DOCUMENT DE TRAVAIL
ARRÊT DU TRIBUNAL (cinquième chambre)
10 décembre 2009 (*)
« FSE – Réduction d’un concours financier – Actions de formation – Droits de la défense – Droit d’être entendu »
Dans l’affaire T‑159/07,
Cofac – Cooperativa de Formação e Animação Cultural, CRL, établie à Lisbonne (Portugal), représentée par Mes L. Gomes, J. Ortigão et C. Peixoto, avocats,
partie requérante,
contre
Commission européenne, représentée par M. P. Guerra e Andrade et Mme A. Steiblytė, en qualité d’agents,
partie défenderesse,
ayant pour objet une demande d’annulation de la décision D (2004) 24253 de la Commission, du 9 novembre 2004, portant réduction du montant du concours du Fonds social européen (FSE) octroyé à la requérante par la décision C (87) 0860, du 30 avril 1987, pour des actions de formation (dossier 870927 P1),
LE TRIBUNAL (cinquième chambre),
composé de MM. M. Vilaras, président, M. Prek (rapporteur) et V. M. Ciucă, juges,
greffier : Mme T. Weiler, administrateur,
vu la procédure écrite et à la suite de l’audience du 9 juillet 2009,
rend le présent
Arrêt
Cadre juridique
1 L’article 147, premier alinéa, CE confie à la Commission l’administration du Fonds social européen (FSE), institué en vertu de l’article 146 CE.
2 Selon l’article 1er, paragraphe 2, sous a), de la décision 83/516/CEE du Conseil, du 17 octobre 1983, concernant les missions du FSE (JO L 289, p. 38), celui-ci participe au financement d’actions de formation et d’orientation professionnelles. En vertu de l’article 5, paragraphe 1, de la même décision, le concours du FSE est octroyé à raison de 50 % des dépenses éligibles, sans qu’il puisse toutefois dépasser le montant de la contribution financière des pouvoirs publics de l’État membre intéressé.
3 Le règlement (CEE) n° 2950/83 du Conseil, du 17 octobre 1983, portant application de la décision 83/516 (JO L 289, p. 1), applicable au moment des faits, prévoit, en son article 5, paragraphe 1, que l’agrément par le FSE d’une demande de financement entraîne le versement d’une avance de 50 % du concours à la date prévue pour le début de l’action de formation. En vertu du paragraphe 4 du même article, les demandes de paiement du solde contiennent un rapport détaillé sur le contenu, les résultats et les aspects financiers de l’action concernée. L’État membre certifie l’exactitude factuelle et comptable des indications contenues dans les demandes de paiement.
4 Conformément aux dispositions de l’article 6, paragraphe 1, du règlement n° 2950/83, lorsque le concours du FSE n’est pas utilisé dans les conditions fixées par la décision d’agrément, la Commission peut suspendre, réduire ou supprimer ce concours, après avoir donné à l’État membre concerné l’occasion de présenter ses observations. Le paragraphe 2 de cet article dispose que les sommes versées qui n’ont pas été utilisées dans les conditions fixées par la décision d’agrément donnent lieu à répétition et que, dans la mesure où il verse à la Communauté européenne les sommes à rembourser par les responsables financiers de l’action, l’État membre est subrogé dans les droits de la Communauté.
5 Selon l’article 7, paragraphe 1, du règlement n° 2950/83, tant la Commission que l’État membre concerné peuvent contrôler l’utilisation du concours.
6 L’article 7 de la décision 83/673/CEE de la Commission, du 22 décembre 1983, concernant la gestion du FSE (JO L 377, p. 1), prescrit à l’État membre enquêtant sur l’utilisation d’un concours, en raison d’une présomption d’irrégularité, d’avertir la Commission sans délai.
Antécédents du litige
7 Par décision C (87) 0860, du 30 avril 1987, la Commission a approuvé une demande de concours du FSE, présentée par l’administration portugaise pour le compte de la requérante, la Cofac – Cooperativa de Formação e Animação Cultural, CRL, d’un montant de 128 546 644 escudos portugais (PTE). L’État portugais était, pour sa part, appelé à participer à concurrence d’un montant de 105 174 527 PTE.
