CONCLUSÕES DO ADVOGADO‑GERAL
J. RICHARD DE LA TOUR
apresentadas em 14 de dezembro de 2023 (1)
Processo C‑687/22
Julieta,
Rogelio
contra
Agencia Estatal de la Administración Tributaria
[pedido de decisão prejudicial apresentado pela Audiencia Provincial de Alicante (Audiência Provincial de Alicante, Espanha)]
«Reenvio prejudicial — Cooperação judiciária em matéria civil — Processos de insolvência — Plano de reestruturação — Diretiva (UE) 2019/1023 — Exclusão dos créditos de direito público — Efeitos jurídicos das diretivas — Obrigação de não comprometer seriamente a realização do resultado prescrito pela diretiva»
I. Introdução
1. O pedido de decisão prejudicial tem por objeto a interpretação do artigo 23.o, n.o 4, da Diretiva (UE) 2019/1023 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 20 de junho de 2019, sobre os regimes de reestruturação preventiva, o perdão de dívidas e as inibições, e sobre as medidas destinadas a aumentar a eficiência dos processos relativos à reestruturação, à insolvência e ao perdão de dívidas, e que altera a Diretiva (UE) 2017/1132 (Diretiva sobre reestruturação e insolvência) (2).
2. Este pedido foi apresentado no âmbito de um litígio que opõe duas pessoas singulares que se tornaram insolventes (a seguir «devedores») à Agencia Estatal de Administración Tributaria (Agência Nacional da Administração Tributária, Espanha) (a seguir «AEAT»), a respeito de um pedido de perdão de dívidas apresentado pelos devedores durante o processo de insolvência que lhes diz respeito. Com efeito, a AEAT opôs‑se ao perdão de dívidas referente a um crédito fiscal.
3. Este processo proporciona ao Tribunal de Justiça a oportunidade de clarificar a margem de manobra de que dispõem os Estados‑Membros para a transposição do artigo 23.o, n.o 4, da Diretiva 2019/1023, que prevê que categorias específicas de créditos podem ser excluídas do mecanismo de perdão total de dívidas.
4. Nas presentes conclusões, no termo da minha análise, proporei responder à Audiencia Provincial de Alicante (Audiência Provincial de Alicante, Espanha), órgão jurisdicional de reenvio, que os Estados‑Membros podem prever a exclusão dos créditos de direito público do perdão total de dívidas, desde que tal seja devidamente justificado.
II. Quadro jurídico
A. Direito da União
5. O artigo 23.o da Diretiva 2019/1023, sob a epígrafe «Derrogações», prevê, no seu n.o 4:
«Os Estados‑Membros podem excluir determinadas categorias de dívida do perdão da dívida, ou restringir o acesso ao perdão da dívida ou fixar um prazo para o perdão mais prolongado, caso essas exclusões, restrições ou prolongamentos de prazos sejam devidamente justificados, nomeadamente no caso:
a) Das dívidas garantidas;
b) Das dívidas decorrentes de sanções penais ou com elas relacionadas;
c) Das dívidas decorrentes de responsabilidade delitual;
d) Das dívidas respeitantes a obrigações de alimentos decorrentes de uma relação familiar, parentesco, casamento ou afinidade;
e) Das dívidas contraídas após a apresentação do pedido de abertura de um processo conducente a um perdão da dívida ou após a abertura de tal processo; e
f) Das dívidas decorrentes da obrigação de pagar as custas do processo conducente a um perdão da dívida.»
6. Resulta dos termos do artigo 34.o, n.os 1 e 2, bem como do artigo 35.o desta diretiva, que ela entrou em vigor no vigésimo dia seguinte ao da sua publicação no Jornal Oficial da União Europeia e que o prazo de transposição expirou em 17 de julho de 2021, prazo que pode ser prorrogado por um ano em caso de particular dificuldade na sua aplicação. O Reino de Espanha beneficiou desse prazo suplementar.
