SENTENZA TAL-QORTI TAL-ĠUSTIZZJA (Awla Manja)
9 ta’ April 2024 (*)
“Rikors għal annullament – Deċiżjoni (UE) 2021/1117 – Protokoll ta’ Implimentazzjoni tal-Ftehim ta’ Sħubija fis-settur tas-sajd bejn ir-Repubblika Gaboniża u l-Komunità Ewropea (2021‑2026) – Iffirmar f’isem l-Unjoni Ewropea – Istituzzjoni kompetenti sabiex taħtar il-persuna li jkollha s-setgħa li tiffirma – Artikolu 13(2) TUE – Osservanza minn kull istituzzjoni tal-Unjoni tal-limiti tas-setgħat mogħtija lilha – Kooperazzjoni leali bejn l-istituzzjonijiet tal-Unjoni – Artikolu 16(1) u (6) TUE – Setgħa tal-Kunsill tal-Unjoni Ewropea li jiddefinixxi l-politiki u jfassal l-azzjoni esterna tal-Unjoni – Artikolu 17(1) TUE – Setgħa tal-Kummissjoni Ewropea li tiżgura r-rappreżentanza esterna tal-Unjoni – Artikolu 218 TFUE”
Fil-Kawża C‑551/21,
li għandha bħala suġġett rikors għal annullament skont l-Artikolu 263 TFUE, ippreżentat fis‑7 ta’ Settembru 2021,
Il‑Kummissjoni Ewropea, irrappreżentata inizjalment minn A. Bouquet, B. Hofstötter, T. Ramopoulos u A. Stobiecka-Kuik, sussegwentement minn A. Bouquet, M. Bruti Liberati, B. Hofstötter u A. Stobiecka-Kuik bħala aġenti,
rikorrenti,
sostnuta minn:
Rappreżentant Għoli tal‑Unjoni għall‑Affarijiet Barranin u l‑Politika ta’ Sigurtà, irrappreżentat minn L. Havas, F. Hoffmeister u S. Marquardt, bħala aġenti,
intervenjenti,
vs
Il‑Kunsill tal‑Unjoni Ewropea, irrappreżentat minn A. Antoniadis, B. Driessen u F. Naert, bħala aġenti,
konvenut,
sostnut minn:
Ir‑Repubblika Ċeka, irrappreżentata inizjalment minn K. Najmanová, M. Smolek, O. Šváb u J. Vláčil, sussegwentement minn K. Najmanová, H. Pešková, M. Smolek, O. Šváb u J. Vláčil, bħala aġenti,
Ir‑Repubblika Franċiża, irrappreżentata inizjalment minn J.‑L. Carré, A.‑L. Desjonquères u B. Herbaut, sussegwentement minn A.‑L. Desjonquères, B. Herbaut u B. Travard, bħala aġenti,
L‑Ungerija, irrappreżentata minn M. Z. Fehér u K. Szíjjártó, bħala aġenti,
Ir‑Renju tal‑Pajjiżi l‑Baxxi, irrappreżentat inizjalment minn M. K. Bulterman u J. Langer, sussegwentement minn M. K. Bulterman, J. M. Hoogveld u J. Langer, bħala aġenti,
Ir‑Repubblika Portugiża, irrappreżentata minn P. Barros da Costa, A. Pimenta u J. Ramos, bħala aġenti,
intervenjenti,
IL‑QORTI TAL‑ĠUSTIZZJA (Awla Manja),
komposta minn K. Lenaerts, President, L. Bay Larsen, Viċi President, A. Arabadjiev, C. Lycourgos (Relatur), N. Piçarra u O. Spineanu-Matei, Presidenti ta’ Awla, M. Ilešič, P. G. Xuereb, A. Kumin, N. Jääskinen, N. Wahl, I. Ziemele u J. Passer, Imħallfin,
Avukat Ġenerali: J. Kokott,
Reġistratur: M. Longar, Amministratur,
wara li rat il-proċedura bil-miktub u wara s-seduta tat‑8 ta’ Marzu 2023,
wara li semgħet il-konklużjonijiet tal-Avukata Ġenerali ppreżentati fis-seduta tat‑13 ta’ Lulju 2023,
tagħti l-preżenti
Sentenza
1 Permezz tar-rikors tagħha, il-Kummissjoni Ewropea titlob l-annullament tal-Artikolu 2 tad-Deċiżjoni tal-Kunsill (UE) 2021/1117 tat‑28 ta’ Ġunju 2021 dwar l-iffirmar, f’isem l-Unjoni Ewropea, u l-applikazzjoni provviżorja tal-Protokoll ta’ implimentazzjoni tal-Ftehim ta’ Sħubija għas-settur tas-sajd bejn ir-Repubblika tal-Gabon u l-Komunità Ewropea (2021‑2026) (ĠU 2021, L 242, p. 3), kif ukoll tal-ħatra, mill-Kunsill tal-Unjoni Ewropea, permezz tal-President tiegħu, tar-Rappreżentant Permanenti tar-Repubblika Portugiża għall-Unjoni Ewropea bħala persuna awtorizzata sabiex tiffirma dan il-protokoll.
Il‑kuntest ġuridiku
Id‑dritt internazzjonali
2 L-Artikolu 2(1) tal-Konvenzjoni ta’ Vjenna dwar il-Liġi tat-Trattati tat‑23 ta’ Mejju 1969 (Ġabra tat-Trattati tan-Nazzjonijiet Uniti, Vol. 1155, p. 331, iktar ’il quddiem il-“Konvenzjoni ta’ Vjenna”), jistabbilixxi:
“Għall-finijiet ta’ din il-konvenzjoni:
[…]
(c) ‘setgħat sħaħ’ tfisser dokument maħruġ mill-awtorità kompetenti ta’ Stat li jinnomina persuna waħda jew iktar sabiex jirrappreżentaw lill-Istat għall-finijiet tan-negozjati, tal-adozzjoni jew tal-awtentifikazzjoni tat-test ta’ trattat, għall-finijiet tal-espressjoni tal-kunsens tal-Istat li jkun marbut minn trattat, jew għall-finijiet tat-twettiq ta’ kwalunkwe att ieħor fir-rigward ta’ trattat;
[…]” [traduzzjoni mhux uffiċjali]
3 Skont l-Artikolu 7(1) ta’ din il-konvenzjoni:
“1. Persuna hija meqjusa li tirrappreżenta lil Stat għall-finijiet tal-adozzjoni jew tal-awtentifikazzjoni tat-test ta’ trattat jew għall-finijiet tal-espressjoni tal-kunsens tal-Istat li jkun marbut minn trattat jekk:
(a) tipproduċi setgħat sħaħ adegwati; […]
[…]” [traduzzjoni mhux uffiċjali]
4 L‑Artikolu 18 tal-imsemmija konvenzjoni jipprevedi:
“Stat huwa obbligat li jastjeni milli jwettaq atti li jġibu fix-xejn l-għan u l-iskop ta’ trattat meta:
(a) ikun iffirma t-trattat jew ikun skambja l-istrumenti li jikkostitwixxu t-trattat suġġett għal ratifika, aċċettazzjoni jew approvazzjoni, sakemm ma jkunx indika b’mod ċar l-intenzjoni tiegħu li ma jkunx Parti fit-trattat; jew
(b) ikun esprima l-kunsens tiegħu li jkun marbut mit-trattat, fl-istennija tad-dħul fis-seħħ tat-trattat u sakemm dan id-dħul fis-seħħ ma jġarrabx dewmien indebitu.” [traduzzjoni mhux uffiċjali]
Id‑dritt tal‑Unjoni
It‑Trattat UE
5 Skont l-Artikolu 13(2) TUE:
“Kull Istituzzjoni għandha taġixxi fil-limiti tal-kompetenzi mogħtija lilha mit-Trattati, u skond il-proċeduri, il-kondizzjonijiet u l-finijiet previsti minnhom. L-istituzzjonijiet għandhom jipprattikaw bejniethom il-koperazzjoni leali.”
6 L-Artikolu 16 TUE huwa fformulat kif ġej:
“1. Il-Kunsill, flimkien mal-Parlament Ewropew, għandu jeżerċita funzjonijiet leġislattivi u baġitarji. Huwa għandu jeżerċita funzjonijiet ta’ tfassil ta’ politika u ta’ koordinazzjoni skond il-kondizzjonijiet previsti fit-Trattati.
[…]
6. Il-Kunsill jiltaqa’ f’formazzjonijiet differenti […].
Il-Kunsill ta’ l-Affarijiet Ġenerali għandu jara li jkun hemm konsistenza fil-ħidma tal-formazzjonijiet differenti tal-Kunsill. […]
Il-Kunsill ta’ l-Affarijiet Barranin għandu jelabora l-azzjoni esterna ta’ l-Unjoni skond il-linji gwida strateġiċi stabbiliti mill-Kunsill Ewropew, u jassigura li l-azzjoni ta’ l-Unjoni tkun konsistenti.
7. Kumitat ta’ Rappreżentanti Permanenti tal-Gvernijiet ta’ l-Istati Membri għandu jkun responsabbli sabiex iħejji l-ħidma tal-Kunsill.
