RETTENS DOM (Tredje Afdeling)
16. juli 1998 (1)
»Kosmetiske midler - direktiv 76/768/EØF - direktiv 95/34/EF - solbeskyttelses-
og solbruningsmidler - den offentlige sundhed - Fællesskabets erstatningsansvar
uden for kontraktforhold«
I sag T-199/96,
Laboratoires pharmaceutiques Bergaderm SA, i likvidation, Rungis (Frankrig),
Jean-Jacques Goupil, Chevreuse (Frankrig),
ved advokat Jean-Pierre Spitzer, Paris, og med valgt adresse i Luxembourg hos
advokat Aloyse May, 31, Grand-Rue,
mod
Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber ved Pieter van Nuffel,
Kommissionens Juridiske Tjeneste, som befuldmægtiget, bistået af advokat og
barrister i England og Wales Ami Barav, Paris, med valgt adresse i Luxembourg
hos Carlos Gómez de la Cruz, Kommissionens Juridiske Tjeneste, Wagnercentret,
Kirchberg,
angående en påstand i henhold til EF-traktatens artikel 178 og artikel 215, stk. 2,
om erstatning for den skade, som sagsøgerne angiveligt har lidt, dels i forbindelse
med en undersøgelse, der er foretaget af Kommissionen, og dels ved anvendelsen
af Kommissionens attende direktiv 95/34/EF af 10. juli 1995 om tilpasning til den
tekniske udvikling af bilag II, III, VI og VII til Rådets direktiv 76/768/EØF om
indbyrdes tilnærmelse af medlemsstaternes lovgivning om kosmetiske midler (EFT
L 167, s. 19), for så vidt angår anvendelse af psoralener i solbeskyttelses- og
solbruningsmidler,
har
DE EUROPÆISKE FÆLLESSKABERS RET I FØRSTE INSTANS (Tredje
Afdeling)
sammensat af afdelingsformanden, V. Tiili, og dommerne C.P. Briët og A. Potocki,
justitssekretær: ekspeditionssekretær Blanca Pastor,
på grundlag af den skriftlige forhandling og efter mundtlig forhandling den 14. maj
1998,
afsagt følgende
Dom
Retlig baggrund
- 1.
- Artikel 4 i Rådets direktiv 76/768/EØF af 27. juli 1976 om indbyrdes tilnærmelse
af medlemsstaternes lovgivning om kosmetiske midler (EFT L 262, s. 169, herefter
»kosmetikdirektivet«, som ændret bl.a. ved Rådets direktiv 93/35/EØF af 14. juni
1993 (EFT L 151, s. 32), pålægger medlemsstaterne at forbyde markedsføring af
kosmetiske midler, som indeholder stoffer, der er anført på en »liste over stoffer,
som ikke må forekomme i kosmetiske midler« (bilag II til direktivet), og
markedsføring af kosmetiske midler, som indeholder stoffer, der er anført på en
»liste over stoffer, som i kosmetiske midler kun må forekomme i overensstemmelse
med de fastsatte begrænsninger og betingelser« (bilag III, første del), ud over de
i listen fastsatte grænser og såfremt de deri omhandlede betingelser ikke
overholdes.
- 2.
- Kosmetikdirektivets artikel 9 bestemmer, at der nedsættes et udvalg for tilpasning
af direktiverne om fjernelse af tekniske handelshindringer på området for
kosmetiske midler til de tekniske fremskridt (herefter »tilpasningsudvalget«). I
samme bestemmelse præciseres det, at udvalget skal bestå af repræsentanter for
medlemsstaterne og have en repræsentant for Kommissionen som formand.
- 3.
- Ved Kommissionens afgørelse 78/45/EØF af 19. december 1977 om nedsættelse af
et videnskabeligt udvalg for kosmetologi (EFT L 13, s. 24, herefter »afgørelse
78/45«) blev der nedsat et videnskabeligt udvalg for kosmetologi (herefter »det
videnskabelige udvalg«) under Kommissionen. Ifølge afgørelsens artikel 2 har det
videnskabelige udvalg til opgave at afgive udtalelse til Kommissionen om ethvert
problem af videnskabelig og teknisk art på området for kosmetiske midler,
herunder specielt om de stoffer, der anvendes til fremstilling af kosmetiske midler,
og om betingelserne for anvendelse af de kosmetiske midler. I afgørelsen
bestemmes det, at det videnskabelige udvalgs medlemmer udnævnes af
Kommissionen blandt »højt kvalificerede videnskabsmænd med kompetence på ...
områder[ne for kosmetiske midler]« (artikel 4), at repræsentanter for de af
Kommissionens tjenestegrene, der berøres, deltager i udvalgets møder, at
Kommissionen kan indbyde »personer med særlig kompetence vedrørende emner,
der er under behandling« til at deltage i møderne (artikel 8, stk. 2 og 3), og at det
videnskabelige udvalg ligeledes kan oprette arbejdsgrupper under sig, som holder
møder efter indkaldelse fra Kommissionen (artikel 7 og 8).
