SODBA SODIŠČA (peti senat)
z dne 27. februarja 2020(*)
„Predhodno odločanje – Člen 20 PDEU – Državljanstvo Evropske unije – Državljan Unije, ki ni nikoli uresničeval svoje pravice do prostega gibanja – Vloga za izdajo dovoljenja za začasno prebivanje zakonca, ki je državljan tretje države – Zavrnitev – Obveznost preživljanja zakonca – Neobstoj zadostnih sredstev državljana Unije – Obveznost zakoncev, da živita skupaj – Nacionalna zakonodaja in praksa – Dejansko izvrševanje bistva pravic, podeljenih državljanom Unije – Onemogočenje“
V zadevi C‑836/18,
katere predmet je predlog za sprejetje predhodne odločbe na podlagi člena 267 PDEU, ki ga je vložilo Tribunal Superior de Justicia de Castilla‑La Mancha (vrhovno sodišče Kastilije‑Manče, Španija) z odločbo z dne 30. novembra 2018, ki je na Sodišče prispela 28. decembra 2018, v postopku
Subdelegación del Gobierno en Ciudad Real
proti
RH,
SODIŠČE (peti senat),
v sestavi E. Regan, predsednik senata, I. Jarukaitis, E. Juhász, M. Ilešič in C. Lycourgos (poročevalec), sodniki,
generalni pravobranilec: P. Pikamäe,
sodni tajnik: A. Calot Escobar,
na podlagi pisnega postopka,
ob upoštevanju stališč, ki so jih predložili:
– za RH P. García Valdivieso Manrique in A. Ceballos Cabrillo, abogados,
– za špansko vlado S. Jiménez García, agent,
– za dansko vlado J. Nymann-Lindegren, M. Wolff in P. Ngo, agenti,
– za nemško vlado J. Möller in R. Kanitz, agenta,
– za nizozemsko vlado M. K. Bulterman in J. Hoogveld, agenta,
– za Evropsko komisijo I. Martínez del Peral in E. Montaguti, agentki,
po predstavitvi sklepnih predlogov generalnega pravobranilca na obravnavi 21. novembra 2019
izreka naslednjo
Sodbo
1 Predlog za sprejetje predhodne odločbe se nanaša na razlago člena 20 PDEU.
2 Ta predlog je bil vložen v okviru spora med Subdelegación del Gobierno en Ciudad Real (poddelegacija vlade v Ciudadu Realu, Španija) (v nadaljevanju: poddelegacija) in RH, ker je poddelegacija zavrnila vlogo za izdajo dovoljenja za prebivanje družinskega člana državljana Evropske unije, ki jo je vložil RH.
Pravni okvir
Pravo Unije
3 Člen 3 Direktive Evropskega parlamenta in Sveta 2004/38/ES z dne 29. aprila 2004 o pravici državljanov Unije in njihovih družinskih članov do prostega gibanja in prebivanja na ozemlju držav članic, ki spreminja Uredbo (EGS) št. 1612/68 in razveljavlja Direktive 64/221/EGS, 68/360/EGS, 72/194/EGS, 73/148/EGS, 75/34/EGS, 75/35/EGS, 90/364/EGS, 90/365/EGS in 93/96/EEC (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 5, zvezek 5, str. 46) v odstavku 1 določa:
„Ta direktiva se uporablja za vse državljane Unije, ki se preselijo ali prebivajo v državi članici razen v tisti državi, katere državljani so, in za njihove družinske člane, kot opredeljene v točki 2 člena 2, ki jih spremljajo ali se jim pridružijo.“
4 Člen 7(1) in (2) te direktive določa:
„1. Vsi državljani Unije imajo pravico prebivati na ozemlju druge države članice v obdobju, daljšem od treh mesecev[,] če:
[…]
(b) imajo dovolj sredstev zase in za svoje družinske člane, da med njihovim prebivanjem ne bodo postali breme sistema socialne pomoči v državi članici gostiteljici in če imajo celovito zavarovalno kritje za primer bolezni v državi članici gostiteljici ali
[…]
(d) so družinski člani, ki spremljajo ali so se pridružili državljanu Unije, ki izpolnjuje pogoje, navedene v točkah (a), (b) ali (c).
2. Pravica do prebivanja, predvidena v odstavku 1, se razširi na družinske člane, ki niso državljani države članice in ki spremljajo ali so se pridružili državljanu Unije v državi članici gostiteljici, pod pogojem da takšen državljan Unije izpolnjuje pogoje, navedene v odstavku 1(a), (b) ali (c).“
Špansko pravo
5 Člen 32 ustave določa:
„1. Moški in ženska imata pravico skleniti zakonsko zvezo, ki temelji na enakopravnosti.
2. Zakon ureja oblike zakonske zveze, starost in sposobnost za sklenitev zakonske zveze, pravice in obveznosti zakoncev, razloge za prenehanje in razvezo ter njihove učinke“.
