Asunto T‑146/22
Ryanair DAC
contra
Comisión Europea
Sentencia del Tribunal General (Sala Octava) de 7 de febrero de 2024
«Ayudas de Estado — Ayuda otorgada por los Países Bajos a KLM en el contexto de la pandemia de COVID-19 — Garantía estatal para un préstamo bancario y un préstamo subordinado del Estado — Decisión por la que se declara la ayuda compatible con el mercado interior — Recurso de anulación — Legitimación — Afectación sustancial de la posición del demandante en el mercado — Admisibilidad — Determinación del beneficiario de la ayuda en el contexto de un grupo de sociedades»
1. Recurso de anulación — Personas físicas o jurídicas — Actos que las afectan directa e individualmente — Afectación individual — Criterios — Decisión de la Comisión por la que se declara una ayuda compatible con el mercado interior — Recurso de una empresa competidora que justifica que su posición en el mercado ha resultado afectada de manera sustancial — Admisibilidad — Obligación de la empresa competidora de definir con precisión el mercado en cuestión y comparar la situación de todos los competidores que están presentes en dicho mercado para diferenciarse de ellos — Inexistencia
(Art. 263 TFUE, párr. 4)
(véanse los apartados 19 a 45)
2. Ayudas otorgadas por los Estados — Prohibición — Excepciones — Ayudas que pueden considerarse compatibles con el mercado interior — Facultad de apreciación de la Comisión — Identificación del beneficiario de la ayuda — Grupo de empresas que constituye una sola unidad económica — Criterios de apreciación — Vínculos de capital, orgánicos, funcionales y económicos entre las empresas que pertenecen al mencionado grupo — Marco contractual y contexto de las medidas de ayuda en cuestión
[Art. 107 TFUE, ap. 3, letra b)]
(véanse los apartados 52 a 62, 76, 77, 97, 107, 132 y 139 a 146)
3. Ayudas otorgadas por los Estados — Prohibición — Excepciones — Ayudas que pueden considerarse compatibles con el mercado interior — Facultad de apreciación de la Comisión — Identificación del beneficiario de la ayuda — Empresa que se beneficia de una ventaja directa o indirecta — Ventaja indirecta — Concepto — Diferencia entre ventaja indirecta y efectos económicos secundarios inherentes a una medida de ayuda
[Art. 107 TFUE, ap. 3, letra b); Comunicación 2016/C 262/01 de la Comisión, aps. 115 y 116]
(véanse los apartados 149 a 158)
4. Ayudas otorgadas por los Estados — Prohibición — Excepciones — Ayudas que pueden considerarse compatibles con el mercado interior — Ayudas destinadas a poner remedio a una grave perturbación en la economía de un Estado miembro — Ayudas para financiar las necesidades inmediatas de liquidez de un grupo aéreo en el contexto de la pandemia de COVID-19 — Decisión de la Comisión por la que se declaran las ayudas compatibles con el mercado interior — Error manifiesto de apreciación de la Comisión en la identificación de los beneficiarios — Error que puede incidir en el análisis de la compatibilidad de las medidas de ayuda con el mercado interior
[Art. 107 TFUE, ap. 3, letra b)]
(véanse los apartados 159 a 163)
Resumen
A raíz del recurso interpuesto por la compañía aérea Ryanair, el Tribunal General anula la Decisión de la Comisión de 16 de julio de 2021 (1) por la que esta calificó una ayuda financiera notificada por el Reino de los Países Bajos a favor de la compañía aérea KLM de ayuda de Estado compatible con el mercado interior con arreglo al artículo 107 TFUE, apartado 3, letra b). En ese contexto, el Tribunal General aporta precisiones en cuanto a la determinación de los beneficiarios de una medida de ayuda en el contexto de un grupo de sociedades.
El 26 de junio de 2020, el Reino de los Países Bajos notificó a la Comisión una ayuda de Estado a favor de KLM, consistente, por una parte, en una garantía estatal para un préstamo concedido por un consorcio bancario y, por otra parte, en un préstamo del Estado (en lo sucesivo, «medida en cuestión»). El presupuesto total de la ayuda ascendía a 3 400 millones de euros.