- 4.
- Kosmetikdirektivets artikel 8, stk. 2, bestemmer, at de ændringer, der er
nødvendige for tilpasning af bilag II til de tekniske fremskridt, skal fastlægges i
henhold til fremgangsmåden i artikel 10.
- 5.
- Artikel 10 fastsætter følgende procedure:
- Formanden indbringer sagen for tilpasningsudvalget.
- Kommissionens repræsentant forelægger udvalget et udkast til de
foranstaltninger, der skal træffes.
- Udvalget afgiver en udtalelse, der vedtages med kvalificeret flertal, om
udkastet. Formanden deltager ikke i afstemningen.
- Såfremt foranstaltningerne er i overensstemmelse med udvalgets udtalelse,
træffer Kommissionen de påtænkte foranstaltninger.
- Såfremt de af Kommissionen påtænkte foranstaltninger ikke er i
overensstemmelse med udvalgets udtalelse, eller i mangel af udtalelse,
fremsætter Kommissionen snarest forslag over for Rådet, som træffer
afgørelse med kvalificeret flertal. Hvis Rådet ikke inden udløbet af en frist
på tre måneder efter, at henvendelse er rettet til Rådet, har truffet nogen
afgørelse, vedtages de foreslåede foranstaltninger af Kommissionen.
Faktiske omstændigheder
- 6.
- Selskabet Laboratoires pharmaceutiques Bergaderm driver virksomhed på
markedet for parafarmaceutiske og kosmetiske produkter. Dets virksomhed består
især i fremstilling, køb, salg og forhandling af solcremer og sololier, eau de toilette
og parfumer. Jean-Jacques Goupil er selskabets administrerende direktør og
bestyrelsesformand.
- 7.
- Produktet Bergasol er en sololie, som ud over vegetabilsk olie og filtre indeholder
bergamotessens. Blandt de molekyler, som bergamotessensen er sammensat af,
findes der »psoralener«, som også kaldes »furocoumariner«. En af disse er
»bergapten«, som i videnskabelige kredse kendes under navnet 5-methoxypsoralen
(herefter »5-MOP«).
- 8.
- Når den menneskelige hud bliver udsat for sollys, sker der nogle fysiske reaktioner,
som skal vænne den til eksponeringen over for ultraviolette stråler. Herunder
udsendes celler, der kaldes melanocytter, et filtrerende stof, som trænger op
gennem overhuden, hvor det fremkalder en fortykkelse af hornlaget, som set udefra
opfattes som solbrændthed. 5-MOP, der er stærkt fotodynamisk, bevirker, at disse
fysiske reaktioner bliver forstærket. Som ingrediens i Bergasol fremskynder
bergamotessensen således solbruningsprocessen betydeligt.
- 9.
- Ud over, at 5-MOP benyttes til fremstilling af Bergasol, er stoffet blevet anvendt
i forbindelse med behandling af forskellige hudsygdomme, navnlig psoriasis.
- 10.
- 5-MOP i kemisk ren tilstand er mistænkt for at kunne være kræftfremkaldende.
Som følge heraf er der gennemført adskillige videnskabelige undersøgelser for at
få verificeret, om stoffet eventuelt også kan være kræftfremkaldende som
komponent i bergamotessens anvendt i et solbruningsmiddel.
- 11.
- De undersøgelser, der er mest positive over for Bergasol, er dem, der er udført af
professor Fitzpatrick, dermatologisk institut ved Harvard Medical School (USA).
Fitzpatrick hævder, at Bergasol er den mest effektive sololie og den mest sikre, der
endnu er udviklet, eftersom den kraftigt forstærker kroppens beskyttende
reaktioner mod de ultraviolette stråler, og at risikoen for en kræftfremkaldende
virkning af 5-MOP er ubetydelig. Ifølge professor Fitzpatrick er forekomsten af
melanomer mere usandsynlig ved anvendelse af Bergasol end ved anvendelse af
sololier uden bergamotessens.
- 12.
- Andre undersøgelser har derimod vist potentielle kræftfremkaldende virkninger af
bergamotessens som komponent i sololie. En af disse undersøgelser har medført,
at den franske kommission for forbrugersikkerhed i september 1986 frarådede
anvendelse af sådanne midler. Kort efter, i marts 1987, anmodede den tyske
regering Kommissionen om at lade tilpasningsudvalget undersøge muligheden for
at begrænse den maksimale koncentration af psoralener af naturlig oprindelse i
sololier til 1 milligram pr. kilogram (herefter »mg/kg«). I denne anledning
anmodede Kommissionen om en udtalelse fra det videnskabelige udvalg, som
pålagde et af sine medlemmer, Dr. Fielder, at foretage en undersøgelse. Resultatet
af denne undersøgelse var, at 5-MOP i forbindelse med ultraviolet stråling er
overordentlig fototoksisk og fotomutagent og derfor potentielt kræftfremkaldende.
