Дело T‑483/13
(публикувани откъси)
Athanassios Oikonomopoulos
срещу
Европейска комисия
„Извъндоговорна отговорност — Вреди, причинени от OLAF и от Комисията във връзка с разследване на OLAF — Иск за обезщетение — Искане да се обяви, че някои актове на OLAF не съществуват в правния мир и са недопустими като доказателства пред националните органи — Допустимост — Злоупотреба с власт — Обработване на лични данни — Право на защита“
Резюме — Решение на Общия съд (четвърти състав) от 20 юли 2016 г.
1. Иск за обезщетение — Самостоятелност по отношение на жалбата за отмяна — Граници — Иск да се обяви, че определени актове на Съюза не съществуват в правния мир — Недопустимост — Нарушение на правото на ефективна съдебна защита и на принципите на добро правораздаване и процесуална икономия — Липса
(член 19, параграф 1 ДЕС; членове 263 ДФЕС, 267 ДФЕС, 268 ДФЕС и 277 ДФЕС и член 340, втора алинея ДФЕС; членове 41 и 47 от Хартата на основните права на Европейския съюз)
2. Иск за обезщетение — Компетентност на съда на Съюза — Граници — Компетентност за произнасяне по доказателствата, които трябва да се смятат за недопустими в наказателното производство пред националните съдилища във връзка с разследване на Европейската служба за борба с измамите (OLAF) — Изключване
(членове 267 ДФЕС и 268 ДФЕС)
3. Иск за обезщетение — Предмет — Искане за обезщетение за вредите, причинени от разследване на Европейската служба за борба с измамите (OLAF) — Искане, направено преди приключването на производството пред националния съд, компетентен да се произнесе по евентуалната отговорност на ищеца — Допустимост
(член 268 ДФЕС)
4. Институции на Европейския съюз — Защита на физическите лица при обработването на лични данни — Регламент № 45/2001 — Обработване на лични данни — Понятие — Изпращане на съдържащ лични данни доклад от разследване от Европейската служба за борба с измамите (OLAF) на национален орган — Включване
(член 2, букви а) и б) и член 5 от Регламент № 45/2001 на Европейския парламент и на Съвета)
5. Извъндоговорна отговорност — Условия — Незаконосъобразност — Достатъчно съществено нарушение на правото на Съюза — Обработване на лични данни без предварителна нотификация до длъжностното лице за защита на данните в съответната институция — Включване
(член 340, втора алинея ДФЕС; съображение 14, член 25, параграф 1 и член 27 от Регламент № 45/2001 на Европейския парламент и на Съвета)
6. Право на Европейския съюз — Тълкуване — Методи — Тълкуване на вторичното право в съответствие с Договора за функционирането на ЕС — Тълкуване с оглед на контекста и целта
7. Европейска служба за борба с измамите (OLAF) — Правомощия — Разследвания — Правомощие за провеждане на разследване във връзка с изпълнението на договор, сключен по линия на рамкова програма
(член 325 ДФЕС; съображение 12 и член 12, параграф 3 от Регламент № 1073/1999 на Европейския парламент и на Съвета и член 20 от Регламент № 2321/2002 на Европейския парламент и на Съвета)
8. Европейска служба за борба с измамите (OLAF) — Разследвания — Образуване — Условия
(член 5 от Регламент № 1073/1999 на Европейския парламент и на Съвета)
9. Европейска служба за борба с измамите (OLAF) — Правомощия — Разследвания — Правомощие за провеждане на разпити в рамките на външни разследвания
(членове 2 и 4 от Регламент № 1073/1999 на Европейския парламент и на Съвета; член 7 от Регламент № 2185/96 на Съвета)
10. Европейска служба за борба с измамите (OLAF) — Правомощия — Разследвания — Правомощие за провеждане на разследване спрямо трето лице
(член 5, трета алинея от Регламент № 2185/96 на Съвета)
11. Собствени ресурси на Европейския съюз — Регламент относно защитата на финансовите интереси на Европейските общности — Санкциониране на нередностите — Давностен срок — Приложимост към мерки и санкции, наложени въз основа на правото на Съюза — Изключване
(член 3, параграф 1 от Регламент № 2988/95 на Съвета)
