un cittadino di un paese terzo, coniuge di un cittadino dell’Unione che non ha mai esercitato la propria libertà di circolazione – Normativa nazionale che subordina la concessione del diritto di soggiorno alla condizione che il cittadino dell’Unione disponga di risorse economiche sufficienti per provvedere ai bisogni del coniuge – Diniego fondato sulla mancanza di risorse sufficienti – Modalità di valutazione del rapporto di dipendenza esistente tra il cittadino di un paese terzo e il cittadino dell’Unione»
I. Introduzione
1. La presente causa verte sulle modalità di attuazione del diritto di soggiorno derivato che deve essere riconosciuto, in uno Stato membro, sulla base dell’articolo 20 TFUE, a un cittadino di un paese terzo, familiare di un cittadino dell’Unione europea che non ha mai esercitato la propria libertà di circolazione.
2. Detta causa offre alla Corte l’occasione per ricordare i principi da essa sviluppati a tal fine nelle sentenze del 10 maggio 2017, Chavez‑Vilchez e a. (2), e dell’8 maggio 2018, K.A. e a. (Ricongiungimento familiare in Belgio) (3) nel quadro di una controversia in cui la domanda di permesso di soggiorno è stata presentata da un cittadino di un paese terzo, coniuge di un cittadino dell’Unione, ed è stata poi respinta senza alcuna valutazione in merito all’esistenza di un rapporto di dipendenza tra dette due persone.
II. Contesto normativo
A. Diritto dell’Unione
3. L’articolo 1 della direttiva 2004/38/CE (4) così dispone:
«La presente direttiva determina:
a) le modalità d’esercizio del diritto di libera circolazione e soggiorno nel territorio degli Stati membri da parte dei cittadini dell’Unione e dei loro familiari;
b) il diritto di soggiorno permanente nel territorio degli Stati membri dei cittadini dell’Unione e dei loro familiari;
(…)».
4. L’articolo 3 della suddetta direttiva, intitolato «Aventi diritto», dispone, al suo paragrafo 1, quanto segue:
«La presente direttiva si applica a qualsiasi cittadino dell’Unione che si rechi o soggiorni in uno Stato membro diverso da quello di cui ha la cittadinanza, nonché ai suoi familiari ai sensi dell’articolo 2, punto 2, che accompagnino o raggiungano il cittadino medesimo».
5. L’articolo 7, paragrafi 1 e 2, della direttiva in parola prevede quanto segue:
«1. Ciascun cittadino dell’Unione ha il diritto di soggiornare per un periodo superiore a tre mesi nel territorio di un altro Stato membro, a condizione:
(…)
b) di disporre, per se stesso e per i propri familiari, di risorse economiche sufficienti, affinché non divenga un onere a carico dell’assistenza sociale dello Stato membro ospitante durante il periodo di soggiorno, e di un’assicurazione malattia che copra tutti i rischi nello Stato membro ospitante; o
(…)
d) di essere un familiare che accompagna o raggiunge un cittadino dell’Unione rispondente alle condizioni di cui alle lettere a), b) o c).
2. Il diritto di soggiorno di cui al paragrafo 1 è esteso ai familiari non aventi la cittadinanza di uno Stato membro quando accompagnino o raggiungano nello Stato membro ospitante il cittadino dell’Unione, purché questi risponda alla condizioni di cui al paragrafo 1, lettere a), b) o c)».
B. Diritto spagnolo
6. L’articolo 68 del Código Civil (codice civile) è così formulato:
«I coniugi sono soggetti all’obbligo di convivenza e di fedeltà e assistenza reciproca. Inoltre, essi devono condividere le responsabilità domestiche e la cura degli ascendenti e discendenti e delle altre persone a loro carico».
7. L’articolo 1 del Real Decreto 240/2007, sobre entrada, libre circulación y residencia en España de ciudadanos de los Estados miembros de la Unión Europea y de otros Estados parte en el Acuerdo sobre el Espacio Económico Europeo (regio decreto n. 240/2007, disciplinante l’ingresso, la libera circolazione e il soggiorno in Spagna dei cittadini degli Stati membri dell’Unione europea e degli altri Stati parte dell’accordo sullo Spazio economico europeo) (5), del 16 febbraio 2007, nella versione applicabile al procedimento principale, così dispone:
«1. Il presente regio decreto fissa le condizioni per l’esercizio dei diritti di ingresso e uscita, di libera circolazione, di soggiorno, di soggiorno permanente e di lavoro in Spagna per i cittadini degli altri Stati membri dell’Unione europea e degli altri Stati parte dell’accordo sullo Spazio economico europeo, oltre ai limiti previsti ai summenzionati diritti previsti per motivi di ordine pubblico, di pubblica sicurezza o di sanità pubblica.
2. Il contenuto del presente regio decreto fa salve le disposizioni delle leggi speciali e dei trattati internazionali cui la Spagna ha aderito».
