Kohtuasi T‑483/13
(avaldamine väljavõtetena)
Athanassios Oikonomopoulos
versus
Euroopa Komisjon
Lepinguväline vastutus – Komisjoni poolt OLAFi juurdluse käigus tekitatud kahju ja OLAFi tekitatud kahju – Kahju hüvitamise nõue – Nõue tuvastada, et OLAFi aktid on siseriiklikes ametiasutustes tõenditena kasutamise seisukohast juriidiliselt olematud ning vastuvõetamatud – Vastuvõetavus – Võimu kuritarvitamine – Isikuandmete töötlemine – Kaitseõigused
Kokkuvõte – Üldkohtu (neljas koda) 20. juuli 2016. aasta otsus
1. Kahju hüvitamise nõue – Tühistamishagist sõltumatus – Piirid – Hagi, millega palutakse tuvastada liidu aktide olematus – Vastuvõetamatus – Õiguse tõhusale kohtulikule kaitsele ning korrakohase õigusemõistmise ja menetlusökonoomia põhimõtete rikkumine – Puudumine
(ELL artikli 19 lõige 1; ELTL artiklid 263, 267, 268, 277 ja artikli 340 teine lõik; Euroopa Liidu põhiõiguste harta, artiklid 41 ja 47)
2. Kahju hüvitamise nõue – Liidu kohtu pädevus – Piirid – Pädevus teha otsus tõendite kohta, mida tuleb liikmesriigi kohtus toimuva ning Euroopa Pettustevastase Ameti (OLAF) juurdlust käsitleva kriminaalmenetluse raames käsitada vastuvõetamatutena – Välistamine
(ELTL artiklid 267 ja 268)
3. Kahju hüvitamise nõue – Ese – Nõue hüvitada Euroopa Pettustevastase Ameti (OLAF) juurdlusega põhjustatud kahju – Nõue, mis on esitatud enne hageja võimaliku vastutuse tuvastamiseks pädeva liikmesriigi kohtu menetluse lõpetamist – Vastuvõetavus
(ELTL artikkel 268)
4. Euroopa Liidu institutsioonid – Füüsiliste isikute kaitse isikuandmete töötlemisel – Määrus nr 45/2001 – Isikuandmete töötlemine – Mõiste – Isikuandmeid sisaldava juurdluse aruande edastamine liikmesriigi ametiasutusele Euroopa Pettustevastase Ameti (OLAF) poolt – Hõlmamine
(Euroopa Parlamendi ja nõukogu määrus nr 45/2001, artikli 2 punktid a ja b ning artikkel 5)
5. Lepinguväline vastutus – Tingimused – Õigusvastasus – Liidu õiguse piisavalt selge rikkumine – Isikuandmete töötlemine selle kohta asjaomase institutsiooni andmekaitseametnikule eelnevalt teadet saatmata – Hõlmamine
(ELTL artikli 340 teine lõik; Euroopa Parlamendi ja nõukogu määrus nr 45/2001, põhjendus 14, artikli 25 lõige 1 ja artikkel 27)
6. Euroopa Liidu õigus – Tõlgendamine – Meetodid – Teisese õiguse tõlgendamine kooskõlas EL toimimise lepinguga – Kontekstist ja eesmärgist lähtuv tõlgendamine
7. Euroopa Pettustevastane Amet (OLAF) – Pädevused – Juurdlused – Raamprogrammi rakendamiseks sõlmitud lepingu täitmisega seonduva juurdluse läbiviimise pädevus
(ELTL artikkel 325; Euroopa Parlamendi ja nõukogu määrus nr 1073/1999, põhjendus 12 ja artikli 12 lõige 1; Euroopa Parlamendi ja nõukogu määrus nr 2321/2002, artikkel 20)
8. Euroopa Pettustevastane Amet (OLAF) – Juurdlused – Algatamine – Tingimused
(Euroopa Parlamendi ja nõukogu määrus nr 1073/1999, artikkel 5)
9. Euroopa Pettustevastane Amet (OLAF) – Pädevused – Juurdlused – Pädevus korraldada välisjuurdluste raames vestlusi