B. Direito espanhol
7. O Real Decreto‑ley 1/2015 de mecanismo de segunda oportunidad, reducción de carga financiera y otras medidas de orden social (Real Decreto‑Lei 1/2015 relativo ao Mecanismo da Segunda Oportunidade, à Redução dos Encargos Financeiros e de Outras Medidas de Ordem Social) (3), de 27 de fevereiro de 2015, alterou a Ley 22/2003 Concursal (Lei 22/2003 relativa à insolvência) (4), de 9 de julho de 2003 (a seguir «Lei da Insolvência»), introduzindo um novo artigo 178 bis para regular o benefício de um perdão de dívidas. Esta disposição estabeleceu um regime a dois níveis, que permite ao devedor optar por um perdão imediato de dívidas (artigo 178 bis, n.o 3, ponto 4) ou por um perdão de dívidas durante cinco anos sujeito a um plano de reembolso (artigo 178 bis, n.o 3, ponto 5). Quanto ao perdão diferido de dívidas com plano de reembolso, o artigo 178 bis, n.o 5, ponto 1, da Lei da Insolvência previa:
«O benefício do perdão de dívidas concedido aos devedores a que se refere o n.o 3, ponto 5, abrange a parte não satisfeita dos seguintes créditos:
1.o Os créditos dos credores comuns não garantidos e os créditos subordinados pendentes à data do encerramento do processo de insolvência, mesmo que não tenham sido notificados, com exceção dos créditos de direito público e dos créditos relativos a obrigações de alimentos»
8. O Real Decreto Legislativo 1/2020 por el que se aprueba el texto refundido de la Ley Concursal (Real Decreto Legislativo 1/2020, que aprova o texto consolidado da Lei da Insolvência) (5), de 5 de maio de 2020 (a seguir «TRLC»), alterou novamente a Lei da Insolvência, substituindo o artigo 178 bis da Lei da Insolvência por um novo capítulo desta lei, aproveitando para excluir os créditos de direito público do âmbito do perdão de dívidas, seja ela imediata ou diferida.
9. O artigo 491.o, n.o 1, do TRLC previa:
«Se os créditos sobre a massa insolvente e os créditos dos credores privilegiados tiverem sido integralmente pagos e se o devedor, que preencha os requisitos para tal, tiver tentado obter previamente um acordo extrajudicial de reembolso, o benefício do perdão de dívidas abrange todos os créditos em dívida, com exceção dos créditos de direito público e dos relativos a obrigações de alimentos.»
10. O artigo 497.o, n.o 1, ponto 1, do TRLC dispunha:
«O benefício do perdão de dívidas concedido aos devedores que tenham aceitado sujeitar‑se ao plano de reembolso é extensível à parte que, segundo este, não será paga, dos seguintes créditos:
1) Os créditos comuns não garantidos e os créditos subordinados pendentes à data do encerramento do processo de insolvência, mesmo que não tenham sido declarados, com exceção dos créditos de direito público e dos relativos a obrigações de alimentos.»
11. A Ley 16/2022 de reforma del texto refundido de la Ley Concursal, aprobado por el Real Decreto Legislativo 1/2020, de 5 de mayo, para la transposición de la [Directiva 2019/1023] (Lei n.o 16/2022, que altera o Texto Revisto da Lei da Insolvência, aprovado pelo [TRLC] para a Transposição da [Diretiva 2019/1023] (6), de 5 de setembro de 2022 (a seguir «Lei 16/2022»), alterou o TRLC, confirmando ao mesmo tempo a exclusão dos créditos de direito público do âmbito do perdão de dívidas, seja ela imediata ou diferida. O artigo 489.o, n.o 1, ponto 5, do novo texto do TRLC prevê:
«O perdão de dívidas abrange todas as dívidas não satisfeitas, com exceção das seguintes:
[…]
5) Dívidas resultantes de créditos de direito público. Todavia, as dívidas cuja gestão da cobrança seja da competência da [AEAT] podem ser perdoadas até ao montante máximo de 10 000 euros por devedor; para os primeiros 5 000 euros de dívida, o perdão será total e, a partir desse montante, o perdão atinge 50 % da dívida até ao máximo indicado. Do mesmo modo, as dívidas à Segurança Social podem ser perdoadas pelo mesmo montante e nas mesmas condições. O montante perdoado, até ao limite acima referido, é aplicado na ordem inversa da ordem de prioridade legalmente estabelecida pela presente lei e, dentro de cada categoria, em função da sua antiguidade.»