La medida en cuestión se inscribe en el contexto de una serie de otras medidas de ayuda estatal cuya finalidad es apoyar a las sociedades propiedad de la sociedad holding Air France-KLM, de la que las compañías aéreas KLM y Air France son las dos principales filiales.
En particular, mediante Decisión de 4 de mayo de 2020 (en lo sucesivo, «Decisión Air France»), (2) la Comisión autorizó una ayuda individual otorgada por la República Francesa a Air France en forma, por una parte, de una garantía estatal del 90 % sobre un préstamo de un importe de 4 000 millones de euros concedido por un consorcio de bancos y, por otra parte, de un préstamo de accionista de un importe de 3 000 millones de euros como máximo. Además, el 5 de abril de 2021, la Comisión concluyó que era compatible con el mercado interior una ayuda individual otorgada por la República Francesa en forma de una recapitalización de Air France y del holding Air France-KLM por un importe total de 4 000 millones de euros (en lo sucesivo, «Decisión Air France-KLM y Air France»). (3)
El objetivo de la medida en cuestión era proporcionar temporalmente a KLM la liquidez que necesitaba para hacer frente a los efectos negativos de la pandemia de COVID-19.
Mediante Decisión de 13 de julio de 2020, (4) la Comisión consideró que la medida en cuestión constituía una ayuda de Estado compatible con el mercado interior sobre la base del artículo 107 TFUE, apartado 3, letra b). Según dicha Decisión, KLM era la única beneficiaria de la ayuda, con exclusión de las demás sociedades del grupo Air France-KLM.
No obstante, mediante sentencia de 19 de mayo de 2021, el Tribunal General anuló la Decisión de 13 de julio de 2020 (5) por adolecer de falta de motivación respecto a la determinación del beneficiario de la medida en cuestión. Decidió además suspender los efectos de la anulación de la citada Decisión hasta que la Comisión adoptase una nueva decisión con arreglo al artículo 108 TFUE.
Consecuentemente, el 16 de julio de 2021, la Comisión adoptó una segunda Decisión, en la que volvió a considerar que la medida en cuestión constituía una ayuda de Estado en el sentido del artículo 107 TFUE, apartado 1, pero era compatible con el mercado interior sobre la base del artículo 107 TFUE, apartado 3, letra b). Esta vez, la Comisión identificó a KLM y a sus filiales como las únicas beneficiarias de la ayuda, con exclusión de las demás sociedades del grupo Air France-KLM.
Impugnando, en particular, la exclusión del holding Air France-KLM y de su filial Air France del perímetro de los beneficiarios de la medida en cuestión, Ryanair interpuso ante el Tribunal General un recurso de anulación de esta segunda Decisión.
Apreciación del Tribunal General
Por lo que respecta a la determinación de los beneficiarios de una medida de ayuda notificada en el contexto de un grupo de sociedades, el Tribunal General recuerda que, si bien la Comisión dispone a este respecto de una amplia facultad de apreciación, no es menos cierto que el juez de la Unión no solo debe verificar la exactitud material de los elementos probatorios invocados, su fiabilidad y su coherencia, sino también comprobar si tales elementos constituyen la totalidad de los datos pertinentes que deben tomarse en consideración y si son adecuados para sustentar las conclusiones que se deducen de los mismos.
Además, de la jurisprudencia y de la Comunicación de la Comisión relativa al concepto de ayuda estatal (6) se desprende que varias entidades jurídicas distintas pueden considerarse integrantes de una sola unidad económica a efectos de la aplicación de las normas en materia de ayudas estatales. Entre los elementos tenidos en cuenta para determinar la existencia de tal unidad económica figuran, en particular, los vínculos de capital, orgánicos, funcionales y económicos entre las entidades de que se trata, los contratos que establecen la concesión de la ayuda notificada, así como el tipo de medida de ayuda concedida y el contexto en el que se inscribe.