(Euroopa Parlamendi ja nõukogu määrus nr 1073/1999, artiklid 2 ja 4; nõukogu määrus nr 2185/96, artikkel 7)
10. Euroopa Pettustevastane Amet (OLAF) – Pädevused – Juurdlused – Pädevus viia juurdlus läbi kolmanda isiku juures
(nõukogu määrus nr 2185/96, artikli 5 kolmas lõik)
11. Euroopa Liidu omavahendid – Määrus ühenduse finantshuvide kaitse kohta – Eeskirjade eiramise menetlemine – Aegumistähtaeg – Kohaldatavus liidu õiguse alusel võetud meetmete või määratud sanktsioonide suhtes – Välistamine
(nõukogu määrus nr 2988/95, artikli 3 lõige 1)
12. Euroopa Liidu omavahendid – Määrus liidu finantshuvide kaitse kohta – Eeskirjade eiramise menetlemine – Aegumistähtaeg – Katkestav akt – Pädeva ametiasutuse akt, mis on tehtud asjaomasele isikule teatavaks ning mis käsitleb eeskirjade eiramisega seotud juurdluse või kohtumenetluse algatamist – Mõiste
(nõukogu määrus nr 2988/95, artikli 3 lõike 1 kolmas lõik)
13. Euroopa Liidu õigus – Põhimõtted – Mõistliku aja nõude järgimine – Haldusmenetlus – Hindamiskriteeriumid
(Euroopa Liidu põhiõiguste harta, artikli 41 lõige 1; Euroopa Parlamendi ja nõukogu määrus nr 1073/1999, artikli 6 lõige 5)
14. Euroopa Pettustevastane Amet (OLAF) – Juurdlused – Algatamine – Kohustus teavitada välisjuurdluse raames asjaomaseid isikuid – Ulatus – Piirid
(komisjoni otsus 1999/396, artikkel 4)
15. Euroopa Pettustevastane Amet (OLAF) – Juurdlused – Õigus tutvuda toimiku ja lõpliku aruandega – Kohustus võimaldada välisjuurdluse seisukohast asjaomasel isikul tutvuda juurdluse dokumentidega – Puudumine
(komisjoni otsus 1999/396)
1. Kahju hüvitamise nõue on iseseisev õiguskaitsevahend, millel on õiguskaitsevahendite süsteemis omaette funktsioon ja mille esitamisele on seatud selle erilisest eesmärgist lähtuvad tingimused.
Nõudega tuvastada, et Euroopa Pettustevastase Ameti (OLAF) meetmed on juriidiliselt olematud, palutakse liidu kohtul tegelikult tuvastada, et OLAFi meetmed on tühised ning et neil ei ole lisaks olnud õiguslikke tagajärgi. See läheb kaugemale lihtsast õigusvastasuse tuvastamisest, milleks liidu kohus on pädev kahju hüvitamise nõude raames. See vastuvõetamatuks tunnistamine ei kujuta endast õiguse tõhusale kohtulikule kaitsele rikkumist; samuti ei rikuta seeläbi korrakohase õigusemõistmise ja menetlusökonoomia põhimõtteid. ELL artikli 19 lõikest 1 tulenevalt tagavad liidu õiguskorra järgimise kohtuliku kontrolli nimelt Euroopa Liidu Kohus ja liikmesriikide kohtud. Selleks kehtestab EL toimimise leping esiteks ELTL artiklitega 263 ja 277 ning teiseks ELTL artikliga 267 õiguskaitsevahendite ja menetluste täieliku süsteemi, mis on mõeldud liidu aktide õiguspärasuse kontrolli tagamiseks, kusjuures viimati nimetatud ülesanne on usaldatud liidu kohtule. Otsuste peale, mille liikmesriigi ametiasutused on teinud OLAFi esitatud teabe alusel, peab aga olema võimalik kaevata liikmesriigi kohtule, kes omakorda võib esitada eelotsusetaotluse liidu õigusnormide tõlgenduse kohta, mida ta peab oma lahendi tegemisel vajalikuks.