[…]
9. Il-Presidenza tal-formazzjonijiet tal-Kunsill, minbarra dik ta’ l-Affarijiet Barranin, għandha tinżamm mir-rappreżentanti ta’ l-Istati Membri fi ħdan il-Kunsill skond sistema ta’ rotazzjoni ndaqs […].”
7 L-Artikolu 17(1) TUE jipprevedi:
“Il-Kummissjoni Ewropea għandha tippromwovi l-interess ġenerali ta’ l-Unjoni u tieħu l-inizjattivi xierqa għal dan il-għan. Hija għandha tissorvelja l-applikazzjoni tat-Trattati kif ukoll tal-miżuri adottati mill-Istituzzjonijiet skond dawn it-Trattati. Hija għandha tissorvelja l-implimentazzjoni tad-dritt ta’ l-Unjoni taħt il-kontroll tal-Qorti tal-Ġustizzja ta’ l-Unjoni Ewropea. Hija għandha teżegwixxi l-baġit u tamministra l-programmi. Għandha teżerċita funzjonijiet ta’ koordinazzjoni, eżekuzzjoni u amministrazzjoni, skond il-kondizzjonijiet previsti fit-Trattati. Bl-eċċezzjoni tal-politika estera u ta’ sigurtà komuni, u ta’ każijiet oħrajn previsti fit-Trattati, hija għandha tassigura r-rappreżentanza esterna ta’ l-Unjoni. Hija għandha tieħu l-inizjattiva għall-programmazzjoni annwali u pluriennali ta’ l-Unjoni sabiex jintlaħqu ftehim interistituzzjonali.”
8 L-Artikolu 27(2) TUE jistabbilixxi:
“Ir-Rappreżentant Għoli [tal-Unjoni għall-Affarijiet Barranin u l-Politika ta’ Sigurtà] għandu jirrappreżenta lill-Unjoni f’materji li għandhom x’jaqsmu mal-politika estera u ta’ sigurtà komuni. […]”
It‑Trattat FUE
9 L-Artikolu 218 TFUE jiddisponi:
“1. Mingħajr preġudizzju għad-dispożizzjonijiet speċifiċi stabbiliti fl-Artikolu 207, ftehim bejn l-Unjoni u pajjiżi terzi jew organizzazzjonijiet internazzjonali għandhom jiġu negozjati u konklużi skond il-proċedura li ġejja.
2. Il-Kunsill għandu jawtorizza l-ftuħ tan-negozjati, jadotta direttivi ta’ negozjati, jawtorizza l-iffirmar ta’ ftehim u jikkonkludihom.
3. Meta l-ftehim in kwistjoni jikkonċerna esklużivament jew prinċipalment il-politika estera u ta’ sigurtà komuni, il-Kummissjoni jew ir-Rappreżentant Għoli ta’ l-Unjoni għall-Affarijiet Barranin u l-Politika ta’ Sigurtà għandhom jippreżentaw rakkomandazzjonijiet lill-Kunsill, li għandu jadotta deċiżjoni li tawtorizza l-ftuħ tan-negozjati u li tinnomina, skond is-suġġett tal-ftehim previst, in-negozjatur ta’ l-Unjoni jew il-kap tal-grupp ta’ negozjaturi ta’ l-Unjoni.
4. Il-Kunsill jista’ jindirizza direttivi lin-negozjatur u jista’ jaħtar kumitat speċjali, in-negozjati għandhom isiru f’ konsultazzjoni ma’ dan il-kumitat.
5. Il-Kunsill, fuq proposta min-negozjatur, għandu jadotta deċiżjoni li tawtorizza l-iffirmar tal-ftehim u, jekk meħtieġ, l-applikazzjoni provviżorja tiegħu qabel id-dħul fis-seħħ.
6. Il-Kunsill, fuq proposta min-negozjatur, għandu jadotta deċiżjoni li tikkonkludi l-ftehim.
[…]”
Il‑fatti li wasslu għall‑kawża
10 Fit‑22 ta’ Ottubru 2015, fuq rakkomandazzjoni tal-Kummissjoni, il-Kunsill adotta deċiżjoni li tawtorizzaha twettaq, f’isem l-Unjoni, negozjati mar-Repubblika Gaboniża, bil-ħsieb li jiġġedded, għall-perijodu 2021‑2026, Protokoll ta’ Implimentazzjoni tal-Ftehim ta’ Sħubija għas-settur tas-sajd bejn l-Unjoni Ewropea u r-Repubblika Gaboniża.
11 Wara dawn in-negozjati, fl‑10 ta’ Frar 2021, in-negozjaturi inizjalaw il-protokoll il-ġdid ta’ implimentazzjoni ta’ dan il-ftehim (iktar ’il quddiem il-“protokoll”).
12 Fid‑19 ta’ Mejju 2021, il-Kummissjoni ppreżentat Proposta għal Deċiżjoni tal-Kunsill dwar l-iffirmat, f’isem l-Unjoni Ewropea, u l-applikazzjoni provviżorja tal-Protokoll għall-implimentazzjoni (mill‑2021 sal‑2026) tal-Ftehim ta’ Sħubija għas-settur tas-sajd bejn ir-Repubblika tal-Gabon u l-Komunità Ewropea (COM(2021) 246 final).
13 L-Artikolu 2 tad-Deċiżjoni kif proposta mill-Kummissjoni kien ifformulat kif ġej:
“Is-Segretarjat Ġenerali tal-Kunsill jistabbilixxi l-istrument ta’ setgħat sħaħ biex jiġi ffirmat dan il-Protokoll, soġġett għall-konklużjoni tiegħu, għall-persuna indikata mill-Kummissjoni.”
14 Fit‑28 ta’ Ġunju 2021, il-Kunsill adotta d-Deċiżjoni (UE) 2021/1117. Din id-deċiżjoni tinkludi erba’ artikoli fformulati kif ġej:
“Artikolu 1
L-iffirmar, f’isem l-Unjoni, tal-Protokoll ta’ implimentazzjoni tal-Ftehim ta’ Sħubija għas-Settur tas-Sajd bejn ir-Repubblika tal-Gabon u l-Komunità Ewropea (2021‑2026) […] huwa awtorizzat, suġġett għall-konklużjoni tal-imsemmi Protokoll
Artikolu 2
Il-President tal-Kunsill huwa b’dan awtorizzat li jinnomina l-persuna jew persuni li jkollhom is-setgħa li jiffirmaw il-Protokoll f’isem l-Unjoni.
Artikolu 3
Il-Protokoll għandu japplika fuq bażi provviżorja mid-data tal-iffirmar tiegħu, sa meta jitlestew il-proċeduri neċessarji għad-dħul fis-seħħ tiegħu.
Artikolu 4
Din id-Deċiżjoni għandha tidħol fis-seħħ fil-jum tal-adozzjoni tagħha.”
15 Fl-istess 28 ta’ Ġunju 2021, il-President tal-Kunsill ħatar lir-Rappreżentant Permanenti tar-Repubblika Portugiża għall-Unjoni Ewropea bħala l-persuna li għandha s-setgħa li tiffirma l-Protokoll f’isem l-Unjoni. Ir-Repubblika Portugiża kienet l-Istat Membru li dak iż-żmien kellu l-Presidenza b’rotazzjoni tal-Kunsill.
16 Fid‑29 ta’ Ġunju 2021, dan ir-rappreżentant permanenti ffirma l-protokoll f’isem l-Unjoni.
17 Fit‑30 ta’ Ġunju 2021, il-Kummissjoni u l-Istati Membri ġew informati, permezz tad-dokument ST 10307/21 tas-Segretarjat Ġenerali tal-Kunsill (iktar ’il quddiem id-“dokument ST 10307/21”), b’dan l-iffirmar u bl-applikazzjoni provviżorja tal-protokoll mid‑29 ta’ Ġunju 2021.
It‑talbiet tal‑partijiet u l‑proċedura quddiem il‑Qorti tal‑Ġustizzja
18 Il-Kummissjoni titlob li l-Qorti tal-Ġustizzja jogħġobha:
– tannulla l-Artikolu 2 tad-Deċiżjoni 2021/1117;
– tannulla l-ħatra mill-Kunsill, permezz tal-President tiegħu, tar-Rappreżentant Permanenti tar-Repubblika Portugiża għall-Unjoni Ewropea bħala l-persuna awtorizzata li tiffirma l-protokoll; u
– tikkundanna lill-Kunsill għall-ispejjeż.
19 Il-Kunsill jitlob li l-Qorti tal-Ġustizzja jogħġobha:
– tiċħad ir-rikors bħala inammissibbli;
– sussidjarjament, tiċħad ir-rikors bħala infondat;
– tikkundanna lill-Kummissjoni għall-ispejjeż; u
– sussidjarjament, fil-każ li l-Qorti tal-Ġustizzja tilqa’ t-talbiet għal annullament, tindika, bis-saħħa tat-tieni paragrafu tal-Artikolu 264 TFUE, li l-effetti tad-deċiżjoni kkontestata u tal-awtorizzazzjoni kkontestata għandhom jitqiesu bħala definittivi.