8 Conformément à l’article 5, paragraphe 1, du règlement n° 2950/83, une avance de 64 273 322 PTE a été versée à la requérante.
9 Le 4 octobre 1988, conformément à l’article 5, paragraphe 4, dudit règlement, le Departamento para os Asuntos do Fundo Social Europeu (DAFSE, département pour les questions relatives au FSE), service de l’administration portugaise chargé de gérer les concours du FSE au Portugal, a présenté à la Commission une demande de versement du solde qui portait sur un montant de 24 023 762 PTE.
10 Le 24 avril 1989, le DAFSE a informé la Commission, conformément à l’article 7 de la décision 83/673, que, en présence de doutes quant à la licéité de l’utilisation du concours du FSE en faveur de l’action de formation concernée, il avait décidé de réexaminer le dossier.
11 Dans le cadre de l’enquête pénale ouverte en raison de soupçons pesant sur la requérante quant au fait qu’elle aurait commis divers délits, le ministère public attaché au Tribunal Criminal de Lisboa (tribunal correctionnel de Lisbonne, Portugal) a demandé au DAFSE de lui communiquer les documents justificatifs des dépenses liées au concours concerné. Sur la base de l’analyse de ces documents, que la requérante a communiqués au DAFSE le 14 février 1996, ce dernier a relevé des divergences importantes entre les données figurant sur ces documents et celles que la requérante avait présentées lors de sa demande de paiement de solde.
12 En 1996, la requérante a, par conséquent, été soumise à un audit comptable et financier, dont le rapport, établi le 29 octobre 1996, a relevé des irrégularités dans le cadre de la gestion des actions concernées par le concours du FSE ainsi que des comportements frauduleux.
13 Un projet de décision sur la réduction du concours ainsi que le rapport d’audit ont été communiqués à la requérante par courrier du 2 janvier 1997, dans lequel le DAFSE l’a informée que, sur la base des montants pouvant être certifiés pour le dossier concerné, elle devait restituer au FSE la somme de 2 341 011 PTE. La lettre accompagnant le projet de décision l’invitait à se prononcer par écrit et au plus tard le 24 janvier 1997 sur ledit projet et lui communiquait également les dates et les horaires auxquels elle pouvait consulter son dossier au siège du DAFSE.
14 Par mémoire du 24 janvier 1997, la requérante a formulé ses observations sur le rapport d’audit qui lui avait été transmis le 2 janvier 1997.
15 Dans une note du 11 mars 1997, le DAFSE a conclu au maintien de la proposition de certification adoptée en estimant que, dans ses observations, la requérante n’a pu faire valoir aucun fait nouveau ou élément de preuve non disponible à la date de l’audit.
16 Le 13 juillet 2000, le juge d’instruction du Tribunal de Instução Criminal de Lisboa (tribunal d’instruction pénale de Lisbonne) a prononcé ses conclusions, mais a, toutefois, déclaré l’action publique éteinte pour cause de prescription.
17 Le 25 juin 2004, l’Instituto de Gestão do Fundo Social Europeu (IGFSE, Institut de gestion du FSE,), qui a succédé au DAFSE, a adopté une décision préparatoire relative au solde restant dû, par laquelle il réduisait le concours du FSE à la requérante à 61 932 311 PTE. Cette dernière ayant déjà perçu un montant de 64 273 322 PTE, elle devenait, dès lors, débitrice d’un montant de 2 341 011 PTE. Le 2 juillet 2004, l’IGFSE a transmis à la Commission ladite décision et lui a proposé d’adopter une décision sur le solde dû.
18 La décision D (2004) 24253 de la Commission, du 9 novembre 2004, portant réduction du concours financier du FSE octroyé à la requérante pour des actions de formation (ci-après la « décision attaquée »), reprend et approuve, en ce qui concerne la requérante, la décision préparatoire de l’IGFSE, notamment en ce qu’elle réduit le concours du FSE à 61 932 311 PTE. Cette décision a été notifiée à la requérante par courrier du 1er mars 2007.