Sellest tuleneb, et ainuüksi asjaolu, et üks nõuete punktidest tunnistatakse vastuvõetamatuks, ei ole piisav tõendamaks, et on rikutud õigust tõhusale kohtulikule kaitsele ning korrakohase õigusemõistmise ja menetlusökonoomia põhimõtteid.
(vt punktid 26, 27, 29 ja 31)
2. Liikmesriigi ametiasutused astuvad teabe alusel, mis Euroopa Pettustevastane Amet (OLAF) neile edastab, samme ainult ja täielikult omaenda vastutusel ning nende ametiasutuste ülesanne on ise kontrollida, kas asjaomane teave põhjendab kriminaalmenetluse algatamist või kohustab selleks. Järelikult peab kohtulik kaitse selliste menetluste vastu olema tagatud liikmesriigi tasandil koos kõigi riigisisese õigusega ette nähtud tagatistega, kaasa arvatud põhiõigustest tulenevad tagatised, ja kohtul, kelle poole on pöördutud, on võimalik esitada Euroopa Kohtule ELTL artikli 267 alusel eelotsusetaotlus. Kui liikmesriigi ametiasutused otsustavad algatada juurdluse, hindavad nad OLAFi võimalikest õigusrikkumistest tulenevaid tagajärgi ning selle hinnangu saab liikmesriigi kohtus vaidlustada. Kui kriminaalmenetlust ei algatata või kui isik mõistetakse selle tulemusel kohtuotsusega õigeks, piisab kahju hüvitamise nõude esitamisest liidu kohtule asjaomase isiku huvide kaitseks, sest see võimaldab tal saavutada kogu OLAFi õigusvastasest käitumisest tuleneva kahju hüvitamise.
Sellega seoses tuleb asuda seisukohale, et kahju hüvitamise nõude raames puudub liidu kohtul ilmselgelt pädevus teha otsus, millega liikmesriigi õigusasutustele esitatud tõendid tunnistatakse vastuvõetamatuks. Liidu kohus ei ole seega pädev otsustama, et liikmesriigi ametiasutustele edastatud asjaomast isikut käsitlev teave, teda käsitlevad andmed ja kõik asjakohased tõendid kujutavad endast liikmesriigi kohtus vastuvõetamatuid tõendeid.
(vt punktid 33 ja 34)
3. Kahju hüvitamise nõuet, millega taotletakse Euroopa Pettustevastase Ameti (OLAF) poolt liikmesriigi ametiasutustele hagejat käsitleva juurdluse aruande edastamisega väidetavalt tekitatud kahju hüvitamist, ei saa käsitada enneaegsena põhjendusel, et siseriiklik kohtumenetlus on veel pooleli, kui selle menetluse tulemused ei mõjuta menetlust liidu kohtus. Nimelt ei tule välja selgitada mitte seda, kas hageja on pannud toime õigusrikkumise või pettuse, vaid analüüsida, kuidas OLAF viis läbi ja lõpetas juurdluse, kus toodi ära hageja nimi ning millega ta loeti potentsiaalselt õigusnormide rikkumise eest vastutavaks; samuti tuleb analüüsida seda, kuidas komisjon selle juurdluse kontekstis toimis. Kui liikmesriigi õigusasutused mõistavad hageja õigeks, ei paranda see asjaolu tingimata võimalikku kahju, mis talle seeläbi tekitati.
(vt punkt 37)
4. Määruse nr 45/2001 (üksikisikute kaitse kohta isikuandmete töötlemisel ühenduse institutsioonides ja asutustes ning selliste andmete vaba liikumise kohta) sätted kujutavad endast õigusnorme, mille eesmärk on anda õigusi isikutele, keda puudutavad liidu institutsioonide ja organite valduses olevad isikuandmed. Nende õigusnormide eesmärk on nimelt kaitsta selliseid isikuid neid puudutavate andmete õigusvastase töötlemise eest.
Sellega seoses tuleb juhul, kui Euroopa Pettustevastane Amet (OLAF) on edastanud füüsilist isikut käsitlevat teavet sisaldava juurdluse aruande liikmesriigi ametiasutustele, asuda seisukohale, et tegemist on isikuandmetega ning et OLAF on neid määruse nr 45/2001 artikli 2 punkti b tähenduses töödelnud.