6 Člen 68 Código Civil (civilni zakonik) določa:
„Zakonca morata živeti skupaj, morata si biti zvesta in si medsebojno pomagati. Poleg tega si morata deliti gospodinjske obveznosti in skrb za potomce in prednike ter druge vzdrževane osebe.“
7 Člen 70 navedenega zakonika določa:
„Zakonca sporazumno določita kraj skupnega prebivališča, v primeru nestrinjanja pa o tem odloči sodišče, ki upošteva interes družine.“
8 Člen 1 Real Decreto 240/2007 sobre entrada, libre circulación y residencia en España de ciudadanos de los Estados miembros de la Unión europea y de otros Estados parte en el Acuerdo sobre el Espacio Económico Europeo (kraljeva uredba 240/2007 o vstopu, prostem gibanju in prebivanju državljanov držav članic Evropske unije in drugih držav podpisnic Sporazuma o Evropskem gospodarskem prostoru v Španiji) z dne 16. februarja 2007 v različici, ki se uporablja, določa:
„1. Ta kraljeva uredba ureja pogoje za uresničevanje pravice do vstopa in izstopa, prostega gibanja, prebivanja, stalnega prebivanja in dela v Španiji za državljane drugih držav članic Evropske unije in drugih držav podpisnic Sporazuma o Evropskem gospodarskem prostoru ter omejitve zgoraj navedenih pravic zaradi javnega reda, javne varnost ali javnega zdravja.
2. Vsebina te kraljeve uredbe ne posega v določbe posebnih zakonov ali mednarodnih pogodb, katerih podpisnica je [Kraljevina] Španija.“
9 Člen 2 te kraljeve uredbe določa:
„Ta kraljeva uredba se pod v njej določenimi pogoji uporablja tudi za družinske člane državljana druge države članice Evropske unije ali druge države podpisnice Sporazuma o Evropskem gospodarskem prostoru ne glede na njihovo državljanstvo, če ga spremljajo ali so se mu pridružili, naštete v nadaljevanju:
(a) zakonec, če ne pride do dogovora o neveljavnosti ali ugotovitve neveljavnosti zakonske zveze, razveze zakonske zveze ali prenehanja življenjske skupnosti
[…]“.
10 Člen 7 navedene kraljeve uredbe določa:
„1. Vsak državljan Unije ali državljan druge države podpisnice Sporazuma o Evropskem gospodarskem prostoru ima pravico do prebivanja na ozemlju Španske države za več kot tri mesece, če:
[…]
(b) ima dovolj sredstev zase in za svoje družinske člane, da med njegovim prebivanjem ne bo postal breme sistema socialne pomoči v Španiji, in če ima celovito zdravstveno zavarovanje v Španiji; ali
[…]
(d) je družinski član, ki spremlja ali se je pridružil državljanu Unije ali druge države podpisnice Sporazuma o Evropskem gospodarskem prostoru, ki izpolnjuje pogoje, navedene v točkah (a), (b) ali (c).
2. Pravica do prebivanja, predvidena v odstavku 1, se razširi na družinske člane, ki niso državljani države članice in ki spremljajo ali so se pridružili državljanu Unije ali druge države podpisnice Sporazuma o Evropskem gospodarskem prostoru v Španiji, pod pogojem, da takšen državljan Unije izpolnjuje pogoje, navedene v odstavku 1(a), (b) ali (c).
[…]
7. Za zadostna sredstva za preživljanje ni mogoče določiti fiksnega zneska, zato je treba upoštevati osebni položaj državljanov države članice Evropske unije ali druge države podpisnice Sporazuma o Evropskem gospodarskem prostoru. Vsekakor ta znesek ne more biti višji od ravni finančnih sredstev, pod katero Španci prejemajo socialno pomoč, ali od zneska najnižje pokojnine iz socialnega zavarovanja.“
Spor o glavni stvari in vprašanji za predhodno odločanje
11 RH, polnoletni maroški državljan, je 13. novembra 2015 v Ciudadu Realu (Španija) sklenil zakonsko zvezo s polnoletno špansko državljanko, ki ni nikoli uresničevala svoje pravice do prostega gibanja v Uniji. Zakonitost te zakonske zveze ni bila nikoli sporna. Zakonca od takrat živita skupaj v Ciudadu Realu skupaj z očetom španske državljanke.
12 RH je 23. novembra 2015 vložil vlogo za izdajo dovoljenja za začasno prebivanje kot družinski član državljana Unije.
13 Pristojni upravni organ je 20. januarja 2016 to vlogo zavrnil z obrazložitvijo, da žena RH ni dokazala, da izpolnjuje pogoje iz člena 7 kraljeve uredbe 240/2007. Natančneje, štel je, da žena RH ni dokazala, da ima dovolj finančnih sredstev, da lahko vzdržuje svojega moža, saj je v skladu z navedenim členom 7 izključno ona tista, ki bi morala imeti na voljo taka sredstva.
14 Iz predložitvene odločbe je razvidno, da pristojni upravni organ ni presojal nobene druge okoliščine, ki bi lahko vplivala na dejansko razmerje med zakoncema, niti ni analiziral posledic, ki bi jih za špansko državljanko imelo to, da bi moral njen mož zapustiti ozemlje Unije. Navedeni organ prav tako ni upošteval dejstva, da se je oče španske državljanke zavezal, da bo kril stroške, ki bi nastali zaradi bivanja RH v Španiji, pri čemer je bilo dokazano, da je oče žene RH ponudil in dokazal finančna sredstva.
15 Poddelegacija je 10. marca 2016 potrdila zavrnitev vloge, ki jo vložil RH. RH je zoper to odločbo vložil tožbo v upravnem sporu pri Juzgado de lo Contencioso‑Administrativo n° 2 de Ciudad Real (upravno sodišče št. 2 v Ciudadu Realu, Španija).
16 To sodišče je njegovi tožbi ugodilo, ker je menilo, da se člen 7 kraljeve uredbe 240/2007 ne uporablja za RH, družinskega člana španske državljanke, ki ni uresničevala svoje pravice do prostega gibanja.