20 Permezz ta’ deċiżjoni tal-President tal-Qorti tal-Ġustizzja tas‑26 ta’ Jannar 2022, ir-Repubblika Ċeka, ir-Repubblika Franċiża, l-Ungerija, ir-Renju tal-Pajjiżi l-Baxxi u r-Repubblika Portugiża ġew ammessi bħala intervenjenti insostenn tat-talbiet tal-Kunsill.
21 Permezz ta’ digriet tal-President tal-Qorti tal-Ġustizzja tat‑3 ta’ Marzu 2022, ir-Rappreżentant Għoli tal-Unjoni għall-Affarijiet Barranin u l-Politika ta’ Sigurtà (iktar ’il quddiem ir-“Rappreżentant Għoli”) ġie ammess bħala intervenjent insostenn tat-talbiet tal-Kummissjoni.
22 Fl-aħħar nett, għandu jiġi rrilevat li, fir-rikors tagħha, il-Kummissjoni ssostni, filwaqt li tenfasizza li dan ma huwiex is-suġġett ta’ motiv insostenn tar-rikors tagħha, li l-Kunsill wettaq żball ta’ liġi sa fejn ibbaża, mingħajr ebda preċiżazzjoni oħra, id-Deċiżjoni 2021/1117 fuq l-Artikolu 43 TFUE. Skont il-Kummissjoni, il-Kunsill kellu jindika, bħala bażi legali ta’ din id-deċiżjoni, l-Artikolu 43(2) TFUE, sabiex il-proċedura ta’ approvazzjoni applikabbli tkun speċifikata b’mod ċar. Madankollu, peress li l-Kunsill talab il-kunsens tal-Parlament Ewropew għall-konklużjoni tal-protokoll, l-iżball imwettaq ma kellu ebda konsegwenza legali. F’dawn iċ-ċirkustanzi, il-Kummissjoni tħalli f’idejn il-Qorti tal-Ġustizzja sabiex tevalwa jekk dan l-iżball għandux jiġi kkonstatat permezz ta’ obiter dictum.
Fuq ir‑rikors
Fuq l‑ammissibbiltà
L‑argumenti tal‑partijiet
23 Il-Kunsill jitlob l-inammissibbiltà tar-rikors.
24 Fir-rigward, minn naħa, tat-talbiet intiżi għall-annullament tal-Artikolu 2 tad-Deċiżjoni 2021/1117, il-Kunsill, sostnut mill-Gvern Ungeriż, Olandiż u Portugiż, ifakkar li l-annullament parzjali ta’ att tal-Unjoni huwa possibbli biss sa fejn l-element li tiegħu jkun qiegħed jintalab l-annullament ikun separabbli mill-kumplament ta’ dan l-att. Dan ir-rekwiżit ma jkunx issodisfatt meta l-annullament parzjali mitlub ikun jista’ jbiddel is-sustanza tal-imsemmi att, li għandu jiġi ddeterminat b’mod oġġettiv.
25 Issa, l-Artikolu 2 tad-Deċiżjoni 2021/1117 ma jistax, skont din l-istituzzjoni u dawn il-gvernijiet, jiġi sseparat mill-bqija ta’ din id-deċiżjoni mingħajr ma tinbidel is-sustanza tagħha. Peress li kull deċiżjoni tal-Kunsill li tawtorizza l-iffirmar ta’ ftehim internazzjonali tinkludi neċessarjament dispożizzjoni li tistabbilixxi l-mod li bih ser jinħatar il-firmatarju, l-assenza ta’ tali dispożizzjoni, li tirriżulta biss mill-annullament tal-Artikolu 2 tad-Deċiżjoni 2021/1117, toħloq lakuna ġuridika li tmur kontra s-suġġett u l-għan ta’ din id-deċiżjoni, li jikkonsistu fl-iffirmar u fl-applikazzjoni provviżorja tal-protokoll.
26 F’dak li jirrigwarda, min-naħa l-oħra, it-talbiet intiżi għall-annullament tal-ħatra mill-Kunsill, permezz tal-President tiegħu, tar-Rappreżentant Permanenti tar-Repubblika Portugiża għall-Unjoni Ewropea bħala persuna awtorizzata tiffirma l-protokoll, il-Kunsill, sostnut mill-Gvern Ungeriż, isostni li l-kontenut tar-rikors ma jippermettix li jiġi identifikat bi preċiżjoni s-suġġett ta’ dan il-kap ta’ talbiet, bi ksur tar-rekwiżit ta’ ċarezza u ta’ preċiżjoni li jirriżulta mill-Artikolu 21 tal-Istatut tal-Qorti tal-Ġustizzja tal-Unjoni Ewropea u mill-Artikolu 120(c) tar-Regoli tal-Proċedura tal-Qorti tal-Ġustizzja. Fil-fatt, il-Kummissjoni ma ssemmix is-setgħat sħaħ mogħtija fit‑28 ta’ Ġunju 2021 mill-President tal-Kunsill lir-Rappreżentant Permanenti tar-Repubblika Portugiża għall-Unjoni Ewropea sabiex jiffirma l-protokoll f’isem l-Unjoni. Il-Kunsill iżid li d-dokument ST 10307/21, li għalih tirreferi l-Kummissjoni f’dan l-istess rikors, huwa ta’ natura purament informattiva, b’tali mod li ma jipproduċi ebda effett legali u għalhekk ma jistax ikun is-suġġett ta’ rikors għal annullament.
27 Fl-aħħar nett, il-Kunsill jikkontesta l-ammissibbiltà tar-rikors sa fejn dan jikkritika indirettament il-bażi legali materjali magħżula għad-Deċiżjoni 2021/1117. Fil-fatt, il-Kummissjoni tenfasizza li hija ma għandhiex l-intenzjoni tqajjem motiv f’dan ir-rigward, peress li dan l-iżball ma kellu ebda konsegwenza ġuridika f’dan il-każ, filwaqt li tħalli lill-Qorti tal-Ġustizzja tevalwa l-kwistjoni dwar jekk dan għandux jiġi rrimedjat permezz ta’ obiter dictum. Minħabba dan in-nuqqas ta’ ċarezza, il-Kunsill jinsab fl-inċertezza dwar in-neċessità jew le li jippreżenta difiża f’dan ir-rigward. Tali preżentazzjoni tar-rikors hija għalhekk inkompatibbli mar-rekwiżiti ta’ ċertezza legali u ta’ amministrazzjoni tajba tal-ġustizzja, li minnhom jirriżulta li r-rikors għandu jkun suffiċjentement ċar u preċiż sabiex jippermetti lill-parti avversarja tipprepara d-difiża tagħha u lill-Qorti tal-Ġustizzja tiddeċiedi.
28 Il-Kummissjoni, sostnuta mir-Rappreżentant Għoli, titlob l-ammissibbiltà tar-rikors.
Il‑kunsiderazzjonijiet tal‑Qorti tal‑Ġustizzja
29 L-ewwel nett, skont ġurisprudenza stabbilita, l-annullament parzjali ta’ att tal-Unjoni huwa possibbli biss sa fejn l-elementi, li jkun qiegħed jintalab l-annullament tagħhom, ikunu separabbli mill-kumplament tal-att. Din il-kundizzjoni ta’ separabbiltà ma hijiex issodisfatta meta l-annullament parzjali ta’ att ikollu bħala effett li jbiddel is-sustanza tiegħu. Il-verifika tan-natura separabbli tad-dispożizzjonijiet ikkontestati tippreżupponi l-eżami tal-portata ta’ dawn id-dispożizzjonijiet, sabiex ikun jista’ jiġi evalwat jekk l-annullament tagħhom ibiddilx l-ispirtu u s-sustanza tal-att ikkontestat (sentenzi tas‑16 ta’ Lulju 2015, Il‑Kummissjoni vs Il‑Kunsill, C‑425/13, EU:C:2015:483, punt 94, u tat‑22 ta’ Novembru 2022, Il‑Kummissjoni vs Il‑Kunsill (Adeżjoni mal-Att ta’ Genève), C‑24/20, EU:C:2022:911, punt 47).
30 Il-kwistjoni dwar jekk annullament parzjali jbiddilx is-sustanza tal-att ikkontestat tikkostitwixxi kriterju oġġettiv u mhux kriterju suġġettiv marbut mar-rieda politika tal-istituzzjoni li tkun adottat l-imsemmi att (sentenza tat‑22 ta’ Novembru 2022, Il‑Kummissjoni vs Il‑Kunsill (Adeżjoni mal-Att ta’ Genève), C‑24/20, EU:C:2022:911, punt 48 u l-ġurisprudenza ċċitata).
31 F’dan il-każ, għandu jiġi kkonstatat li, kif jirriżulta mill-kliem tagħhom stess, l-ewwel tliet artikoli tad-Deċiżjoni 2021/1117 għandhom, kull wieħed minnhom, portata distinta.