(vt punktid 51 ja 53)
5. Liidu lepinguvälist vastutust puudutavas tuleb tuvastada, et kui rikuti määruse nr 45/2001 (üksikisikute kaitse kohta isikuandmete töötlemisel ühenduse institutsioonides ja asutustes ning selliste andmete vaba liikumise kohta) artikli 25 lõiget 1, sest andmekaitseametnikule saadeti andmete kohta teade pärast nende töötlemist, siis rikkus asjaomane institutsioon õigusnormi, mille eesmärk on anda õigusi isikutele, keda puudutavad liidu institutsioonide ja organite valduses olevad isikuandmed. Sellegipoolest tuleb analüüsida, kas sellist rikkumist saab pidada piisavalt selgeks. Sellega seoses tuleb ühelt poolt rõhutada, et määruse nr 45/2001 alusel peab andmekaitseametnik tagama, et isikuandmete töötlemine ei kahjusta nende isikute õigusi ja vabadusi, kelle isikuandmeid töödeldakse. Selles kontekstis on andmekaitseametnikul eeskätt ülesanne teavitada Euroopa Andmekaitseinspektorit andmetöötlusest, mis võib kujutada endast ohtu määruse nr 45/2001 artikli 27 tähenduses. Sellest tuleneb, et kui andmekaitseametnikku ei ole teavitatud andmetöötlusest, siis ei saa ta ise sellest teavitada Euroopa Andmekaitseinspektorit ega saa seega tõhusalt täita olulist järelevalveülesannet, mille on talle seadnud Euroopa seadusandja.
Nagu on märgitud määruse nr 45/2001 põhjenduses 14, kohaldatakse selle sätteid teiselt poolt kõikides institutsioonides toimuva isikuandmete töötlemise suhtes. Liidu institutsioonidel ja organitel ei ole seega mingisugust kaalutlusruumi määruse nr 45/2001 kohaldamisel. Nende asjaoludega arvestades (andmekaitseametniku järelevalveülesande olulisus ning liidu institutsioonide ja organite kaalutlusruumi puudumine) tuleb asuda seisukohale, et määruse nr 45/2001 artikli 25 lõike 1 lihtsast rikkumisest piisab selle tuvastamiseks, et tegemist on eraõiguslikele isikutele õigusi andva õigusnormi piisavalt selge rikkumisega.
(vt punktid 100–102)
6. Vt otsuse tekst.
(vt punktid 140–142)
7. Määruse nr 1073/1999 (Euroopa Pettustevastase Ameti (OLAF) juurdluste kohta) sätetest nähtub, et OLAFile anti pettuse, korruptsiooni ja muu liidu finantshuve kahjustava ebaseadusliku tegevuse vastase võitluse valdkonnas ulatuslik pädevus. ELTL artiklis 325 ette nähtud liidu finantshuvide kaitse tõhususe tagamiseks peab pettuste ja muude eeskirjade rikkumiste tõkestamine ja nende vastu võitlemine toimuma kõigil tasanditel ja kõigi tegevuste puhul, mille raames sellised nähtused võivad kõnealuseid huve kahjustada. Just nimelt selle eesmärgi võimalikult edukalt saavutamiseks nägi komisjon ette, et OLAF teostab tema pädevust väliste haldusjuurdluste valdkonnas.
Samal eesmärgil nägi määruse nr 2321/2002 (eeskirjade kohta, mis käsitlevad ettevõtjate, uurimiskeskuste ja ülikoolide osalemist Euroopa Ühenduse kuuenda raamprogrammi rakendamises ja uurimistulemuste levitamist) artikkel 20 konkreetselt ette, et komisjon tagab, et kaitstakse liidu finantshuve tõhusate kontrollidega määruse nr 1073/1999 kohaselt. Viimatinimetatud määrus nägi täpsemalt ette, et OLAFil on komisjonile määrusega nr 2185/96 (mis käsitleb komisjoni tehtavat kohapealset kontrolli ja inspekteerimist, et kaitsta Euroopa ühenduste finantshuve pettuste ja igasuguse muu eeskirjade eiramiste eest) antud volitus teostada kohapealset kontrolli ja inspekteerimist liikmesriikides.