17 Državna uprava je zoper to odločbo vložila pritožbo pri predložitvenem sodišču.
18 To sodišče poudarja, da je Tribunal Supremo (vrhovno sodišče, Španija) v sodbi z dne 1. junija 2010 razsodilo, da se kraljeva uredba 240/2007 uporablja za španske državljane – ne glede na to, ali so na ozemlju Unije uresničevali pravico do prostega gibanja ali ne – in za njihove družinske člane, ki so državljani tretjih držav.
19 Vendar predložitveno sodišče meni, da Tribunal Supremo (vrhovno sodišče) ni pravilno presodilo, da iz člena 3 Direktive 2004/38 in sodne prakse Sodišča izhaja, da se ta direktiva uporablja le za državljane države članice, ki se gibljejo na ozemlju druge države članice. Poleg tega navaja, da iz sodne prakse Tribunal Supremo (vrhovno sodišče) izhaja, da je ureditev združitve družine za državljane tretjih držav, ki so družinski člani španskega državljana, ki je določena s kraljevo uredbo 240/2007, odslej enaka kot ureditev za državljane Unije, ki se nastanijo v Španiji.
20 V skladu z navedbami predložitvenega sodišča na dan, ko je bila izrečena sodba Tribunal Supremo (vrhovno sodišče), v kraljevi uredbi 240/2007 še niso bili vključeni pogoji, določeni v členu 7 Direktive 2004/38, in sicer, da mora imeti državljan Unije na voljo zadostna finančna sredstva zase in svoje družinske člane, da ne postanejo breme sistema socialne pomoči.
21 Z zakonom z dne 20. aprila 2012 je bil člen 7 Direktive 2004/38 dokončno v celoti prenesen v špansko pravo, vključno z obveznostjo, da imajo zdravstveno zavarovanje in dovolj finančnih sredstev. Ti pogoji od takrat veljajo tudi za španskega državljana, ki ni nikoli uresničeval svoje pravice do prostega gibanja in želi, da se mu pridružijo člani njegove družine, ki so državljani tretje države. Uporaba pogojev iz člena 7 kraljeve uredbe 240/2007, kakor je bila spremenjena z zakonom z dne 20. aprila 2012, za španske državljane, ki niso uresničevali svoje pravice do prostega gibanja, se je s poznejšo sodno prakso Tribunal Supremo (vrhovno sodišče) štela za učinek določbe nacionalnega prava, ki ni odvisna od Direktive 2004/38.
22 Predložitveno sodišče se glede na navedeno sprašuje, ali člen 20 PDEU ne nasprotuje španski praksi, v skladu s katero mora španski državljan, ki ni nikoli uresničeval svoje pravice do prostega gibanja v Uniji, dokazati, da ima dovolj finančnih sredstev zase in za svojega zakonca, da ne bosta postala breme sistema socialne pomoči. Natančneje, poudarja, da bi lahko bila ta avtomatična praksa španske države brez možnosti prilagoditve posebnim položajem v nasprotju z navedenim členom 20, če bi zaradi nje španski državljan moral zapustiti ozemlje Unije.
23 Predložitveno sodišče pa meni, da bi se glede na španske predpise, ki urejajo zakonsko zvezo, to lahko zgodilo. Poudarja namreč, da pravica do skupnega življenja izhaja iz minimalne vsebine člena 32 ustave. Poleg tega člena 68 in 70 španskega civilnega zakonika določata, da morata zakonca živeti skupaj in da sporazumno določita kraj skupnega prebivališča. Iz tega naj bi sledilo, da se obveznost zakoncev na podlagi španskega prava, da živita skupaj, razlikuje od zgolj odločitve zaradi smotrnosti ali udobja.
24 Po mnenju predložitvenega sodišča te obveznosti ni mogoče izpolniti, če je zakonito prebivanje državljana tretje države, ki je zakonec španskega državljana, odvisno od ekonomskih meril. Zavrnitev priznanja pravice do prebivanja zakoncu naj bi povzročila, da bi moral španski državljan, ki nima sredstev za preživljanje, ki se zahtevajo v skladu s členom 7 kraljeve uredbe 240/2007, zapustiti ozemlje Unije, ker bi le tako lahko spoštoval in izvrševal pravico in obveznost skupnega življenja, ki ju določa špansko pravo. Da bi se prišlo do tega sklepa, naj ne bi bilo potrebno, da je zakonca mogoče po sodni poti prisiliti, da živita skupaj.
25 Poleg tega predložitveno sodišče meni, da se člen 20 PDEU vsekakor krši s prakso španske države, v skladu s katero se državljanu tretje države avtomatično zavrne, da bi se v okviru družine združil z državljanom Unije, ki nikoli ni uresničeval pravice do prostega gibanja, samo zato, ker ta državljan ne dosega določenega življenjskega standarda, ne da bi organi preučili, ali obstaja tako razmerje odvisnosti med državljanom Unije in državljanom tretje države, da bi bil v primeru zavrnitve priznanja izvedene pravice do prebivanja navedenemu državljanu tretje države navedeni državljan Unije dejansko prisiljen zapustiti ozemlje Unije kot celoto.