12. O preâmbulo da Lei 16/2022 prevê, na secção IV, nomeadamente:
«A Diretiva 2019/1023 obriga todos os Estados‑Membros a instituir um mecanismo de segunda oportunidade para evitar que os devedores sejam tentados a deslocalizar‑se para outros países que já preveem esses mecanismos, com o custo que isso implicaria tanto para o devedor como para os seus credores. Paralelamente, a homogeneização neste ponto é considerada essencial para o funcionamento do mercado único europeu.
[…]
São estabelecidas duas modalidades de perdão de dívidas: o perdão de dívidas com liquidação da massa ativa e o perdão de dívidas com um plano de reembolso […]
[…]
O perdão de dívidas é alargado a todos os créditos no âmbito do processo coletivo e dos créditos sobre a massa insolvente. As exceções baseiam‑se, em certos casos, na importância particular da sua satisfação por uma sociedade justa e solidária baseada no Estado de direito (como as dívidas relativas a obrigações de alimentos, as dívidas resultantes de créditos de direito público, as dívidas resultantes de infrações penais ou ainda as dívidas decorrentes de responsabilidade delitual). Assim, o perdão de dívidas para os créditos de direito público está sujeito a certos limites e só pode ocorrer no primeiro perdão de dívidas, e não nas seguintes […]»
III. Factos do litígio no processo principal e questões prejudiciais
13. No decurso do processo de insolvência que lhes dizia respeito, os devedores solicitaram, em 3 de março de 2021, um perdão de dívidas ao qual a AEAT se opôs, a propósito do seu crédito no montante de 192 366,21 euros, que considera ser um crédito de direito público privilegiado.
14. Em 30 de julho de 2021, o Juzgado de Primera Instancia n.o 1 de Denia (Tribunal de Primeira Instância n.o 1 de Denia, Espanha) declarou o encerramento deste processo de insolvência com benefício a um perdão de dívidas dos devedores, com exceção dos créditos de direito público e dos créditos relativos a obrigações de alimentos.
15. Os devedores recorreram desta decisão para a Audiencia Provincial de Alicante (Audiência Provincial de Alicante).
16. Tendo em conta a data do pedido dos devedores, esse órgão jurisdicional considera que a versão da Lei da Insolvência a tomar em consideração não é a resultante da Lei 16/2022, que transpôs a Diretiva 2019/1023, mas a resultante do Real Decreto Legislativo 1/2020, que foi publicado após a entrada em vigor desta diretiva, durante o prazo de transposição (7). Estes dois diplomas preveem a exclusão dos créditos de direito público do perdão de dívidas.
17. O referido órgão jurisdicional observa que existem divergências na jurisprudência espanhola. Certas decisões consideram que os créditos de direito público são elegíveis para o perdão de dívidas e outras concluem o contrário. Todas as decisões que o órgão jurisdicional de reenvio consultou basearam‑se, a título de critério de interpretação, na Diretiva 2019/1023.
18. O órgão jurisdicional de reenvio tem dúvidas quanto à compatibilidade do TRLC com esta diretiva, no que respeita à exclusão ou não dos créditos de direito público do perdão de dívidas.
19. Por um lado, interroga‑se sobre se a exclusão dos créditos de direito público do perdão de dívidas previsto pelo direito espanhol é devidamente justificada. Esclarece que o artigo 23.o da Diretiva 2019/1023 permite derrogar a regra geral estabelecida no artigo 20.o, n.o 1, desta diretiva, segundo a qual o perdão de dívidas é total. Em especial, o artigo 23.o, n.o 4, da referida diretiva proporciona aos Estados‑Membros a possibilidade de excluírem do perdão de dívidas categorias específicas de créditos, desde que a exclusão seja «devidamente justificada» (8).
20. Ora, esse órgão jurisdicional precisa que, contrariamente à Lei 16/2022 (9), o TRLC, na sua versão resultante do Real Decreto Legislativo 1/2020, não contém nenhuma justificação relativa à exclusão dos créditos de direito público do perdão de dívidas.
