Processo T‑483/13
(publicação por excertos)
Athanassios Oikonomopoulos
contra
Comissão Europeia
«Responsabilidade extracontratual — Prejuízos causados pela Comissão no âmbito de um inquérito do OLAF e pelo OLAF — Ação de indemnização — Pedido de declaração da inexistência jurídica e da inadmissibilidade, para fins probatórios perante as autoridades nacionais, de atos do OLAF — Admissibilidade — Desvio de poder — Tratamento de dados pessoais — Direitos de defesa»
Sumário — Acórdão do Tribunal Geral (Quarta Secção) de 20 de julho de 2016
1. Ação de indemnização — Autonomia relativamente ao recurso de anulação — Limites — Ação que tem por objeto a declaração da inexistência de atos da União — Inadmissibilidade — Violação do direito à tutela jurisdicional efetiva e dos princípios da boa administração da justiça e da economia processual — Inexistência
(Artigo 19.°, n.° 1, TUE; artigos 263.° TFUE, 267.° TFUE, 268.° TFUE, 277.° TFUE, e 340.°, segundo parágrafo, TFUE; Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia, artigos 41.° e 47.°)
2. Ação de indemnização — Competência do juiz da União — Limites — Competência para decidir quanto aos elementos de prova que devem ser considerados inadmissíveis no âmbito de um processo perante os órgãos jurisdicionais nacionais relativo a um inquérito do Organismo Europeu de Luta Antifraude (OLAF) — Exclusão
(Artigos 267.° TFUE e 268.° TFUE)
3. Ação de indemnização — Objeto — Pedido que tem por objeto a reparação dos prejuízos causados por um inquérito do Organismo Europeu de Luta Antifraude (OLAF) — Pedido anterior à conclusão do processo perante o órgão jurisdicional competente para determinar eventuais responsabilidades do demandante — Admissibilidade
(Artigo 268.° TFUE)
4. Instituições da União Europeia — Proteção das pessoas singulares no que diz respeito ao tratamento de dados pessoais — Regulamento n.° 45/2001 — Tratamento de dados pessoais — Conceito — Transmissão, pelo Organismo Europeu de Luta Antifraude (OLAF), de um relatório de inquérito que contém dados pessoais a uma autoridade nacional — Inclusão
[Regulamento n.° 45/2001 do Parlamento Europeu e do Conselho, artigos 2.°, alíneas a) e b), e 5.°]
5. Responsabilidade extracontratual — Requisitos — Ilegalidade — Violação suficientemente caracterizada do direito da União — Tratamento de dados pessoais sem notificação prévia ao encarregado da proteção de dados da instituição em causa — Inclusão
(Artigo 340.°, segundo parágrafo, TFUE, Regulamento n.° 45/2001 do Parlamento Europeu e do Conselho, considerando 14 e artigos 25.°, n.° 1, e 27.°)
6. Direito da União Europeia — Interpretação — Métodos — Interpretação do direito derivado em conformidade com o Tratado FUE — Interpretação em função do contexto e da finalidade
7. Organismo Europeu de Luta Antifraude (OLAF) — Competências — Inquéritos — Competência para conduzir um inquérito relativo à execução de um contrato celebrado para a execução de um programa‑quadro
(Artigo 325.° TFUE; Regulamentos do Parlamento Europeu e do Conselho n.° 1073/1999, considerando 12 e artigo 12.°, n.° 3, e n.° 2321/2002, artigo 20.°)
8. Organismo Europeu de Luta Antifraude (OLAF) — Inquéritos — Abertura — Requisitos
(Regulamento n.° 1073/1999 do Parlamento Europeu e do Conselho, artigo 5.°)
9. Organismo Europeu de Luta Antifraude (OLAF) — Competências — Inquéritos — Competência para organizar entrevistas no âmbito de inquéritos externos
(Regulamento n.° 1073/1999 do Parlamento Europeu e do Conselho, artigos 2.° e 4.°; Regulamento n.° 2185/96 do Conselho, artigo 7.°)
10. Organismo Europeu de Luta Antifraude (OLAF) — Competências — Inquéritos — Competência para efetuar inquéritos junto de terceiros
(Regulamento n.° 2185/96 do Conselho, artigo 5.°, terceiro parágrafo)
11. Recursos próprios da União Europeia — Regulamento relativo à proteção dos interesses financeiros da Comunidade — Procedimento por irregularidades — Prazo de prescrição — Aplicabilidade a medidas ou sanções adotadas em aplicação do direito da União — Exclusão
(Regulamento n.° 2988/95 do Conselho, artigo 3.°, n.° 1)