32 Fil-fatt, fl-Artikolu 1 ta’ din id-deċiżjoni, il-Kunsill jawtorizza l-iffirmar tal-protokoll u, fl-Artikolu 3 tiegħu, jordna li dan jiġi applikat b’mod provviżorju. Permezz tal-Artikolu 2 tal-imsemmija deċiżjoni, imsemmi f’dan ir-rikors, il-Kunsill jawtorizza lill-President tiegħu jaħtar il-persuna jew il-persuni li jkollhom is-setgħa li jiffirmaw il-protokoll f’isem l-Unjoni.
33 L-Artikoli 1 u 3 tad-Deċiżjoni 2021/1117 jesprimu għalhekk id-deċiżjoni tal-Kunsill li japprova, fir-rigward tal-kontenut tiegħu, il-protokoll innegozjat mill-Kummissjoni u li jordna l-applikazzjoni provviżorja tiegħu, filwaqt li l-Artikolu 2 ta’ din id-deċiżjoni jiddetermina l-awtorità inkarigata li taħtar il-firmatarju ta’ dan il-protokoll. Kif irrilevat l-Avukata Ġenerali fil-punti 34 sa 37 tal-konklużjonijiet tagħha, il-kwistjoni tal-ħatra tal-firmatarju ma taffettwax id-deċiżjoni tal-Kunsill li tapprova l-kontenut tal-protokoll u li tordna l-applikazzjoni provviżorja tagħha. Barra minn hekk, kemm id-determinazzjoni tal-persuna awtorizzata li taħtar il-firmatarju kif ukoll l-indikazzjoni sussegwenti, minn din il-persuna, tal-firmatarju stess jistgħu jseħħu f’atti separati mingħajr ma dan ikollu, oġġettivament, l-effett li jbiddel is-sustanza jew l-ispirtu tal-Artikolu 1 jew tal-Artikolu 3 tad-Deċiżjoni 2021/1117.
34 Fir-rigward tal-Artikolu 4 ta’ din id-deċiżjoni, dan sempliċement jipprevedi d-data tad-dħul fis-seħħ tagħha.
35 Minn dan isegwi li l-Artikolu 2 tad-Deċiżjoni 2021/1117 huwa separabbli mill-kumplament ta’ din id-deċiżjoni u jista’, separatament, ikun is-suġġett ta’ rikors għal annullament.
36 It-tieni nett, il-ħatra mill-Kunsill tar-Rappreżentant Permanenti tar-Repubblika Portugiża għall-Unjoni Ewropea bħala persuna awtorizzata sabiex tiffirma l-protokoll tikkostitwixxi att tal-Kunsill, fis-sens tal-ewwel paragrafu tal-Artikolu 263 TFUE, li jista’ għalhekk, konformement mat-tieni paragrafu ta’ dan l-artikolu, ikun is-suġġett ta’ rikors tal-Kummissjoni. Konsegwentement, kuntrarjament għal dak li jsostni l-Kunsill, sostnut fuq dan il-punt mill-Gvern Ungeriż, il-kap ta’ talbiet intiż għall-annullament ta’ dan l-għoti huwa ammissibbli.
37 Din il-kunsiderazzjoni ma hijiex ikkontestata mill-argument tal-Kunsill li l-Kummissjoni, bil-grad ta’ ċarezza u ta’ preċiżjoni meħtieġ mill-Artikolu 21 tal-Istatut tal-Qorti tal-Ġustizzja tal-Unjoni Ewropea u mill-Artikolu 120(c) tar-Regoli tal-Proċedura, ma indikatx is-suġġett ta’ dan il-kap ta’ talbiet peress li hija ma għamlitx riferiment, fir-rikors promotur tagħha, għas-setgħat sħaħ mogħtija mill-President tal-Kunsill fit‑28 ta’ Ġunju 2021 lir-Rappreżentant Permanenti tar-Repubblika Portugiża għall-Unjoni Ewropea. Fil-fatt, ma huwiex ikkontestat bejn il-partijiet li dawn is-setgħat sħaħ, li ma ġewx ippubblikati, ġew trażmessi mis-Segretarjat Ġenerali tal-Kunsill lir-Repubblika Gaboniża biss, filwaqt li l-Kummissjoni kienet biss destinatarja, fit‑30 ta’ Ġunju 2021, tad-dokument ST 10307/21 li jinforma li l-protokoll kien ġie ffirmat lejliet mir-Rappreżentant Permanenti tar-Repubblika Portugiża għall-Unjoni Ewropea.
38 Barra minn hekk, u filwaqt li kopja tas-setgħat sħaħ ġiet finalment ikkomunikata lill-Kummissjoni fil-kuntest ta’ din il-kawża bħala anness tar-risposta tal-Kunsill, il-Kummissjoni ppreċiżat, fir-replika tagħha, li l-kap ta’ talbiet intiż għall-annullament tal-ħatra mill-Kunsill, permezz tal-President tagħha, tar-Rappreżentant Permanenti tar-Repubblika Portugiża għall-Unjoni Ewropea bħala persuna awtorizzata sabiex tiffirma l-protokoll, kien jirrigwarda dawn is-setgħat sħaħ.
39 F’dawn iċ-ċirkustanzi, il-Kummissjoni osservat b’mod sħiħ ir-rekwiżiti ta’ ċarezza u ta’ preċiżjoni li jirriżultaw mill-Artikolu 21 tal-Istatut tal-Qorti tal-Ġustizzja tal-Unjoni Ewropea u mill-Artikolu 120(c) tar-Regoli tal-Proċedura, billi indikat, fir-rikors tagħha, li l-ħatra tar-Rappreżentant Permanenti tar-Repubblika Portugiża għall-Unjoni Ewropea bħala persuna awtorizzata sabiex tiffirma l-protokoll tagħmel parti integrali mis-suġġett tar-rikors għal annullament tagħha u billi rreferiet, f’dan ir-rigward, għall-uniku dokument li kien ġie indirizzat lilha dwar dan is-suġġett, filwaqt li pprovdiet, fir-replika tagħha wara l-komunikazzjoni, mill-Kunsill, tas-setgħat sħaħ, il-preċiżazzjoni msemmija fil-punt preċedenti ta’ din is-sentenza.
40 It-tielet nett, fir-rigward tal-eċċezzjoni ta’ inammissibbiltà tar-rikors sa fejn dan jirrigwarda l-bażi legali tad-Deċiżjoni 2021/1117, din għandha tiġi miċħuda bħala ineffettiva. Fil-fatt, kif enfasizzat il-Kummissjoni fir-rikors tagħha, is-suġġeriment tagħha intiż sabiex jiġi inkluż, fis-sentenza tal-Qorti tal-Ġustizzja, obiter dictum fir-rigward ta’ din il-bażi legali ta’ din id-deċiżjoni ma jaqax taħt il-motivi tar-rikors tagħha, peress li din l-istituzzjoni barra minn hekk indikat, f’dan l-istess rikors, li l-iżball li hija tikkritika ma kellha ebda konsegwenza legali f’dan il-każ.
41 Minn dan kollu premess jirriżulta li r-rikors huwa ammissibbli.
Fuq il‑mertu
42 Insostenn tar-rikors tagħha, il-Kummissjoni tressaq żewġ motivi, fejn kull wieħed minnhom huwa maqsum f’żewġ partijiet. L-ewwel motiv huwa bbażat fuq ksur tal-Artikolu 17(1) TUE, moqri flimkien, fl-ewwel parti tiegħu, mal-Artikolu 13(1) u (2) TUE u, fit-tieni parti tiegħu, mal-Artikolu 4(3) TUE. It-tieni motiv huwa bbażat, fl-ewwel parti tiegħu, fuq ksur tal-Artikoli 296 u 297 TFUE u, fit-tieni parti tiegħu, fuq ksur tal-Artikolu 13(2) TUE.
43 Qabel kollox għandha tiġi eżaminata l-ewwel parti tal-ewwel motiv, ibbażata fuq ksur tal-Artikolu 17(1) TUE, moqri flimkien mal-Artikolu 13(1) u (2) TUE.
L‑argumenti tal‑partijiet
44 Il-Kummissjoni, sostnuta mir-Rappreżentant Għoli, issostni li l-Artikolu 17(1) TUE jagħtiha l-prerogattiva li tiżgura waħedha r-rappreżentanza esterna tal-Unjoni fl-oqsma li ma jaqgħux taħt il-politika estera u ta’ sigurtà komuni (PESK). Din il-prerogattiva tinkludi, b’mod partikolari, l-iffirmar ta’ ftehimiet internazzjonali f’isem l-Unjoni jew il-ħatra tal-firmatarju ta’ tali ftehimiet f’isimha. Huwa għalhekk bi ksur tal-imsemmija prerogattiva li l-Kunsill, permezz tal-atti koperti minn dan ir-rikors, ippreġudika l-bilanċ istituzzjonali stabbilit mit-Trattati, li l-osservanza tiegħu hija imposta mill-Artikolu 13(1) u (2) TUE.