12. Собствени ресурси на Европейския съюз — Регламент относно защитата на финансовите интереси на Съюза — Санкциониране на нередностите — Давностен срок — Прекъсващо действие — Действие на компетентните органи, което е нотифицирано на заинтересованото лице и е свързано с разследването или санкционирането на нередността — Понятие
(член 3, параграф 1, трета алинея от Регламент № 2988/95 на Съвета)
13. Право на Европейския съюз — Принципи — Спазване на разумен срок — Административно производство — Критерии за преценка
(член 41, параграф 1 от Хартата на основните права на Европейския съюз; член 6, параграф 5 от Регламент № 1073/1999 на Европейския парламент и на Съвета)
14. Европейска служба за борба с измамите (OLAF) — Разследвания — Образуване — Задължение за информиране на заинтересованите лица в рамките на външни разследвания — Обхват — Граници
(член 4 от Решение 1999/396 на Комисията)
15. Европейска служба за борба с измамите (OLAF) — Разследвания — Достъп до преписката и окончателния доклад — Задължение за предоставяне на достъп до документите по разследването на лицата, до които се отнася това разследване — Липса
(Решение 1999/396 на Комисията)
1. Искът за обезщетение е самостоятелно правно средство за защита, което има особена функция в системата от правни средства за защита и се упражнява при условия, установени с оглед на специфичната му цел.
Искането да се обяви, че определени мерки на Европейската служба за борба с измамите (OLAF) не съществуват в правния мир, на практика е равнозначно на искане съдът на Съюза да обяви мерките на OLAF за недействителни и непораждащи никакви правни последици. Това е повече от просто констатация за противоправност, каквато съдът на Съюза би могъл да направи в производството по иск за обезщетение. Отхвърлянето на това искане като недопустимо не е нарушение на правото на ефективна съдебна защита, нито на принципите на добро правораздаване и процесуална икономия. Всъщност съдебният контрол за спазването на правния ред на Съюза се осигурява, както следва от член 19, параграф 1 ДЕС, от Съда на Европейския съюз и юрисдикциите на държавите членки. За тази цел посредством разпоредбите на членове 263 и 277, от една страна, и член 267, от друга страна, Договорът за функционирането на ЕС е установил завършена система от способи за защита и процедури, чиято цел е да осигурят контрола за законосъобразност на актовете на Съюза, поверявайки го на съда на Съюза. Същевременно решенията, които националните органи вземат въз основа на информацията от OLAF, трябва да подлежат на обжалване пред националните съдилища, които пък могат да отправят преюдициално запитване относно тълкуването на разпоредбите от правото на Съюза, коeто според тях е необходимо, за да се произнесат.
Оттук следва, че само по себе си обявяването на едно искане за недопустимо не е достатъчно, за да се докаже нарушение на правото на ефективна съдебна защита и принципите на добро правораздаване и процесуална икономия.
(вж. т. 26, 27, 29 и 31)
2. Отговорността за действията, които националните органи предприемат вследствие на информацията от Европейската служба за борба с измамите (OLAF), е изцяло тяхна и именно те следва да се уверят дали предвид съответната информация може или трябва да бъде образувано наказателно производство. Следователно съдебната защита срещу наказателно преследване трябва да бъде осигурена на национално равнище с всички гаранции, предвидени от вътрешното право, включително и тези, които произтичат от основните права, и с възможност за сезираната юрисдикция да отправи преюдициално запитване до Съда на основание член 267 ДФЕС. Ако решат да започнат разследване, националните органи ще определят последиците от евентуална незаконосъобразност на действията на OLAF, а тази преценка ще може да бъде оспорвана пред националния съд. Ако не бъде образувано наказателно производство или ако то приключи с оправдателна присъда, възможността да се иска обезщетение пред съда на Съюза ще е достатъчна гаранция за защитата на интересите на съответното лице, доколкото ще му позволи да получи обезщетение за всички евентуални вреди, причинени вследствие от противоправното поведение на OLAF.