- 13.
- På det videnskabelige udvalgs møde den 2. oktober 1990 blev Dr. Fielder's rapport
anfægtet af nogle af udvalgets medlemmer. Imidlertid anbefalede udvalget, at den
maksimale koncentration af 5-MOP i sololier skulle være 1 mg/kg.
- 14.
- Den 24. september 1991 holdt det videnskabelige udvalg et nyt møde, til hvilket der
var indbudt en række eksperter, som ikke var medlemmer af udvalget. Formålet
med mødet var hovedsagelig at diskutere resultaterne af et videnskabeligt seminar
om virkningerne af psoralener, som var arrangeret af sagsøgerne i Bruxelles den
3. og 4. juni 1991. Ved seminarets afslutning havde flere af deltagerne underskrevet
et dokument, hvori de erklærede, at risikoen for fotomutagene og fotocancerogene
virkninger af 5-MOP var ubetydelig, når anvendelsen af dette molekyle blev
kombineret med solfiltre.
- 15.
- De eksperter, der var indbudt til mødet, redegjorde for resultaterne af deres forsøg
med sololier, der indeholdt bergamotessens med en 5-MOP-koncentration på
mellem 15 og 50 mg/kg.
- 16.
- Professor Combre, der er leder af fysiologiafdelingen og dekan for det
farmakologiske fakultet ved universitetet i Nantes (Frankrig), udtalte:
»[D]et er fastslået, at det er de [ultraviolette stråler], som medfører skaderne, og
tilstedeværelsen af bergapten i væsentlige doser i forbindelse med filtre og
antioxidanter forhøjer ikke produktionen af papillomer; der er derimod en
betydelig reduktion af sådanne papillomer.«
- 17.
- Dr. Cohen, Toxicology Advisory Services i Sutton (Det Forenede Kongerige)
anførte følgende:
»in my view there is no reason to believe that especially in skin types I and II
sunscreens without 5-MOP are any safer than those with 5-MOP« [»efter min
opfattelse er der ingen grund til at antage, at det specielt for hudtype I og II er
sikrere at anvende solbeskyttelse uden 5-MOP end solbeskyttelse med 5-MOP«].
- 18.
- Professor Fitzpatrick udtalte følgende:
»... I would say ... that it is safe and, I think, an effective way of converting the high
risk skin cancer population of skin types I and II so that they are more resistant to
the development of suninduced skin cancers like phototypes III and IV and
therefore giving an equality to those individuals in developing new defences ...« [»...
jeg vil mene ..., at det er sikkert, og efter min opfattelse en effektiv måde at gøre
gruppen med hudtype I og II, der har høj risiko for hudkræft, mere
modstandsdygtig over for udvikling af hudkræfttyper, der fremkaldes af sollys,
ligesom fototyper III og IV, og således give disse personer samme muligheder for
at udvikle nye forsvarsmidler ...«
- 19.
- På det nye møde den 4. november 1991 bekræftede det videnskabelige udvalg sin
udtalelse om, at den maksimale koncentration af 5-MOP i sololier burde begrænses
til 1 mg/kg.
- 20.
- Tilpasningsudvalget holdt møde den første gang den 17. december 1991 om
psoralener som komponent i kosmetiske midler, herunder navnlig i sololier. Ved
denne lejlighed var det ikke muligt at nå til nogen konklusion. Udvalget besluttede
derfor at afholde et nyt møde den 1. juni 1992. Med henblik på dette nye møde
anmodede Kommissionen tilpasningsudvalget om at tage stilling til to alternative
forslag om en begrænsning af koncentrationen af psoralener i solprodukter på
henholdsvis 60 mg/kg og 1 mg/kg. På mødet den 1. juni 1992 erklærede halvdelen
af udvalgets medlemmer at være for det første forslag og den anden halvdel at
være for det andet forslag.
- 21.
- Den 2. juni 1992 fremsatte det videnskabelige udvalg med en »supplerende
udtalelse«, ved hvilken det bekræftede sin udtalelse af 4. november 1991.
- 22.
- Drøftelserne om bergamotessens som komponent i solprodukter fortsatte gennem
1993. I løbet af dette år fremlagde en læge ved navn Autier, som var ansvarlig for
en undersøgelse for den belgiske institution mod cancer, en rapport, ifølge hvilken
anvendelse af solprodukter indeholdende bergamot er en risikofaktor for ondartedemelanomer i huden. Denne konklusion blev senere anfægtet af direktør Sancho-Garnier, Institut national de la recherche medicale, Belgien (det belgiske institut
for medicinsk forskning), og af Conseil supérieur d'hygiène publique, Frankrig (det
øverste råd for offentlig sundhed), som fandt, at »produkter[ne] i Bergasol-serien
er acceptable med hensyn til den offentlige sundhed i deres nuværende
sammensætning på grund af forbindelsen mellem på den ene side naturlige
essenser, der indeholder psoralener, og på den anden side solfiltre og
tilsætningsstoffer.«
- 23.