12. Recursos próprios da União Europeia — Regulamento relativo à proteção dos interesses financeiros da União — Procedimento por irregularidades — Prazo de prescrição — Ato interruptivo — Ato da autoridade competente comunicado à pessoa visada e destinado à instrução ou à repressão da irregularidade — Conceito
(Regulamento n.° 2988/95 do Conselho, artigo 3.°, n.° 1, terceiro parágrafo)
13. Direito da União Europeia — Princípios — Observância de um prazo razoável — Procedimento administrativo — Critérios de apreciação
(Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia, artigo 41.°, n.° 1; Regulamento n.° 1073/1999 do Parlamento Europeu e do Conselho, artigo 6.°, n.° 5)
14. Organismo Europeu de Luta Antifraude (OLAF) — Inquéritos — Abertura — Obrigação de informar as pessoas visadas no âmbito de inquéritos externos — Alcance — Limites
(Decisão 1999/396 da Comissão, artigo 4.°)
15. Organismo Europeu de Luta Antifraude (OLAF) — Inquéritos — Acesso ao processo e ao relatório final — Obrigação de conceder a uma pessoa visada por um inquérito externo o acesso aos documentos do inquérito — Inexistência
(Decisão 1999/396 da Comissão)
1. A ação de indemnização é uma via de recurso autónoma, que tem a sua função específica no âmbito de sistema das vias de recurso e que está sujeita a condições de exercício concebidas em função do seu objeto específico.
Estando em causa um pedido de declaração da inexistência jurídica das medidas adotadas pelo Organismo Europeu de Luta Antifraude (OLAF), este equivale, na verdade, a pedir ao juiz da União que invalide as medidas adotadas pelo OLAF e decida que não produzirem quaisquer efeitos jurídicos. Tal ultrapassa a simples constatação de uma ilegalidade que o juiz da União pode ser levado a fazer no âmbito de uma ação de indemnização. Esta declaração de inadmissibilidade não constitui uma violação do direito à proteção jurisdicional efetiva nem dos princípios da boa administração e da economia processual. Com efeito, a fiscalização jurisdicional do respeito pela ordem jurídica da União está assegurada, como resulta do artigo 19.°, n.° 1, TUE, pelo Tribunal de Justiça da União Europeia e pelos órgãos jurisdicionais dos Estados‑Membros. Para este efeito, o Tratado FUE, através dos artigos 263.° TFUE e 277.° TFUE, por um lado, e através do artigo 267.° TFUE, por outro, estabeleceu um sistema completo de vias de recurso e de meios processuais destinado a garantir a fiscalização da legalidade dos atos da União, confiando‑a ao juiz da União. Ora, as decisões adotadas pelas autoridades nacionais com base nas informações do OLAF devem ser suscetíveis de recurso nos órgãos jurisdicionais nacionais, que, por sua vez, podem submeter um pedido prejudicial sobre a interpretação das disposições de direito da União que entenda necessária para proferir a sua decisão.
Daqui decorre que o simples facto de um pedido ser declarado inadmissível não basta para provar a existência de uma violação do direito à proteção jurisdicional efetiva nem dos princípios da boa administração e da economia processual.
(cf. n.os 26, 27, 29, 31)
2. O seguimento que as autoridades nacionais reservam às informações que lhes são transmitidas pelo Organismo Europeu de Luta Antifraude (OLAF) é da sua exclusiva e inteira responsabilidade e incumbe, assim, às próprias autoridades verificar se tais informações justificam ou exigem a instauração de procedimentos penais. Por conseguinte, a proteção jurisdicional, no que toca a estes procedimentos, deve ser assegurada a nível nacional, no respeito de todas as garantias previstas pelo direito interno, incluindo as que decorrem dos direitos fundamentais, e a possibilidade de o órgão jurisdicional chamado a pronunciar‑se submeter um pedido de decisão prejudicial ao Tribunal de Justiça nos termos do artigo 267.° TFUE. Caso decidam iniciar um inquérito, as autoridades nacionais apreciam as consequências a retirar de eventuais ilegalidades cometidas pelo OLAF e essa apreciação pode ser contestada nos órgãos jurisdicionais nacionais. Caso não seja iniciado um procedimento penal ou este termine com absolvição, o facto de ser intentada uma ação de indemnização nos tribunais da União basta para garantir a proteção dos interesses da pessoa visada, permitindo‑lhe obter a reparação do prejuízo resultante do comportamento ilegal do OLAF.