26 Predložitveno sodišče meni, da so španski organi zahtevo RH zavrnili le zato, ker njegova žena ni imela zadostnih sredstev, ne da bi preučili posebne okoliščine zadevne zakonske zveze. V zvezi s tem to sodišče zavrača trditve uprave, s katerimi ta graja molk žene RH glede obstoja morebitnih posebnih okoliščin. Po mnenju predložitvenega sodišča španska država ženi RH ni dala možnosti, da se izjavi o morebitnem obstoju razmerja odvisnosti med njo in njenim možem. Organi naj ne bi niti preučili dokazil o zadostnih sredstvih tasta RH za preživljanje, čeprav je ta izrecno predlagal, da bo prevzel vzdrževanje zeta, kar naj bi dokazovalo, da španska država zavrnitev izdaje dovoljenja za prebivanje državljanu tretje države kot družinskemu članu državljana Unije v praksi izključno in avtomatično utemeljuje s tem, da španski državljan nima zadostnih lastnih sredstev za preživljanje.
27 V teh okoliščinah je Tribunal Superior de Justicia de Castilla‑La Mancha (vrhovno sodišče Kastilije‑Manče, Španija) prekinilo odločanje in Sodišču v predhodno odločanje predložilo ti vprašanji:
„1. Ob upoštevanju tega, da člen 68 civilnega zakonika določa obveznost, da zakonci živijo skupaj, ali lahko zahteva, da mora španski državljan, ki ni uresničeval pravice do prostega gibanja, izpolnjevati zahteve iz člena 7(1) kraljeve uredbe 240/2007 kot nujni pogoj, da se njegovemu zakoncu, ki ni državljan Unije, prizna pravica do prebivanja v skladu s členom 7(2) te kraljeve uredbe, v primeru, da ti pogoji niso izpolnjeni, pomeni kršitev člena 20 PDEU, če mora španski državljan zaradi zavrnitve te pravice zapustiti ozemlje Unije v celoti?
2. Ne glede na zgoraj navedeno in ne glede na odgovor na prejšnje vprašanje ter ob upoštevanju sodne prakse Sodišča Evropske unije, med drugim [sodbe z dne 8. maja 2018, K.A. in drugi (Združitev družine v Belgiji) (C‑82/16, EU:C:2018:308)], ali praksa španske države, v skladu s katero se avtomatično uporabi ureditev iz člena 7 kraljeve uredbe 240/2007, in sicer da se zavrne dovoljenje za prebivanje družinskemu članu državljana Unije, ki nikoli ni uresničeval svobode gibanja, samo in izključno iz razloga, da navedeni državljan ne izpolnjuje pogojev, določenih v tej določbi, ne da bi se konkretno in posamično preučilo, ali med tem državljanom Unije in državljanom tretje države obstaja razmerje odvisnosti, ki je tako, da se iz katerega koli razloga in glede na obstoječe okoliščine državljan Unije, če se državljanu tretje države zavrne pravica do prebivanja, ne more ločiti od družinskega člana, od katerega je odvisen, in mora zapustiti ozemlje Unije, krši člen 20 PDEU?“
Vprašanji za predhodno odločanje
Uvodne ugotovitve
28 Najprej je treba ugotoviti, da je iz predložitvene odločbe razvidno, da so pristojni španski organi na podlagi člena 7 kraljeve uredbe 240/2007, s katerim je bil prenesen člen 7 Direktive 2004/38, RH, maroškemu državljanu, zavrnili izdajo dovoljenja za prebivanje kot družinskemu članu državljana Unije, ker naj njegova žena, državljanka Unije, ne bi imela dovolj sredstev zase in za svoje družinske člane, da ne bi postali breme za nacionalni sistem socialne pomoči, ne da bi pri tem upoštevali dejstvo, da je njen oče izjavil, da je pripravljen vzdrževati RH.
29 Predložitveno sodišče pojasnjuje tudi, da je žena RH španska državljanka, ki ni nikoli uresničevala svoje pravice do prostega gibanja v Uniji. Navesti je treba, da v takem položaju njen zakonec, ki je državljan tretje države, ne more pridobiti izvedene pravice do prebivanja niti na podlagi Direktive 2004/38 niti na podlagi člena 21 PDEU (glej v tem smislu sodbo z dne 8. maja 2018, K.A. in drugi (Združitev družine v Belgiji), C‑82/16, EU:C:2018:308, točka 40 in navedena sodna praksa).
30 Vendar iz predložitvene odločbe izhaja, da se člen 7 kraljeve uredbe 240/2007 ne uporablja le za prošnje za združitev družine, ki jih vloži državljan tretje države, ki je družinski član državljana Unije, ki je uresničeval svojo pravico do prostega gibanja, in ki spadajo na področje uporabe Direktive 2004/38, ampak na podlagi ustaljene sodne prakse Tribunal Supremo (vrhovno sodišče) tudi za prošnje za združitev družine, ki jih vloži državljan tretje države, ki je družinski član španskega državljana, ki ni nikoli uresničeval svoje pravice do prostega gibanja.
31 V teh okoliščinah je treba opozoriti, da je treba pogoj v zvezi z zadostnostjo sredstev, ki je določen v členu 7 Direktive 2004/38, v skladu z ustaljeno sodno prakso Sodišča – in kot je generalni pravobranilec navedel v točki 41 sklepnih predlogov – razlagati tako, da državljan Unije sicer mora imeti dovolj sredstev, vendar pa pravo Unije ne vsebuje nobene zahteve glede njihovega izvora, tako da lahko ta sredstva med drugim zagotovi družinski član navedenega državljana (glej v tem smislu sodbi z dne 19. oktobra 2004, Zhu in Chen, C‑200/02, EU:C:2004:639, točke od 30 do 33, in z dne 2. oktobra 2019, Bajratari, C‑93/18, EU:C:2019:809, točka 30 in navedena sodna praksa).