45 F’dan ir-rigward, għandha ssir distinzjoni bejn il-proċess deċiżjonali intern tal-Unjoni, li jwassal lill-Kunsill jawtorizza l-iffirmar tal-ftehim internazzjonali nnegozjat mill-Kummissjoni, u l-iffirmar stess ta’ dan il-ftehim. L-iffirmar jikkostitwixxi att ta’ rappreżentanza esterna, fis-sens tas-sitt sentenza tal-Artikolu 17(1) TUE, konformement mad-dritt internazzjonali konswetudinarju rifless fil-Konvenzjoni ta’ Vjenna. Għaldaqstant, hija l-Kummissjoni li għandha taħtar il-persuna inkarigata mill-iffirmar tal-imsemmi ftehim.
46 Dan it-tqassim tal-kompetenzi bejn il-Kunsill u l-Kummissjoni huwa kkorroborat mill-Artikolu 218(5) TFUE, li jawtorizza lill-Kunsill jawtorizza l-iffirmar tal-ftehim, iżda mhux sabiex jaħtar il-firmatarju.
47 Għaldaqstant, ma jeżisti ebda kunflitt bejn l-Artikolu 17(1) TUE u l-Artikolu 218(5) TFUE, peress li t-tieni waħda minn dawn id-dispożizzjonijiet ma tidderogax mill-ewwel waħda.
48 Billi awtorizza lir-Rappreżentant Permanenti tal-Istat Membru li jkollu l-Presidenza tal-Kunsill sabiex jiffirma l-protokoll f’isem l-Unjoni, il-Kunsill aġixxa bħallikieku huwa stess, il-Presidenza b’rotazzjoni tiegħu u s-Segretarjat Ġenerali tiegħu kienu għadhom jiżguraw ir-rappreżentanza esterna tal-Unjoni. Issa, mid-dħul fis-seħħ tat-Trattati UE u FUE, li jirriżultaw mit-Trattat ta’ Lisbona, dan ma għadux il-każ.
49 Fil-fatt, l-għajbien tal-Presidenza b’rotazzjoni tal-Kunsill fir-rappreżentanza esterna tal-Unjoni hija waħda mill-innovazzjonijiet prinċipali tat-Trattat ta’ Lisbona fil-qasam tar-relazzjonijiet esterni. L-għan ta’ din l-emenda huwa li tissaħħaħ il-viżibbiltà u r-rikonoxximent internazzjonali tal-Unjoni, billi jiġi żgurat li r-rappreżentanti tal-pajjiżi terzi ma jibqgħux esposti għall-bidliet fir-rappreżentanza esterna tal-Unjoni li jirriżultaw mir-rotazzjoni tal-Presidenza tal-Kunsill bejn l-Istati Membri u jkunu f’kuntatt mhux mar-rappreżentanti tal-Istati Membri fi ħdan l-Unjoni iżda ma’ rappreżentanti tagħha, maħtura mir-Rappreżentant Għoli fil-qasam tal-PESK u mill-Kummissjoni f’kull qasam ieħor tar-relazzjonijiet esterni tal-Unjoni.
50 L-atti tal-Kunsill imsemmija f’dan ir-rikors jagħmlu parti minn prassi li tiċħad din l-emenda introdotta mit-Trattat ta’ Lisbona. Konsegwentement, din il-prassi hija illegali, mingħajr ma huwa rilevanti f’dan ir-rigward il-fatt li hija dejjem implimentata mis-Segretarjat Ġenerali tal-Kunsill u mill-Uffiċċju għat-Trattati u għall-Ftehimiet li jassistih.
51 L-Artikolu 2 tad-Deċiżjoni 2021/1117 u l-ħatra tar-Rappreżentant Permanenti tar-Repubblika Portugiża għall-Unjoni Ewropea bħala firmatarju tal-protokoll f’isem l-Unjoni għandhom għalhekk jiġu annullati. Madankollu, l-effetti tal-protokoll għandhom jinżammu.
52 Il-Kunsill jitlob li l-ewwel parti tal-ewwel motiv tiġi miċħuda.
53 Din l-istituzzjoni, sostnuta mill-Gvern Ċek, dak Franċiż, dak Ungeriż, dak Olandiż u dak Portugiż, tqis li dan ir-rikors jikkostitwixxi tentattiv li jindaħal fuq il-prerogattivi tagħha fir-rigward tal-iffirmar u, b’estensjoni, il-konklużjoni ta’ ftehimiet internazzjonali f’isem l-Unjoni, kif stabbiliti fit-Trattati UE u FUE u kif eżerċitati minnu għal għexieren ta’ snin.
54 F’dan ir-rigward, il-Kunsill josserva li, fl-eżerċizzju tal-kompetenza mogħtija lilu sabiex jawtorizza l-iffirmar u jikkonkludi tali ftehimiet, huwa assistit mis-Segretarjat Ġenerali tiegħu, li għal dan l-għan għandu l-Uffiċċju għat-Trattati u għall-Ftehimiet, li l-kompiti tiegħu jinkludu b’mod partikolari l-organizzazzjoni tal-iffirmar ta’ ftehimiet internazzjonali.
55 Is-setgħat sħaħ ippreparati minn dan l-uffiċċju għall-President tal-Kunsill huma bbażati fuq evalwazzjoni ta’ diversi elementi, fosthom il-livell protokollari tar-rappreżentant maħtur mill-pajjiż terz ikkonċernat, l-importanza politika tal-ftehim u l-kuntest li fih jew fil-marġni tiegħu hija organizzata ċ-ċerimonja tal-iffirmar.
56 Il-ħatra tal-persuna jew tal-persuni awtorizzati sabiex jiffirmaw ftehim internazzjonali f’isem l-Unjoni tikkostitwixxi estensjoni u komponent tal-eżerċizzju, mill-Kunsill, tal-prerogattiva mogħtija lilu mill-Artikolu 218(5) TFUE li “[j]awtorizza l-iffirmar”. Fid-dawl ta’ din id-dispożizzjoni, is-sitt sentenza tal-Artikolu 17(1) TUE hija irrilevanti fir-rigward tal-iffirmar ta’ ftehimiet internazzjonali. Tali firma ma għandhiex sempliċement l-għan li tikkomunika l-pożizzjoni tal-Unjoni, iżda toħloq effetti legali fid-dritt internazzjonali, b’tali mod li ma tistax taqa’ taħt is-sempliċi “rappreżentanza esterna tal-Unjoni”.
57 L-istadji kollha li jvarjaw mid-deċiżjoni li tawtorizza l-iffirmar sal-firma stess jifformaw continuum legali u proċedurali li jaqa’ taħt il-kompetenza tal-Kunsill skont l-Artikolu 16(1) TUE, li huwa espress b’mod speċifiku fl-Artikolu 218(5) TFUE. Peress li l-iffirmar ta’ ftehim internazzjonali jipproduċi effetti legali, dan għandu jitqies bħala element kostituttiv tat-tfassil tal-politiki tal-Unjoni.
58 Barra minn hekk, il-Kunsill u l-gvernijiet li jsostnuh jenfasizzaw li s-setgħat relatati mal-ftehimiet internazzjonali li l-awturi tat-Trattati jagħtu lil istituzzjoni huma dejjem b’mod espliċitu. Fl-assenza ta’ riferiment espress, fl-Artikolu 218(5) TFUE, li jillimita s-setgħa tal-Kunsill fil-qasam tal-iffirmar, l-awturi tat-Trattati stabbilixxew ekwilibriju istituzzjonali li ma jippermettix lill-Kummissjoni tinvoka, abbażi tal-Artikolu 17(1) TUE, kompetenza sabiex taħtar il-firmatarju.
59 Il-fatt li l-persuna maħtura minn setgħat sħaħ tiġi kklassifikata bħala “rappreżentant”, fis-sens tad-dritt internazzjonali konswetudinarju kkodifikat mill-Konvenzjoni ta’ Vjenna, ma jistax jimplika, ħlief bi ksur tal-portata tal-Artikolu 16(1) TUE u tal-Artikolu 218(5) TFUE, li l-iffirmar magħmul minn din il-persuna jaqa’ taħt ir-“rappreżentanza esterna tal-Unjoni”, fis-sens tas-sitt sentenza tal-Artikolu 17(1) TUE. Anki jekk jiġi preżunt li l-iffirmar ta’ ftehim internazzjonali jista’, fl-astratt, ikun att li jaqa’ taħt ir-rappreżentanza esterna, xorta jibqa’ l-fatt li l-Artikolu 218(5) TFUE jagħmel parti mill-“każijiet oħrajn previsti fit-Trattati”, imsemmija fis-sitt sentenza tal-Artikolu 17(1) TUE, u li għalhekk huwa eċċezzjoni għas-setgħa tal-Kummissjoni li tiżgura r-rappreżentanza esterna tal-Unjoni meta tkun involuta l-organizzazzjoni tal-iffirmar ta’ ftehim internazzjonali.