8. L’articolo 2 del regio decreto di cui trattasi così dispone:
«Il presente regio decreto si applica altresì, nei termini qui previsti, ai familiari di seguito elencati di un cittadino di un altro Stato membro dell’Unione europea o di un altro Stato parte dell’accordo sullo Spazio economico europeo, a prescindere dalla loro nazionalità, quando lo accompagnino o raggiungano:
a) il coniuge, a condizione che non sia intervenuto un accordo o una dichiarazione di nullità del matrimonio, di divorzio o di separazione personale.
(…)».
9. L’articolo 7 del regio decreto in esame è formulato come segue:
«1. Ogni cittadino dell’Unione o cittadino di un altro Stato parte dell’accordo sullo Spazio economico europeo ha diritto di soggiornare sul territorio dello Stato spagnolo per un periodo superiore a tre mesi:
(…)
b) se dispone, per sé e per i propri familiari, di risorse economiche sufficienti, affinché non divenga un onere a carico dell’assistenza sociale spagnola durante il periodo di soggiorno, e di un’assicurazione malattia che copra tutti i rischi in Spagna; o,
(…)
d) se è un familiare che accompagna o raggiunge un cittadino dell’Unione o di un altro Stato parte dell’accordo sullo Spazio economico europeo rispondente alle condizioni di cui alle lettere a), b) o c).
2. Il diritto di soggiorno di cui al paragrafo 1 è esteso ai familiari non aventi la cittadinanza di uno Stato membro quando accompagnino o raggiungano in Spagna il cittadino dell’Unione o di un altro Stato parte dell’accordo sullo Spazio economico europeo, purché questi risponda alla condizioni di cui al paragrafo 1, lettere a), b) o c).
(…)
7. Per quanto concerne i mezzi di sussistenza sufficienti, non può essere previsto un importo fisso e occorre tener conto della situazione personale dei cittadini dello Stato membro dell’Unione europea o dell’altro Stato parte dell’accordo sullo Spazio economico europeo. In ogni caso, detto importo non può essere superiore al livello di risorse finanziarie al di sotto del quale i cittadini spagnoli percepiscono un’assistenza sociale o all’importo della pensione minima di sicurezza sociale».
III. Fatti del procedimento principale e questioni pregiudiziali
10. Il 13 novembre 2015 RH, cittadino marocchino, sposava a Ciudad Real (Spagna) una cittadina spagnola. Quest’ultima, essendo in possesso della cittadinanza spagnola, è cittadina dell’Unione, ma non ha mai esercitato il diritto di libera circolazione all’interno di essa. Dalla decisione di rinvio risulta che l’amministrazione nazionale non mette in dubbio la validità e la legittimità di detto matrimonio e che, a carico di RH, non sussiste alcun divieto di ingresso sul territorio nazionale.
11. I coniugi convivono a Ciudad Real insieme al padre della cittadina spagnola.
12. Il 23 novembre 2015 RH presentava alla competente autorità nazionale una domanda di permesso di soggiorno come familiare di un cittadino dell’Unione.
13. Il 20 gennaio 2016 la summenzionata autorità respingeva la domanda sulla base dell’articolo 7, paragrafo 1, lettera b), del regio decreto n. 240/2007, ritenendo che la moglie di RH non avesse dimostrato di disporre personalmente di risorse economiche sufficienti per provvedere ai bisogni del coniuge, in linea con i requisiti previsti dalla disposizione di cui trattasi.
14. Il 10 marzo 2016 detta decisione veniva confermata dal Subdelegado del Gobierno de Ciudad Real (Subdelegazione del governo di Ciudad Real, Spagna).
15. RH proponeva quindi ricorso dinanzi al Juzgado de lo Contencioso-Administrativo no 2 de Ciudad Real (tribunale amministrativo n. 2 di Ciudad Real, Spagna), sostenendo che l’articolo 7 del regio decreto n. 240/2007 non era applicabile in una situazione come quella controversa in cui la cittadina spagnola non ha mai esercitato la propria libertà di circolazione. Il giudice summenzionato accoglieva il ricorso, condividendo le considerazioni svolte da RH.
16. L’amministrazione dello Stato ha interposto appello avverso la suddetta sentenza dinanzi al Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha (Corte superiore di giustizia di Castiglia-La Mancia, Spagna), che ha deciso di sospendere il procedimento e di sottoporre alla Corte le seguenti due questioni pregiudiziali:
«1) Se, alla luce dell’articolo 68 del codice civile, che stabilisce l’obbligo di convivenza dei coniugi, l’obbligo, per il cittadino spagnolo che non ha esercitato il proprio diritto di libera circolazione, di soddisfare i requisiti di cui all’articolo 7, paragrafo 1, del [regio decreto 240/2007], quale condizione necessaria per il riconoscimento del diritto di soggiorno del coniuge cittadino di un paese terzo ai sensi dell’articolo 7, paragrafo 2, del [regio decreto 240/2007], possa comportare, qualora non sussistano detti requisiti, la violazione dell’articolo 20 TFUE nel caso in cui, in seguito al diniego di tale diritto, il cittadino spagnolo sia obbligato a lasciare il territorio dell’Unione considerato nel suo insieme.