Sellest ilmneb, et lepinguline suhe liidu ja selliste juriidiliste või füüsiliste isikute vahel, keda kahtlustatakse ebaseaduslikus tegevuses, ei mõjuta kuidagi OLAFi pädevust viia läbi juurdlusi. OLAF võib selliste isikute suhtes juurdlusi läbi viia juhul, kui neid kahtlustatakse pettuses või ebaseaduslikus tegevuses, ja seda olenemata sellest, kas nende poolte vahel on leping. Selles kontekstis ei saa seada kahtluse alla OLAFi sõltumatust, tuginedes komisjoni huvide konfliktile olukorras, kus viimane on liidu nimel sõlminud lepingu. Nimelt rõhutatakse määruse nr 1073/1999 põhjenduses 12 vajadust tagada OLAFi sõltumatus talle selle määrusega pandud ülesannete täitmisel, andes OLAFi direktorile volituse alustada juurdlust omal algatusel. Sama määruse artikli 12 lõikega 3 rakendatakse seda põhjendust.
(vt punktid 144–147 ja 149)
8. Euroopa Pettustevastase Ameti (OLAF) direktori otsust algatada juurdlus ei saa – sarnaselt aluslepingutega või nende alusel asutatud institutsiooni, organi või asutuse otsusega paluda sellise juurdluse algatamist – teha olukorras, kus puuduvad piisavalt tõsised kahtlused pettuse, korruptsiooni või muu liidu finantshuve kahjustada võiva ebaseadusliku tegevuse kohta.
(vt punkt 175)
9. Vastupidi määruse nr 1073/1999 (Euroopa Pettustevastase Ameti (OLAF) juurdluste kohta) artiklis 4 sisejuurdluste puhul ette nähtule ei ole välisjuurdlusi puudutavas osas olemas ühtegi sätet, mis näeks sõnaselgelt ette, et OLAF võib nõuda suulist teavet. Sellekohase konkreetse sätte puudumist ei saa siiski tõlgendada nii, et OLAFil oleks keelatud korraldada välisjuurdluste raames vestlusi. Nimelt hõlmab kohapealsete kontrollide ja inspekteerimiste läbiviimise pädevus tingimata ka pädevust korraldada vestlusi nende kontrollide ja inspekteerimiste seisukohast asjakohaste isikutega. Lisaks sellele ei ole OLAFi korraldatavad vestlused kohustuslikud: asjaomased isikud võivad keelduda neil osalemast või vastata ainult osale küsimustele.
Lisaks sellele tuleb meenutada, et määruse nr 2185/86 (mis käsitleb komisjoni tehtavat kohapealset kontrolli ja inspekteerimist, et kaitsta Euroopa ühenduste finantshuve pettuste ja igasuguse muu eeskirjade eiramiste eest) artikkel 7 ja määruse nr 1073/1999 artikkel 2 koostoimes näevad ette, et OLAFil on riiklike inspektoritega samadel tingimustel ja vastavalt siseriiklikele õigusaktidele juurdepääs kogu asjaomase tegevusega seotud teabele ja dokumentatsioonile, mis on vajalik, et kohapeal nõuetekohaselt kontrollida ja inspekteerida.
(vt punktid 188–190)
10. Ükski määruse nr 2185/96 (mis käsitleb komisjoni tehtavat kohapealset kontrolli ja inspekteerimist, et kaitsta Euroopa ühenduste finantshuve pettuste ja igasuguse muu eeskirjade eiramiste eest) säte – nagu ka ühegi muu määruse säte – ei takista komisjonil ega Euroopa Pettustevastasel Ametil (OLAF) viia läbi kohapealset kontrolli ja inspekteerimist alltöövõtja juures, ilma et ta oleks eelnevalt viinud läbi kohapealse kontrolli ja inspekteerimise ettevõtja juures, keda kahtlustatakse pettuses. Nimelt, kui see on eeskirjade eiramise väljaselgitamiseks tingimata vajalik, võib OLAF läbi viia kohapealse kontrolli ja inspekteerimise teiste ettevõtjate juures. Valikut viia kontroll selle alltöövõtjast ettevõtja juures läbi enne kontrolli läbiviimist pettuses kahtlustatava ettevõtja juures võib põhjendada vajadus säilitada üllatusmoment. Igal juhul, kui läbiviidud kontrollid on kooskõlas määrusega nr 2185/96, on kontrollide ajaline järjestus puhtalt komisjoni ja OLAFi otsustada.