60 Filwaqt li jirrikonoxxu li t-Trattati UE u KE fis-seħħ qabel it-Trattat ta’ Lisbona ma kinux jinkludu dispożizzjoni ekwivalenti għas-sitt sentenza tal-Artikolu 17(1) TUE, il-Kunsill u l-gvernijiet li jsostnuh josservaw li dawn it-trattati preċedenti, li kienu diġà jagħtu ċerti setgħat ta’ rappreżentanza esterna lill-Kummissjoni, madankollu ma kienu jagħtu ebda kompetenza lil din tal-aħħar sabiex tiffirma ftehim internazzjonali. Dan huwa dejjem il-każ fil-kuntest tat-Trattati UE u FUE. Bl-istess mod, il-fatt li t-Trattat ta’ Lisbona ttrasferixxa setgħat ta’ rappreżentanza esterna tal-Presidenza b’rotazzjoni tal-Kunsill lir-Rappreżentant Għoli ma biddilx is-setgħa tal-Kunsill, li issa tirriżulta mill-Artikolu 218(5) TFUE, li jaħtar il-firmatarji tal-ftehimiet internazzjonali. It-Trattat ta’ Lisbona għalhekk ma għamilx l-emendi invokati mill-Kummissjoni f’dak li jirrigwarda l-iffirmar ta’ tali ftehimiet, peress li d-differenzi testwali li jeżistu bejn id-dispożizzjonijiet preċedenti u l-Artikolu 218(5) TFUE huma purament redazzjonali.
Il‑kunsiderazzjonijiet tal‑Qorti tal‑Ġustizzja
61 Qabelxejn għandu jitfakkar li t-Trattati stabbilixxew sistema ta’ tqassim ta’ kompetenzi bejn l-istituzzjonijiet tal-Unjoni, li tagħti lil kull waħda minnhom il-missjoni proprja tagħha fl-istruttura istituzzjonali tal-Unjoni u fit-twettiq tal-kompiti fdati lilha (sentenzi tat‑22 ta’ Mejju 1990, Il‑Parlament vs Il‑Kunsill, C‑70/88, EU:C:1990:217, punt 21, u tal‑25 ta’ Ottubru 2017, Il‑Kummissjoni vs Il‑Kunsill (CMR‑15), C‑687/15, EU:C:2017:803, punt 40).
62 Għalhekk, l-Artikolu 13(2) TUE jiddisponi li kull istituzzjoni tal-Unjoni għandha taġixxi fil-limiti tal-kompetenzi mogħtija lilha mit-Trattati, konformement mal-proċeduri, mal-kundizzjonijiet u mal-għanijiet previsti minnhom. Din id-dispożizzjoni tirrifletti l-prinċipju ta’ bilanċ istituzzjonali, karatteristika tal-istruttura istituzzjonali tal-Unjoni, li jimplika li kull istituzzjoni għandha teżerċita l-kompetenzi tagħha b’osservanza ta’ dawk tal-oħrajn (sentenzi tal‑14 ta’ April 2015, Il‑Kunsill vs Il‑Kummissjoni, C‑409/13, EU:C:2015:217, punt 64, u tat‑22 ta’ Novembru 2022, Il‑Kummissjoni vs Il‑Kunsill (Adeżjoni mal-Att ta’ Genève), C‑24/20, EU:C:2022:911, punt 83).
63 L-Artikolu 13(2) TUE jistabbilixxi, barra minn hekk, li l-istituzzjonijiet tal-Unjoni għandhom jipprattikaw bejniethom kooperazzjoni leali.
64 F’dan il-każ, is-setgħat tal-Kunsill rilevanti għall-finijiet tal-eżami tal-ewwel parti tal-ewwel motiv jinkludu, b’mod partikolari, dik imsemmija fit-tieni sentenza tal-Artikolu 16(1) TUE, li tagħti lil din l-istituzzjoni funzjonijiet ta’ “tfassil ta’ politika u ta’ koordinazzjoni skond il-kondizzjonijiet previsti fit-Trattati”, u dik prevista fit-tielet subparagrafu tal-Artikolu 16(6) TUE, li tipprovdi li l-Kunsill tal-Affarijiet Barranin “għandu jelabora l-azzjoni esterna ta’ l-Unjoni skond il-linji gwida strateġiċi stabbiliti mill-Kunsill Ewropew, u jassigura li l-azzjoni ta’ l-Unjoni tkun konsistenti”.
65 Is-setgħat rilevanti tal-Kummissjoni għall-finijiet ta’ dan l-istess eżami huma, min-naħa tagħhom, stabbiliti fl-ewwel, fil-ħames u fis-sitt sentenza tal-Artikolu 17(1) TUE. Dawn is-sentenzi jipprevedu, rispettivament, li l-Kummissjoni “għandha tippromwovi l-interess ġenerali ta’ l-Unjoni u tieħu l-inizjattivi xierqa għal dan il-għan”, “teżerċita funzjonijiet ta’ koordinazzjoni, eżekuzzjoni u amministrazzjoni, skond il-kondizzjonijiet previsti fit-Trattati” u “tassigura r-rappreżentanza esterna ta’ l-Unjoni” bl-eċċezzjoni madankollu, fir-rigward ta’ din il-kompetenza tal-aħħar, tal-PESK u ta’ “każijiet oħrajn previsti fit-Trattati”.
66 Konformement ma’ dan it-tqassim ta’ kompetenzi, u kif barra minn hekk jikkonferma l-Artikolu 218(2) u (5) TFUE, huwa l-Kunsill, fuq proposta tan-negozjatur, li għandu jawtorizza l-iffirmar ta’ ftehim internazzjonali f’isem l-Unjoni. Fil-fatt, id-deċiżjoni dwar jekk għandux jiġi ffirmat ftehim innegozjat mill-Kummissjoni ma’ pajjiż terz timplika l-evalwazzjoni, fl-osservanza tal-linji strateġiċi stabbiliti mill-Kunsill Ewropew kif ukoll tal-prinċipji u tal-għanijiet tal-azzjoni esterna tal-Unjoni, tal-interessi tagħha fil-kuntest tar-relazzjonijiet ma’ dan il-pajjiż terz u li jsiru arbitraġġi bejn l-interessi diverġenti li jaqgħu taħt dawn ir-relazzjonijiet. Konsegwentement, din id-deċiżjoni tagħmel parti mill-atti ta’ tfassil tal-politika tal-Unjoni u ta’ tfassil tal-azzjoni esterna tagħha, fis-sens tat-tieni sentenza tal-Artikolu 16(1) TUE u tat-tielet subparagrafu tal-Artikolu 16(6) TUE (ara, f’dan is-sens, is-sentenza tat‑28 ta’ Lulju 2016, Il‑Kunsill vs Il‑Kummissjoni, C‑660/13, EU:C:2016:616, punti 39 u 40).
67 Madankollu, id-deċiżjoni li tawtorizza l-iffirmar ta’ ftehim internazzjonali ma tinkludix l-att sussegwenti li jikkonsisti fl-iffirmar stess ta’ dan il-ftehim. Fil-fatt, din il-firma għandha, sussegwentement għall-awtorizzazzjoni, tingħata wara li jkunu ttieħdu l-passi kollha neċessarji għal dan l-għan, b’mod partikolari fir-rigward tal-pajjiż terz ikkonċernat. Fost dawn il-passi hemm il-ħruġ tas-setgħat sħaħ li jaħtru l-persuna jew il-persuni awtorizzati jiffirmaw il-ftehim f’isem l-Unjoni.
68 Sabiex jiġi ddeterminat liema hija, fid-dritt tal-Unjoni, l-istituzzjoni kompetenti sabiex taħtar il-firmatarju ta’ ftehim internazzjonali, wieħed għandu jibbaża ruħu fuq il-karatteristika prinċipali tal-imsemmija ħatra, li tikkonsisti fl-awtorizzazzjoni ta’ persuna jew ta’ persuni li jaġixxu f’isem l-Unjoni fir-rigward tal-pajjiż terz ikkonċernat.
69 F’dan ir-rigward, għandu jiġi rrilevat, minn naħa, li din il-ħatra ma teħtieġx evalwazzjoni li taqa’ taħt it-“tfassil ta’ politika” tal-Unjoni jew tal-funzjonijiet ta’ “koordinazzjoni” jew tal-“[elaborazzjoni ta]l-azzjoni esterna” tagħha, fis-sens tal-Artikolu 16(1) u (6) TUE. Ċertament, hija sseħħ wara d-deċiżjoni tal-Kunsill li tawtorizza l-iffirmar tal-ftehim, iżda ma tipparteċipax fl-evalwazzjoni politika, sottostanti għal tali deċiżjoni, li abbażi tagħha din l-istituzzjoni tat il-kunsens tagħha għall-effetti legali li ser jiġu prodotti mill-iffirmar skont ir-regoli rilevanti tad-dritt internazzjonali.
70 F’dan l-aħħar rigward, għandu jiġi osservat li, tkun minn tkun il-persuna maħtura bħala firmatarja bis-saħħa tar-regoli tad-dritt tal-Unjoni, l-effetti legali tal-iffirmar, fosthom l-obbligazzjoni, imsemmija b’mod partikolari fl-Artikolu 18 tal-Konvenzjoni ta’ Vjenna, li tastjeni minn atti li jċaħħdu lill-Ftehim mill-għan u l-iskop tiegħu, ikunu l-istess u jorbtu lill-Unjoni fil-kwalità tagħha ta’ suġġett tad-dritt internazzjonali.