- Den 24. juni 1994 bekræftede det videnskabelige udvalg endnu en gang sin
udtalelse.
- 24.
- Den 28. april 1995 anbefalede tilpasningsudvalget, at den maksimale koncentration
af psoralener i solprodukter blev begrænset til 1 mg/kg. Alle delegationer i udvalget
stemte for denne udtalelse, bortset fra den franske, idet dog den finske delegation
ikke var repræsenteret.
- 25.
- Den 10. juli 1995 udstedte Kommissionen det attende direktiv 95/34/EF om
tilpasning til den tekniske udvikling af bilag II, III, VI og VII til direktiv 76/768
(EFT L 167, s. 19, herefter »tilpasningsdirektivet«). Dette direktiv pålægger
medlemsstaterne bl.a. at træffe de foranstaltninger, der er nødvendige for, at
hverken fabrikanter eller importører, der er etableret inden for Fællesskabet, fra
den 1. juli 1996 markedsfører solbeskyttelses- og solbruningsmidler, der indeholder
psoralener i mængder, der er lig eller større end 1 mg/kg, og de foranstaltninger,
der er nødvendige for, at sådanne midler fra den 1. juli 1997 ikke kan sælges eller
overdrages til den endelige forbruger.
- 26.
- Under den administrative procedure, som førte til udstedelsen af
tilpasningsdirektivet, fremsatte sagsøgerne ved flere lejligheder bemærkninger på
eget initiativ ved at sende Kommissionen og medlemmer af det videnskabelige
udvalg skrivelser og dokumenter, som indeholdt oplysninger om og videnskabelige
vurderinger af Bergasol. Endvidere blev Jean-Jacques Goupil hørt den 5. november
1990 under et møde i arbejdsgruppen for »kosmetiske midler«. Denne
arbejdsgruppe holdt flere møder om Bergasol i årene mellem 1990 og 1995,
undertiden på grundlag af skriftlige eller mundtlige bemærkninger fra det
sagsøgende selskab. På et møde den 16. februar 1995 støttede arbejdsgruppen
enstemmigt, bortset fra den franske repræsentant, forslaget om at begrænse
koncentrationen af psoralener i solprodukter til 1 mg/kg.
- 27.
- Ved afgørelse af 6. juli 1995, truffet af Tribunal de commerce de Créteil, blev der
indledt en insolvensprocedure mod det sagsøgende selskab. Den 10. oktober 1995
blev det bestemt, at det sagsøgende selskab skulle træde i likvidation.
Retsforhandlinger og parternes påstande
- 28.
- Ved stævning, indgivet til Rettens Justitskontor den 4. december 1996, har
sagsøgerne anlagt denne sag.
- 29.
- På grundlag af den refererende dommers rapport har Retten besluttet at indlede
den mundtlige forhandling. Som en foranstaltning med henblik på sagens
tilrettelæggelse er parterne blevet opfordret til at svare skriftligt på en række
spørgsmål før retsmødet og at fremlægge visse dokumenter.
- 30.
- Parterne har afgivet mundtlige indlæg og svar på Rettens mundtlige spørgsmål
under det offentlige retsmøde, som har fundet sted den 14. maj 1998.
- 31.
- Sagsøgerne har nedlagt følgende påstande:
- Kommissionen tilpligtes at betale en erstatning på 152 867 090 FRF med
tillæg af renter til Laboratoires pharmaceutiques Bergaderm SA og en
erstatning på 161 309 995,33 FRF til Jean-Jacques Goupil.
- Kommissionen tilpligtes at betale sagens omkostninger.
- 32.
- Kommissionen har nedlagt følgende påstande:
- Kommissionen frifindes.
- Sagsøgerne tilpligtes at betale sagens omkostninger.
Sagens realitet
Parternes argumentation
Tilpasningsdirektivet
- 33.