В това отношение трябва да се приеме, че в производството по иск за обезщетение всяко евентуално произнасяне на съда на Съюза в смисъл, че предадените на националните органи доказателства са недопустими, би било очевидно извън правомощията му. Следователно съдът на Съюза не е компетентен да постанови, че информацията и данните относно заинтересованото лице и всички съответни доказателства, предадени на националните органи, са недопустими като доказателства пред националните съдилища.
(вж. т. 33 и 34)
3. Искът за обезщетение за вредите, които съответното лице смята, че е претърпяло в резултат от това, че Европейската служба за борба с измамите (OLAF) е изпратила на националните власти доклада от разследването спрямо това лице, не може да се смята за предявен преждевременно поради това, че все още е в ход съответното национално съдебно производство, при положение че евентуалните резултати от това производство не биха могли да се отразят на делото пред съда на Съюза. Всъщност по това дело не става въпрос да се определи дали ищецът е извършил нередност или измама, а да се провери как OLAF е провела и приключила разследване, в което той е посочен поименно и в което евентуално е констатирана отговорността му за нередностите, а също и как Комисията е действала в контекста на това разследване. Ако националните съдебни органи приемат, че ищецът не е виновен, това не би отстранило непременно евентуалната вреда, която той е претърпял.
(вж. т. 37)
4. Разпоредбите на Регламент № 45/2001 относно защитата на лицата по отношение на обработката на лични данни от институции и органи на Общността и за свободното движение на такива данни са правни норми, които имат за цел да предоставят права на лицата, чиито лични данни се държат от институциите и органите на Съюза. Всъщност самата цел на тези норми е да защитят такива лица от евентуално незаконно обработване на техните данни.
В това отношение, когато Европейската служба за борба с измамите (OLAF) изпраща на националните власти доклад от разследване, съдържащ информация за дадено физическо лице, трябва да се приеме, че тази информация съставлява лични данни и че е налице обработка на тези данни от страна на OLAF по смисъла на член 2, буква б) от Регламент № 45/2001.
(вж. т. 51 и 53)
5. По дела относно извъндоговорната отговорност на Съюза, когато член 25, параграф 1 от Регламент № 45/2001 относно защитата на лицата по отношение на обработката на лични данни от институции и органи на Общността и за свободното движение на такива данни е нарушен, тъй като нотификацията за данните постъпва пред длъжностното лице за защита на данните след обработването им, следва да се констатира, че съответната институция е нарушила правна норма, чиято цел е да се предоставят права на лицата, чиито лични данни се държат от институциите и органите на Съюза. Възниква обаче въпросът дали това нарушение може да се разглежда като достатъчно съществено. В това отношение следва да се подчертае, от една страна, че съгласно Регламент № 45/2001 функцията на длъжностното лице за защита на данните е да следи обработването на лични данни да не накърнява правата и свободите на лицата, чиито данни се обработват. В този контекст задачата му е в частност да предупреждава Европейския надзорен орган по защита на данните за случаите, в които обработването на данни би могло да представлява опасност по смисъла на член 27 от Регламент № 45/2001. Оттук следва, че ако не бъде уведомено за обработването на данни, самото то не може да уведоми този надзорен орган и съответно не може ефективно да изпълни възложената му от европейския законодател важна задача по надзор.
От друга страна, както се посочва в съображение 14 от Регламент № 45/2001, предвидените в Регламента мерки се прилагат за всички обработки на лични данни от страна на всички институции. В този смисъл институциите и органите на Съюза не разполагат с никаква свобода на преценка при прилагането на Регламент № 45/2001. Като се имат предвид тези обстоятелства — важността на надзорната задача на длъжностното лице за защита на данните и липсата на свобода на преценка за институциите и органите на Съюза — следва да се приеме, че самият факт на неспазването на член 25, параграф 1 от Регламент № 45/2001 е достатъчен, за да се установи наличието на достатъчно съществено нарушение на правна норма, чиято цел е да се предоставят права на частноправните субекти.
(вж. т. 100—102)
6. Вж. текста на решението.