2) Se, in ogni caso, a prescindere da quanto precede e dalla risposta alla questione sub 1), alla luce della giurisprudenza della Corte di giustizia dell’Unione europea e, in particolare, della [sentenza dell’8 maggio 2018, K.A. e a. (Ricongiungimento familiare in Belgio) (C‑82/16, EU:C:2018:308)], l’articolo 20 TFUE osti alla prassi seguita dallo Stato spagnolo che applica automaticamente la disciplina di cui all’articolo 7 del regio decreto 240/2007, negando il permesso di soggiorno al familiare di un cittadino dell’Unione che non ha mai esercitato il suo diritto alla libera circolazione, per il solo e unico motivo che il cittadino dell’Unione non soddisfa i requisiti stabiliti da tale disposizione, senza aver effettuato l’esame concreto e individuale della questione se tra detto cittadino dell’Unione e il cittadino di un paese terzo esista un rapporto di dipendenza di natura tale da far sì che, per qualsiasi motivo e tenuto conto delle circostanze esistenti, qualora al cittadino del paese terzo venga negato il diritto di soggiorno, il cittadino dell’Unione non possa separarsi dal familiare da cui dipende e sia obbligato a lasciare il territorio dell’Unione».
17. Hanno presentato osservazioni scritte RH, i governi spagnolo, danese, tedesco e dei Paesi Bassi e la Commissione europea.
IV. Analisi
18. Prima di procedere all’esame delle questioni che il giudice del rinvio sottopone alla Corte, desidero formulare un’osservazione preliminare relativa alla portata di dette questioni e alla competenza della Corte.
A. Osservazioni preliminari sulla portata delle questioni pregiudiziali e sulla competenza della Corte
19. Dalla decisione di rinvio emerge che il Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha (Corte superiore di giustizia di Castiglia-La Mancia) nutre seri dubbi quanto ai criteri cui l’autorità nazionale competente ha fatto ricorso in applicazione dell’articolo 7, paragrafo 1, lettera b), del regio decreto n. 240/2007, al fine di valutare il carattere sufficiente delle risorse della cittadina dell’Unione. Infatti, il giudice del rinvio sottolinea che l’autorità nazionale competente ha limitato la sua valutazione alla situazione economica della cittadina spagnola, ritenendo che l’obbligo di disporre di risorse sufficienti gravasse unicamente su quest’ultima. Tale autorità non avrebbe quindi tenuto conto delle risorse a disposizione del padre della stessa, benché sia stata accertata l’offerta di risorse economiche e il loro fondamento.
20. Seppure il giudice del rinvio non sottoponga alla Corte direttamente tale aspetto, la Commissione ritiene opportuno ricordare la giurisprudenza sviluppata dalla Corte in merito all’interpretazione della condizione delle risorse sufficienti di cui all’articolo 7, paragrafo 1, lettera b), della direttiva 2004/38. Tale richiamo non è privo di utilità. Tuttavia, non sono convinto che la Corte sia competente a interpretare detta disposizione in una situazione come quella oggetto del procedimento principale e ciò per le ragioni che vado ora a illustrare.
21. A norma dell’articolo 7, paragrafo 1, lettera b), del regio decreto n. 240/2007, il cittadino di un paese terzo, familiare di un cittadino dell’Unione, può ottenere un permesso di soggiorno in Spagna solo se detto cittadino dispone, in particolare, per sé e per i propri familiari, di risorse economiche sufficienti affinché non divenga un onere a carico dell’assistenza sociale spagnola.
22. La disposizione di cui trattasi mira a recepire nell’ordinamento giuridico nazionale i requisiti di cui all’articolo 7, paragrafo 1, lettera b), della direttiva 2004/38.
23. Orbene, come ricordato dalla Corte ancora di recente, la direttiva 2004/38 è destinata unicamente a disciplinare le condizioni di ingresso e di soggiorno di un cittadino dell’Unione negli Stati membri diversi da quello di cui egli ha la cittadinanza (6). Tale direttiva non copre pertanto una situazione come quella controversa, in cui il cittadino dell’Unione non si è avvalso della propria libertà di circolazione e soggiorno nello Stato membro di cui ha la cittadinanza (7).
24. Detto aspetto non è discusso nel quadro della presente causa. Infatti, tutte le parti che hanno presentato osservazioni ritengono che il diritto di ingresso e di soggiorno di RH non ricada nell’ambito di applicazione delle disposizioni del diritto derivato dell’Unione e, in particolare, di quelle previste nel quadro della direttiva 2004/38.
25. Tuttavia, è proprio sulla base dell’articolo 7, paragrafo 1, lettera b), del regio decreto n. 240/2007 che la richiesta di permesso di soggiorno presentata da RH a titolo di ricongiungimento familiare è stata respinta, dal momento che l’autorità nazionale competente ha ritenuto che sua moglie non avesse dimostrato di disporre personalmente di risorse finanziarie sufficienti per provvedere ai bisogni del coniuge.