Procédure et conclusions des parties
19 Par requête déposée au greffe du Tribunal le 7 mai 2007, la requérante a introduit le présent recours.
20 Sur rapport du juge rapporteur, le Tribunal (cinquième chambre) a décidé d’ouvrir la procédure orale.
21 Les parties ont été entendues en leurs plaidoiries et en leurs réponses aux questions posées par le Tribunal lors de l’audience du 9 juillet 2009.
22 La requérante conclut à ce qu’il plaise au Tribunal d’annuler la décision attaquée.
23 La Commission conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :
– rejeter le recours comme non fondé ;
– condamner la requérante aux dépens.
En droit
24 À titre liminaire, il convient de constater que, lors de l’audience, la requérante a confirmé, en réponse à une question posée par le Tribunal, qu’elle ne contestait pas les faits de l’affaire tels qu’exposés dans le mémoire en défense de la Commission, ce dont il a été pris acte dans le procès-verbal d’audience.
25 Au soutien de son recours, la requérante invoque une violation de ses droits de la défense. En outre, au stade de la réplique, la requérante a fait valoir que la Commission n’avait pas respecté les principes de protection de la confiance légitime et de bonne administration dans la mesure où cette dernière, après la clôture de la procédure pénale, aurait dû poursuivre son analyse sur la base de l’enquête administrative. Lors de l’audience, la requérante a confirmé qu’elle invoquait ces principes en tant que moyen autonome.
Sur le moyen tiré de la violation des principes de protection de la confiance légitime et de bonne administration
26 Le moyen tiré de la violation des principes de protection de la confiance légitime et de bonne administration, invoqué par la requérante au stade de sa réplique, doit être considéré comme un moyen nouveau au sens de l’article 48, paragraphe 2, du règlement de procédure du Tribunal. En effet, ce moyen qui n’a pas été invoqué dans la requête introductive d’instance, ne peut être considéré comme l’ampliation d’un moyen énoncé antérieurement, directement ou implicitement, dans ladite requête et n’est pas fondé sur des éléments de droit et de fait qui se sont révélés pendant la procédure (voir, en ce sens, arrêt du Tribunal du 13 décembre 1999, SGA/Commission, T‑189/95, T‑39/96 et T‑123/96, Rec. p. II‑3587, point 46).
27 Partant, il convient de rejeter ce moyen comme étant irrecevable.
Sur le moyen tiré de la violation des droits de la défense
Arguments des parties
28 La requérante invoque une violation de ses droits de la défense. Elle estime, en effet, que son droit à être entendue a été violé dans la mesure où elle n’a pas pu faire valoir son point de vue devant la Commission avant que celle-ci n’adopte la décision attaquée.
29 En premier lieu, elle considère qu’elle était en droit de présenter ses observations à la Commission sur la réduction du concours en dépit du fait que l’État membre est le seul interlocuteur du FSE. Elle fait valoir que, selon la jurisprudence communautaire, un lien direct s’établit entre la Commission et le bénéficiaire du concours, qui est concerné directement et individuellement par la décision de réduction et qui en subit les conséquences économiques en ce qu’il est responsable à titre principal du remboursement des sommes indûment versées. Partant, la Commission n’aurait pu adopter une telle décision sans l’avoir préalablement mise en mesure, ou s’être assurée qu’elle avait été mise en mesure, de faire connaître utilement son point de vue sur la décision envisagée.
30 En deuxième lieu, la requérante soutient que son dossier a été traité de façon négligente par l’administration nationale, justifiant, dès lors, son droit à être entendue par la Commission. Les éléments factuels sur lesquels se fonderait la décision attaquée n’auraient pas de lien avec les observations présentées par la requérante à l’administration nationale. En effet, dans la mesure où les griefs auraient été mal formulés, la requérante n’aurait pas exactement compris ce qui lui était reproché et sa réponse aurait été mal ciblée. En outre, l’administration portugaise n’aurait pas pris en considération ses observations, ne les aurait pas débattues et ne l’aurait pas informée de la suite de la procédure administrative. En toute hypothèse, la requérante estime qu’elle aurait dû être réentendue en 2004, après la clôture de l’instruction pénale, afin de faire valoir des arguments supplémentaires à ceux présentés dans ses observations en date du 24 janvier 1997. Lors de l’audience, elle a également soutenu que, si elle avait eu accès aux documents saisis dans le cadre de l’instruction pénale, elle aurait pu améliorer sa défense et y rajouter de nouveaux arguments. La requérante estime que, en l’absence de tout débat contradictoire, ses considérations ne sauraient être considérées comme équivalentes à une audition préalable.