Drugo vprašanje
32 Predložitveno sodišče z drugim vprašanjem, ki ga je treba preučiti najprej, v bistvu sprašuje, ali je treba člen 20 PDEU razlagati tako, da nasprotuje temu, da država članica zavrne prošnjo za združitev družine, ki jo vloži zakonec, ki je državljan tretje države, državljana Unije, ki ima državljanstvo te države članice in ki ni nikoli uresničeval svoje pravice do prostega gibanja, samo zato, ker ta državljan Unije nima na voljo dovolj sredstev zase in za svojega zakonca, da ne bi postala breme za nacionalni sistem socialne pomoči, ne da bi se preučilo, ali obstaja tako razmerje odvisnosti med tem državljanom Unije in njegovim zakoncem, da bi bil v primeru zavrnitve priznanja izvedene pravice do prebivanja zadnjenavedenemu navedeni državljan Unije prisiljen zapustiti ozemlje Unije kot celoto in bi mu bilo tako onemogočeno dejansko izvrševanje bistva pravic, ki so mu podeljene z njegovim statusom.
33 Na prvem mestu je treba poudariti, da se pravo Unije načeloma ne uporablja za prošnjo za združitev družine državljana tretje države s članom njegove družine, ki je državljan države članice, ki ni nikoli uresničeval svoje pravice do prostega gibanja, in da zato načeloma ne nasprotuje ureditvi države članice, na podlagi katere je taka združitev družine pogojena z zadostnimi sredstvi, kot so opisana v prejšnji točki.
34 Vendar je treba na drugem mestu opozoriti, da lahko sistematična naložitev takega pogoja brez kakršne koli izjeme pomeni kršitev izvedene pravice do prebivanja, ki jo je treba na podlagi člena 20 PDEU v zelo posebnih položajih priznati državljanu tretje države, ki je družinski član državljana Unije.
35 V zvezi s tem je treba spomniti, da člen 20 PDEU vsem osebam, ki imajo državljanstvo ene od držav članic, v skladu z ustaljeno sodno prakso priznava status državljana Unije, ki naj bi bil temeljni status državljanov držav članic (sodba z dne 8. maja 2018, K.A. in drugi (Združitev družine v Belgiji), C‑82/16, EU:C:2018:308, točka 47 in navedena sodna praksa).
36 Državljanstvo Unije podeljuje vsakemu državljanu Unije temeljno in individualno pravico do prostega gibanja in prebivanja na ozemlju držav članic ob upoštevanju omejitev in pogojev, določenih v Pogodbi, in ukrepov, sprejetih za njihovo izvajanje (sodba z dne 8. maja 2018, K.A. in drugi (Združitev družine v Belgiji), C‑82/16, EU:C:2018:308, točka 48 in navedena sodna praksa).
37 V tem okviru je Sodišče odločilo, da člen 20 PDEU nasprotuje nacionalnim ukrepom, vključno z odločbami o zavrnitvi pravice do prebivanja družinskim članom državljana Unije, katerih učinek je, da državljanom Unije preprečujejo dejansko izvrševanje bistva vsebine pravic, ki so jim podeljene z njihovim statusom (sodba z dne 8. maja 2018, K.A. in drugi (Združitev družine v Belgiji), C‑82/16, EU:C:2018:308, točka 49 in navedena sodna praksa).
38 Določbe Pogodbe v zvezi z državljanstvom Unije pa ne podeljujejo nikakršnih neodvisnih pravic državljanom tretjih držav. Morebitne pravice, ki so podeljene tem državljanom, namreč niso lastne pravice teh državljanov, temveč so pravice, ki so izvedene iz pravic, ki jih ima državljan Unije. Namen in upravičenost teh izvedenih pravic temeljita na ugotovitvi, da bi zavrnitev njihovega priznanja posegla zlasti v svobodo gibanja državljana Unije (sodba z dne 8. maja 2018, K.A. in drugi (Združitev družine v Belgiji), C‑82/16, EU:C:2018:308, točka 50 in navedena sodna praksa).
39 V zvezi s tem je Sodišče že ugotovilo, da obstajajo zelo posebni položaji, v katerih je treba pravico do prebivanja kljub dejstvu, da sekundarne zakonodaje o pravici do prebivanja državljanov tretjih držav ni mogoče uporabiti in da zadevni državljan Unije ni uresničeval pravice do prostega gibanja, vendarle priznati državljanu tretje države, družinskemu članu tega državljana Unije, saj bi bil sicer s tem državljanstvu Unije odvzet polni učinek, če bi bil zaradi zavrnitve te pravice ta državljan dejansko prisiljen zapustiti ozemlje Unije kot celoto in bi bil tako prikrajšan za učinkovito uživanje bistva pravic, podeljenih s tem statusom (sodba z dne 8. maja 2018, K.A. in drugi (Združitev družine v Belgiji), C‑82/16, EU:C:2018:308, točka 51).
40 Zavrnitev podelitve pravice do prebivanja državljanu tretje države pa lahko ogrozi polni učinek državljanstva Unije samo, če obstaja med tem državljanom tretje države in državljanom Unije, njegovim družinskim članom, tako razmerje odvisnosti, da povzroči, da je ta državljan Unije prisiljen spremljati zadevnega državljana tretje države in zapustiti ozemlje Unije kot celoto (sodba z dne 8. maja 2018, K.A. in drugi (Združitev družine v Belgiji), C‑82/16, EU:C:2018:308, točka 52 in navedena sodna praksa).