21. Por outro lado, o órgão jurisdicional de reenvio questiona‑se sobre se a lista das categorias específicas de créditos que podem ser excluídas do perdão de dívidas que consta do artigo 23.o, n.o 4, da Diretiva 2019/1023 constitui uma lista exaustiva, uma vez que, se fosse esse o caso, a Lei da Insolvência, na versão resultante do Real Decreto Legislativo 1/2020, seria contrária a este artigo. Em contrapartida, se a referida lista fosse meramente exemplificativa, esta lei seria conforme com o referido artigo.
22. Em seu entender, o facto de os créditos de direito público não figurarem na lista do artigo 23.o, n.o 4, da Diretiva 2019/1023, embora revistam uma importância considerável nos processos de insolvência, pode constituir uma indicação de que essa lista é exaustiva. Além disso, a liberdade absoluta e total de os Estados‑Membros excluírem créditos do perdão de dívidas e, portanto, a possível diversidade das regulamentações nacionais na matéria podem afetar o funcionamento do mercado interno e o exercício das liberdades fundamentais, como a livre circulação de capitais e a liberdade de estabelecimento (10).
23. Nestas condições, a Audiencia Provincial de Alicante (Audiência Provincial de Alicante) decidiu suspender a instância e submeter ao Tribunal de Justiça as seguintes questões prejudiciais:
«1) É possível aplicar o princípio da interpretação conforme ao artigo 23.o, n.o 4, da [Diretiva 2019/1023] quando os factos (como acontece no presente processo, tendo em conta a data do pedido de perdão de dívidas) ocorreram no período compreendido entre a entrada em vigor da referida diretiva e a data‑limite para a sua transposição, e a legislação nacional aplicável ([TRLC], conforme alterado pelo Real Decreto Legislativo n.o 1/2020) não é a legislação que transpõe a diretiva (Lei n.o 16/2022)?
2) É compatível com o artigo 23.o, n.o 4, da [Diretiva 2019/1023] e com os seus princípios inspiradores relativos ao perdão de dívidas uma legislação nacional, como a espanhola nos termos previstos no [TRLC] (conforme alterado pelo Real Decreto Legislativo n.o 1/2020), que não dá nenhuma justificação para a exclusão dos créditos de direito público do perdão de dívidas? Esta legislação, na medida em que exclui os créditos de direito público do perdão de dívidas e não é devidamente justificada, compromete ou prejudica a realização dos objetivos estabelecidos por aquela diretiva?
3) O artigo 23.o, n.o 4, da [Diretiva 2019/1023] contém uma lista exaustiva e fechada de categorias de créditos suscetíveis de serem excluídos do perdão de dívidas, ou, pelo contrário, essa lista é meramente exemplificativa e o legislador nacional tem total liberdade para determinar as categorias de créditos suscetíveis de serem excluídos que considere adequadas, desde que sejam devidamente justificadas nos termos do seu direito nacional?»
24. O órgão jurisdicional de reenvio pediu que o presente processo fosse submetido à tramitação prejudicial urgente prevista no artigo 105.o do Regulamento de Processo do Tribunal de Justiça. Por Decisão de 28 de dezembro de 2022, o presidente do Tribunal de Justiça indeferiu este pedido.
25. O Governo Espanhol e a Comissão Europeia apresentaram observações escritas.
IV. Análise
26. Por razões de clareza na exposição da minha análise, começarei pela primeira questão e, em seguida, abordarei a terceira questão relativa à exaustividade da lista prevista no artigo 23.o, n.o 4, da Diretiva 2019/1023, antes de passar à segunda questão, relativa à apreciação pelo órgão jurisdicional nacional da sua regulamentação à luz de uma diretiva que entrou em vigor, mas cujo prazo de transposição não expirou, uma vez que a exclusão não está devidamente justificada.
A. Quanto ao efeito das diretivas antes da data‑limite prevista para a sua transposição
27. Com a sua primeira questão prejudicial, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta, em substância, se é possível aplicar o princípio da interpretação conforme quando os factos em causa ocorreram entre a data de entrada em vigor de uma diretiva e a data‑limite prevista para a sua transposição e quando a regulamentação aplicável a esses factos não é a que transpõe essa diretiva, mas uma regulamentação adotada entre estas duas datas. O órgão jurisdicional de reenvio visa, em especial, o artigo 23.o, n.o 4, da Diretiva 2019/1023, que enuncia um certo número de derrogações possíveis ao princípio do perdão total de dívidas estabelecido por esta diretiva.