(вж. т. 140—142)
7. От разпоредбите на Регламент № 1073/1999 относно разследванията, провеждани от Европейската служба за борба с измамите (OLAF), следва, че на OLAF са предоставени широки правомощия в областта на борбата срещу измамите, корупцията и всяка друга незаконна дейност, която засяга финансовите интереси на Съюза. За да е ефективна предвидената в член 325 ДФЕС защита на финансовите интереси на Съюза, абсолютно наложително е възпиращите мерки и мерките за борба срещу измамите и другите нередности да се прилагат на всички равнища и спрямо всички дейности, в рамките на които подобни явления биха могли да засегнат посочените интереси. Именно за да изпълни най-добре тази цел, Комисията е предвидила OLAF да упражнява нейните правомощия в областта на външните административни разследвания.
Със същата цел в член 20 от Регламент № 2321/2002 относно правилата за участие на предприятия, изследователски центрове и университети, както и за разпространяването на резултатите от изследванията при изпълнението на Шестата рамкова програма на Европейската общност, конкретно е предвидено, че Комисията гарантира, че финансовите интереси на Съюза са защитени чрез ефективни проверки в съответствие с Регламент № 1073/1999. В последния регламент пък е предвидено, че OLAF упражнява правомощието да провежда инспекции и проверки на място в държавите членки, предоставено на Комисията с Регламент № 2185/96 относно контрола и проверките на място, извършвани от Комисията за защита на финансовите интереси на Европейските общности срещу измами и други нередности.
В този смисъл е видно, че наличието на договорно правоотношение между Съюза и заподозрените в извършване на незаконни действия юридически или физически лица е без значение от гледна точка на правомощията на OLAF за разследване. Тази служба може да провежда разследвания спрямо тези лица, ако има подозрения, че са извършили измами или други незаконни действия, независимо дали е налице договор между упоменатите страни. В този контекст е неоснователно да се оспорва независимостта на OLAF, като се сочат съмнения за конфликт на интереси на Комисията по отношение на договорите, които тя сключва от името на Съюза. Всъщност в съображение 12 от Регламент № 1073/1999 е подчертана необходимостта да се осигури независимостта на OLAF при извършването на възложените ѝ с този регламент задачи, като на нейния директор бъдат дадени правомощия за започване на разследване по негова собствена инициатива. Член 12, параграф 3 от този регламент е въведен в изпълнение на посоченото съображение.
(вж. т. 144—147 и 149)
8. Решението на директора на Европейската служба за борба с измамите (OLAF) да започне разследване, както впрочем и решението на институциите, органите, службите или агенциите, създадени с Договорите или на основание на Договорите, да поискат започване на такова разследване, не може да бъде взето, без да са налице достатъчно сериозни подозрения за наличие на измама или корупция или други незаконни действия, които биха могли да засегнат финансовите интереси на Съюза.
(вж. т. 175)
9. За разлика от предвиденото за вътрешните разследвания в член 4 от Регламент № 1073/1999 относно разследванията, провеждани от Европейската служба за борба с измамите (OLAF), нито една разпоредба не предвижда изрично възможност за OLAF да иска устна информация в хода на външните разследвания. Липсата на конкретна разпоредба в това отношение обаче не може да се тълкува в смисъл, че е налице забрана за OLAF да провежда разпити в хода на външните разследвания. Всъщност правомощието за извършване на инспекции и проверки на място несъмнено предполага и правомощие да се провеждат разпити на лицата, спрямо които се извършват инспекциите и проверките. Освен това провежданите от OLAF разпити не са задължителни, а съответните лица имат право да откажат да участват или да не отговарят на някои въпроси.
В допълнение, член 7 от Регламент № 2185/96 относно контрола и проверките на място, извършвани от Комисията за защита на финансовите интереси на Европейските общности срещу измами и други нередности, и член 2 от Регламент № 1073/1999, взети заедно, сочат, че OLAF има достъп, при същите условия както националните административни инспектори и при спазване на съответното национално законодателство, до цялата информация и документация, свързани със съответните операции, които се явяват необходими за правилното провеждане на инспекциите и проверките на място.