26. Infatti, dalle indicazioni fornite dal giudice del rinvio risulta che, in base alla giurisprudenza sviluppata dal Tribunal Supremo (Corte suprema, Spagna), la disposizione di cui trattasi deve applicarsi a tutte le domande di ricongiungimento familiare presentate da un cittadino di un paese terzo familiare di un cittadino spagnolo che non si è mai avvalso della propria libertà di circolazione.
27. Secondo queste stesse indicazioni, le autorità nazionali competenti sono tenute ad applicare allo stesso modo i requisiti previsti all’articolo 7, paragrafo 1, lettera b), del regio decreto n. 240/2007 ove la domanda di ricongiungimento familiare presentata dal cittadino di un paese terzo riguardi la situazione di un cittadino dell’Unione, che, essendosi avvalso della sua libertà di circolazione, ricade nel campo di applicazione della direttiva 2004/38, o ove tale domanda riguardi la situazione di un cittadino spagnolo che, non avendone mai fatto uso, è escluso dal canto suo, da detto campo di applicazione.
28. Potrebbe, quindi, essere opportuno e utile ricordare i principi elaborati dalla Corte al fine di valutare la condizione delle risorse sancita all’articolo 7, paragrafo 1, lettera b), della direttiva 2004/38.
29. Tuttavia, non credo che detto approccio sia compatibile con la giurisprudenza della Corte. Infatti, dalla decisione di rinvio non emerge che il diritto spagnolo opera un «rinvio diretto e incondizionato» all’articolo 7, paragrafo 1, lettera b), della direttiva 2004/38 e, pertanto, che esso renda vincolante l’interpretazione data dalla Corte di detta direttiva ai fini della risoluzione della controversia principale da parte del giudice del rinvio.
30. Ricordo che, conformemente alla giurisprudenza consolidata della Corte, l’interpretazione delle disposizioni di un atto dell’Unione in situazioni non rientranti nell’ambito di applicazione di quest’ultimo si giustifica «quando tali disposizioni sono state rese applicabili a siffatte situazioni dal diritto nazionale in modo diretto e incondizionato» al fine di assicurare un trattamento identico alle situazioni interne e a quelle disciplinate dal diritto dell’Unione (8).
31. Orbene, nella specie, ritengo che le indicazioni fornite dal giudice del rinvio non siano sufficienti per affermare che le citate disposizioni del diritto dell’Unione sono state rese direttamente e incondizionatamente applicabili dal diritto spagnolo così da garantire che le situazioni interne e quelle disciplinate dal diritto dell’Unione siano soggette alla stessa regola.
32. Noto, infatti, che, nel quadro delle loro osservazioni, né il giudice del rinvio, né il governo spagnolo hanno indicato alla Corte disposizioni specifiche del diritto spagnolo che rendano le disposizioni della direttiva 2004/38 direttamente e incondizionatamente applicabili a una situazione come quella controversa, esclusa dal campo di applicazione della direttiva di cui trattasi da parte del legislatore dell’Unione in quanto concernente un familiare di un cittadino spagnolo che non si è mai avvalso dalla sua libertà di circolazione.
33. È vero che il giudice del rinvio si riferisce all’interpretazione fornita dal Tribunal Supremo (Corte suprema), che rappresenterebbe «la prassi nazionale spagnola da cui occorre prendere le mosse» e che sarebbe stata inoltre accolta nell’Orden PRE/1490/2012, por la que se dictan normas para la aplicación del artículo 7 del Real Decreto 240/2007, de 16 de febrero, sobre entrada, libre circulación y residencia en España de ciudadanos de los Estados miembros de la Unión Europea y de otros Estados parte en el Acuerdo sobre el Espacio Económico Europeo (decreto ministeriale PRE/1490/2012, recante disposizioni di attuazione dell’articolo 7 del regio decreto n. 240/2007, del 16 febbraio 2007, disciplinante l’ingresso, la libera circolazione e il soggiorno in Spagna dei cittadini degli Stati membri dell’Unione europea e di altri Stati parte dell’accordo sullo Spazio economico europeo) (9), del 9 luglio 2012. Anche il governo spagnolo si riferisce alla pertinente giurisprudenza del Tribunal Supremo (Corte suprema), che avrebbe reputato legittimo il ricorso alla direttiva 2004/38, mediante recepimento in via analogica, nella misura in cui essa rappresentava lo strumento normativo che, per la sua finalità e il suo contenuto, più si avvicinava alla situazione che gli era stata sottoposta.
34. Orbene, a mio parere, è evidente che una regola fissata dal Tribunal Supremo (Corte suprema) - ancorché questo sia organo giurisdizionale supremo -, finalizzata a un’applicazione analogica delle disposizioni del diritto dell’Unione, non equivale a un atto legislativo con cui il legislatore nazionale indica in maniera precisa che intende richiamare il contenuto di dette disposizioni, come richiesto dalla giurisprudenza della Corte.