A este respeito, há, pois, que entender que, no âmbito de uma ação de indemnização, uma decisão do juiz da União declarando a inadmissibilidade das provas apresentadas às autoridades nacionais situar‑se‑ia, com toda a evidência, fora do seu âmbito de competência. Portanto, o juiz da União não é competente para decidir que as informações e os dados do demandante e as provas pertinentes transmitidas às autoridades nacionais constituem provas inadmissíveis nos órgãos jurisdicionais nacionais.
(cf. n.os 33, 34)
3. Uma ação de indemnização que tem por objeto a indemnização dos prejuízos alegadamente sofridos devido à transmissão pelo Organismo Europeu de Luta Antifraude (OLAF) de um relatório de inquérito relativo ao demandante não pode ser considerada prematura pelo facto de ainda se encontrar pendente um processo judicial nacional, uma vez que os eventuais resultados desse processo não são suscetíveis de afetar o processo nos tribunais da União. Com efeito, não se trata de saber se o demandante é autor de uma irregularidade ou de uma fraude, mas de examinar a forma como o OLAF conduziu e concluiu um inquérito em que é designado pelo nome e que eventualmente lhe imputa a responsabilidade pelas irregularidades, assim como a maneira como a Comissão se comportou no contexto desse inquérito. Mesmo que o demandante fosse considerado inocente pelas autoridades judiciárias nacionais, esse facto não repararia necessariamente o eventual prejuízo que este sofreu.
(cf. n.° 37)
4. As disposições do Regulamento n.° 45/2001, relativo à proteção das pessoas singulares no que diz respeito ao tratamento de dados pessoais pelas instituições e pelos órgãos comunitários e à livre circulação desses dados, são normas de direito que têm por objeto conferir direitos às pessoas visadas pelos dados pessoais na posse das instituições e os órgãos da União. Com efeito, o próprio objetivo destas normas é proteger essas pessoas de eventuais tratamentos ilícitos de dados que lhes dizem respeito.
A este respeito, no que se refere à transmissão pelo Organismo Europeu de Luta Antifraude (OLAF) de um relatório de inquérito que contém informações relativas a uma pessoa singular às autoridades nacionais, deve considerar‑se que essas informações são dados pessoais e que houve tratamento dos mesmos na aceção do artigo 2.°, alínea b), do Regulamento n.° 45/2001, pelo OLAF.
(cf. n.os 51, 53)
5. Em matéria de responsabilidade extracontratual da União, dado que o artigo 25.°, n.° 1, do Regulamento n.° 45/2001, relativo à proteção das pessoas singulares no que diz respeito ao tratamento de dados pessoais pelas instituições e pelos órgãos comunitários e à livre circulação desses dados, foi violado, uma vez que a notificação dos dados ao encarregado da proteção de dado ocorreu posteriormente ao seu tratamento, há pois que entender que a instituição em causa violou uma norma de direito que tem por objeto conferir direitos às pessoas visadas pelos dados pessoais detidos pelas instituições e órgãos da União. Todavia, coloca‑se a questão de saber se essa violação pode ser considerada suficientemente caracterizada. A este respeito, por um lado, importa sublinhar que, em aplicação do Regulamento n.° 45/2001, o encarregado da proteção de dados tem como função garantir que o tratamento de dados pessoais não viole os direitos e liberdades das pessoas afetadas pelo referido tratamento. Neste contexto, tem designadamente por missão advertir Autoridade Europeia para a Proteção de Dados a respeito de um tratamento de dados suscetível de constituir um risco na aceção do artigo 27.° do Regulamento n.° 45/2001. Daqui decorre que, se não tiver sido informado de um tratamento de dados, também não pode informar a referida autoridade e, portanto, não pode cumprir eficazmente a missão essencial de supervisão que lhe é atribuída pelo legislador europeu.
Por outro lado, como indica o considerando 14 do Regulamento n.° 45/2001, as suas disposições aplicam‑se a todo e qualquer tratamento de dados pessoais efetuado por todas as instituições. Como tal, as instituições e órgãos da União não dispõem de qualquer margem de apreciação para aplicar o Regulamento n.° 45/2001. Atendendo a estes elementos — o caráter essencial da missão de supervisão do encarregado da proteção de dados e a inexistência de qualquer margem de apreciação das instituições e órgãos da União —, há que entender que a mera infração ao artigo 25.°, n.° 1, do Regulamento n.° 45/2001 basta para provar a existência de uma violação suficientemente caracterizada de uma norma de direito que tem por objeto conferir direitos aos particulares.