31 En troisième lieu, la requérante considère que la Commission ne s’est fondée que sur des indices laissant présumer des irrégularités, a fortiori dans la mesure où, l’action pénale ayant été déclarée prescrite, aucun jugement sur le fond n’a pu être rendu. À cet égard, la requérante fait valoir que, à la suite d’enquêtes internes et de la procédure pénale, elle a procédé à l’exclusion des directeurs responsables de ces irrégularités. Elle serait, en réalité, « non pas co-auteur mais victime du délit et ne pourrait donc pas être pénalement responsable ».
32 La Commission conteste les arguments de la requérante.
Appréciation du Tribunal
33 Il convient tout d’abord de rappeler que, selon une jurisprudence constante, le respect des droits de la défense dans toute procédure ouverte à l’encontre d’une personne et susceptible d’aboutir à un acte faisant grief à celle-ci constitue un principe fondamental de droit communautaire et doit être assuré, même en l’absence de toute réglementation concernant la procédure en cause (arrêts de la Cour du 12 février 1992, Pays-Bas e.a./Commission, C‑48/90 et C‑66/90, Rec. p. I‑565, point 44 ; du 29 juin 1994, Fiskano/Commission, C‑135/92, Rec. p. I‑2885, point 39, et du 21 septembre 2000, Mediocurso/Commission, C‑462/98 P, Rec. p. I‑7183, point 36). Ce principe exige que toute personne à l’encontre de laquelle peut être prise une décision affectant de manière sensible ses intérêts soit mise en mesure de faire connaître utilement son point de vue au sujet des éléments retenus à sa charge pour fonder une telle décision (arrêt de la Cour du 24 octobre 1996, Commission/Lisrestal e.a., C‑32/95 P, Rec. p. I‑5373, point 21, et arrêt du Tribunal du 9 juillet 2003, Vlaams Fonds voor de Sociale Integratie van Personen met een Handicap/Commission, T‑102/00, Rec. p. II‑2433, point 59).
34 Selon une jurisprudence toute aussi constante, une décision de la Commission réduisant ou supprimant un concours financier octroyé par le FSE est susceptible de concerner directement et individuellement les bénéficiaires d’un tel concours et de leur faire grief, en dépit du fait que l’État membre concerné est l’interlocuteur unique du FSE dans la procédure administrative. En effet, ce sont les bénéficiaires de l’aide qui subissent les conséquences économiques de la décision de réduction ou de suppression, en ce qu’ils sont responsables à titre principal du remboursement des sommes indûment versées (voir arrêt Vlaams Fonds voor de Sociale Integratie van Personen met een Handicap/Commission, point 33 supra, point 60, et la jurisprudence citée).
35 Il en résulte que la Commission, qui assume seule, à l’égard des bénéficiaires du concours du FSE, la responsabilité juridique de la décision de réduction de celui-ci, ne peut adopter une telle décision sans avoir préalablement mis ces bénéficiaires en mesure, ou s’être assurée qu’ils ont été mis en mesure, de faire connaître utilement leur point de vue sur la réduction du concours envisagée (voir arrêt Vlaams Fonds voor de Sociale Integratie van Personen met een Handicap/Commission, point 33 supra, point 61, et la jurisprudence citée).
36 En l’espèce, il ressort du dossier que le DAFSE a communiqué à la requérante le projet de réduction du concours accompagné du rapport d’audit, sur lesquels celle-ci a présenté ses observations, mais que, à la suite de l’instruction pénale, cette dernière n’a pas été entendue par la Commission avant qu’elle n’adopte la décision attaquée.