71 Min-naħa l-oħra, fir-rigward tal-punt dwar jekk il-ħatra tal-firmatarju hijiex att li “[j]assigura r-rappreżentanza esterna ta’ l-Unjoni”, fis-sens tas-sitt sentenza tal-Artikolu 17(1) TUE, għandu jiġi rrilevat li, skont is-sens abitwali tiegħu, il-kunċett ġuridiku ta’ “rappreżentanza” jimplika azzjoni f’isem suġġett quddiem terz, fejn tali azzjoni tista’ tkun, kif irrilevat l-Avukat Ġenerali fil-punt 50 tal-konklużjonijiet tagħha, manifestazzjoni ta’ rieda ta’ dan is-suġġett fir-rigward ta’ dan it-terz.
72 Issa, l-għoti, mill-persuna maħtura għal dan l-għan, tal-iffirmar tagħha fuq ftehim internazzjonali f’isem l-Unjoni tesprimi ġustament il-manifestazzjoni tar-rieda tal-Unjoni, kif iddefinita mill-Kunsill, fir-rigward tal-pajjiż terz li miegħu ġie nnegozjat dan il-ftehim.
73 Il-formulazzjoni tas-sitt sentenza tal-Artikolu 17(1) TUE, li tipprovdi li l-Kummissjoni għandha “tassigura r-rappreżentanza esterna ta’ l-Unjoni”, hija għalhekk intiża sabiex tistabbilixxi li din id-dispożizzjoni tagħti lill-Kummissjoni s-setgħa li tieħu, barra mill-PESK u sakemm it-Trattati ma jipprevedux, fuq dan il-punt, tqassim differenti tal-kompetenzi, kull azzjoni li, wara d-deċiżjoni tal-Kunsill li tawtorizza l-iffirmar ta’ ftehim internazzjonali f’isem l-Unjoni, tiżgura li dan l-iffirmar isir hawnhekk.
74 Din l-interpretazzjoni letterali tas-sitt sentenza tal-Artikolu 17(1) TUE tidħol fil-linja tad-dritt internazzjonali konswetudinarju.
75 F’dan ir-rigward, għal dak li jikkonċerna l-iffirmar ta’ ftehim internazzjonali, mid-dritt internazzjonali konswetudinarju kif ikkodifikat b’mod partikolari fl-Artikolu 2(1)(c) u fl-Artikolu 7(1)(a) tal-Konvenzjoni ta’ Vjenna jirriżulta li kull persuna maħtura f’dokument li joriġina mill-awtorità kompetenti ta’ Stat jew ta’ korp kompetenti ta’ organizzazzjoni internazzjonali sabiex twettaq l-att ta’ firma għandha tiġi kkunsidrata, bis-saħħa ta’ dawn is-setgħat sħaħ, bħala li tirrappreżenta lil dan l-Istat jew lil din l-organizzazzjoni internazzjonali.
76 Għalhekk, l-għoti, minn tali persuna, tal-firma tagħha fuq ftehim internazzjonali f’isem l-Unjoni jaqa’, mill-perspettiva tar-regoli tad-dritt internazzjonali konswetudinarju, taħt ir-“rappreżentanza” ta’ din tal-aħħar.
77 Għaldaqstant, fid-dawl tas-sitt sentenza tal-Artikolu 17(1) TUE, għandu jitqies li l-passi neċessarji għall-finijiet tal-iffirmar ta’ ftehim internazzjonali wara li dan l-iffirmar ikun ġie awtorizzat mill-Kunsill, li l-approċċ tiegħu li jaħtar l-firmatarju, jaqgħu, barra mill-PESK, taħt il-kompetenza tal-Kummissjoni li “tassigura r-rappreżentanza esterna ta’ l-Unjoni”, sakemm it-Trattat UE jew it-Trattat FUE ma jagħtux il-kompetenza li jiġi organizzat dan l-iffirmar lil istituzzjoni oħra tal-Unjoni. Din ir-riżerva tal-aħħar, riflessa fl-espressjoni “każijiet oħrajn previsti fit-Trattati”, tikkostitwixxi, kif irrilevat l-Avukata Ġenerali fil-punt 72 tal-konklużjonijiet tagħha u kif jirriżulta mill-formulazzjoni stess tas-sitt sentenza tal-Artikolu 17(1) TUE, eċċezzjoni għall-kompetenza tal-Kummissjoni stabbilita f’din id-dispożizzjoni.
78 Il-Kunsill u l-gvernijiet li jsostnuh jaffermaw li l-Artikolu 218 TFUE, li jipprevedi proċedura unifikata u ta’ portata ġenerali dwar in-negozjati, l-iffirmar u l-konklużjoni ta’ ftehimiet internazzjonali li l-Unjoni hija kompetenti sabiex tikkonkludi (ara, f’dan is-sens, is-sentenza tat‑2 ta’ Settembru 2021, Il‑Kummissjoni vs Il‑Kunsill (Ftehim mal-Armenja), C‑180/20, EU:C:2021:658, punt 27 u l-ġurisprudenza ċċitata), u li l-paragrafu 5 tiegħu jikkonċerna l-awtorizzazzjoni tal-iffirmar ta’ dawn il-ftehimiet, jaqa’, fir-rigward ta’ dan l-iffirmar, taħt “każijiet oħrajn previsti fit-Trattati” imsemmija fis-sitt sentenza tal-Artikolu 17(1) TUE.
79 Madankollu, għandu jiġi rrilevat li, kuntrarjament għall-Artikolu 218(3) TFUE, li, fir-rigward tan-negozjar ta’ ftehimiet internazzjonali, jagħti lill-Kunsill il-kompetenza mhux biss sabiex jawtorizza l-ftuħ tan-negozjati iżda wkoll sabiex jaħtar in-negozjatur jew il-kap tal-grupp ta’ negozjati tal-Unjoni, l-Artikolu 218(5) TFUE jsemmi kompetenza tal-Kunsill sabiex jawtorizza l-iffirmar u l-applikazzjoni provviżorja tal-ftehim internazzjonali u mhux kompetenza sabiex jaħtar il-firmatarju tiegħu. Għalhekk, kif irrilevat l-Avukata Ġenerali fil-punti 82 sa 84 tal-konklużjonijiet tagħha, din l-aħħar dispożizzjoni ma tinkludix deroga mis-sitt sentenza tal-Artikolu 17(1) TUE.
80 Għalkemm il-proċedura ta’ negozjati, ta’ firma u ta’ konklużjoni tal-ftehimiet internazzjonali prevista fl-Artikolu 218 TFUE tista’, kollha kemm hija, tiġi kkunsidrata, kif josservaw il-Kunsill u l-gvernijiet li jsostnuh, bħala “continuum”, xorta jibqa’ l-fatt li, matul kull stadju ta’ din il-proċedura identifikati f’dan l-artikolu, kull istituzzjoni għandha, bla ħsara għall-eċċezzjonijiet espressament previsti, teżerċita l-kompetenzi tagħha kif attribwiti mit-Trattati, u dan konformement mal-prinċipju ta’ bilanċ istituzzjonali mfakkar fil-punt 62 ta’ din is-sentenza. Issa, fir-rigward tal-ħatra tal-firmatarju ta’ ftehim internazzjonali, l-Artikolu 218(5) TFUE ma jipprevedix, għall-benefiċċju tal-Kunsill, eċċezzjoni għall-kompetenza li l-Kummissjoni tislet mis-sitt sentenza tal-Artikolu 17(1) TUE.
81 Minn dan isegwi li, fil-każ fejn il-Kunsill jkun awtorizza l-iffirmar ta’ ftehim internazzjonali li, bħal f’dan il-każ, ma jaqax taħt il-PESK jew taħt “każijiet oħrajn previsti fit-Trattati”, hija l-Kummissjoni, skont is-sitt sentenza tal-Artikolu 17(1) TUE, li għandha tiżgura l-iffirmar stess ta’ dan il-ftehim.
82 Din il-konstatazzjoni ma hijiex invalidata mill-fatt li l-Kunsill kompla, wara d-dħul fis-seħħ tat-Trattati UE u FUE, jaħtar il-firmatarji tal-ftehimiet internazzjonali u jagħżel regolarment bħala firmatarju r-Rappreżentant Permanenti għall-Unjoni tal-Istat Membru li jeżerċita l-presidenza b’rotazzjoni tal-Kunsill. Fil-fatt, prassi, anki jekk kostanti, ma tistax tbiddel ir-regoli tat-Trattati li l-istituzzjonijiet huma obbligati josservaw (ara, f’dan is-sens, is-sentenza tal‑25 ta’ Ottubru 2017, Il‑Kummissjoni vs Il‑Kunsill (CMR‑15), C‑687/15, EU:C:2017:803, punt 42 u l-ġurisprudenza ċċitata).