(cf. n.os 100‑102)
6. V. texto da decisão.
(cf. n.os 140‑142)
7. Resulta das disposições do Regulamento n.° 1073/1999, relativo aos inquéritos efetuados pelo Organismo Europeu de Luta Antifraude (OLAF), que foram atribuídas competências alargadas ao OLAF em matéria de luta contra a fraude, a corrupção e quaisquer outras atividades ilegais lesivas dos interesses financeiros da União. Para tornar efetiva a proteção dos interesses financeiros da União consagrada no artigo 325.° TFUE, é imperativo que a dissuasão e a luta contra a fraude e as outras irregularidades intervenham a todos os níveis em que os referidos interesses possam ser afetados por tais fenómenos. Foi com vista a melhor cumprir este objetivo que a Comissão previu que o OLAF exerça as suas competências em matéria de inquéritos administrativos externos.
É também nesse sentido que, de forma concreta, o artigo 20.° do Regulamento n.° 2321/2002, que diz respeito às regras de participação das empresas para a execução do Sexto Programa‑Quadro, previu que a Comissão deve garantir que os interesses financeiros da União sejam protegidos através da realização de controlos efetivos nos termos do Regulamento n.° 1073/1999. Precisamente, este último regulamento previu que o OLAF tinha a competência, conferida à Comissão pelo Regulamento n.° 2185/96, relativo às inspeções e verificações no local efetuadas pela Comissão para proteger os interesses financeiros das Comunidades Europeias contra a fraude e outras irregularidades, para efetuar inspeções e verificações no local nos Estados‑Membros.
Afigura‑se assim que a existência de uma relação contratual entre a União e pessoas coletivas ou singulares suspeitas de exercerem atividades ilegais não interfere com a competência de inquérito do OLAF. Este último pode efetuar inquéritos relativamente a essas pessoas se sobre elas recaírem suspeitas de fraude ou de atividades ilegais, não obstante a existência de um contrato entre as partes acima referidas. Neste contexto, a independência do OLAF não pode ser posta em causa pela invocação de um conflito de interesses da Comissão no caso de um contrato celebrado pela mesma em nome da União. Com efeito, o décimo segundo considerando do Regulamento n.° 1073/1999 evidencia a necessidade de garantir a independência do OLAF no preenchimento das atribuições que lhe são confiadas pelo referido regulamento, conferindo ao seu diretor a possibilidade de instaurar um inquérito por iniciativa própria. O artigo 12.°, n.° 3, do mesmo regulamento aplica o referido considerando.
(cf. n.os 144‑147, 149)
8. A decisão do diretor do OLAF de iniciar um inquérito, como, de resto, a de uma instituição, de um órgão ou de um organismo instituído pelos Tratados ou com base nos mesmos de solicitar essa abertura, não pode ocorrer não havendo suspeitas suficientemente sérias relativas a casos de fraude ou de corrupção ou a outras atividades ilegais lesivas dos interesses financeiros da União.
(cf. n.° 175)
9. Contrariamente ao previsto no artigo 4.° do Regulamento n.° 1073/1999, relativo aos inquéritos efetuados pelo Organismo Europeu de Luta Antifraude (OLAF), relativamente aos inquéritos internos, nenhuma disposição prevê expressamente a possibilidade de o OLAF requerer informações orais no âmbito de inquéritos externos. Todavia, o facto de não existir uma disposição específica a esse respeito não deve ser interpretada no sentido de existir uma proibição de o OLAF organizar entrevistas no âmbito de inquéritos externos. Com efeito, o poder de efetuar inspeções e verificações no local implica de forma indesmentível o poder de organizar entrevistas com as pessoas afetadas por essas inspeções e verificações. Além disso, as entrevistas conduzidas pelo OLAF não são obrigatórias, dado que as pessoas em questão dispõem do direito de recusar nelas participar ou responder a determinadas questões.
Há ainda que recordar que o artigo 7.° do Regulamento n.° 2185/96, relativo às inspeções e verificações no local efetuadas pela Comissão para proteger os interesses financeiros das Comunidades Europeias contra a fraude e outras irregularidades, e o artigo 2.° do Regulamento n.° 1073/1999, conjugados entre si, indicam que o OLAF tem acesso, nas mesmas condições que os inspetores administrativos nacionais e no respeito das legislações nacionais, a todas as informações e documentação relativas às operações a analisar, que se revelem necessárias para o bom desenrolar das inspeções e verificações no local.