- Sagsøgerne har anført, at Kommissionens handlemåde ganske vist kan betegnes
som en »tilstrækkelig kvalificeret overtrædelse« af fællesskabsretten i den forstand,
hvori udtrykket anvendes i Domstolens praksis om erstatningsansvar uden for
kontraktforhold i forbindelse med generelle retsakter, men de har indledningsvis
gjort gældende, at tilpasningsdirektivet bør anses for at være en forvaltningsakt og
ikke en generel retsakt, idet det udelukkende vedrører anvendelse af psoralener i
solprodukter og således alene angår produktet Bergasol. De har i den henseende
påberåbt sig Domstolens praksis, ifølge hvilken generelle retsakter nødvendigvis
omfatter en hel gruppe af personer (Domstolens dom af 6.6.1990, sag C-119/88,
AERPO m.fl. mod Kommissionen, Sml. I, s. 2189, præmis 17). Efter sagsøgernes
opfattelse må det udledes heraf, at en hvilken som helst tilsidesættelse af
fællesskabsretten, Kommissionen har begået under forberedelsen eller udstedelsen
af tilpasningsdirektivet, udgør en fejl, som kan få konsekvenser under den
foreliggende sag.
- 34.
- Ifølge sagsøgte er tilpasningsdirektivet en generel retsakt, der også har et generelt
anvendelsesområde, således at der skal føres bevis for, at der foreligger en
tilstrækkelig kvalificeret overtrædelse af fællesskabsretten fra Kommissionens side
for, at Fællesskabet kan ifalde erstatningsansvar.
Første anbringende vedrørende procedurefejl
- 35.
- Sagsøgerne har anført, at Kommissionen inden for kosmetikdirektivets rammer ikke
råder over sit sædvanlige vide skøn, idet den skal rådføre sig med eksperter og kun
selv kan træffe tilpasningsforanstaltninger efter en positiv udtalelse fra
tilpasningsudvalget. Dette fremgår navnlig af reglerne om fremgangsmåden, der er
fastsat i kosmetikdirektivets artikel 10.
- 36.
- I den foreliggende sag har Kommissionen tilsidesat disse regler, idet den, i stedet
for at rette henvendelse til Rådet efter tilpasningsudvalgets negative udtalelse af
1. juni 1992 om dens forslag om at begrænse den maksimale koncentration af
psoralener i solprodukter, fremlagde det samme forslag for tilpasningsudvalget
nogle år senere. Ved denne handlemåde har den ligeledes tilsidesat det
processuelle »non bis in idem«-princip.
- 37.
- Endvidere har den tilsidesat sagsøgernes ret til kontradiktion. De videnskabelige
oplysninger, som sagsøgerne gav til medlemmerne i det videnskabelige udvalg, har
Kommissionen ikke givet videre til tilpasningsudvalget. På grund af denne
overtrædelse af kontradiktionsprincippet har tilpasningsudvalget ikke kunnet tage
stilling på objektivt grundlag.
- 38.
- Kommissionen har anført, at tilpasningsdirektivet blev udstedt efter en positiv
udtalelse fra det videnskabelige udvalg og fra tilpasningsudvalget. Den har oplyst,
at tilpasningsudvalget ikke afgav nogen udtalelse på sit møde den 1. juni 1992.
- 39.
- Efter Kommissionens opfattelse skal fremgangsmåden for udstedelse af generelle
regler ikke nødvendigvis være kontradiktorisk. Under alle omstændigheder var
sagsøgerne blevet hørt af arbejdsgruppen, og medlemmerne af det videnskabelige
udvalg, og tilpasningsudvalget havde modtaget de af sagsøgerne afgivne oplysninger.
Andet anbringende vedrørende et åbenbart fejlagtigt skøn og en tilsidesættelse af
proportionalitetsprincippet
- 40.
- Sagsøgerne har gjort gældende, at Kommissionen ikke har villet tage hensyn til den
åbenbare forskel mellem på den ene side 5-MOP som kemisk rent stof og på den
anden side 5-MOP som komponent i et solprodukt. Som følge heraf er den
automatisk nået frem til nogle konklusioner om Bergasol, der ikke står i rimeligt
forhold til grundlaget, og den har truffet foranstaltninger uden at have fremskaffet
eller opnået videnskabeligt bevis for, at dette var nødvendigt for at beskytte
forbrugernes sundhed. Den har herved reelt pålagt sagsøgerne at bevise, at 5-MOP
og dermed Bergasol ikke var skadelig, for at kunne træffe en foranstaltning uden
at begrunde denne videnskabeligt.
- 41.
- Almindelige fødevarer tilføjer let organismen op til 10 gange mere 5-MOP på én
enkelt dag, end den dosis, den tilføjes på én dag af Bergasol. Talrige
fødevareprodukter, som f.eks. grapefrugt, lime, bitter orange, figen, fennikel, selleri
og persille, har et betydeligt indehold af 5-MOP. Dette viser, at 5-MOP, der
potentielt er farlig i kemisk ren tilstand, ikke er skadelig for helbredet som
komponent i naturlige essenser. I den forbindelse har sagsøgerne henvist til den
oprindelige version af bilag II til kosmetikdirektivet, som forbyder anvendelse af
furocoumariner, herunder trioxysalen og 8-metoxypsoralen, med undtagelse af
normale mængder i de anvendte naturlige essenser. Herved foretages der netop en
sondring mellem på den ene side psoralener i kemisk ren tilstand og på den anden
side psoralener som komponent i naturlige essenser.