35. Date le circostanze e fatte salve le verifiche che il giudice del rinvio è chiamato a compiere, ritengo che la Corte non sia, a priori, competente a interpretare l’articolo 7, paragrafo 1, lettera b), della direttiva 2004/38 in una situazione come quella controversa esclusa dall’ambito di applicazione di detta direttiva.
36. Andrò quindi a ricordare i principi enunciati dalla Corte in merito all’interpretazione della disposizione di cui trattasi solo in via subordinata e per l’eventualità che il giudice del rinvio, alla luce delle verifiche compiute, ritenga che, ai fini dell’esame di una domanda di ricongiungimento familiare come quella controversa, il diritto nazionale operi invece un rinvio diretto e incondizionato all’articolo 7, paragrafo 1, lettera b), della direttiva 2004/38.
B. In subordine, principi disciplinanti la valutazione della condizione relativa alla sussistenza di risorse sufficienti ai sensi dell’articolo 7, paragrafo 1, lettera b), della direttiva 2004/38
37. Ricordo che l’articolo 7, paragrafo 1, lettera b), della direttiva 2004/38 consente allo Stato membro ospitante chiamato a pronunciarsi su una domanda di ricongiungimento familiare presentata da un cittadino di un paese terzo, familiare di un cittadino dell’Unione, di esigere la prova del fatto che detto cittadino dispone, per sé e per i propri familiari, di risorse economiche sufficienti, affinché non divenga un onere a carico dell’assistenza sociale di detto Stato durante il periodo di soggiorno.
38. Nell’ambito della controversia principale, il giudice del rinvio si interroga sulla legittimità del diniego del permesso di soggiorno opposto a RH tenuto conto del fatto che, ai fini dell’applicazione dell’articolo 7, paragrafo 1, lettera b), del regio decreto n. 240/2007, l’autorità nazionale competente avrebbe preso in considerazione unicamente le risorse personali della cittadina dell’Unione, escludendo le risorse economiche provenienti dal padre di quest’ultima (10).
39. I dubbi manifestati dal giudice del rinvio possono essere agevolmente superati alla luce della copiosa giurisprudenza della Corte (11).
40. Anzitutto, la Corte ritiene che, essendo l’autorizzazione al ricongiungimento familiare la regola generale, le disposizioni che consentono la previsione di limitazioni al riguardo devono essere interpretate restrittivamente. Lo Stato membro ospitante, ove disponga di un margine di discrezionalità, non può impiegarlo in un modo che pregiudicherebbe l’obiettivo della direttiva 2004/38, che è di favorire il ricongiungimento familiare, e il suo effetto utile (12).
41. Inoltre, per quanto attiene alla condizione relativa al carattere sufficiente delle risorse, nella sentenza del 2 ottobre 2019, Bajratari (13), la Corte ha ricordato che «il diritto dell’Unione non contiene (…) alcun requisito in merito alla provenienza di dette risorse» (14). Essa ritiene, di conseguenza, che la condizione relativa all’esistenza di risorse sufficienti sia soddisfatta non soltanto quando le risorse finanziarie sono assicurate da un familiare del cittadino dell’Unione, ma anche quando esse provengono da altra fonte, ivi compresa una persona non unita al beneficiario con un vincolo giuridico che la impegni a sovvenire ai bisogni di quest’ultimo (15).
42. Infine, come da essa nuovamente ricordato di recente nella sentenza del 3 ottobre 2019, X (Soggiornanti di lungo periodo – Risorse stabili, regolari e sufficienti) (16), la Corte ritiene che «un’interpretazione della condizione relativa al carattere sufficiente delle risorse di cui all’articolo 7, paragrafo 1, lettera b) della direttiva 2004/38 nel senso che l’interessato dovrebbe autonomamente disporre di tali risorse e non potrebbe avvalersi, a tale proposito, delle risorse di un familiare che lo accompagna, aggiungerebbe a tale condizione, quale formulata nella direttiva 2004/38, un requisito attinente alla provenienza delle risorse, che rappresenterebbe un’ingerenza sproporzionata nell’esercizio del diritto fondamentale di libera circolazione e di soggiorno garantito dall’articolo 21 TFUE, in quanto esso non è necessario al raggiungimento dell’obiettivo perseguito, cioè la protezione delle finanze pubbliche degli Stati membri» (17). Questo ragionamento è applicabile, per analogia, nel contesto dell’articolo 20 TFUE.
43. Formulate in via subordinata le precisazioni che precedono, occorre ora procedere all’esame delle questioni pregiudiziali.
C. Esame delle questioni pregiudiziali
44. Le due questioni sottoposte dal giudice del rinvio alla Corte riguardano le modalità di valutazione dell’esistenza, in una situazione come quella controversa, di un diritto di soggiorno derivato fondato sulle disposizioni dell’articolo 20 TFUE, di cui possa avvalersi il cittadino di un paese terzo, familiare di un cittadino dell’Unione che non ha mai fatto uso della sua libertà di circolazione.