(cf. n.os 188‑190)
10. Nenhuma disposição do Regulamento n.° 2185/96, relativo às inspeções e verificações no local efetuadas pela Comissão para proteger os interesses financeiros das Comunidades Europeias contra a fraude e outras irregularidades, nem, aliás, de qualquer outro regulamento, impede a Comissão ou o Organismo Europeu de Luta Antifraude (OLAF) de proceder a uma inspeção e verificação no local a um subcontratante sem ter previamente procedido a uma inspeção e verificação ao operador económico suspeito de fraude. Com efeito, desde que seja estritamente necessário para provar a existência de uma irregularidade, o OLAF pode efetuar uma inspeção e verificação no local a outros operadores económicos. Quanto à opção de proceder ao controlo a esse operador subcontratante antes do controlo do operador económico suspeito de fraude, tal pode justificar‑se pela necessidade de criar um efeito surpresa. Em qualquer dos casos, desde que os controlos efetuados sejam conformes ao Regulamento n.° 2185/96 a escolha da cronologia dos mesmos depende apenas da apreciação da Comissão e do OLAF.
(cf. n.os 197, 199)
11. V. texto da decisão.
(cf. n.os 213‑215)
12. Nos termos do artigo 3.°, n.° 1, terceiro parágrafo, do Regulamento n.° 2988/95, relativo à proteção dos interesses financeiros das Comunidades Europeias, uma interrupção do prazo de prescrição dos procedimentos contra o demandante só é possível através de um ato comunicado ao demandante. Ora, quando a pessoa é informada por carta de que é considerada pessoa visada por um inquérito do Organismo Europeu de Luta Antifraude (OLAF) e estabeleceu contacto com os representantes do OLAF, deve entender‑se que a carta interrompeu o prazo de prescrição e teve por efeito fazer correr um novo prazo de quatro anos a contar da data da referida carta.
(cf. n.° 217)
13. V. texto da decisão.
(cf. n.° 219)
14. Nenhuma regulamentação prevê a obrigação de informar as pessoas visadas no âmbito de inquéritos externos do Organismo Europeu de Luta Antifraude (OLAF). Em contrapartida, quanto aos inquéritos internos, o artigo 4.° da Decisão da Comissão 1999/396, relativa às condições e regras dos inquéritos internos em matéria de luta contra a fraude, a corrupção e todas as atividades ilegais lesivas dos interesses das Comunidades, dispõe que o interessado deve ser rapidamente informado, desde que tal não seja suscetível de prejudicar o inquérito, salvo nos casos que requeiram a manutenção de absoluto sigilo. Encontrando‑se o respeito dos direitos de defesa suficientemente garantido no âmbito de um inquérito interno do OLAF se este for conforme ao artigo 4.°, o mesmo se aplica ao procedimento de inquérito externo do OLAF. Assim, o respeito dos direitos de defesa encontra‑se suficientemente garantido no âmbito desse inquérito se, a exemplo do que prevê o artigo 4.° da Decisão 1999/396, o interessado for rapidamente informado da possibilidade de implicação pessoal em casos de fraude, corrupção ou em atividades ilegais prejudiciais aos interesses da União, quando não houver risco de que tal seja prejudicial para o inquérito.
(cf. n.os 229‑231)
15. O Organismo Europeu de Luta Antifraude (OLAF) não tem a obrigação de conceder a uma pessoa visada por um inquérito externo acesso aos documentos objeto desse inquérito ou aos documentos elaborados por si próprio para esse efeito, uma vez que pode causar limitações à eficácia e confidencialidade da missão confiada ao OLAF e à independência do mesmo. Com efeito, o respeito dos direitos de defesa dessa pessoa foi suficientemente garantido pela informação de que beneficiou e pelo facto de ter sido ouvido no âmbito da audição pelo OLAF. De igual modo, quanto ao acesso ao relatório final de um inquérito externo, nenhuma disposição prevê que essa obrigação se imponha ao OLAF. Quanto ao princípio do contraditório, a existência de uma ilegalidade imputável ao OLAF só pode ser demonstrada se o relatório final for publicado ou na medida em que se lhe siga a adoção de um ato lesivo.
A este respeito, na medida em que os destinatários dos relatórios finais, ou seja, a Comissão e as autoridades nacionais em causa, tinham intenção de adotar em relação à pessoa visada um ato desse tipo com base nos relatórios finais, é a estas autoridades, e não ao OLAF, que cabe, se for caso disso, permitir à referida pessoa o acesso a estes documentos.
(cf. n.os 239‑241)