28. Importa recordar que, no Acórdão de 4 de julho de 2006, Adeneler e o. (11), o Tribunal de Justiça declarou que, antes da data‑limite de transposição de uma diretiva, não se pode criticar os Estados‑Membros por ainda não terem adotado medidas de transposição dessa diretiva para a sua ordem jurídica e que a obrigação geral de os tribunais nacionais interpretarem o direito interno conforme à diretiva só existe a partir do termo do respetivo prazo de transposição (12). Por outro lado, durante o período de transposição de uma diretiva, os Estados‑Membros seus destinatários devem abster‑se de adotar disposições suscetíveis de comprometer seriamente a realização do resultado prescrito por essa diretiva (13). Uma vez que essa obrigação de abstenção se impõe a todas as autoridades nacionais, os órgãos jurisdicionais dos Estados‑Membros devem abster‑se, na medida do possível, de interpretar o direito interno de uma forma que possa comprometer seriamente, depois de expirado o prazo de transposição, a realização do objetivo prosseguido por essa diretiva (14).
29. Tendo em conta estes elementos, proponho que se responda à primeira questão que, entre a data de entrada em vigor da Diretiva 2019/1023 e a data‑limite para a sua transposição, os órgãos jurisdicionais nacionais não são obrigados a interpretar o seu direito interno em conformidade com o artigo 23.o, n.o 4, desta diretiva.
B. Quanto à natureza exaustiva ou não da lista constante do artigo 23.o, n.o 4, da Diretiva 2019/1023 e à margem de apreciação dos Estados‑Membros para a transposição desta disposição
30. Com a sua terceira questão prejudicial, o órgão jurisdicional de reenvio pede ao Tribunal de Justiça que interprete o artigo 23.o, n.o 4, da Diretiva 2019/1023. Interroga‑se sobre se a lista das exceções enunciadas nesta disposição é ou não exaustiva e qual é a margem de manobra de que dispõem os Estados‑Membros sobre esta matéria aquando da transposição desta diretiva. Esta interpretação é necessária para permitir a esse órgão jurisdicional apreciar se o direito espanhol compromete seriamente os objetivos prosseguidos pela referida diretiva.
1. Quanto ao caráter exaustivo da lista do artigo 23.o, n.o 4, da Diretiva 2019/1023
31. Tanto a Comissão como o Governo Espanhol, nas suas observações, reconhecem o caráter não exaustivo da lista constante do artigo 23.o, n.o 4, da Diretiva 2019/1023, uma vez que prevê que podem ser excluídas do perdão de dívidas categorias específicas de créditos no que respeita, nomeadamente, a seis categorias de créditos enumeradas na sequência desse número.
32. A redação inicial deste artigo, em língua espanhola, podia permitir a dúvida pois indicava que os Estados‑Membros podiam «excluir do perdão de dívidas categorias específicas […], no que respeita (15)». Mas esta formulação foi substituída por «nomeadamente no que diz respeito (16)» por uma retificação desta diretiva (17) que alinhou a redação em língua espanhola pelas outras versões linguísticas.
33. Por conseguinte, a hesitação deixa de fazer sentido: a utilização dos termos «[o]s Estados‑Membros podem excluir do perdão de dívidas» e do advérbio «nomeadamente» significa que a lista que figura no artigo 23.o, n.o 4, da Diretiva 2019/1023 constitui efetivamente uma lista não exaustiva de categorias de créditos que podem ser excluídas do perdão de dívidas que pode ser completada pelos Estados‑Membros. Esta análise é reforçada pelo considerando 81 desta diretiva, lido à luz dos debates no Conselho da União Europeia (18), dos quais resulta que os Estados‑Membros deverão poder excluir outras categorias de créditos quando devidamente justificado.