- 42.
- Sagsøgerne har gjort gældende, at begrænsningen af koncentrationen af 5-MOP i
solprodukter til 1 mg/kg ikke står i et rimeligt forhold til det mål, som
Kommissionen hævder at have forfulgt, nemlig beskyttelsen af forbrugernes
sundhed.
- 43.
- Kommissionen har anført, at kosmetikdirektivet har det som sit væsentligste formål
at beskytte den offentlige sundhed. Efter Kommissionens opfattelse står udstedelsen
af direktivet i et rimeligt forhold til dette mål, når der henses til dels de
foruroligende undersøgelser over psoraleners fotomutagene og fotocancerogene
karakter, navnlig som komponenter i solprodukter i forbindelse med
beskyttelsesfiltre, og dels de negative udtalelser fra det videnskabelige udvalg og
tilpasningsudvalget om produkter indeholdende bergamotessens. Under disse
omstændigheder var det klart, at det ikke var muligt at set bort fra risikoen for
forbrugerne. Begrænsningen af koncentrationen af 5-MOP til 1 mg/kg har således
været en passende foranstaltning.
- 44.
- Kommissionen har tilføjet, at 5-MOP som komponent i solprodukter ikke kan
sammenlignes med 5-MOP som et stof, der er indeholdt i frugter og grønsager. For
solprodukters vedkommende bliver virkningerne af 5-MOP forstærket, når
forbrugeren udsættes for sollys, hvilket ikke er tilfældet ved indtagelse af frugter
og grønsager indeholdende 5-MOP.
Tredje anbringende vedrørende magtfordrejning
- 45.
- Ifølge sagsøgerne har Kommissionen kun hjulpet det sagsøgende selskabs
konkurrenter ved at udelukke dette fra markedet. Allerede ved at tage den tyske
regerings anmodning af 27. marts 1987 til følge er Kommissionen mod bedre
vidende eller i det mindste på ikke undskyldelig vis i blinde gået de tyske
konkurrenters ærinde.
- 46.
- Herved har Kommissionen gjort sig skyldig i magtfordrejning ved at træffe en
foranstaltning uden at have sikret sig bevis for dens nødvendighed.
- 47.
- Kommissionen har bestridt at have varetaget konkurrenternes interesser. Det
eneste mål, Kommissionen har forfulgt, har været at bevare den offentlige sundhed.
Rettens bemærkninger
Betingelserne for et eventuelt erstatningsansvar for Fællesskabet
- 48.
- En række betingelser skal være opfyldt for, at Fællesskabet kan pådrage sig et
erstatningsansvar i henhold til traktatens artikel 215, stk. 2, og de almindelige
retsgrundsætninger, hvortil der henvises i denne bestemmelse, med hensyn til at
den adfærd, som bebrejdes institutionen, er retsstridig, at der er indtrådt et
økonomisk tab, og at der er årsagsforbindelse mellem adfærden og det påberåbte
tab (Domstolens dom af 14.1.1993, sag C-257/90, Italsolar mod Kommissionen, Sml.
I, s. 9, præmis 33, og Rettens dom af 16.10.1996, sag T-336/94, Efisol mod
Kommissionen, Sml. II, s. 1343, præmis 30). For så vidt angår erstatningsansvar på
grund af generelle retsakter, skal den handlemåde, som lægges Fællesskabet til last,
udgøre en overtrædelse af en højere retsregel til beskyttelse af private (Rettens
dom af 9.12.1997, forenede sager T-195/94 og T-202/94, Quiller og Heusmann mod
Rådet og Kommissionen, Sml. II, s. 2247, præmis 49).
- 49.
- I den foreliggende sag er der fremsat krav om erstatning for en skade, som hævdes
at være opstået i forbindelse med Kommissionens adfærd med hensyn til
forberedelsen og udstedelsen af et direktiv om ændringer til kosmetikdirektivet.
- 50.
- Sagen angår helt åbenbart generelle retsakter. Et direktiv er en fælleskabsretsakt
med et generelt anvendelsesområde, og en retsakts almengyldige karakter påvirkes
ikke af, at der foreligger en mulighed for at fastslå antallet eller endog identiteten
af de retssubjekter, som retsakten retter sig til (Domstolens kendelse af 23.11.1995,
sag C-10/95 P, Asocarne mod Rådet, Sml. I, s. 4149, præmis 30).
Tilpasningsdirektivet retter sig generelt og abstrakt til alle erhvervsdrivende i
medlemsstaterne, som ved udløbet af de frister, der er fastsat for dets
gennemførelse i de nationale retssystemer, driver virksomhed inden for den
pågældende sektor.
- 51.