(вж. т. 188—190)
10. Нито една разпоредба на Регламент № 2185/96 относно контрола и проверките на място, извършвани от Комисията за защита на финансовите интереси на Европейските общности срещу измами и други нередности, нито впрочем на друг регламент, е пречка за Комисията или пък за Европейската служба за борба с измамите (OLAF) да извършва инспекции и проверки на място при подизпълнители, без преди това да е извършвала инспекции или проверки на място при заподозрения в измама икономически оператор. Всъщност, стига това да е стриктно необходимо за установяване наличието на нередност, OLAF може да извършва инспекции и проверки на място при други икономически оператори. Що се отнася до решението инспекцията в помещенията на този подизпълнител да бъде извършена преди инспекцията в помещенията на заподозрения в измама икономически оператор, то може да бъде оправдано от необходимостта да се постигне ефект на изненада. При всички положения, стига извършените инспекции да са в съответствие с Регламент № 2185/96, решението за последователността им във времето е въпрос на преценка единствено на Комисията и OLAF.
(вж. т. 197 и 199)
11. Вж. текста на решението.
(вж. т. 213—215)
12. Съгласно член 3, параграф 1, трета алинея от Регламент № 2988/95 относно защитата на финансовите интереси на Европейските общности давностният срок по отношение на съответното лице може да бъде прекъснат само с действие, което му е било нотифицирано. Когато обаче заинтересованият е уведомен с писмо, че е смятан за разследвано лице във връзка с разследване на Европейската служба за борба с измамите (OLAF), и когато той е имал контакти с представители на OLAF, следва да се приеме, че писмото прекъсва давностния срок, в резултат от което започва да тече нов четиригодишен срок, считано от датата на писмото.
(вж. т. 217)
13. Вж. текста на решението.
(вж. т. 219)
14. Няма правна уредба, която да предвижда задължение за информиране на лицата, до които се отнасят външните разследвания на Европейската служба за борба с измамите (OLAF). За сметка на това по отношение на вътрешните разследвания член 4 от Решение 1999/396 относно реда и условията за провеждане на вътрешни разследвания във връзка с предотвратяване на измами, корупция и други незаконни действия, които накърняват интересите на Общностите, гласи, че заинтересованото лице трябва да бъде информирано незабавно, при положение че това не би навредило на разследването, освен в случаите, при които е необходимо поддържане на абсолютна секретност. Доколкото при вътрешни разследвания на OLAF спазването на правото на защита е достатъчно гарантирано, ако службата действа в съответствие с упоменатия член 4, същото се отнася и за процедурата за външни разследвания на OLAF. В този смисъл при външни разследвания спазването на правото на защита е достатъчно гарантирано, ако по аналогия с предвиденото в член 4 от Решение 1999/396 заинтересованото лице е информирано незабавно за възможността да бъде разследвано за измама, корупция или други незаконни действия, накърняващи интересите на Съюза, при положение че това не би навредило на разследването.
(вж. т. 229—231)
15. Европейската служба за борба с измамите (OLAF) не е длъжна да предоставя на лицата, до които се отнася външното разследване, достъп до документите по разследването или до документите, изготвени от службата по този повод, доколкото това би могло да накърни ефективността и поверителността на възложената на OLAF задача, а също и нейната независимост. Всъщност спазването на правото на защита на такова лице е достатъчно гарантирано чрез информирането му и чрез това, че на изслушването в OLAF се взема становището му. Също така, що се отнася до достъпа до окончателния доклад от външното разследване, няма разпоредба, която да предвижда подобно задължение за OLAF. По отношение на принципа на състезателност, незаконосъобразност на действията на OLAF би могло да се установи единствено в случай че окончателният доклад бъде публикуван или доколкото той бъде последван от приемане на неблагоприятен акт.
Ако адресатите на окончателните доклади, тоест Комисията и съответните национални органи, възнамеряват да постановят такъв акт по отношение на заинтересованото лице въз основа на окончателния доклад, тези други органи, а не OLAF трябва, ако е необходимо, да предоставят на лицето достъп до докладите съобразно приложимите за тях процесуални норми.
(вж. т. 239—241)