45. Propongo alla Corte di esaminare anzitutto la seconda questione. Infatti, se ci si pone nel contesto del classico esame di una domanda di permesso di soggiorno presentata da un cittadino di un paese terzo, familiare di un cittadino dell’Unione, detta questione affronta un aspetto procedurale che precede l’esame delle condizioni di merito richieste ai sensi dell’articolo 20 TFUE (l’esistenza di un rapporto di dipendenza), che il giudice del rinvio affronta più specificamente nella sua prima questione.
1. Sulla seconda questione pregiudiziale
46. Con la sua seconda questione pregiudiziale, il giudice del rinvio chiede alla Corte, essenzialmente, se l’articolo 20 TFUE osti a una prassi nazionale che prevede che il diritto di soggiorno sia negato automaticamente a un cittadino di un paese terzo, familiare di un cittadino dell’Unione, per il solo fatto che quest’ultimo non soddisferebbe la condizione relativa al carattere sufficiente delle risorse sancito dalla normativa nazionale.
47. A mio parere, la risposta a tale questione si ricava, chiaramente, dalla sentenza K.A. e a. (Ricongiungimento familiare in Belgio), che il giudice del rinvio ha peraltro avuto cura di considerare espressamente all’interno della propria questione.
48. Nell’ambito della presente causa, è pacifico che la situazione di RH e di sua moglie è disciplinata da una normativa che rientra a priori nella competenza del Regno di Spagna, vale a dire quella concernente il diritto di ingresso e di soggiorno dei cittadini dei paesi terzi che è al di fuori dell’ambito di applicazione delle disposizioni del diritto derivato dell’Unione.
49. Tuttavia, quale cittadina di uno Stato membro, la moglie di RH gode dello status di cittadino dell’Unione in forza dell’articolo 20, paragrafo 1, TFUE e può quindi avvalersi, anche nei confronti dello Stato membro di cui ha la cittadinanza, dei diritti connessi a tale status, tra cui rientra il diritto primario e individuale di circolare e di soggiornare liberamente nel territorio degli Stati membri (18).
50. È sulla base di detta disposizione che la Corte si oppone a ogni misura nazionale, comprese le decisioni di diniego del diritto di soggiorno nei confronti dei familiari di un cittadino dell’Unione, che hanno per effetto di ledere la libertà di circolazione e di soggiorno di detto cittadino (19) e di privarlo, secondo la formulazione impiegata dalla Corte, «del godimento effettivo del contenuto essenziale dei diritti conferiti dal loro status» (20).
51. Così, riprendendo la motivazione della Corte, «esistono situazioni molto particolari in cui, malgrado il fatto che il diritto derivato relativo al diritto di soggiorno dei cittadini di paesi terzi non sia applicabile e che il cittadino dell’Unione interessato non si sia avvalso della propria libertà di circolazione, un diritto di soggiorno deve nondimeno essere accordato al cittadino di un paese terzo, familiare di detto cittadino dell’Unione, a pena di pregiudicare l’effetto utile della cittadinanza dell’Unione, qualora, in conseguenza del rifiuto di riconoscimento di un siffatto diritto, il cittadino dell’Unione si vedesse di fatto obbligato a lasciare il territorio dell’Unione globalmente inteso, venendo così privato del godimento effettivo del contenuto essenziale dei diritti conferiti da tale status» (21).
52. Esiste un legame intrinseco con la libertà di circolazione e di soggiorno di cui gode il cittadino dell’Unione che giustifica che la domanda di permesso di soggiorno presentata dal cittadino di un paese terzo, suo familiare, non sia respinta automaticamente sulla base di disposizioni nazionali come quelle controverse che prevedono una condizione relativa al carattere sufficiente delle risorse. Detto diniego può derivare, se del caso, solamente da una valutazione in concreto di tutte le circostanze attuali e pertinenti del caso di specie (22).
53. Tale valutazione in concreto deve consentire di verificare il rapporto di dipendenza esistente tra il cittadino di un paese terzo e il cittadino dell’Unione.
54. Ricordo, infatti, che i motivi legati alla partenza del cittadino dell’Unione dal territorio di quest’ultima a fronte del rigetto della domanda di soggiorno presentata dal cittadino del paese terzo sono particolarmente circoscritti nella giurisprudenza della Corte.
55. A questo riguardo, essa considera che «il rifiuto di concedere un diritto di soggiorno al cittadino di un paese terzo può rimettere in discussione l’effetto utile della cittadinanza dell’Unione solo se tra tale cittadino di un paese terzo e il cittadino dell’Unione, suo familiare, esista un rapporto di dipendenza tale da far sì che quest’ultimo sia costretto a seguire il cittadino del paese terzo e a lasciare il territorio dell’Unione, considerato nel suo insieme» (23).
56. Le situazioni del tutto peculiari cui la Corte si riferisce riguardano situazioni in cui il cittadino dell’Unione non ha altra scelta se non quella di seguire l’interessato al quale è stato negato il diritto di soggiorno, poiché è a carico di questi e ne dipende quindi totalmente per garantire la propria sussistenza e sovvenire ai propri bisogni.