- Det skal herefter undersøges, om Kommissionen har tilsidesat en højere retsregel
til beskyttelse af private.
Det første anbringende vedrørende procedurefejl
- 52.
- I modsætning til hvad der er anført af sagsøgerne, fremsatte tilpasningsudvalget
ikke på sit møde den 12. juni 1992 en negativ udtalelse om Kommissionens forslag
om at begrænse den maksimale koncentration af psoralener i solprodukter. Det
fremgår bl.a. af referatet af mødet, at opfattelsen hos medlemsstaternes
delegationer var delt mellem på den ene side forslaget om at begrænse den
maksimale koncentration af 5-MOP til 1 mg/kg, og på den anden side det
alternative forslag om at begrænse den maksimale koncentration af 5-MOP til 60
mg/kg. Det fremgår ligeledes af samme referat, at Kommissionen derefter
besluttede at trække sit forslag om, hvilke foranstaltninger der skulle træffes,
tilbage.
- 53.
- En sådan situation falder hverken ind under kosmetikdirektivets artikel 10, stk. 3,
litra a), hvorefter »Kommissionen træffer de påtænkte foranstaltninger, når de er
i overensstemmelse med Udvalgets udtalelse«, eller samme direktivs artikel 10, stk.
3, litra b), som bestemmer, at Kommissionen, i tilfælde hvor »de påtænkte
foranstaltninger ikke [er] i overensstemmelse med Udvalgets udtalelse, eller i
mangel af udtalelse, ... snarest over for Rådet [fremsætter] forslag om, hvilke
foranstaltninger der bør træffes ...«
- 54.
- I den foreliggende sag fandtes der ikke længere »påtænkte foranstaltninger«, idet
Kommissionen på selve mødet i tilpasningsudvalget trak sit forslag om, hvilke
foranstaltninger der skulle træffes, tilbage.
- 55.
- Dette skridt kan ikke kritiseres i den foreliggende sag, idet Kommissionen i sager,
som vedrører den offentlige sundhed, og som både er følsomme og kontroversielle,
må råde over et skøn og en rimelig frist til at lade de videnskabelige spørgsmål, der
er afgørende for dens beslutning, undersøge på ny (jf. Rettens dom af 17.2.1998,
sag T-105/96, Pharos mod Kommissionen, Sml. II, s. 285, præmis 65 og 68).
- 56.
- Som følge heraf må det - uden at det er nødvendigt at tage stilling til spørgsmålet
om, hvorvidt kosmetikdirektivets artikel 10 indeholder højere retsregler til
beskyttelse af private - fastslås, at Kommissionen ikke har overtrådt denne
bestemmelse.
- 57.
- Sagsøgerne har endvidere påberåbt sig, at der er sket en tilsidesættelse af
kontradiktionsprincippet.
- 58.
- Retten skal herom bemærke, at kontradiktionsprincippet er et grundlæggende
princip i fællesskabsretten, som gælder for enhver administrativ procedure, som
indledes over for en bestemt person, og som kan munde ud i en retsakt, der er
bebyrdende for den pågældende (jf. Rettens dom af 6.12.1994, sag T-450/93,
Lisrestal mod Kommissionen, Sml. II, s. 1177, præmis 42), men at princippet ikke
kan finde anvendelse på en lovgivningsprocedure (Rettens dom af 11.12.1996, sag
T-521/93, Atlanta m.fl. mod Kommissionen, Sml. II, s. 1707, præmis 70).
- 59.
- I undtagelsestilfælde og i henhold til udtrykkelige bestemmelser (jf. bl.a. Rådets
forordning (EF) nr. 384/96 af 22.12.1995 om beskyttelse mod dumpingimport fra
lande, der ikke er medlemmer af Det Europæiske Fællesskab, EFT 1996 L 56, s.
1) kan der være sikret en vis ret til kontradiktion i forbindelse med vedtagelsen af
en generel retsakt. Kosmetikdirektivet indeholder imidlertid ikke sådanne
bestemmelser.
- 60.
- Under alle omstændigheder er det oplyst, at sagsøgerne i udstrakt grad har givet
udtryk for deres synspunkter over for medlemmerne af det videnskabelige udvalg
og Kommissionen, og at de har fået lejlighed til at fremlægge disse mundtligt
overfor gruppen af ad hoc-eksperter (jf. ovenfor i præmis 26).
- 61.
- Som følge af det anført kan der ikke gives medhold i det første anbringende.
Det andet anbringende vedrørende et åbenbart fejlagtigt skøn og en tilsidesættelse
af proportionalitetsprincippet
- 62.