37 En premier lieu, la requérante ne saurait valablement soutenir qu’elle n’a pas été mise en mesure de faire connaître utilement son point de vue devant la Commission. En effet, en application de la jurisprudence citée au point 35 ci-dessus, il suffit que la Commission s’assure que le bénéficiaire d’un concours a été mis en mesure de faire connaître utilement sont point de vue sur la réduction dudit concours. Or, en l’espèce, il apparaît que la requérante a pu présenter utilement ses observations devant l’administration portugaise.
38 En effet, il y a lieu de constater que, à la date du 2 janvier 1997, le DAFSE a communiqué à la requérante un projet de décision sur la réduction du concours, auquel était annexé le rapport de l’audit effectué à son égard, et l’a invitée à se prononcer par écrit, jusqu’au 24 janvier 1997, sur ce projet de décision. Le 24 janvier 1997, la requérante a présenté ses observations, dans lesquelles elle a demandé l’annulation du projet de décision du DAFSE et le paiement immédiat des sommes conformément aux montants approuvés par la Commission, sans tenir compte des résultats de l’audit, qui étaient, selon elle, dénués de fondement.
39 Par ailleurs, il convient de relever que la requérante fait valoir, à tort, que les éléments factuels sur lesquels se fonde la décision attaquée n’ont pas de lien avec les observations qu’elle a présentées à l’administration nationale et que, partant, elle n’a pas été en mesure de se prononcer sur le fondement même de la décision attaquée.
40 En effet, il suffit d’observer que la Commission a fondé la décision attaquée sur les informations fournies par l’administration portugaise et a suivi les propositions de la décision préparatoire du 25 juin 2004 sur la réduction du concours, adoptée par celle-ci conformément aux conclusions de l’audit. Elle n’y ajoute aucun calcul ni aucune constatation additionnels. Par conséquent, la décision attaquée ne comporte aucun élément décisif, aux fins de l’établissement de l’existence d’irrégularités financières, sur lequel la requérante n’aurait pas pu se prononcer et que la Commission n’était donc pas en droit de retenir à sa charge sans l’avoir mise en mesure de présenter au préalable des observations à ce sujet (voir, en ce sens, arrêt Vlaams Fonds voor de Sociale Integratie van Personen met een Handicap/Commission, point 33 supra, point 83).
41 En outre, il convient de préciser que, dans la lettre accompagnant le projet de décision sur la réduction du concours, en date du 2 janvier 1997, le DAFSE a communiqué à la requérante les dates et les horaires auxquels cette dernière pouvait consulter son dossier. Cependant, il ressort des écritures de la requérante ainsi que des questions qui lui ont été posées lors de l’audience que celle-ci n’a pas fait usage de cette possibilité. Dans ces conditions, elle ne saurait soutenir que les griefs retenus contre elle ont été formulés de façon trop vague et que, partant, son droit d’être entendue a été violé.
42 Enfin, c’est à tort que la requérante soutient, en substance, que l’administration portugaise n’a pas pris en considération ses observations.
43 En effet, ainsi que le fait remarquer à juste titre la Commission, il ressort de la note du 11 mars 1997 du DAFSE que, sur la base d’une « analyse soigneuse des observations » formulées par la requérante le 24 janvier 1997, celui-ci a conclu au maintien de la proposition de certification adoptée, estimant que, dans ses observations, la requérante n’a pu faire valoir aucun fait nouveau ou élément de preuve non disponible à la date de l’audit. Il y a donc lieu de constater que l’administration nationale a étudié les observations de la requérante, mais que leur analyse n’a pas permis l’adoption de nouvelles conclusions.
44 En deuxième lieu, la requérante ne saurait faire valoir que, une fois la procédure pénale close, elle aurait dû être réentendue par l’administration portugaise, afin de présenter des arguments supplémentaires à ceux formulés le 24 janvier 1997, avant que celle-ci n’adopte la décision préparatoire relative à la réduction du concours.