57. Tali situazioni riguardano anzitutto genitori, cittadini di paesi terzi, che hanno l’affidamento di un minore, cittadino dell’Unione, o che ne sopportano l’onere giuridico, finanziario o affettivo. Tale era il caso nella causa che ha dato luogo alla sentenza dell’8 marzo 2011, Ruiz Zambrano (24).
58. Più raramente essi riguardano adulti, cittadini di paesi terzi legati da un rapporto familiare con un altro adulto, cittadino dell’Unione.
59. Nella sentenza K.A. e a. (Ricongiungimento familiare in Belgio), la Corte traccia una distinzione netta a seconda che il cittadino dell’Unione sia minorenne (25) o maggiorenne.
60. Essa osserva così che, «a differenza dei minori, e a maggior ragione se si tratta di bambini (…), un adulto è, in linea di principio, in grado di condurre una vita indipendente dai propri familiari» (26). Essa aggiunge che un rapporto di dipendenza tra due familiari in età adulta può essere riconosciuto solo «in casi eccezionali, nei quali, tenuto conto dell’insieme delle circostanze pertinenti, il soggetto interessato non può in alcun modo essere separato dal familiare da cui dipende» (27).
61. Nel caso di specie, dalle indicazioni fornite dal giudice del rinvio risulta che l’autorità nazionale competente ha respinto la domanda di permesso di soggiorno presentata da RH in ragione del solo fatto che sua moglie non disponeva delle risorse richieste all’articolo 7, paragrafo 1, lettera b), del regio decreto n. 240/2007, astenendosi così dall’esaminare se, tenuto conto di tutte le circostanze particolari del caso di specie, tra di essi esistesse un rapporto di dipendenza tale da giustificare la concessione di un diritto di soggiorno derivato sulla base dell’articolo 20 TFUE.
62. Alla luce delle considerazioni che precedono e alla luce dei principi elaborati dalla Corte, l’articolo 20 TFUE osta manifestamente a una siffatta prassi.
63. Nella sua decisione di rinvio, il Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha (Corte superiore di giustizia di Castiglia-La Mancia) sottolinea inoltre che la cittadina dell’Unione non ha avuto la possibilità di rendere note circostanze particolari siffatte e di far valere in tal modo l’esistenza di un rapporto di dipendenza, che l’amministrazione spagnola sembrerebbe negare.
64. Non spetta alla Corte verificare se, e in che misura, la normativa spagnola consenta agli interessati di fornire all’autorità nazionale competente tutti gli elementi pertinenti ai fini della valutazione di un eventuale rapporto di dipendenza. Per contro, mi sembra utile ricordare al giudice del rinvio i principi elaborati dalla Corte quanto alle modalità procedurali relative alla prova di un rapporto di dipendenza idoneo a fondare un diritto di soggiorno derivato ai sensi dell’articolo 20 TFUE.
65. Infatti, la Corte, pur riconoscendo che l’onere della prova grava, in linea di principio, sul cittadino del paese terzo che intende ottenere il riconoscimento di un siffatto diritto di soggiorno, prevede tuttavia a carico degli Stati membri due obblighi. In primis, per quanto attiene all’onere della prova, questi ultimi devono adottare modalità procedurali che non compromettano l’effetto utile dell’articolo 20 TFUE (28). In secondo luogo, gli Stati membri sono tenuti a procedere, sulla base degli elementi forniti dal cittadino del paese terzo, alle ricerche necessarie per stabilire se esista o no una relazione di dipendenza tra detto cittadino e il cittadino dell’Unione che costringerebbe quest’ultimo a lasciare il territorio dell’Unione (29).
66. Alla luce di tutti gli elementi che precedono, ritengo pertanto che l’articolo 20 TFUE osti a una prassi nazionale, come quella controversa nel procedimento principale, che prevede che il diritto di soggiorno sia negato automaticamente a un cittadino di un paese terzo, familiare di un cittadino dell’Unione, per il solo fatto che quest’ultimo non soddisfa la condizione relativa al carattere sufficiente delle risorse enunciata dalla normativa nazionale. Le autorità nazionali competenti sono tenute a compiere una valutazione in concreto di tutte le circostanze attuali e pertinenti del caso di specie così da stabilire se tra le persone interessate esista un rapporto di dipendenza tale da giustificare la concessione di un diritto di soggiorno derivato sulla base della disposizione in parola.
2. Sulla prima questione pregiudiziale
67. Con la sua prima questione pregiudiziale, il giudice del rinvio chiede alla Corte, essenzialmente, se in una situazione come quella controversa, in cui è stato negato il diritto di soggiorno a un cittadino di un paese terzo coniugato con un cittadino dell’Unione, rilevi prendere in considerazione la normativa nazionale che richiede la residenza comune dei coniugi al fine di valutare l’esistenza di una relazione di dipendenza tra di essi e, se del caso, concedere un diritto di soggiorno derivato fondato sull’articolo 20 TFUE.