- I modsætning til, hvad sagsøgerne har gjort gældende, har Kommissionen vurderet
de potentielle virkninger af 5-MOP i forbindelse med mere traditionelle
komponenter i solprodukter, herunder navnlig solfiltre. Dette fremgår f.eks. af den
første betragtning til tilpasningsdirektivet, som har følgende ordlyd:
»Furocoumariner anerkendes som værende fotomutagene og fotocancerogene, og
Det Videnskabelige Udvalg for Kosmetologi har ikke på baggrund af undersøgelser
og til rådighed stående videnskabelige, tekniske og epidemiologiske data kunnet
fastslå, at solfiltre med furocoumariner er uskadelige i solcremer og
solbruningsmidler, der indeholder furocoumariner ud over en vis
minimumskoncentration ...«
- 63.
- Endvidere er der intet oplyst i sagen, der giver grundlag for at antage, at
Kommissionen har haft en fejlagtig opfattelse af det videnskabelige spørgsmål, som
sagens drejede sig om, nemlig at vurdere omfanget af den risiko, der er forbundet
med brug af en sololie, som delvis er fremstillet af bergamotessens.
- 64.
- Det bemærkes, at beskyttelsen af den offentlige sundhed er ét af
kosmetikdirektivets formål, og at Kommissionen ikke er i stand til selv at foretage
de videnskabelige vurderinger, som skal tjene dette formål (Domstolens dom af
25.1.1994, sag C-212-/91, Angelopharm, Sml. I, s. 171, præmis 32 og 38). Det
videnskabelige udvalg har netop til opgave at bistå fællesskabsmyndighederne i
videnskabelige og tekniske spørgsmål, for at disse med fuld kendskab hertil kan
træffe afgørelse om de nødvendige tilpasningsforanstaltninger (jf. samme dom,
præmis 34).
- 65.
- På denne baggrund kan det ikke bebrejdes Kommissionen, at den i det foreliggende
tilfælde har forelagt sagen for det videnskabelige udvalg og har fulgt udvalgets
udtalelse, der blev afgivet på grundlag af en lang række møder, besøg og
ekspertundersøgelser.
- 66.
- Når der er usikkerhed med hensyn til, om og i givet fald i hvilket omfang der er
risiko for forbrugernes sundhed, må institutionerne i øvrigt kunne træffe
beskyttelsesforanstaltninger uden at afvente, at det fuldt ud påvises, at der er en
risiko, og hvilket omfang denne har (Domstolens dom 5.5.1998, sag C-157/96,
National Farmers' Union m.fl., endnu ikke trykt i Samling af Afgørelser, præmis
63).
- 67.
- Når der henses til ovenstående forhold, kan Kommissionens handlemåde og den
foranstaltning, den har truffet, ikke anses for at være behæftet med et åbenbart
fejlskøn eller for ikke at stå i rimeligt forhold til det mål, som forfølges.
- 68.
- Som følge heraf kan der heller ikke gives medhold i det andet anbringende.
Det tredje anbringende vedrørende magtfordrejning
- 69.
- Ifølge fast retspraksis foreligger der magtfordrejning, såfremt en
fællesskabsinstitution udsteder en retsakt udelukkende eller dog i det mindste
overvejende med det formål at forfølge andre mål end dem, der er angivet
(Domstolens dom af 25.6.1997, sag C-285/84, Italien mod Kommissionen, Sml. I,
s. 3519, præmis 52). Imidlertid kan der kun konstateres at foreligge magtfordrejning
på grundlag af objektive, relevante og samstemmende indicier (Rettens dom af
24.4.1996, forenede sager T-551/93 og T-231/94 - T-234/94, Industrias Pesqueras
m.fl. mod Kommissionen, Sml. II, s. 247, præmis 168).
- 70.
- I denne sag har sagsøgerne ikke fremført sådanne indicier til støtte for deres
anbringende. De har navnlig ikke godtgjort, at Kommissionen under den
pågældende lovgivningsprocedure har villet forfølge et andet mål end at bevare den
offentlige sundhed.
- 71.
- Det følger heraf, at det tredje anbringende heller ikke kan tages til følge.
- 72.
- Herefter må sagsøgte frifindes, uden at det er nødvendigt at undersøge, om
sagsøgerne har bevist, at der foreligger et tab og en årsagssammenhæng mellem de
anfægtede handlinger fra Kommissionens side og et sådant tab.
Sagens omkostninger
- 73.
- I medfør af procesreglementets artikel 87, stk. 2, pålægges det den tabende part
at betale sagens omkostninger, hvis der er nedlagt påstand herom. Da sagsøgerne
har tabt sagen, pålægges det dem at betale sagens omkostninger i
overensstemmelse med Kommissionens påstand herom.
På grundlag af disse præmisser
udtaler og bestemmer
RETTEN (Tredje Afdeling)
1) Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber frifindes.
2) Sagsøgerne betaler sagens omkostninger.
Afsagt i offentligt retsmøde i Luxembourg den 16. juli 1998.
H. Jung
V. Tiili
Justitssekretær
Afdelingsformand