45 En effet, la décision préparatoire de réduction du concours transmise par l’IGFSE à la Commission le 2 juillet 2004 se fondait uniquement sur le rapport d’audit ainsi que sur les observations présentées par la requérante en date du 24 janvier 1997. Cet élément a été confirmé par la Commission lors de l’audience et n’a pas été contesté par la requérante.
46 Or, dans la mesure où, d’une part, ladite décision se fonde sur les éléments recueillis après l’ouverture de l’instruction pénale, sur lesquels la requérante a pu se prononcer, et ne contient aucun grief nouveau et, d’autre part, l’instruction pénale n’a en rien modifié le déroulement de la procédure administrative, il convient de considérer qu’il n’était pas nécessaire pour l’administration portugaise d’entendre à nouveau la requérante.
47 Par ailleurs, l’argument de la requérante selon lequel le fait qu’elle n’ait pas eu accès aux documents saisis dans le cadre de l’instruction pénale aurait violé ses droits de la défense n’est pas pertinent en l’espèce étant donné que la procédure administrative est indépendante de la procédure pénale. En outre, comme cela a été souligné au point 41 ci-dessus, la possibilité avait été donnée à la requérante de consulter son dossier. En toute hypothèse, ainsi que l’a relevé à juste titre la Commission lors de l’audience, les documents saisis lors de l’instruction pénale sont ceux que la requérante a, elle-même, transmis aux autorités portugaises.
48 Enfin, force est de constater que la requérante, dans ses écritures, ne précise pas les arguments supplémentaires qu’elle aurait pu présenter et qui n’auraient pas déjà été examinés par l’administration portugaise. À cet égard, elle n’a pas non plus été en mesure, lors de l’audience, d’exposer les prétendus arguments nouveaux et n’a fait que réitérer ses arguments antérieurs.
49 En troisième lieu, la requérante ne saurait reprocher à la Commission d’avoir fondé sa décision sur la décision nationale déclarant l’action pénale prescrite et, ainsi, soutenir que la décision attaquée n’a été fondée que sur des « indices » d’irrégularités, dans la mesure où aucun jugement sur le fond n’aurait été rendu.
50 En effet, il ressort de la décision attaquée que la réduction du concours n’est pas fondée sur des indices de comportements frauduleux, qui ont fait l’objet de la procédure pénale, mais bien sur la décision préparatoire de l’IGFSE et sur l’ensemble des documents qui ont été adressés à la Commission par celui-ci.
51 En outre, dans le cadre de la présente procédure, la requérante n’a nullement contesté la réalité des constatations et l’exactitude des conclusions contenues dans les résultats de l’audit et de l’enquête du DAFSE et a même reconnu l’existence d’irrégularités financières l’ayant conduite à procéder à l’exclusion des directeurs responsables. À cet égard, l’argument de la requérante selon lequel les directeurs responsables doivent engager leur responsabilité personnelle est dénué de pertinence pour la solution du présent litige.
52 Dans de telles circonstances, il convient de considérer que la Commission s’est valablement acquittée de son obligation de s’assurer que la requérante avait été mise en mesure de faire connaître utilement son point de vue avant qu’une décision de réduction des concours financiers du FSE ne soit prise, respectant ainsi son droit d’être entendue (voir, en ce sens, arrêt du Tribunal du 16 juillet 1998, Proderec/Commission, T‑72/97, Rec. p. II‑2847, points 127 à 129).
53 Il s’ensuit que le moyen tiré d’une violation des droits de la défense doit être rejeté.
54 Il résulte de l’ensemble de ce qui précède que le présent recours doit être rejeté dans son intégralité.
Sur les dépens
55 Aux termes de l’article 87, paragraphe 2, du règlement de procédure, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s’il est conclu en ce sens. La requérante ayant succombé, il y a lieu de la condamner aux dépens, conformément aux conclusions de la Commission.
Par ces motifs,
LE TRIBUNAL (cinquième chambre)
déclare et arrête :
1) Le recours est rejeté.
2) La Cofac – Cooperativa de Formação e Animação Cultural, CRL est condamnée aux dépens.
Ainsi prononcé en audience publique à Luxembourg, le 10 décembre 2009.
Signatures