41 Iz tega sledi, da je lahko državljan tretje države do priznanja izvedene pravice do prebivanja na podlagi člena 20 PDEU upravičen, le če bi bila v primeru nepriznanja take pravice do prebivanja tako ta državljan kot državljan Unije, ki je njegov družinski član, prisiljena zapustiti ozemlje Unije. Zato je priznanje take izvedene pravice do prebivanja mogoče le takrat, kadar državljan tretje države, ki je družinski član državljana Unije, ne izpolnjuje pogojev za pridobitev pravice do prebivanja v državi članici, katere državljan je navedeni državljan, na podlagi drugih določb in zlasti na podlagi nacionalne ureditve, ki se uporablja za združitev družine.
42 Ko pa se ugotovi, da državljanu tretje države, ki je družinski član državljana Unije, na podlagi nacionalnega prava ali sekundarne zakonodaje Unije ni mogoče podeliti nobene pravice do prebivanja, je posledica dejstva – da med tem državljanom in tem državljanom Unije obstaja tako razmerje odvisnosti, da bi bil navedeni državljan Unije v primeru odstranitve njegovega družinskega člana, državljana tretje države, z ozemlja Unije prisiljen zapustiti ozemlje Unije kot celoto – to, da člen 20 PDEU zadevno državo članico načeloma obvezuje, da mu prizna izvedeno pravico do prebivanja.
43 Vendar je treba na tretjem mestu še poudariti, da je Sodišče že potrdilo, da izvedena pravica do prebivanja, ki izhaja iz člena 20 PDEU, ni absolutna, saj lahko države članice v nekaterih posebnih okoliščinah njeno priznanje zavrnejo.
44 Tako je Sodišče že razsodilo, da ta člen 20 PDEU ne posega v možnost držav članic, da se sklicujejo na izjemo od navedene izvedene pravice do prebivanja, povezano zlasti z vzdrževanjem javnega reda in varovanjem javne varnosti (sodbi z dne 13. septembra 2016, CS, C‑304/14, EU:C:2016:674, točka 36, in z dne 13. septembra 2016, Rendón Marín, C‑165/14, EU:C:2016:675, točka 81).
45 Zavrnitev pravice do prebivanja družinskega člana državljana Unije, ki je državljan tretje države, ki temelji na obstoju resnične, sedanje in dovolj resne grožnje za javni red ali javno varnost ob upoštevanju, med drugim, kaznivih dejanj, ki jih je storil navedeni državljan, je torej v skladu s pravom Unije, tudi če povzroči obveznost državljana Unije, njegovega družinskega člana, da zapusti ozemlje Unije (sodba z dne 8. maja 2018, K.A. in drugi). (Združitev družine v Belgiji), C‑82/16, EU:C:2018:308, točka 92 in navedena sodna praksa).
46 Zato je treba preučiti, ali člen 20 PDEU državam članicam na enak način omogoča, da uvedejo izjemo od izvedene pravice do prebivanja, zagotovljene s tem členom, ki je povezana z zahtevo po zadostnih sredstvih državljana Unije.
47 V zvezi s tem je treba poudariti, da je treba pri presoji izjeme od izvedene pravice do prebivanja, ki izhaja iz člena 20 PDEU, zlasti upoštevati pravico do spoštovanja zasebnega in družinskega življenja, ki je določena v členu 7 Listine Evropske unije o temeljnih pravicah (sodbi z dne 13. septembra 2016, CS, C‑304/14, EU:C:2016:674, točka 36, in z dne 13. septembra 2016, Rendón Marín, C‑165/14, EU:C:2016:675, točka 81), in bolj na splošno, načelo sorazmernosti kot splošno načelo prava Unije.
48 Če pa bi se državljanu tretje države, ki je družinski član državljana Unije, izvedena pravica do prebivanja na ozemlju države članice, katere državljanstvo ima ta državljan Unije, zavrnila zgolj zato, ker slednji nima zadostnih sredstev, čeprav med navedenim državljanom in tem državljanom tretje države obstaja tako razmerje odvisnosti, kot je opisano v točki 39 te sodbe, bi to pomenilo poseg v dejansko izvrševanje bistva pravic, ki izhajajo iz statusa državljana Unije, ki ne bi bil sorazmeren glede na cilj, ki se ga želi doseči s pogojem v zvezi s sredstvi, in sicer cilj zaščititi javne finance zadevne države članice. Tak izključno ekonomski cilj se namreč bistveno razlikuje od cilja vzdrževanja javnega reda in varovanja javne varnosti in z njim ni mogoče upravičiti tako resnih posegov v dejansko izvrševanje bistva pravic, ki izhajajo iz statusa državljana Unije.
49 Iz tega sledi, da člen 20 PDEU – kadar med državljanom Unije in državljanom tretje države, ki je njegov družinski član, obstaja razmerje odvisnosti v smislu točke 39 te sodbe – nasprotuje temu, da država članica določi izjemo od izvedene pravice do prebivanja, ki je s tem členom priznana temu državljanu tretje države, samo zato, ker navedeni državljan Unije nima zadostnih sredstev.
50 Zato lahko obveznost, da mora državljan Unije imeti dovolj sredstev zase in za družinskega člana, državljana tretje države – kot je generalni pravobranilec v bistvu navedel v točki 66 sklepnih predlogov – ogrozi polni učinek člena 20 PDEU, kadar vodi do tega, da mora navedeni državljan tretje države zapustiti ozemlje Unije kot celoto in da je zaradi obstoja razmerja odvisnosti med navedenim državljanom tretje države in državljanom Unije ta državljan Unije dejansko prisiljen spremljati tega državljana tretje države in tako tudi sam zapustiti ozemlje Unije.