A la vista de estas precisiones, el Tribunal General señala, en primer lugar, que los vínculos de capital y orgánicos en el grupo Air France-KLM tienden a demostrar que las entidades jurídicas distintas en el seno de dicho grupo forman una sola unidad económica a efectos de la aplicación de las normas en materia de ayudas estatales. A ese respecto, el Tribunal General subraya que las apreciaciones de la Comisión en la Decisión impugnada y las pruebas presentadas por Ryanair ponen de manifiesto que el holding Air France-KLM ejerce efectivamente un control sobre las sociedades hermanas Air France y KLM interviniendo directa o indirectamente en su gestión y participa así en la actividad económica que realizan. De ello resulta igualmente que existen, a nivel del grupo Air France-KLM, un procedimiento de toma de decisiones centralizado y una cierta coordinación, que llevan a cabo órganos mixtos que agrupan a representantes de alto nivel del holding Air France-KLM, de Air France y de KLM, al menos en lo referente a la adopción de determinadas decisiones importantes.
La conclusión de la Comisión de que el holding Air France-KLM, Air France y KLM no constituyen una unidad económica a efectos de la identificación de los beneficiarios de la medida en cuestión queda, además, desvirtuada por los vínculos funcionales y económicos existentes entre esas entidades. En efecto, la descripción de dichos vínculos en la Decisión impugnada y los ejemplos alegados a este respecto por Ryanair muestran cierta integración y cooperación funcionales, comerciales y financieras entre dichas entidades.
El Tribunal General precisa a continuación que, a diferencia de lo alegado por la Comisión, el marco contractual sobre cuya base se concedió la medida en cuestión no permite concluir que las únicas beneficiarias de la medida en cuestión sean KLM y sus filiales, con exclusión del holding Air France-KLM y de Air France, y de las filiales que controlan. Sobre este particular, el Tribunal General hace hincapié en que varias condiciones para conceder la medida en cuestión eran sometidas expresamente a la aprobación del holding Air France-KLM o eran objeto de compromiso por su parte. Esto demuestra que los contratos sobre cuya base se concedió la medida en cuestión imponen al citado holding importantes derechos y obligaciones contractuales en el marco de la concesión y ejecución de dicha medida. Por otro lado, garantizando la viabilidad de KLM, la medida en cuestión también refuerza la viabilidad del holding Air France-KLM. Sin esa medida, el riesgo de quiebra de KLM habría podido contaminar a dicho holding y, consecuentemente, a todo el grupo Air France‑KLM. Así pues, habida cuenta del nivel de integración en el grupo Air France-KLM, la medida en cuestión puede reforzar, al menos indirectamente, la posición financiera de ese grupo en su conjunto.
Haciendo hincapié en la existencia de un vínculo cronológico, estructural y económico entre la medida en cuestión y las medidas de ayuda que son objeto de la Decisión Air France y de la Decisión Air France-KLM y Air France, el Tribunal General indica, además, que la Decisión impugnada no menciona la medida de ayuda objeto de la Decisión Air France-KLM y Air France. En esta Decisión, que había sido adoptada más de tres meses antes que la Decisión impugnada, la Comisión había considerado que tanto el holding Air France-KLM y sus filiales como Air France y sus filiales, con exclusión de KLM y las filiales de esta, eran beneficiarios de la medida de ayuda objeto de esta Decisión. Pues bien, en las circunstancias particulares del caso de autos, incumbía a la Comisión tener también en cuenta la Decisión Air France-KLM y Air France, lo que no hizo.
Por último, el Tribunal General desestima la alegación de la Comisión según la cual la medida en cuestión solo tiene, a lo sumo, meros efectos económicos secundarios respecto al holding Air France-KLM y a Air France. A ese respecto, el Tribunal General recuerda que los efectos previsibles de la medida en cuestión examinados previamente sugieren que la solución de financiación prevista podía beneficiar al grupo Air France-KLM en su conjunto, mejorando su posición financiera global. Pues bien, de conformidad con la Comunicación de la Comisión relativa al concepto de ayuda estatal, tal solución de financiación indica la existencia al menos de una ventaja indirecta en favor del grupo Air France-KLM.
En atención a todos estos datos, el Tribunal General concluye que la Comisión incurrió en un error manifiesto de apreciación al considerar que los beneficiarios de la medida en cuestión eran KLM y sus filiales, con exclusión del holding Air France-KLM y sus otras filiales, incluidas Air France y las filiales de esta última. Dado que esa identificación errónea de los beneficiarios puede tener una incidencia en el conjunto del análisis de la compatibilidad de la medida en cuestión con el mercado interior con arreglo al artículo 107 TFUE, apartado 3, letra b), el Tribunal General anula la Decisión impugnada.