68. Come ho già osservato (30), la Corte ritiene che un rapporto di dipendenza tra due familiari in età adulta possa essere riconosciuto solo «in casi eccezionali, in cui, alla luce dell’insieme delle circostanze pertinenti, il soggetto interessato non può in alcun modo essere separato dal proprio familiare da cui dipende» (31). Essa ritiene infatti che, «a differenza dei minori, e a maggior ragione se si tratta di bambini (…), un adulto è, in linea di principio, in grado di condurre una vita indipendente dai propri familiari» (32). Per disporre di un diritto di soggiorno derivato sulla base dell’articolo 20 TFUE, è quindi necessario dimostrare che il cittadino dell’Unione non ha altra scelta se non quella di seguire il cittadino del paese terzo al quale è stato negato il diritto di soggiorno, poiché è a carico di quest’ultimo, ad esempio, a causa di una grave malattia o di un’invalidità, e/o ne dipende totalmente per garantire la propria sussistenza e sovvenire ai propri bisogni.
69. Orbene, il procedimento principale non si inserisce in un siffatto contesto.
70. Inoltre, come rilevato da tutte le parti che hanno presentato osservazioni, nulla nel fascicolo sottoposto alla Corte permette di ritenere che esista, tra RH e sua moglie, un rapporto di dipendenza tale da giustificare la concessione al cittadino di un paese terzo di un diritto di soggiorno derivato sulla base dell’articolo 20 TFUE.
71. In primis, come emerge dalle informazioni comunicate dal giudice del rinvio, RH non ha nei confronti di sua moglie, cittadina dell’Unione, alcuna responsabilità di carattere economico. Di fatto, come risulta dalla decisione di rinvio, della coppia si fa carico economicamente il padre della cittadina dell’Unione.
72. In secondo luogo, dalla giurisprudenza della Corte risulta che l’esistenza di un legame familiare, di natura biologica o giuridica, non consente di per sé di riconoscere un legame di dipendenza ai sensi dell’articolo 20 TFUE (33). Il solo vincolo di matrimonio che unisce, nella specie, il cittadino del paese terzo e la cittadina dell’Unione, non è quindi sufficiente per dimostrare che quest’ultima non può, in nessun caso, essere separata dal coniuge e non avrebbe in definitiva altra scelta che lasciare l’Unione per seguirlo, ove gli fosse negato un diritto di soggiorno. Quanto al requisito della convivenza di cui all’articolo 68 del codice civile, ritengo che esso non rappresenti una circostanza idonea a creare un rapporto di dipendenza, posto che, in base alle indicazioni fornite dal giudice del rinvio, la disposizione di cui trattasi non impedisce ai coniugi di vivere separatamente, cosicché questi ultimi potrebbero risiedere in Stati diversi.
73. Certamente, non si può escludere che la cittadina dell’Unione possa scegliere di seguire il proprio marito nel suo paese di origine al fine di preservare l’unità della loro vita familiare. Se così fosse, ritengo che l’abbandono del territorio dell’Unione sarebbe frutto di una sua libera scelta per un motivo legato al mantenimento della vita familiare, che la Corte reputa insufficiente per riconoscere l’esistenza di un rapporto di dipendenza (34).
74. Posto che RH non ricade nel campo di applicazione delle disposizioni di diritto derivato dell’Unione e, in particolare, di quelle contenute nella direttiva 2004/38 e non sembra nemmeno poter beneficiare di un diritto di soggiorno derivato fondato direttamente sulle disposizioni dell’articolo 20 TFUE, non esistendo, a priori, tra detto cittadino di un paese terzo e il cittadino dell’Unione, suo familiare, un rapporto di dipendenza tale da comportare che quest’ultimo sarebbe costretto a lasciare il territorio dell’Unione, globalmente inteso, per accompagnarlo, la sua situazione è disciplinata da disposizioni rientranti nella competenza esclusiva dello Stato membro interessato.
V. Conclusione
75. Alla luce delle considerazioni che precedono, propongo alla Corte di rispondere come segue alle questioni pregiudiziali sollevate dal Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha (Corte superiore di giustizia di Castiglia‑La Mancia, Spagna):
L’articolo 20 TFUE deve essere interpretato nel senso che:
– esso osta a una prassi nazionale, come quella controversa nel procedimento principale, che prevede che il diritto di soggiorno sia negato automaticamente a un cittadino di un paese terzo, familiare di un cittadino dell’Unione, per il solo fatto che quest’ultimo non soddisfa la condizione relativa al carattere sufficiente delle risorse enunciata dalla normativa nazionale. Le autorità nazionali competenti sono tenute a compiere una valutazione in concreto di tutte le circostanze attuali e pertinenti del caso di specie così da stabilire se tra le persone interessate esista un rapporto di dipendenza tale da giustificare la concessione di un diritto di soggiorno derivato sulla base della disposizione in parola;
– l’esistenza di una normativa nazionale come quella controversa nel procedimento principale che, pur prevedendo la convivenza tra i coniugi, non impedisce a questi ultimi di vivere separatamente, non integra una circostanza idonea a creare un siffatto rapporto di dipendenza.