2. Quanto à margem de apreciação dos Estados‑Membros aquando da transposição
34. Com a sua terceira questão, o órgão jurisdicional de reenvio interroga‑se também sobre a margem de apreciação de que dispõem os Estados‑Membros para excluir certas categorias de créditos da possibilidade do perdão de dívidas. Para responder a esta questão, há que distinguir entre o princípio da exclusão de uma categoria de créditos e as condições dessa exclusão.
35. Quanto à exclusão, por princípio, dos créditos de direito público, importa salientar que o artigo 23.o, n.o 4, da Diretiva 2019/1023 enumera seis categorias de créditos que os Estados‑Membros podem excluir do perdão da dívida, ou restringir o acesso ao perdão da dívida ou fixar um prazo para o perdão mais prolongado. Essas categorias são as seguintes: as dívidas garantidas, as dívidas decorrentes de sanções penais ou com elas relacionadas, as dívidas decorrentes de responsabilidade delitual, as dívidas respeitantes a obrigações de alimentos, as dívidas contraídas após a apresentação ou a abertura do processo conducente a um perdão da dívida ou após a abertura de tal processo, bem como as dívidas decorrentes da obrigação de pagar as custas do processo conducente a um perdão da dívida.
36. Nas suas observações, a Comissão retoma o argumento do órgão jurisdicional de reenvio segundo o qual existe uma ligação entre estas diferentes categorias de créditos que justifica não deixar uma margem de apreciação total aos Estados‑Membros que pretendam criar exceções ao princípio do perdão total de dívidas, devido à natureza da dívida em questão.
37. Assim, essa ligação residiria numa preocupação de justiça material: em primeiro lugar, o devedor não deve poder escapar às consequências pecuniárias dos atos não relacionados com a vida comercial normal (dívidas familiares, dívidas penais ou dívidas de responsabilidade civil). Em segundo lugar, as dívidas constituídas no âmbito do processo de apuramento das dívidas ou posteriormente podem não ser objeto de perdão de dívidas para garantir a eficácia deste processo. Em terceiro lugar, podem também ser excluídas as dívidas garantidas, uma vez que o foram especificamente para evitar as consequências de uma insolvência.
38. Todavia, vários elementos contrariam esta argumentação.
39. Antes de mais, a própria redação do artigo 23.o da Diretiva 2019/1023 prevê uma modulação das formas de opções quanto às possíveis exceções ao princípio do perdão total da dívida. O n.o 1 enuncia que todos os Estados‑Membros devem prever a exclusão do devedor desonesto ou de má‑fé(19). Em contrapartida, os n.os 3 e 5 indicam que os Estados‑Membros podem fixar, respetivamente, prazos para o perdão de dívidas mais prolongados ou um período de inibição mais longo em certas hipóteses estritamente enumeradas. O n.o 4, cuja interpretação é solicitada, como o n.o 2, prevê que os Estados‑Membros podem escolher exceções ao princípio do perdão da dívida, se forem devidamente justificadas, ilustrando essa possibilidade com uma lista não exaustiva de exemplos. Nessa medida, o processo de perdão total da dívida poderá ter um funcionamento e um âmbito muito diferentes consoante as escolhas feitas por cada um dos Estados‑Membros. Por conseguinte, parece difícil afirmar que o objetivo de harmonização deste processo de perdão de dívidas justifica não autorizar, por princípio, a exclusão de certas categorias específicas de créditos deste perdão de dívidas.
40. Em seguida, nada nos debates prévios à adoção da Diretiva 2019/1023 permite afirmar que os créditos de direito público não podem ser excluídos do perdão de dívidas. Com efeito, a proposta de diretiva enunciava claramente, a respeito do artigo 22.o (atual artigo 23.o da diretiva adotada), que os Estados‑Membros tinham «uma ampla margem discricionária para definir as limitações às disposições relativas ao acesso à quitação e aos períodos de suspensão, conquanto tais limitações sejam claramente especificadas e necessárias para proteger um interesse geral» (20).