83 Fl-aħħar nett, għandu jiġi rrilevat li, skont l-ewwel sentenza tal-Artikolu 17(1) TUE, il-Kummissjoni għandha teżerċita l-kompetenza tagħha fir-rigward tal-iffirmar ta’ ftehimiet internazzjonali fl-interess ġenerali tal-Unjoni. Barra minn hekk, hija obbligata tosserva l-obbligu ta’ kooperazzjoni leali stabbilit fl-Artikolu 13(2) TUE. Hija wkoll, b’mod partikolari, din l-istituzzjoni li għandha tiżgura li, ladarba tiġi adottata d-deċiżjoni tal-Kunsill li tawtorizza l-iffirmar ta’ ftehim, dan l-iffirmar iseħħ fl-iqsar żmien possibbli, u dan f’kundizzjonijiet li jirriflettu b’mod adegwat l-importanza ta’ dan il-ftehim. Barra minn hekk, fil-każ ta’ bidla fundamentali fiċ-ċirkustanzi li sseħħ wara l-adozzjoni tad-deċiżjoni li tawtorizza l-iffirmar, hija l-Kummissjoni li għandha tikkonsulta lill-Kunsill sabiex dan ikun jista’, jekk ikun il-każ, fil-kuntest tal-eżerċizzju tal-kompetenzi tiegħu stabbiliti fl-Artikolu 16(1) u (6) TUE kif ukoll fl-Artikolu 218 TFUE, jislet il-konsegwenzi ta’ dan it-tibdil fundamentali taċ-ċirkustanzi qabel ma jiġi ffirmat.
84 Fid-dawl tal-elementi kollha preċedenti, l-ewwel parti tal-ewwel motiv tar-rikors għandha tintlaqa’.
85 Għaldaqstant, hemm lok li jiġi annullat l-Artikolu 2 tad-Deċiżjoni 2021/1117 kif ukoll il-ħatra, abbażi ta’ din id-dispożizzjoni, tar-Rappreżentant Permanenti tar-Repubblika Portugiża għall-Unjoni Ewropea bħala persuna awtorizzata sabiex tiffirma l-protokoll, mingħajr ma hemm bżonn li tiġi eżaminata t-tieni parti tal-ewwel motiv jew it-tieni motiv tar-rikors.
Fuq iż‑żamma tal‑effetti tal‑atti annullati
86 Skont it-tieni paragrafu tal-Artikolu 264 TFUE, il-Qorti tal-Ġustizzja tista’, jekk tqis li huwa neċessarju, tindika liema mill-effetti ta’ att annullat għandhom jitqiesu li huma definittivi.
87 Din is-setgħa tista’ tintuża għal motivi ta’ ċertezza legali, b’mod partikolari meta l-annullament ta’ att tal-Unjoni adottat fil-kuntest tal-proċedura ta’ negozjar, ta’ ffirmar u ta’ konklużjoni ta’ ftehim internazzjonali jkun ta’ natura li jikkontesta l-parteċipazzjoni tal-Unjoni f’dan il-ftehim jew fl-implimentazzjoni tiegħu, minkejja li ma jkun hemm ebda dubju dwar il-kompetenza tal-Unjoni għal dan il-għan (ara, f’dan is-sens, is-sentenza tal‑25 ta’ Ottubru 2017, Il‑Kummissjoni vs Il‑Kunsill, (Reviżjoni tal-Ftehim ta’ Lisbona), C‑389/15, EU:C:2017:798, punt 81 u l-ġurisprudenza ċċitata).
88 L-annullament tal-Artikolu 2 tad-Deċiżjoni 2021/1117 u tal-ħatra, abbażi ta’ din id-dispożizzjoni, tal-persuna li għandha s-setgħa tiffirma l-protokoll mingħajr ma jinżammu fis-seħħ l-effetti tagħhom, ikollu l-konsegwenza li jikkontesta l-iffirmar tal-protokoll f’isem l-Unjoni, li seħħ fid‑29 ta’ Ġunju 2021, minkejja li l-kompetenza tal-Unjoni sabiex tagħti l-kunsens, permezz ta’ firma f’isimha, għall-effetti legali msemmija b’mod partikolari fl-Artikolu 18 tal-Konvenzjoni ta’ Vjenna kif ukoll għall-applikazzjoni provviżorja tal-protokoll, ma tqajjimx dubju u li, barra minn hekk, ir-rieda tal-Unjoni sabiex tesprimi dan il-kunsens hija ċerta, peress li l-Kunsill, fl-Artikolu 1 tad-Deċiżjoni 2021/1117, awtorizza l-iffirmar tal-protokoll. Għalkemm din l-awtorizzazzjoni ngħatat bla ħsara għall-konklużjoni tal-protokoll, għandu madankollu jiġi kkonstatat li din il-konklużjoni, sussegwentement, seħħet, kif tixhed l-adozzjoni tad-Deċiżjoni tal-Kunsill (UE) 2022/2066 tal‑21 ta’ Frar 2022 rigward il-konklużjoni, f’isem l-Unjoni Ewropea, tal-Protokoll ta’ Implimentazzjoni tal-Ftehim ta’ Sħubija għas-settur tas-sajd bejn ir-Repubblika tal-Gabon u l-Komunità Ewropea (2021‑2026) (ĠU 2022, L 277, p. 103), li esprimiet l-approvazzjoni, mill-Unjoni, tal-protokoll.
89 Konsegwentement, sabiex tiġi ppreżervata ċ-ċertezza legali, għandu jiġi deċiż li l-effetti tal-Artikolu 2 tad-Deċiżjoni 2021/1117 u tal-ħatra, abbażi ta’ din id-dispożizzjoni, tar-Rappreżentant Permanenti tar-Repubblika Portugiża għall-Unjoni Ewropea bħala l-persuna awtorizzata sabiex tiffirma l-protokoll, huma definittivi.
Fuq l‑ispejjeż
90 Bis-saħħa tal-Artikolu 138(1) tar-Regoli tal-Proċedura, il-parti li titlef il-kawża għandha tbati l-ispejjeż, jekk dawn ikunu ntalbu. Peress li l-Kunsill tilef, hemm lok li huwa jiġi ordnat ibati, minbarra l-ibati l-ispejjeż rispettivi tiegħu, dawk sostnuti mill-Kummissjoni, kif mitlub minn din tal-aħħar.
91 Konformement mal-Artikolu 140(1) ta’ dawn ir-Regoli, ir-Repubblika Ċeka, ir-Repubblika Franċiża, l-Ungerija, ir-Renju tal-Pajjiżi l-Baxxi u r-Repubblika Portugiża għandhom ibatu l-ispejjeż rispettivi tagħhom.
92 Skont l-Artikolu 140(3) tal-imsemmija Regoli, ir-Rappreżentant Għoli għandu jbati wkoll l-ispejjeż tiegħu.
Għal dawn il-motivi, Il‑Qorti tal‑Ġustizzja (Awla Manja) taqta’ u tiddeċiedi:
1) L-Artikolu 2 tad-Deċiżjoni tal-Kunsill 2021/1117 tat‑28 ta’ Ġunju 2021 dwar l-iffirmar, f’isem l-Unjoni Ewropea, u l-applikazzjoni provviżorja tal-Protokoll ta’ implimentazzjoni tal-Ftehim ta’ Sħubija għas-settur tas-sajd bejn ir-Repubblika tal-Gabon u l-Komunità Ewropea (2021‑2026) għandu jiġi annullat.
2) Il-ħatra, abbażi tal-Artikolu 2 tad-Deċiżjoni 2021/1117, tar-rappreżentant permanenti tar-Repubblika Portugiża għall-Unjoni Ewropea bħala persuna awtorizzata sabiex tiffirma l-Protokoll ta’ Implimentazzjoni tal-Ftehim ta’ Sħubija għas-settur tas-sajd bejn ir-Repubblika tal-Gabon u l-Komunità Ewropea (2021‑2026) hija annullata.
3) L-effetti tal-Artikolu 2 tad-Deċiżjoni (UE) 2021/1117 u tal-ħatra, abbażi ta’ din id-dispożizzjoni, tar-Rappreżentant Permanenti tar-Repubblika Portugiża għall-Unjoni Ewropea bħala persuna awtorizzata sabiex tiffirma l-Protokoll ta’ Implimentazzjoni tal-Ftehim ta’ Sħubija għas-settur tas-sajd bejn ir-Repubblika tal-Gabon u l-Komunità Ewropea (2021‑2026) huma definittivi.
4) Il-Kunsill tal-Unjoni Ewropea huwa kkundannat, minbarra għall-ispejjeż rispettivi tiegħu, għal dawk sostnuti mill-Kummissjoni Ewropea.
5) Ir-Repubblika Ċeka, ir-Repubblika Franċiża, l-Ungerija, ir-Renju tal-Pajjiżi l-Baxxi, ir-Repubblika Portugiża u r-Rappreżentant Għoli tal-Unjoni għall-Affarijiet Barranin u l-Politika ta’ Sigurtà għandhom ibatu l-ispejjeż rispettivi tagħhom.
Firem