(vt punktid 197 ja 199)
11. Vt otsuse tekst.
(vt punktid 213–215)
12. Määruse nr 2988/95 (Euroopa ühenduste finantshuvide kaitse kohta) artikli 3 lõike 1 kolmanda lõigu kohaselt saab asjaomase isiku vastu menetluse algatamise aegumistähtaeg katkeda vaid juhul, kui talle teatatakse menetlusest. Kui isikut teavitatakse kirjaga, et teda käsitatakse Euroopa Pettustevastase Ameti (OLAF) juurdluse seisukohast asjaomase isikuna ning et tal oli olnud kontakte OLAFi esindajatega, tuleb asuda seisukohale, et see kiri katkestas aegumistähtaja ning sellest alates hakkas kulgema uus nelja-aastane tähtaeg.
(vt punkt 217)
13. Vt otsuse tekst.
(vt punkt 219)
14. Ükski õigusnorm ei näe ette kohustust teavitada Euroopa Pettustevastase Ameti (OLAF) välisjuurdluse raames asjaomaseid isikuid. Sisejuurdlusi puudutavas osas näeb komisjoni otsuse 1999/396 (pettuste, korruptsiooni ja muu ühenduste huve kahjustava ebaseadusliku tegevuse tõkestamisega seotud sisejuurdluse tingimuste kohta) artikkel 4 seevastu ette, et huvitatud poolele tuleb teatada kiiresti, kui see ei kahjusta juurdlust, välja arvatud juhul, kui on vajalik täielik salajasus. Kuivõrd kaitseõiguste austamine on OLAFi sisejuurdluse raames piisavalt tagatud, kui OLAF peab kinni nimetatud artiklist 4, kehtib sama OLAFi välisjuurdluse puhul. Nii on kaitseõiguste austamine välisjuurdluse raames piisavalt tagatud, kui sarnaselt otsuse 1999/396 artiklis 4 ettenähtule teavitatakse huvitatud isikut kiiresti sellest, et ta on potentsiaalselt isiklikult seotud pettuse, korruptsiooni või muu liidu huve kahjustava ebaseadusliku tegevusega, tingimusel et see ei kahjusta juurdlust.
(vt punktid 229–231)
15. Euroopa Pettustevastane Amet (OLAF) ei ole kohustatud võimaldama välisjuurdluse seisukohast asjaomasel isikul tutvuda dokumentidega, mis on sellise juurdluse objektiks, või dokumentidega, mis ta on ise juurdluse raames koostanud, kuivõrd see võib takistada OLAFile usaldatud ülesande tõhusat ja konfidentsiaalset täitmist ning riivata OLAFi sõltumatust. Nimelt on sellise isiku kaitseõiguste austamine piisavalt tagatud teabega, mis talle antakse, ning seeläbi, et OLAF kuulab ta vestluse raames ära. Mis puutub õigusesse tutvuda välisjuurdluse lõpliku aruandega, siis ei näe samuti ükski õigusnorm ette, et OLAFil lasuks vastav kohustus. Mis puudutab võistlevuse põhimõtet, siis oleks võimalik tuvastada OLAFi õigusvastane käitumine üksnes siis, kui lõplik aruanne oleks avaldatud või kui sellele oleks järgnenud isiku huve kahjustava akti vastuvõtmine.
Kui lõplike aruannete adressaatidel, s.o komisjonil ja asjaomastel liikmesriigi ametiasutustel oleks kavatsus lõpliku aruande alusel selline akt asjaomase isiku suhtes vastu võtta, oleks neil ametiasutustel – mitte OLAFil – sellisel juhul kohustus võimaldada sel isikul sellega tutvuda vastavalt omaenda menetluseeskirjadele.
(vt punktid 239–241)