41. Esta vontade de permitir aos Estados‑Membros uma margem de manobra suficiente foi confirmada nos debates no Conselho (21). De facto, durante as negociações nesta instituição, as exclusões do perdão de dívidas foram acrescentadas sem comentários especiais (22) e foi especificado que os Estados‑Membros poderiam também excluir certos tipos de créditos ao abrigo da sua legislação nacional, sem especificar a natureza desses créditos (23). No final das negociações no Conselho, Portugal fez uma declaração na qual indicava, em substância, por um lado, que o texto era suficientemente flexível para que os Estados‑Membros pudessem manter ou introduzir disposições que excluíssem ou limitassem a possibilidade de perdão de dívidas fiscais, dado que tais medidas deviam ser consideradas devidamente justificadas, tendo em conta a natureza específica das dívidas fiscais, e, por outro lado, que pretendia reservar a sua posição sobre a regulamentação da possibilidade de perdão de dívidas fiscais aquando da transposição da diretiva (24).
42. A Comissão dos Assuntos Económicos do Parlamento Europeu, chamada a pronunciar‑se sobre o assunto, propôs à Comissão dos Assuntos Jurídicos, em sede de mérito, uma alteração relativa a um considerando e a um parágrafo a favor da possibilidade explícita de exclusão dos créditos de direito público, relativamente à qual os Estados‑Membros devem ter em conta o equilíbrio necessário entre o interesse geral e a promoção do empreendedorismo (25).
43. Por último, é manifesto que a Diretiva 2019/1023 é uma diretiva de harmonização mínima, relativa ao perdão total de dívidas, cujo objetivo é a criação deste tipo de procedimento em cada Estado‑Membro e não a criação de um procedimento harmonizado de perdão de dívidas. Com efeito, as negociações foram, para os Estados‑Membros, a ocasião de recordar que este procedimento, novo ou não, segundo os Estados‑Membros, devia poder ser adaptado de forma suficiente a fim de não interferir com os sistemas nacionais que funcionam de forma eficaz, uma vez que tal processo tinha ligações com outros domínios do direito nacional, e que a situação económica e as estruturas jurídicas diferiam de um Estado‑Membro para outro (26).
44. Em contrapartida, no que respeita às condições de exclusão de uma categoria de créditos, o artigo 23.o, n.o 4, da Diretiva 2019/1023 prevê que as «exclusões, restrições ou prolongamento de prazos sejam devidamente justificados». Consequentemente, embora a margem de apreciação dos Estados‑Membros não esteja enquadrada quanto à natureza das categorias específicas de créditos que podem ser excluídas, é‑o, todavia, pela justificação que devem fornecer em apoio dessa exclusão.
45. Além disso, os Estados‑Membros fizeram uso desta margem de apreciação para excluir determinadas categorias de créditos diferentes das que constam da lista do artigo 23.o, n.o 4, da Diretiva 2019/1023. Em França, são excluídas do perdão de dívidas, nomeadamente, os créditos dos trabalhadores e os créditos resultantes de ações relativas a bens adquiridos no âmbito de uma sucessão aberta durante o processo (27). Nos Países Baixos, são excluídos, nomeadamente, os créditos relacionados com os empréstimos a estudantes (28). Em Espanha, são também excluídos, nomeadamente, os créditos de salários (29). Em Portugal, são excluídos, nomeadamente, os créditos fiscais e da Segurança Social (30).
46. Em conclusão, considero que a Diretiva 2019/1023 é uma diretiva de harmonização mínima cujo objetivo é a introdução em cada Estado‑Membro de um processo de perdão de dívidas cujos contornos quanto à natureza dos créditos que podem ser excluídos desse perdão são amplamente remetidos para a apreciação dos Estados‑Membros, desde que as exclusões sejam devidamente justificadas.
47. Por conseguinte, proponho que se responda à terceira questão prejudicial que o artigo 23.o, n.o 4, da Diretiva 2019/1023 deve ser interpretado no sentido de que a lista que aí figura não é exaustiva e que outras categorias específicas de créditos além das que constam dessa lista podem ser objeto de um perdão de dívidas, de restrições de dívidas ou de prolongamentos de prazos devidamente justificados.
C. Quanto aos efeitos da falta de justificação da exclusão dos créditos de direito público do perdão de dívidas numa regulamentação adotada durante o prazo de transposição da Diretiva 2019/1023.