51 Na četrtem mestu, Sodišče je glede postopkovnih pravil, v skladu s katerimi se lahko državljan tretje države v okviru vloge za izdajo dovoljenja za prebivanje zaradi združitve družine sklicuje na obstoj izvedene pravice na podlagi člena 20 PDEU, razsodilo, da so države članice sicer pristojne za določitev pravil uveljavljanja izvedene pravice do prebivanja, ki jo je treba v zelo posebnih položajih iz točke 39 te sodbe priznati državljanu tretje države na podlagi člena 20 PDEU, vendar pa ta postopkovna pravila ne smejo ogroziti polnega učinka navedenega člena 20 (sodba z dne 8. maja 2018, K.A. In drugi (Združitev družine v Belgiji), C‑82/16, EU:C:2018:308, točka 54).
52 Čeprav nacionalnim organom ni treba sistematično in na lastno pobudo preverjati obstoja razmerja odvisnosti v smislu člena 20 PDEU, saj mora zadevna oseba predložiti dokaze, na podlagi katerih je mogoče presoditi, ali so izpolnjeni pogoji za uporabo člena 20 PDEU, bi bil polni učinek tega člena vendarle ogrožen, če bi se državljanu tretje države ali državljanu Unije, njegovemu družinskemu članu, onemogočilo uveljavljanje dokazov, na podlagi katerih je mogoče presoditi, ali med njima obstaja razmerje odvisnosti v smislu člena 20 PDEU (glej po analogiji sodbo z dne 10. maja 2017, Chavez‑Vilchez in drugi, C‑133/15, EU:C:2017:354, točki 75 in 76).
53 Torej, kadar državljan tretje države pri pristojnem nacionalnem organu vloži vlogo za priznanje pravice do prebivanja zaradi združitve družine z državljanom Unije, ki je državljan zadevne države članice, ta organ te vloge ne more avtomatično zavrniti samo zato, ker ta državljan Unije nima zadostnih sredstev. Nasprotno, ta organ mora na podlagi dokazov – ki jih morata imeti zadevni državljan tretje države in zadevni državljan Unije možnost predložiti – in, če je potrebno, opravljenih potrebnih poizvedb presoditi, ali med tema osebama obstaja tako razmerje odvisnosti, kot je opisano v točki 39 te sodbe, tako da je treba temu državljanu načeloma priznati izvedeno pravico do prebivanja na podlagi člena 20 PDEU (glej v tem smislu sodbo z dne 10. maja 2017, Chavez‑Vilchez in drugi, C‑133/15, EU:C:2017:354, točke od 75 do 77).
54 Glede na zgornje preudarke je treba na drugo vprašanje odgovoriti, da je treba člen 20 PDEU razlagati tako, da nasprotuje temu, da država članica zavrne prošnjo za združitev družine, ki jo vloži zakonec, ki je državljan tretje države, državljana Unije, ki ima državljanstvo te države članice in ki ni nikoli uresničeval svoje pravice do prostega gibanja, samo zato, ker ta državljan Unije nima na voljo dovolj sredstev zase in za svojega zakonca, da ne bi postala breme za nacionalni sistem socialne pomoči, ne da bi se preučilo, ali obstaja tako razmerje odvisnosti med tem državljanom Unije in njegovim zakoncem, da bi bil v primeru zavrnitve priznanja izvedene pravice do prebivanja zadnjenavedenemu navedeni državljan Unije prisiljen zapustiti ozemlje Unije kot celoto in bi mu bilo tako onemogočeno dejansko izvrševanje bistva pravic, ki so mu podeljene z njegovim statusom.
Prvo vprašanje
55 Predložitveno sodišče s prvim vprašanjem v bistvu sprašuje, ali je treba člen 20 PDEU razlagati tako, da razmerje odvisnosti, ki lahko upravičuje priznanje izvedene pravice do prebivanja na podlagi tega člena, obstaja samo zato, ker morata polnoletni državljan države članice, ki ni nikoli uresničeval svoje pravice do prostega gibanja, in njegov polnoletni zakonec, ki je državljan tretje države, na podlagi obveznosti, ki izhajajo iz zakonske zveze v skladu s pravom države članice, katere državljan je državljan Unije, živeti skupaj.
56 Na prvem mestu je treba opozoriti, da je odrasla oseba drugače kot mladoletniki, še posebej, če so majhni otroci, načeloma sposobna živeti neodvisno od članov svoje družine. Iz tega sledi, da je priznanje takega razmerja odvisnosti med dvema odraslima osebama, članoma iste družine, ki ustvarja izvedeno pravico do prebivanja na podlagi člena 20 PDEU, mogoče samo v izjemnih primerih, v katerih glede na vse upoštevne okoliščine zadevne osebe nikakor ni mogoče ločiti od njenega družinskega člana, od katerega je odvisna (glej v tem smislu sodbo z dne 8. maja 2018, K.A. in drugi (Združitev družine v Belgiji), C‑82/16, EU:C:2018:308, točka 65).