48. Com a sua segunda questão prejudicial, o órgão jurisdicional de reenvio interroga‑se sobre a questão de saber, em substância, se o TRLC, que considera ser a lei aplicável ao litígio e que foi alterada durante o prazo de transposição da Diretiva 2019/1023 para excluir, sem justificação, os créditos de direito público do perdão de dívidas, seja ela imediata ou diferida, teve por efeito comprometer, na aceção da jurisprudência acima referida (31), a realização dos objetivos prosseguidos por esta diretiva.
49. Como foi referido no n.o 28 das presentes conclusões, durante o prazo de transposição de uma diretiva, os Estados‑Membros seus destinatários devem abster‑se de adotar disposições suscetíveis de comprometer seriamente a realização do resultado prescrito por essa diretiva e os órgãos jurisdicionais nacionais devem interpretar o direito interno de uma forma que não possa comprometer seriamente, depois de expirado o prazo de transposição, a realização do objetivo prosseguido pela referida diretiva.
50. Importa também recordar que compete ao órgão jurisdicional nacional apreciar se as disposições nacionais cuja legalidade é contestada são suscetíveis de comprometer seriamente o resultado prescrito por uma diretiva, sendo que tal verificação deve ser necessariamente conduzida com base numa apreciação global, tendo em conta o conjunto das políticas e das medidas adotadas no território nacional em questão (32).
51. Todavia, compete ao Tribunal de Justiça interpretar o objetivo prosseguido pela diretiva em causa. Ora, o objetivo da Diretiva 2019/1023, no que respeita ao procedimento de perdão total de dívidas, é que pelo menos um procedimento deste tipo seja instituído em cada Estado‑Membro (33) com base numa harmonização mínima.
52. Na minha opinião, a mera falta de justificação da exclusão dos créditos de direito público do perdão de dívidas não pode, por si só, comprometer seriamente, antes da data‑limite de transposição, a realização do objetivo prosseguido pela Diretiva 2019/1023, uma vez que a possibilidade de os Estados‑Membros excluírem os créditos de direito público do perdão de dívidas está em aberto, como já referi anteriormente.
53. Por conseguinte, proponho a seguinte resposta à segunda questão: o simples facto de a exclusão dos créditos de direito público do processo de perdão de dívidas por uma disposição nacional adotada entre a data de entrada em vigor da Diretiva 2019/1023 e a data‑limite de transposição não ser devidamente justificada não compromete seriamente, após o termo do prazo de transposição, a realização do objetivo prosseguido por esta diretiva.
V. Conclusão
54. Tendo em conta todas as considerações precedentes, proponho ao Tribunal de Justiça que responda às questões prejudiciais submetidas pela Audiencia Provincial de Alicante (Audiência Provincial de Alicante, Espanha) do seguinte modo:
1) Entre a data de entrada em vigor da Diretiva (UE) 2019/1023 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 20 de junho de 2019, sobre os regimes de reestruturação preventiva, o perdão de dívidas e as inibições, e sobre as medidas destinadas a aumentar a eficiência dos processos relativos à reestruturação, à insolvência e ao perdão de dívidas, e que altera a Diretiva (UE) 2017/1132 (Diretiva sobre reestruturação e insolvência), e a data‑limite prevista para a sua transposição, os órgãos jurisdicionais nacionais não são obrigados a interpretar o seu direito interno em conformidade com o artigo 23.o, n.o 4, da Diretiva 2019/1023.
2) O artigo 23.o, n.o 4, da Diretiva 2019/1023
deve ser interpretado no sentido de que:
a lista que dela consta não é exaustiva e outras categorias específicas de créditos além dos que figuram nessa lista podem ser objeto de um perdão de dívidas, de uma restrição no acesso ao perdão de dívidas ou de um prazo para o perdão mais prolongado desde que sejam devidamente justificados.
3) O simples facto de a exclusão dos créditos de direito público do processo de perdão de dívidas por uma disposição nacional adotada entre a data de entrada em vigor da Diretiva 2019/1023 e a sua data‑limite de transposição não ser devidamente justificada não compromete seriamente, após o termo do prazo de transposição, a realização do objetivo prosseguido por esta diretiva.