57 Na drugem mestu, iz sodne prakse Sodišča prav tako izhaja, da le dejstvo, da bi si državljan države članice iz ekonomskih razlogov ali zaradi ohranitve družinske skupnosti na ozemlju Unije lahko želel, da bi lahko njegovi družinski člani brez državljanstva države članice prebivali z njim na ozemlju Unije, samo po sebi ne zadošča za ugotovitev, da bi bil državljan Unije prisiljen zapustiti ozemlje Unije, če taka pravica ni podeljena (sodba z dne 8. maja 2018, K.A. in drugi (Združitev družine v Belgiji), C‑82/16, EU:C:2018:308, točka 74 in navedena sodna praksa).
58 Tako obstoj družinske vezi, naj bo biološka ali pravna, med državljanom Unije in njegovim družinskim članom, ki je državljan tretje države, ne more zadostovati za utemeljitev tega, da se na podlagi člena 20 PDEU navedenemu družinskemu članu prizna izvedena pravica do prebivanja na ozemlju države članice, katere državljan je ta državljan Unije (glej v tem smislu sodbo z dne 8. maja 2018, K.A. in drugi (Združitev družine v Belgiji), C‑82/16, EU:C:2018:308, točka 75).
59 Na tretjem mestu, Sodišče je tudi ugotovilo, da načelo mednarodnega prava, potrjeno v členu 3 Protokola št. 4 k Evropski konvenciji o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin, podpisani 4. novembra 1950 v Rimu, ki ga pravo Unije v odnosih med državami članicami ne more zanemariti, nasprotuje temu, da država članica lastnim državljanom odvzame pravico do vstopa na njeno ozemlje ali prebivanja v njej na kateri koli podlagi.
60 Ker je torej državljanom države članice priznana brezpogojna pravica do prebivanja na njenem ozemlju (sodba z dne 14. novembra 2017, Lounes, C‑165/16, EU:C:2017:862, točka 37), država članica svojemu državljanu ne more zakonito naložiti, naj zapusti njeno ozemlje, zlasti zato, da bi spoštoval obveznosti, ki izhajajo iz njegove zakonske zveze, ne da bi kršila načelo mednarodnega prava, navedeno v prejšnji točki te sodbe.
61 Zato tudi če pravila države članice v zvezi z zakonsko zvezo – kot to zatrjuje predložitveno sodišče glede španskega prava – državljanu te države članice in njegovemu zakoncu nalagajo, da živita skupaj, taka obveznost navedenega državljana nikoli ne bi mogla pravno prisiliti k temu, da zapusti ozemlje Unije, tudi če njegovemu zakoncu, državljanu tretje države, ne bi bilo izdano dovoljenje za prebivanje na ozemlju navedene države članice. Ob upoštevanju navedenega taka zakonska obveznost zakoncev, da živita skupaj, sama po sebi ne zadostuje za ugotovitev, da med njima obstaja tako razmerje odvisnosti, da bi moral ta državljan Unije v primeru odstranitve njegovega zakonca z ozemlja Unije tega spremljati in zato tudi sam zapustiti ozemlje Unije.
62 Vsekakor je iz predložitvene odločbe razvidno, da obveznost zakoncev, da živita skupaj, ki izhaja iz španskega prava, v sodnem postopku ni izvršljiva.
63 Glede na zgornje preudarke je treba na prvo vprašanje odgovoriti, da je treba člen 20 PDEU razlagati tako, da razmerje odvisnosti, ki lahko upravičuje priznanje izvedene pravice do prebivanja na podlagi tega člena, ne obstaja samo zato, ker morata polnoletni državljan države članice, ki ni nikoli uresničeval svoje pravice do prostega gibanja, in njegov polnoletni zakonec, ki je državljan tretje države, na podlagi obveznosti, ki izhajajo iz zakonske zveze v skladu s pravom države članice, katere državljan je državljan Unije, živeti skupaj.
Stroški
64 Ker je ta postopek za stranke v postopku v glavni stvari ena od stopenj v postopku pred predložitvenim sodiščem, to odloči o stroških. Stroški, priglašeni za predložitev stališč Sodišču, ki niso stroški omenjenih strank, se ne povrnejo.
Iz teh razlogov je Sodišče (peti senat) razsodilo:
1. Člen 20 PDEU je treba razlagati tako, da nasprotuje temu, da država članica zavrne prošnjo za združitev družine, ki jo vloži zakonec, ki je državljan tretje države, državljana Evropske unije, ki ima državljanstvo te države članice in ki ni nikoli uresničeval svoje pravice do prostega gibanja, samo zato, ker ta državljan Unije nima na voljo dovolj sredstev zase in za svojega zakonca, da ne bi postala breme za nacionalni sistem socialne pomoči, ne da bi se preučilo, ali obstaja tako razmerje odvisnosti med tem državljanom Unije in njegovim zakoncem, da bi bil v primeru zavrnitve priznanja izvedene pravice do prebivanja zadnjenavedenemu navedeni državljan Unije prisiljen zapustiti ozemlje Evropske unije kot celoto in bi mu bilo tako onemogočeno dejansko izvrševanje bistva pravic, ki so mu podeljene z njegovim statusom.
2. Člen 20 PDEU je treba razlagati tako, da razmerje odvisnosti, ki lahko upravičuje priznanje izvedene pravice do prebivanja na podlagi tega člena, ne obstaja samo zato, ker morata polnoletni državljan države članice, ki ni nikoli uresničeval svoje pravice do prostega gibanja, in njegov polnoletni zakonec, ki je državljan tretje države, na podlagi obveznosti, ki izhajajo iz zakonske zveze v skladu s pravom države članice, katere državljan je državljan Evropske unije, živeti skupaj.
Podpisi